A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (nagytanács)
2023. szeptember 13.(*)
„Közös kül‑ és biztonságpolitika – A venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Bizonyos áruk és szolgáltatások eladásának, szolgáltatásának, átadásának vagy kivitelének tilalma – Meghallgatáshoz való jog – Indokolási kötelezettség – A tényekben való tárgyi tévedés – Nyilvánvaló mérlegelési hiba – Nemzetközi közjog”
A T‑65/18. RENV. sz. ügyben,
a Venezuelai Bolivári Köztársaság (képviselik: F. Di Gianni, P. Palchetti, C. Favilli és A. Scalini ügyvédek)
felperes
az Európai Unió Tanácsa (képviselik: M. Bishop és A. Antoniadis, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
A TÖRVÉNYSZÉK (nagytanács),
tagjai: M. van der Woude elnök, S. Papasavvas, D. Spielmann, A. Marcoulli, R. da Silva Passos, M. Jaeger, S. Frimodt Nielsen, H. Kanninen, S. Gervasoni, N. Półtorak, I. Reine (előadó), T. Pynnä, E. Tichy‑Fisslberger, W. Valasidis és S. Verschuur bírák,
hivatalvezető: I. Kurme tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára,
tekintettel a 2021. június 22‑i Venezuela kontra Tanács (Harmadik állam érintettsége) ítéletre (C‑872/19 P, EU:C:2021:507),
tekintettel a 2023. március 3‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az EUMSZ 263. cikken alapuló keresetében a Venezuelai Bolivári Köztársaság először is a venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló, 2017. november 13‑i (EU) 2017/2063 tanácsi rendelet (HL 2017. L 295., 21. o., a továbbiakban: megtámadott rendelet) 2., 3., 6. és 7. cikkének megsemmisítését, másodszor a megtámadott rendelet végrehajtásáról szóló, 2018. november 6‑i (EU) 2018/1653 tanácsi végrehajtási rendeletnek (HL 2018. L 276., 1. o.) az őt érintő részében történő megsemmisítését, és harmadszor a venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló (KKBP) 2017/2074 határozat módosításáról szóló, 2018. november 6‑i (KKBP) 2018/1656 tanácsi határozatnak az őt érintő részében történő (HL 2018. L 276., 10. o.) megsemmisítését kéri.
A jogvita előzményei
2 2017. november 13‑án az Európai Unió Tanácsa elfogadta a venezuelai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló (KKBP) 2017/2074 határozatot (HL 2017. L 295., 60. o.). E határozat először is lényegében fegyverek, katonai felszerelések vagy bármilyen más, belső elnyomás céljára felhasználható felszerelés, valamint berendezések, technológiák vagy monitorozásra szolgáló szoftverek Venezuelába történő vagy ezen országba irányuló kivitelének tilalmát tartalmazza. Másodszor pénzügyi, technikai vagy az ezen felszerelésekkel és technológiákkal összefüggésben álló más jellegű szolgáltatások Venezuelában való nyújtásának tilalmát határozza meg. Harmadszor a határozat előírja személyek, szervezetek és szervek pénzeszközeinek és gazdasági erőforrásainak befagyasztására vonatkozó lehetőség bevezetését. A 2017/2074 határozat az elfogadása idején nem tartalmazta még egyetlen személy vagy szervezet nevét sem.
3 A 2017/2074 határozatot az (1) preambulumbekezdése értelmében az Európai Uniót amiatt eltöltő mély aggodalom következtében fogadták el, hogy Venezuelában a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok helyzete folyamatosan romlik.
4 2017. november 13‑án a Tanács az EUMSZ 215. cikk és a 2017/2074 határozat alapján elfogadta a megtámadott rendeletet is.
5 A megtámadott rendelet 2. cikke a következőket mondja ki:
„(1) Tilos:
a) közvetlenül vagy közvetve Venezuelában valamely természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv részére, vagy Venezuelában történő felhasználás céljából az Európai Unió közös katonai listáján (a továbbiakban: a közös katonai lista) szereplő árukhoz és technológiához, valamint a közös katonai listán szereplő áruk és technológia rendelkezésre bocsátásához, előállításához, karbantartásához és használatához kapcsolódóan technikai segítséget, brókerszolgáltatást vagy egyéb szolgáltatást nyújtani;
b) közvetlenül vagy közvetve Venezuelában valamely személy, szervezet vagy szerv részére vagy Venezuelában történő felhasználás céljából a közös katonai listán szereplő árukhoz és technológiához kapcsolódóan finanszírozást vagy pénzügyi támogatást nyújtani, beleértve különösen az említett termékek eladására, szolgáltatására, átadására vagy kivitelére, illetve a kapcsolódó technikai segítségnyújtásra, brókertevékenységre és egyéb szolgáltatás nyújtására vonatkozó támogatásokat, kölcsönöket és exporthitel‑biztosítást, valamint biztosítást és viszontbiztosítást.
[…]”
6 A megtámadott rendelet 3. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Tilos:
a) közvetlenül vagy közvetve Venezuelában valamely természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv részére, vagy Venezuelában történő felhasználás céljából az I. mellékletben felsorolt, belső elnyomás céljára felhasználható felszereléseket eladni, szolgáltatni, átadni vagy kivinni, függetlenül attól, hogy azok az Unióból származnak‑e vagy sem;
b) közvetlenül vagy közvetve Venezuelában valamely természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv részére, vagy Venezuelában történő felhasználás céljából az a) pontban említett felszereléshez kapcsolódóan technikai segítséget, brókerszolgáltatást és egyéb szolgáltatást nyújtani;
c) közvetlenül vagy közvetve Venezuelában valamely természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv részére vagy Venezuelában történő felhasználás céljából az a) pontban említett felszereléshez kapcsolódóan finanszírozást vagy pénzügyi támogatást nyújtani, beleértve különösen a támogatásokat, kölcsönöket és exporthitel‑biztosítást, valamint a biztosítást és a viszontbiztosítást.”
7 A megtámadott rendelet 4. cikke előírja, hogy az e rendelet 2. és 3. cikkétől eltérve, a tagállamok illetékes hatóságai az általuk helyénvalónak ítélt feltételek mellett engedélyezhetnek bizonyos ügyleteket.
8 A megtámadott rendelet 6. cikke értelmében:
„(1) Tilos közvetlenül vagy közvetve Venezuelában valamely személy, szervezet vagy szerv részére, vagy Venezuelában történő felhasználás céljából a II. mellékletben szereplő berendezéseket, technológiát vagy szoftvert eladni, szolgáltatni, átadni vagy kivinni, függetlenül attól, hogy azok az Unióból származnak‑e vagy sem, kivéve, ha az érintett tagállamnak a III. mellékletben felsorolt honlapokon feltüntetett illetékes hatósága azt előzetesen engedélyezte.
(2) A tagállamoknak a III. mellékletben felsorolt honlapokon feltüntetett illetékes hatóságai nem adják meg az (1) bekezdés szerinti engedélyt, amennyiben megalapozott indokokkal megállapítható, hogy a szóban forgó berendezést, technológiát vagy szoftvert Venezuela kormánya, köztestületei, vállalatai, hivatalai vagy bármely, a nevükben vagy irányításuk alatt eljáró személy vagy szervezet belső elnyomás céljára használnák.
(3) A II. melléklet tartalmazza azokat a berendezéseket, technológiát vagy szoftvert, amelyek elsősorban az internet vagy a telefonbeszélgetések monitorozására vagy lehallgatására szolgálnak.
[…]”
9 A megtámadott rendelet 7. cikkének (1) bekezdése a következőket mondja ki:
„Kivéve, ha az érintett tagállamnak a III. mellékletben felsorolt honlapokon feltüntetett illetékes hatósága erre a 6. cikk (2) bekezdésével összhangban előzetesen engedélyt adott, tilos:
a) közvetlenül vagy közvetve Venezuelában valamely személy, szervezet vagy szerv részére, vagy Venezuelában történő felhasználás céljából a II. mellékletben felsorolt berendezésekkel, technológiával és szoftverrel, vagy a II. mellékletben felsorolt berendezések vagy technológia telepítéséhez, rendelkezésre bocsátásához, előállításához, karbantartásához és használatához kapcsolódóan, vagy a II. mellékletben felsorolt szoftver rendelkezésre bocsátásához, telepítéséhez, működtetéséhez vagy frissítéséhez kapcsolódóan technikai segítséget vagy brókerszolgáltatást nyújtani;
b) közvetlenül vagy közvetve Venezuelában valamely személy, szervezet vagy szerv részére, vagy Venezuelában történő felhasználás céljából a II. mellékletben felsorolt berendezésekhez, technológiához és szoftverhez kapcsolódóan finanszírozást vagy pénzügyi támogatást nyújtani;
c) a telekommunikáció vagy az internet monitorozására vagy lehallgatásra alkalmas bármely szolgáltatást nyújtani Venezuela kormánya, köztestületei, vállalatai, hivatalai vagy bármely, nevükben vagy irányításuk alatt eljáró személy vagy szervezet számára, vagy közvetlen vagy közvetett javára.”
10 A megtámadott rendelet 8. cikke ezenkívül előírja „a[z e rendelet] IV. és V. melléklet[é]ben felsorolt” természetes vagy jogi személyekhez, szervezetekhez vagy szervekhez tartozó pénzeszköz befagyasztását. A megtámadott rendelet elfogadása idején az említett mellékletek nem említették egyetlen személy vagy szervezet nevét sem.
11 A megtámadott rendelet 20. cikke értelmében a fent említett tilalmakat alkalmazni kell:
„a) az Unió területén, annak légterét is beleértve;
b) a valamely tagállam joghatósága alá tartozó bármely légi vagy vízi jármű fedélzetén;
c) az Unió területén vagy azon kívül tartózkodó bármely személyre, aki valamely tagállam állampolgára;
d) bármely tagállam joga szerint bejegyzett vagy létrehozott jogi személyre, szervezetre vagy szervre az Unió területén vagy azon kívül;
e) a teljes egészében vagy részben az Unión belül üzleti tevékenységet folytató bármely jogi személyre, szervezetre vagy szervre.”
12 A Törvényszék Hivatalához 2018. február 6‑án benyújtott, és a 2019. január 17‑én benyújtott beadványával kiigazított keresetlevelével a Venezuelai Bolivári Köztársaság keresetet indított annak érdekében, hogy a Törvényszék az őt érintő részében semmisítse meg először is a megtámadott rendeletet, másodszor a 2018/1653 végrehajtási rendeletet, és harmadszor a 2018/1656 határozatot.
13 A Törvényszék Hivatalához 2018. május 3‑án benyújtott külön iratában a Tanács a Törvényszék eljárási szabályzatának 130. cikke szerinti elfogadhatatlansági kifogást emelt.
14 A 2019. szeptember 20‑i Venezuela kontra Tanács ítéletben (T‑65/18, a továbbiakban: eredeti ítélet, EU:T:2019:649) a megtámadott rendeletet illetően a Törvényszék megállapította, hogy a Venezuelai Bolivári Köztársaság keresete e rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkét érinti. A Törvényszék ezt követően a keresetet e tekintetben mint elfogadhatatlant elutasította azzal az indokkal, hogy a megtámadott rendelet nem érintette a Venezuelai Bolivári Köztársaságot közvetlenül, ebből eredően nem volt kereshetőségi joga. Következésképpen a Törvényszék a keresetet a 2018/1653 végrehajtási rendeletre vonatkozóan mint elfogadhatatlant elutasította. A 2017/2074 határozatot módosító 2018/1656 határozatot illetően a Törvényszék megállapította a kereset elfogadhatatlanságát, azzal az indokkal, hogy a Venezuelai Bolivári Köztársaság az eljárást megindító iratában nem kérte annak megsemmisítését.
15 A 2021. június 22‑i Venezuela kontra Tanács (Harmadik állam érintettsége) ítélettel (C‑872/19 P, a továbbiakban: fellebbezés tárgyában hozott ítélet, EU:C:2021:507) a Bíróság, miután előzetesen megállapította, hogy a Törvényszék jogerősen határozott a Venezuelai Bolivári Köztársaság keresetéről, amennyiben az a 2018/1653 végrehajtási rendelet és a 2018/1656 határozat megsemmisítésére irányult, hatályon kívül helyezte az eredeti ítéletet abban a részében, amelyben az elutasította a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkének megsemmisítése iránt előterjesztett e keresetet.
16 A Bíróság megállapította, hogy a szóban forgó korlátozó intézkedések közvetlen hatást gyakoroltak a Venezuelai Bolivári Köztársaság jogi helyzetére. A Bíróság így elfogadta az egyetlen fellebbezési jogalapot és e tekintetben hatályon kívül helyezte az eredeti ítéletet.
17 Az Európai Unió Bírósága alapokmánya 61. cikkének első bekezdése alapján a Bíróság úgy ítélte meg, hogy rendelkezik az ahhoz szükséges információkkal, hogy véglegesen határozzon a Venezuelai Bolivári Köztársaság által benyújtott kereset elfogadhatóságáról.
18 Így egyrészt a Bíróság megállapította, hogy a Venezuelai Bolivári Köztársaság kereshetőségi joggal rendelkezik. Másrészt megállapította, hogy a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkének magából a szövegéből következik, hogy az e rendelkezésekben foglalt tilalmak – az általuk előírt eltérési vagy engedélyezési intézkedések sérelme nélkül –, amelyek a jelen jogvita keretében nem képezik vita tárgyát, nem vontak maguk után az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett végrehajtási intézkedéseket.
19 A Bíróság ennélfogva megállapította, hogy „az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének harmadik fordulatában előírt feltételek teljesülnek”, és hogy ebből következően a Venezuelai Bolivári Köztársaság által a Törvényszékhez benyújtott kereset elfogadható a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkének megsemmisítésére irányuló részében.
20 A Bíróság a költségekről ítéletében nem határozott, és az ügyet érdemi határozathozatal céljából visszautalta a Törvényszék elé.
A felek kereseti kérelmei a visszautalást követően
21 A Venezuelai Bolivári Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg először is a megtámadott rendeletnek, másodszor a 2018/1653 végrehajtási rendeletnek, harmadszor pedig a 2018/1656 határozatnak az őt érintő rendelkezéseit;
– a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
22 A Tanács azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– a Venezuelai Bolivári Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
23 Keresetének alátámasztására a Venezuelai Bolivári Köztársaság négy jogalapra hivatkozik, amelyek közül az elsőt a meghallgatáshoz való jog megsértésére, a másodikat az indokolási kötelezettség megsértésére, a harmadikat a tényekben való tárgyi tévedésre és a venezuelai politikai helyzetet érintő nyilvánvaló mérlegelési hibára, a negyediket pedig a jogellenes ellenintézkedések előírására és a nemzetközi jog megsértésére alapítja.
Előzetes észrevételek
A jogvita terjedelméről
24 Emlékeztetni kell arra, hogy az Európai Unió Bírósága alapokmányának 61. cikke – amely az alapokmány 53. cikkének első bekezdése alapján a Törvényszékre is irányadó – értelmében, ha a fellebbezés megalapozott és az ügyet határozathozatal céljából visszautalták a Törvényszékhez, azt jogkérdésekben köti a Bíróság határozata. Így a Bíróság általi hatályon kívül helyezést és az ügynek a Törvényszékhez történő visszautalását követően a Törvényszék eljárási szabályzatának 215. cikke értelmében a Törvényszéknél az eljárást a Bíróság visszautaló határozata indítja meg, és a Törvényszéknek újból el kell bírálnia a felperes által felhozott összes semmisségi jogalapot, azon részek kivételével, amelyeket a Bíróság nem helyezett hatályon kívül, valamint az említett részek szükséges alapját alkotó megállapítások kivételével, mivel azok jogerőre emelkedtek (2020. november 18‑i H kontra Tanács ítélet, T‑271/10 RENV II, EU:T:2020:548, 38. pont; 2021. december 21‑i Gmina Miasto Gdynia és Port Lotniczy Gdynia‑Kosakowo kontra Bizottság ítélet, T‑263/15 RENV, nem tették közzé, EU:T:2021:927, 26. pont).
25 A fellebbezés tárgyában hozott ítéletben a Bíróság hatályon kívül helyezte az eredeti ítéletet abban a részében, amelyben az mint elfogadhatatlant elutasította a Venezuelai Bolivári Köztársaságnak a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkének megsemmisítésére irányuló keresetét. Ezenkívül a fellebbezés tárgyában hozott ítélet 75. és 76. pontjából kitűnik, hogy a Bíróság jogerősen határozott a kereset elfogadhatóságáról, amennyiben az e rendelet említett cikkeit érinti.
26 Egyébiránt, amint arra a Bíróság a fellebbezés tárgyában hozott ítélet 20. pontjában rámutatott, az eredeti ítélet a keresetnek a 2018/1653 végrehajtási rendeletet és a 2018/1656 határozatot érintő elfogadhatatlanságát illetően jogerőre emelkedett.
27 A fellebbezés tárgyában hozott ítélet kihirdetését követően benyújtott válasz 82. pontjában a Venezuelai Bolivári Köztársaság az első kereseti kérelmében megismétli a 2018/1653 végrehajtási rendelet és a 2018/1656 határozat megsemmisítése iránti kérelmét. Márpedig, mivel e kereseti kérelem elfogadhatóságáról, amennyiben az a fent említett jogi aktusok megsemmisítésére irányul, az eredeti ítélet jogerősen határozott, az ezen aktusok megsemmisítése iránti kérelmet, amennyiben azt a válaszban megismétlik, mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
28 Ebből következik, hogy a jelen ügy keretében a Törvényszéknek kizárólag a Venezuelai Bolivári Köztársaság által a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikke megsemmisítése iránti kérelmének alátámasztására hivatkozott valamennyi jogalap megalapozottságáról kell határoznia.
A szóban forgó korlátozó intézkedések jellegéről
29 Előzetesen meg kell jegyezni, hogy a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedések egyedi vagy általános hatálya döntő hatással bír nem csupán a Törvényszék által elvégzendő felülvizsgálat típusára és terjedelmére, hanem azon jogok jellegére és terjedelmére is, amelyek a Venezuelai Bolivári Köztársaságot megillethetik. Ennélfogva meg kell határozni, hogy az említett korlátozó intézkedések általános hatállyal vagy egyedi hatállyal rendelkeznek‑e.
30 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a korlátozó intézkedéseket bevezető rendelet tartalmazhat egyrészt olyan általános hatályú korlátozó intézkedéseket, amelyek hatályát objektív kritériumokra hivatkozással határozták meg, és másrészt konkrétan meghatározott természetes vagy jogi személyekre irányuló egyedi korlátozó intézkedéseket (lásd ebben az értelemben: 2018. szeptember 6‑i Bank Mellat kontra Tanács ítélet, C‑430/16 P, EU:C:2018:668, 55. és 56. pont).
31 A jelen ügyben meg kell jegyezni, hogy a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedések az EUMSZ 215. cikk (1) bekezdésének megfelelően olyan intézkedéseknek minősülnek, amelyek bizonyos áruk – nevezetesen a belső elnyomás céljára felhasználható berendezések és az olyan kommunikációs berendezések, amelyekkel visszaélhetnek –, valamint bizonyos szolgáltatások tekintetében megszakítják vagy korlátozzák a harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatokat. Az említett intézkedések nem konkrétan meghatározott természetes vagy jogi személyekre irányulnak, hanem objektív módon meghatározott helyzetekre, valamint általánosan és elvontan körülírt személyek kategóriájára alkalmazandók.
32 A Venezuelai Bolivári Köztársaság állításával ellentétben, a megtámadott rendelet 6. cikkének (2) bekezdésében és 7. cikke (1) bekezdésének c) pontjában „Venezuela kormánya” puszta említése nem kérdőjelezheti meg e megállapítást. Meg kell ugyanis állapítani, hogy e rendelkezések nem a Venezuelai Bolivári Köztársaságra vonatkoznak, hanem az említett rendelet 6. cikkének (2) bekezdését illetően „a kormányra, köztestületekre, vállalatokra, hivatalokra vagy bármely, a nevükben vagy irányításuk alatt eljáró személyre vagy szervezetre”, ugyanezen rendelet 7. cikke (1) bekezdésének c) pontját illetően pedig a „kormányra, köztestületekre, vállalatokra, hivatalokra vagy bármely, nevükben vagy irányításuk alatt, vagy közvetlenül vagy közvetetten a javukra eljáró személyre vagy szervezetre”, azaz személyek vagy szervezetek általános és absztrakt kategóriáira. Így a Venezuelai Bolivári Köztársaságot nem említik név szerint a fent említett rendelkezések.
33 Ezért állapította meg a Bíróság a fellebbezés tárgyában hozott ítélet 92. pontjában, hogy a megtámadott rendelet általános hatállyal bír, „mivel olyan rendelkezéseket tartalmaz, mint a 2., 3., 6. és 7. cikkében előírtak, amelyek a címzettek általános és absztrakt kategóriái számára tiltják, hogy bizonyos ügyleteket hajtsanak végre szintén általános és absztrakt módon meghatározott jogalanyokkal”.
34 Ebből következik, hogy a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedések általános hatályú korlátozó intézkedéseknek minősülnek.
35 E megfontolások fényében kell vizsgálni a Venezuelai Bolivári Köztársaság által felhozott jogalapokat.
Az első, a meghallgatáshoz való jog megsértésére alapított jogalapról
36 A Venezuelai Bolivári Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott rendelet elfogadása előtt az általános nemzetközi jog és az Unió alapvető elvei, különösen az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében megillette a meghallgatáshoz való jog, annál is inkább, mivel kereshetőségi joggal rendelkezik. Mivel a szóban forgó korlátozó intézkedések érintik ezen országot, a jelen ügyben nem akadályozható meg e jog alkalmazása.
37 A Venezuelai Bolivári Köztársaság különösen azt kifogásolja, hogy a Tanács anélkül fogadta el a megtámadott rendeletet, hogy őt előzetesen tájékoztatta vagy meghallgatta volna, különösen a venezuelai alkotmány, a demokratikus elvek és az emberi jogok állítólagos megsértésével kapcsolatban.
38 A Tanács vitatja a Venezuelai Bolivári Köztársaság érvelését.
39 Meg kell jegyezni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint egy meghatározott személyre vonatkozó közigazgatási eljárás keretében a meghallgatáshoz való jog – amelyet még az eljárásra vonatkozó szabályozás hiányában is tiszteletben kell tartani –, nem ültethető át az EUSZ 29. cikkben és az EUMSZ 215. cikkben előírt eljárás összefüggésébe, amely – mint a jelen ügyben is – általános hatályú intézkedések elfogadásához vezet (lásd: 2018. szeptember 13‑i Rosneft és társai kontra Tanács ítélet, T‑715/14, nem tették közzé, EU:T:2018:544, 133. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Semmilyen rendelkezés nem kötelezi ugyanis a Tanácsot arra, hogy minden olyan személyt, akit egy általános hatályú kritérium érinthet, tájékoztasson a kritérium elfogadásáról (2017. február 17‑i Islamic Republic of Iran Shipping Lines és társai kontra Tanács ítélet, T‑14/14 és T‑87/14, EU:T:2017:102, 98. pont).
40 A Venezuelai Bolivári Köztársaság az Alapjogi Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontjára hivatkozik. Mindazonáltal meg kell jegyezni, hogy e rendelkezés a valamely személlyel szemben hozott „egyedi intézkedésekre” vonatkozik, így arra – mint a jelen ügyben – általános hatályú intézkedések elfogadása keretében nem lehet hivatkozni.
41 A Venezuelai Bolivári Köztársaság továbbá a Nemzetközi Bíróság 1997. szeptember 25‑i (Gabčíkovo‑Nagymaros Projekt [Magyarország kontra Szlovákia]) ítéletére (CIJ Recueil 1997, 7. o., 83. és 84. bekezdés) hivatkozik. Ezen ítélet mindazonáltal kizárólag az ellenintézkedések bevezetésének sajátos összefüggésére vonatkozik, amelyet a negyedik jogalap vizsgál.
42 A megtámadott rendelet továbbá olyan általános hatályú jogi aktus, amely az Unió nemzetközi politikai döntését tükrözi. A valamely harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatoknak az EUMSZ 215. cikk (1) bekezdése alapján történő megszakítása vagy korlátozása ugyanis magának a közös kül‑ és biztonságpolitikának (KKBP) az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének második albekezdése értelmében vett meghatározásának része, mivel az ilyen korlátozás vagy megszakítás egy adott nemzetközi helyzetre reagáló intézkedéseknek az uniós hatóságok belátása szerint, annak érdekében történő elfogadását vonja maga után, hogy befolyást gyakoroljanak egy ilyen helyzetre. Márpedig az érintett harmadik országnak az ilyen külpolitikai döntés végrehajtásáról szóló rendelet elfogadását megelőző meghallgatása arra kötelezné a Tanácsot, hogy az ezen országgal folytatott nemzetközi tárgyalásokhoz hasonló megbeszéléseket folytasson, ami megfosztaná a lényegétől azt a hatást, amelyet az említett országgal szembeni gazdasági intézkedések előírásával elérni kívántak, azaz hogy nyomást gyakoroljanak rá annak érdekében, hogy magatartásában változást érjenek el.
43 Egyébiránt az a tény, hogy a Venezuelai Bolivári Köztársaságot a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikke közvetlenül érinti, önmagában nem biztosíthatja számára a meghallgatáshoz való jogot. (lásd ebben az értelemben: 1999. október 14‑i Atlanta kontra Európai Közösség ítélet, C‑104/97 P, EU:C:1999:498, 34. és 35. pont; 2002. szeptember 11‑i Alpharma kontra Tanács ítélet, T‑70/99, EU:T:2002:210, 388. pont).
44 Ennélfogva a fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy a jelen ügyben a Venezuelai Bolivári Köztársaság nem hivatkozhat a meghallgatáshoz való jogra a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedések tekintetében.
45 Az első jogalapot tehát el kell utasítani.
A második, az indokolási kötelezettség megsértésére alapított jogalapról
46 Először is a Venezuelai Bolivári Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott rendeletet nem indokolták kellőképpen. Az említett rendelet ugyanis homályos és általános preambulumbekezdéseket tartalmaz. Márpedig a Venezuelai Bolivári Köztársaság szerint tekintettel arra, hogy a korlátozó intézkedések beavatkozást jelentenek a belügyeibe, a Tanácsnak részletesebb indokolást kellett volna adnia.
47 Másodszor a megtámadott rendelet még a 2017/2074 határozattal összefüggésben értelmezve sem tartalmazza és nem is sorolja fel a korlátozó intézkedések előírását igazoló bizonyítékokat. Következésképpen a Venezuelai Bolivári Köztársaság nincs abban a helyzetben, hogy a korlátozó intézkedések megalapozottságát értékelje, és azokra megfelelően válaszoljon.
48 A Tanács vitatja a Venezuelai Bolivári Köztársaság érvelését.
49 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az indokolási kötelezettség terjedelme az adott jogi aktus jellegétől függ, és az általános hatályú jogi aktusok esetében az indokolás korlátozódhat egyrészt az aktus elfogadásához vezető helyzet egészének, másrészt a jogi aktus által kitűzött, elérendő általános célok megjelölésére (1998. november 19‑i Spanyolország kontra Tanács ítélet, C‑284/94, EU:C:1998:548, 28. pont; 2017. március 28‑i Rosneft ítélet, C‑72/15, EU:C:2017:236, 120. pont; 2020. szeptember 17‑i Rosneft és társai kontra Tanács ítélet, C‑732/18 P, nem tették közzé, EU:C:2020:727, 68. pont).
50 Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy a jogi aktusok indokolásának kötelezettsége olyan lényeges formai követelmény, amelyet külön kell választani az indokolás megalapozottságának kérdésétől, amely a vitatott jogi aktus érdemi jogszerűségére vonatkozik (2021. július 14‑i Cabello Rondón kontra Tanács ítélet, T‑248/18, nem tették közzé, EU:T:2021:450, 45. pont).
51 A jelen ügyben a korlátozó intézkedések elfogadásához vezető helyzet összességét illetően a megtámadott rendelet (1) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy „[a] venezuelai demokrácia, jogállamiság és emberi jogok helyzetének folyamatos romlására tekintettel az Unió többször is aggodalmának adott hangot és felszólított minden venezuelai politikai szereplőt és intézményt arra, hogy konstruktív módon vegyen részt az országban kialakult válság megoldásában, teljes mértékben tiszteletben tartva a jogállamiságot és az emberi jogokat, a demokratikus intézményeket és a hatalmi ágak elkülönülését.”
52 Ezenkívül a megtámadott rendelet (3) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy e rendeletet a 2017/2074 határozat uniós szintű végrehajtása érdekében fogadták el. Az említett rendelet (2) preambulumbekezdése továbbá utal a 2017/2074 határozatban szereplő, a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében átvett korlátozó intézkedésekre. Ennélfogva az ezen intézkedések bevezetését alátámasztó 2017/2074 határozatban hivatkozott indokok képezik az elfogadásuk hátterét, amelyet a Venezuelai Bolivári Köztársaság a megtámadott rendelet alapján megérthetett.
53 Így a 2017/2074 határozat (1) preambulumbekezdéséből következik, hogy az Uniót „mély aggodalommal tölti el a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok helyzetének folytatódó romlása Venezuelában”, amit e határozat (2)–(7) preambulumbekezdése tovább részletezett.
54 A 2017/2074 határozat (8) preambulumbekezdéséből ezenkívül kitűnik, hogy „a további erőszak, a túlzott erőalkalmazás, valamint az emberi jogi jogsértések vagy visszaélések kockázatára tekintettel helyénvaló fegyverembargót elrendelő korlátozó intézkedéseket, és olyan különös intézkedéseket bevezetni, amelyek a belső elnyomás céljára felhasználható felszereléseket érintő korlátozásokra, illetve a távközlési eszközökkel való visszaélés megelőzésére irányulnak.”
55 Következésképpen a korlátozó intézkedések elfogadásához vezető általános helyzetet a Tanács részletesen kifejtette, és az nem lehetett ismeretlen a Venezuelai Bolivári Köztársaság számára.
56 Ami a korlátozó intézkedések által elérni kívánt célokat illeti, a 2017/2074 határozat (8) preambulumbekezdéséből az következik, hogy a korlátozó intézkedések célja a további erőszak, a túlzott erőalkalmazás, valamint az emberi jogi jogsértések vagy visszaélések kockázatának megelőzése.
57 Egyébiránt meg kell jegyezni, hogy azt a tényt, hogy a Venezuelai Bolivári Köztársaság megérthette az említett korlátozó intézkedések elfogadását igazoló indokokat, megerősíti a jelen kereset harmadik jogalapjának tartalma, amelyben az ország azonosíthatta az ezen intézkedések elfogadását megalapozó pontos tényeket, és vitathatta azok pontosságát, valamint a Tanács e tekintetben végzett mérlegelését. Ebből következik, hogy a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedéseket megalapozó indokolás lehetővé tette a Venezuelai Bolivári Köztársaság számára, hogy megértse és vitassa az említett intézkedések indokait, a Törvényszék számára pedig az intézkedések jogszerűségének felülvizsgálatát.
58 Ennélfogva a második jogalapot el kell utasítani.
A harmadik, a tényekben való tárgyi tévedésre és a venezuelai politikai helyzetre vonatkozó nyilvánvaló mérlegelési hibára alapított jogalapról
59 A Venezuelai Bolivári Köztársaság hangsúlyozza, hogy a szóban forgó korlátozó intézkedéseket először is a venezuelai alkotmánynak, a jogállamiságnak és a hatalmi ágak szétválasztásának a venezuelai hatóságok általi megsértése, másodszor a politikai ellenzék venezuelai bebörtönzése és a demokratikus elvek megsértése, harmadszor pedig az emberi jogok venezuelai hatóságok általi megsértése miatt fogadták el. E jogsértések közé tartozik a venezuelai rendőrség és fegyveres erők általi túlzott erőalkalmazás, valamint a nyilvános tüntetéshez való jog akadályozása. A Venezuelai Bolivári Köztársaság vitatja a Tanács e tényekre vonatkozó mérlegelését.
60 A Venezuelai Bolivári Köztársaság különösen egyrészt a Tanács által hivatkozott tényekben való tévedést kifogásolja.
61 Másrészt vitatja e tényeknek a Tanács általi, a Venezuelában fennálló politikai helyzettel kapcsolatos mérlegelését.
62 A Tanács vitatja a Venezuelai Bolivári Köztársaság érvelését.
63 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, ami a korlátozó intézkedések részletszabályait meghatározó általános szabályokat illeti, a Tanács széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik azon körülményeket tekintve, amelyeket az EUMSZ 215. cikk alapján a gazdasági és pénzügyi szankciós intézkedések elfogadása érdekében szükséges figyelembe venni az EU‑Szerződés V. címe 2. fejezetének, különösen pedig az EUSZ 29. cikk alapján elfogadott határozatnak megfelelően. Mivel az uniós bíróság nem helyettesítheti a Tanács értékelését az ezen intézkedések elfogadását igazoló, a bizonyítékokra, a tényekre és a körülményekre vonatkozó saját értékelésével, az általa végzett felülvizsgálatnak az eljárási és indokolási szabályok betartásának, a tények tárgyi pontosságának, valamint a nyilvánvaló értékelési hiba és a hatáskörrel való visszaélés hiányának vizsgálatára kell korlátozódnia. Ez a korlátozott felülvizsgálat különösen azokra a célszerűségi megfontolásokra vonatkozik, amelyeken az ilyen intézkedések alapulnak (lásd: 2017. január 25‑i Almaz‑Antey Air and Space Defence kontra Tanács ítélet, T‑255/15, nem tették közzé, EU:T:2017:25, 95. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; lásd még ebben az értelemben: 2018. szeptember 13‑i Rosneft és társai kontra Tanács ítélet, T‑715/14, nem tették közzé, EU:T:2018:544, 155. pont).
64 Ebből következik, hogy az uniós bíróságnak a tények értékelésére vonatkozó felülvizsgálata a nyilvánvaló mérlegelési hiba felülvizsgálatára korlátozódik. Ezzel szemben, ami a tények tárgyi pontosságának felülvizsgálatát illeti, az a hivatkozott tények és a kellően biztos ténybeli alap ellenőrzését követeli meg, amely folytán a bírósági felülvizsgálat e tekintetben nem a tények absztrakt valószínűségének értékelésére korlátozódik (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2021. július 14‑i Cabello Rondón kontra Tanács ítélet, T‑248/18, nem tették közzé, EU:T:2021:450, 64. pont).
65 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a jelen ügyben a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikke lényegében átveszi az Uniónak a 2017/2074 határozat 1., 3. és 5. cikkében kifejtett politikai álláspontját, annak uniós szintű végrehajtása érdekében. Amint azt a fenti 52. és 56. pont kifejtette, a megtámadott rendelettel előírt korlátozó intézkedések elemzése céljából figyelembe kell venni az említett intézkedések elfogadásának a 2017/2074 határozatban, és különösen annak (8) preambulumbekezdésében kifejtett indokait.
66 Így e határozatnak a fenti 53. és 54. pontban megismételt (1) és (8) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a megtámadott rendeletnek – a 2017/2074 határozat említett preambulumbekezdéseivel összefüggésben értelmezett – 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedések a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok helyzetének Venezuelában való folytatódó romlásán, valamint a további erőszak, a túlzott erőalkalmazás, valamint az emberi jogi jogsértések vagy visszaélések bekövetkezésén alapulnak, amelyek megismétlődését az említett korlátozó intézkedések útján meg kellett előzni. Ennélfogva ezen intézkedések jogszerűségét e konkrét összefüggésben kell felülvizsgálni.
67 Elsősorban, ami a tények tárgyi pontosságát illeti, a Tanács ellenkérelmében olyan bizonyítékokat terjeszt elő, amelyek igazolhatják a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedések elfogadását megalapozó tények pontosságát.
68 Először is a Tanács a Human Rights Watch 2017. szeptember 11‑i felhívására hivatkozik, amely arra irányult, hogy „[az Unió] hozzon intézkedéseket az emberi jogok Venezuelában történt megsértésére válaszul”.
69 Másodszor az Emberi Jogok Amerikaközi Bizottságának 2017. augusztus 31‑i sajtóközleményére hivatkozik.
70 Harmadszor az Amerikai Államok Szervezetének (AÁSZ) 2017. július 19‑i jelentésére támaszkodik.
71 Negyedszer a Tanács az AÁSZ 2017. szeptember 25‑i jelentésére hivatkozik.
72 E hiteles forrásokból származó bizonyítékok lényegében részletesen bemutatják, hogy a Venezuelai Bolivári Köztársaság rezsimje kíméletlen elnyomást gyakorolt a másként gondolkodókkal és a rezsim ellenfeleivel szemben. Különösen az ellenzékiek tömeges letartóztatásáról, a polgári személyek katonai bíróságok elé állításáról, a tüntetők ellen elkövetett súlyos erőszakról és számos emberölésről, a fogvatartottakkal való, kínzásnak minősülő visszaélésről, a Nemzetgyűlés ellen elkövetett támadásokról, a békés tüntetéshez való jog, a szavazati jog, valamint a véleménynyilvánítás szabadságának többek között támadások és újságírók fogva tartása révén történő megsértéséről számolnak be. A kormány ezenkívül bejelentette fegyverek polgári milíciáknak történő terjesztését, és arra ösztönözte őket, hogy szálljanak szembe a tüntetőkkel. Ezen túlmenően a Tanács bizonyítékaiból az is kitűnik, hogy a venezuelai főügyészt 2017. augusztus 5‑én visszahívták, amikor többek között a tüntetőkre állítólagosan rálövő biztonsági erőket vizsgálta, megtiltották számára, hogy elhagyja Venezuelát, és a számláit befagyasztották. Az alkotmányozó nemzetgyűlés ezenfelül létrehozott egy bizottságot, amelyet a civil társadalmi szervezetek a másként gondolkodókat üldöző mechanizmusnak tekintettek. Végül az AÁSZ idézte az akkori Venezuelai Bolivári Köztársaság elnökének nyilatkozatait, aki 2017. június 24‑én a fegyveres erők előtt a következő kérdést tette fel: „[M]i történne, ha a [Venezuelai Egyesült Szocialista Párt] polgári‑katonai fegyveres lázadásra szólítana fel az ellenzék vezetőinek letartóztatása, a Nemzetgyűlés feloszlatása céljából[?]” Ezenkívül 2017. június 27‑én az alkotmányozó nemzetgyűlés egyik promóciós rendezvényén az akkori elnök kijelentette: „Ha Venezuelában eluralkodna a káosz és az erőszak, és a bolivári forradalmat levernék, harcba indulnánk. Soha nem adnánk fel, és amit nem sikerült elérni szavazatokkal, azt elérnénk fegyverekkel”.
73 Válaszában a Venezuelai Bolivári Köztársaság a Tanács által ismertetett tények vitatása érdekében számos bizonyítékot terjeszt elő, többek között az Egyesült Nemzetek Szervezete keretében készített jelentést, annak Emberi Jogi Tanácsa által elfogadott határozatot és a Közgyűlése által elfogadott határozatokat.
74 E tekintetben meg kell állapítani, hogy az említett bizonyítékok szinte egyike sem a Venezuelai Bolivári Köztársaságra vonatkozik, és még kevésbé az ezen országban bekövetkezett eseményekre. A Venezuelai Bolivári Köztársaság által az ezen országgal kapcsolatban hivatkozott egyetlen bizonyíték a 2021. évi venezuelai gazdasági és humanitárius helyzetet érinti. A Venezuelai Bolivári Köztársaság egyébiránt nem határozta meg az említett bizonyítékokban szereplő, a Tanács által hivatkozott tények pontosságának megkérdőjelezésére alkalmas információkat.
75 Ezenkívül annak bizonyítása érdekében, hogy a venezuelai intézmények és igazságügyi hatóságok különösen aktívak voltak az elkövetett visszaélések vagy bűncselekmények üldözésében, a Venezuelai Bolivári Köztársaság a rezsim két olyan belső jelentésére is hivatkozik, amelyet semmilyen más, az e rezsimen kívüli forrásból származó bizonyíték nem támaszt alá, és amelynek bizonyító ereje ennélfogva gyengének tekintendő (lásd ebben az értelemben: 2021. február 3‑i Ilunga Luyoyo kontra Tanács ítélet, T‑124/19, nem tették közzé, EU:T:2021:63, 110. pont). A Venezuelai Bolivári Köztársaság ezenkívül a tárgyaláson és a beadványaiban nem hivatkozott olyan nemzetközi forrásra, amely alátámaszthatta volna az állításait. Mindenesetre meg kell állapítani, hogy e jelentések lényegében a venezuelai ügyészség által a főügyész irányítása alatt végzett cselekményeken alapulnak, akit – amint az a fenti 72. pontból kitűnik – a venezuelai rezsim 2017. augusztus 5‑én visszahívott, és akivel szemben korlátozó jellegű intézkedéseket hoztak. Ráadásul az említett jelentések nem utalnak arra, hogy az országban végzett belső vizsgálatok befejeződtek volna, sem pedig arra, hogy e vizsgálatok a venezuelai biztonsági erőkhöz tartozó felelős személyekre vonatkoznának.
76 Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a Venezuelai Bolivári Köztársaság nem bizonyította, hogy azon tények, amelyeken a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedések elfogadása alapul, tárgyi tévedéseket tartalmaznak. A Tanács által hivatkozott tények olyan biztos ténybeli alapon nyugszanak, amelyet a Venezuelai Bolivári Köztársaság nem tudott megcáfolni.
77 Másodsorban, ami a Tanácsnak a venezuelai politikai helyzetre vonatkozó, a szóban forgó korlátozó intézkedések elfogadását megalapozó tények alapján történő értékelését illeti, a Venezuelai Bolivári Köztársaság a fenti 73. pontban ismertetett bizonyítékokat terjeszti elő, amelyek álláspontja szerint az ezen országban fennálló belső helyzet leírására irányulnak. Ugyanakkor a legkevésbé sem részletezi azok relevanciáját vagy a belőlük levonandó következtetést. Így az érvei és az említett bizonyítékok a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedések elfogadásának célszerűségét vitatják.
78 Márpedig, amint az a fenti 63. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból kitűnik, az uniós bíróság e tekintetben korlátozott felülvizsgálatot gyakorol. Hangsúlyozni kell, hogy tekintettel az EUSZ 29. cikkre, amely felhatalmazza a Tanácsot, hogy „határozatokat fogadjon el, amelyek meghatározzák, hogy az Unió hogyan viszonyul egy adott földrajzi vagy tematikus természetű kérdéshez”, egyrészt a megtámadott rendelet általános hatállyal rendelkezik, amely tükrözi az Uniónak a KKBP‑vel kapcsolatos valamely kérdésre vonatkozó álláspontját, másrészt pedig a Törvényszéknek nem feladata, hogy az e kérdésre vonatkozó saját értékelésével helyettesítse a Tanács által kifejtett értékelést. Közelebbről, a Tanács széles körű, politikai jellegű mérlegelési jogkörrel rendelkezik az említett uniós álláspont meghatározását illetően (lásd ebben az értelemben: 2016. március 1‑jei National Iranian Oil Company kontra Tanács ítélet, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, 77. pont).
79 Ezenkívül el kell utasítani a Venezuelai Bolivári Köztársaságnak a békés tüntetéshez való jogot biztosító nemzeti rendelkezésekre vagy az emberi jogi rendszer megerősítésére irányuló nemzetközi mechanizmusokkal való állítólagos együttműködésére vonatkozó érveit.
80 A jelen ügyben ugyanis nem az a kérdés, hogy a hatályos jogszabályok formálisan biztosítják‑e Venezuelában az emberi jogok tiszteletben tartását. Noha e jogszabályokat a fenti 72. pontból következően nem lehet figyelmen kívül hagyni, a Tanács hiteles és megbízható információkra támaszkodott a venezuelai helyzet értékelése érdekében. Az említett információkra tekintettel a Tanács megállapíthatta, hogy a megtámadott rendelet elfogadásának időpontjában Venezuelában az erőszak, a túlzott erőalkalmazás, valamint az emberi jogi jogsértések vagy a demokrácia veszélyeztetése kellően bizonyított volt, és fennállt az ilyen események megismétlődésének veszélye. E körülmények között a Tanács nyilvánvaló mérlegelési hiba elkövetése nélkül állapíthatta meg, hogy Venezuelában fennáll a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok veszélyeztetése (lásd a fenti 66. pontot).
81 Következésképpen a Venezuelai Bolivári Köztársaságnak az ezen ország politikai helyzetére vonatkozó értékelés során elkövetett nyilvánvaló mérlegelési hibára alapított érveit el kell utasítani.
82 A fentiekre tekintettel a harmadik jogalapot el kell utasítani.
A negyedik, a jogellenes ellenintézkedések előírására és a nemzetközi jog megsértésére alapított jogalapról
83 A Venezuelai Bolivári Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott rendelet jogellenes ellenintézkedéseket ír elő vele szemben, megsértve ezáltal a nemzetközi szokásjogot és a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) megállapodásait. Az említett rendelettel ugyanis az Unió a demokratikus elvek és a venezuelai alkotmány állítólagos megsértésére reagált. Ezért az Unió úgy határozott, hogy felfüggeszti a WTO‑megállapodások alapján őt terhelő kötelezettségeket. A bevezetett embargó ráadásul nem arányos és a Venezuelai Bolivári Köztársaság belügyeibe való beavatkozásnak minősül. A Tanácsnak ezenkívül figyelembe kellett volna vennie az Amerikai Egyesült Államok által a Venezuelai Bolivári Köztársasággal szemben korábban előírt korlátozó intézkedéseket.
84 A Venezuelai Bolivári Köztársaság azzal érvel, hogy amennyiben – amint azt a Tanács állítja – a vele szemben előírt korlátozó intézkedések nem minősülnek ellenintézkedéseknek, a Tanács nem fogadhatta volna el ezeket a korlátozó intézkedéseket az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának előzetes engedélye nélkül. Az ilyen egyoldalú intézkedések az Egyesült Nemzetek Közgyűlésének határozataiból következően ellentétesek a nemzetközi joggal, és a Tanácsnak nincs hatásköre azok elfogadására.
85 A Tanács vitatja a Venezuelai Bolivári Köztársaság érvelését.
86 A jelen ügyben először is a Venezuelai Bolivári Köztársaság a nemzetközi szokásjog állítólagos megsértésére hivatkozik, mivel a Tanács jogellenes ellenintézkedéseket írt elő – megsértve így a belügyeibe való be nem avatkozás elvét –, a szóban forgó korlátozó intézkedéseket az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának előzetes engedélye nélkül fogadta el, és állítólagosan megsértette az arányosság elvét.
87 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy – amint az az EUSZ 3. cikk (5) bekezdéséből kitűnik – az Unió hozzájárul a nemzetközi jog szigorú betartásához és fejlesztéséhez. Következésképpen, amikor az Unió jogi aktust fogad el, teljes egészében köteles tiszteletben tartani a nemzetközi jogot, ideértve a nemzetközi szokásjogot is, amely kötelező az uniós intézményekre (2011. december 21‑i Air Transport Association of America és társai ítélet, C‑366/10, EU:C:2011:864, 101. pont; lásd még ebben az értelemben: 2008. szeptember 3‑i Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet, C‑402/05 P és C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 291. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
88 Fontos megjegyezni, hogy a jogalanyok valamely uniós jogi aktus érvényességének az uniós bíróság általi vizsgálata érdekében akkor hivatkozhatnak a nemzetközi szokásjogi elvekre, ha egyrészt ezen elvek tekintetében kétségbe vonható, hogy az Unió hatáskörrel rendelkezett az említett aktus elfogadására, másrészt pedig a szóban forgó aktus érintheti a jogalanyt az uniós jog alapján megillető jogokat, vagy az uniós jog vonatkozásában kötelezettségeket keletkeztet számára (2011. december 21‑i Air Transport Association of America és társai ítélet, C‑366/10, EU:C:2011:864, 107. pont).
89 Ugyanakkor, mivel a nemzetközi szokásjog elvei nem olyan pontossággal jutnak kifejezésre, mint a nemzetközi megállapodások rendelkezései, a bírósági felülvizsgálatnak szükségképpen annak eldöntésére kell szorítkoznia, hogy az Unió intézményei a szóban forgó aktus elfogadása során nem követtek‑e el nyilvánvaló mérlegelési hibát ezen elv alkalmazási feltételeivel összefüggésben (2011. december 21‑i Air Transport Association of America és társai ítélet, C‑366/10, EU:C:2011:864, 110. pont).
90 A jelen ügyben elsőként, a jogellenes ellenintézkedések Tanács általi állítólagos előírását illetően emlékeztetni kell arra, hogy az Egyesült Nemzetek Nemzetközi Jogi Bizottsága által 2001‑ben elfogadott, az államok nemzetközi jogot sértő cselekményeiért való felelősségéről szóló cikkek tervezetének az ellenintézkedések tárgyára és korlátaira vonatkozó 49. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A sérelmet szenvedett állam csak abból a célból hozhat ellenintézkedéseket a nemzetközileg jogellenes cselekményekért felelős állammal szemben, hogy ezen államot a második rész szerinti kötelezettségeinek teljesítésére indítsa.
(2) Az ellenintézkedések arra korlátozódnak, hogy az intézkedéseket foganatosító állam ideiglenesen nem teljesíti a nemzetközi kötelezettségeit a felelős állammal szemben.
(3) Az ellenintézkedéseket lehetőség szerint úgy kell meghozni, hogy lehetővé tegyék a szóban forgó kötelezettségek teljesítésének folytatását.”
91 Ebben az összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy – amint az a fenti 53. és 56. pontból kitűnik – a megtámadott rendeletet a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok Venezuelában történő folyamatos romlására válaszul fogadták el, azzal a céllal, hogy megelőzzék a további erőszak, a túlzott erőalkalmazás, valamint az emberi jogi jogsértések vagy visszaélések kockázatát. Sem a megtámadott rendelet, sem a 2017/2074 határozat, amelynek végrehajtását e rendelet biztosítja, nem hivatkozik arra, hogy a Venezuelai Bolivári Köztársaság megsértette a nemzetközi jog valamely szabályát, vagy hogy az Unió ideiglenesen nem teljesítette a Venezuelai Bolivári Köztársasággal szemben fennálló valamely nemzetközi kötelezettségét. Következésképpen, amint azt a Tanács helyesen állítja, a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedéseknek nem az volt a célja, hogy az Unió nemzetközi kötelezettségei végrehajtásának ideiglenes nemteljesítésével reagáljanak a Venezuelai Bolivári Köztársaságnak betudható, nemzetközileg jogellenes tényre. Az Unió ráadásul nem helyezte letétbe a végrehajtás ilyen nemteljesítését bejelentő, a Nemzetközi Bíróság ítélkezési gyakorlata által előírt okiratokat (lásd ebben az értelemben: Gabčíkovo‑Nagymaros Projekt [Magyarország kontra Szlovákia] ítélet, CIJ Recueil 1997, 7. o., 84. bekezdés). Végeredményben a Törvényszék által a tárgyaláson feltett kérdésre válaszolva a Venezuelai Bolivári Köztársaság azt állította, hogy nem követett el egyetlen nemzetközileg jogellenes cselekményt sem, és arra hivatkozik, hogy következésképpen a megtámadott jogi aktusok nem minősülnek ellenintézkedéseknek.
92 Ebből következik, hogy a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedések nem minősülnek ellenintézkedéseknek az állam nemzetközileg jogellenes cselekmények miatti felelősségéről szóló cikkek tervezetének 49. cikke értelmében. Következésképpen a Venezuelai Bolivári Köztársaság belügyeibe való be nem avatkozás elvének állítólagos megsértését el kell utasítani.
93 Ennélfogva a Venezuelai Bolivári Köztársaságnak a Nemzetközi Bíróság 1997. szeptember 25‑i, Gabčíkovo‑Nagymaros Projekt (Magyarország kontra Szlovákia) ítéletére (CIJ Recueil 1997, 7. o., 83. és 84. bekezdés) alapított azon érve, amely szerint valamely harmadik államnak joga van ahhoz, hogy tájékoztassák, mielőtt egy másik állam ellenintézkedéseket fogadna el, hatástalan, mivel a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikke nem minősül ellenintézkedésnek a nemzetközi szokásjogi szabályok értelmében.
94 Következésképpen a Venezuelai Bolivári Köztársaságnak a nemzetközi szokásjog megsértésére alapított érveit a jogellenes ellenintézkedések állítólagos előírása tekintetében el kell utasítani.
95 Másodszor, ami az arra alapított érvet illeti, hogy a szóban forgó korlátozó intézkedéseket az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának előzetes engedélye nélkül fogadták el, emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 29. cikk és az EUMSZ 215. cikk alapján nem lehet arra következtetni, hogy az e rendelkezésekkel az Unióra ruházott hatáskör az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa által elfogadott intézkedések végrehajtására korlátozódik. Ellenkezőleg, a Szerződéseknek ezek a rendelkezései biztosítják a Tanács számára a hatáskört – a Biztonsági Tanács által konkrétan javasolt intézkedésektől eltérő, önálló korlátozó intézkedéseket tartalmazó – általánosan alkalmazandó jogi aktusok elfogadására (lásd ebben az értelemben: 2018. szeptember 13‑i Rosneft és társai kontra Tanács ítélet, T‑715/14, nem tették közzé, EU:T:2018:544, 159. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
96 Ezenkívül meg kell jegyezni, hogy a Nemzetközi Bíróság alapokmánya 38. cikke (1) bekezdése b) pontjának megfelelően a nemzetközi szokásjog fennállása „a jogként elfogadott általános gyakorlattól” függ. Márpedig a Venezuelai Bolivári Köztársaság nem bizonyította ilyen általános gyakorlat fennállását, amely a korlátozó intézkedések Tanács általi elfogadását megelőzően az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa előzetes engedélyének beszerzését írja elő.
97 Mind az Egyesült Nemzetek Közgyűlésének a Venezuelai Bolivári Köztársaság által említett határozatait, mind az Emberi Jogi Tanács határozatait jelentős számú ellenszavazat vagy tartózkodás mellett fogadták el, különösen az Unió tagállamai részéről. Így a Venezuelai Bolivári Köztársaság által hivatkozott határozatok nem tekinthetők úgy, mint amelyek „jogként elfogadott általános gyakorlatot” tükröznek.
98 Ennélfogva el kell utasítani a Venezuelai Bolivári Köztársaság arra alapított érveit, hogy a Tanácsnak nem volt hatásköre arra, hogy a megtámadott rendeletet az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának előzetes engedélye nélkül fogadja el.
99 Harmadszor, ami az arányosság elvének állítólagos megsértését illeti, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ezen elv az uniós jog általános elvei közé tartozik, és megköveteli, hogy az uniós jog valamely rendelkezése által alkalmazott eszközök alkalmasak legyenek az érintett szabályozással kitűzött jogszerű célok megvalósítására, és ne lépjék túl az azok eléréséhez szükséges mértéket (lásd: 2021. február 3‑i Ilunga Luyoyo kontra Tanács ítélet, T‑124/19, nem tették közzé, EU:T:2021:63, 193. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
100 Ezenkívül egyrészt emlékeztetni kell arra, hogy az arányosság elve tiszteletben tartásának bírósági felülvizsgálatát illetően a Bíróság megállapította, hogy széles körű mérlegelési mozgásteret kell elismerni az uniós jogalkotó részére olyan területeken, amelyek a jogalkotó részéről politikai, gazdasági, társadalmi döntéseket és összetett mérlegelést igényelnek. Ebből a Bíróság azt a következtetést vonta le, hogy az e területeken elfogadott intézkedés jogszerűségét csak annak a hatáskörrel rendelkező intézmény által követni kívánt cél elérésére nyilvánvalóan alkalmatlan volta érintheti (2017. március 28‑i Rosneft ítélet, C‑72/15, EU:C:2017:236, 146. pont).
101 E tekintetben meg kell állapítani, hogy észszerű kapcsolat áll fenn egyrészt a belső elnyomás céljára felhasználható felszerelések eladásának, szolgáltatásának, átadásának vagy kivitelének tilalmára, valamint az említett felszerelésekkel és katonai felszerelésekkel kapcsolatos szolgáltatások tilalmára vonatkozó korlátozó intézkedések, másrészt pedig a további erőszak, a túlzott erőalkalmazás, valamint az emberi jogi jogsértések vagy visszaélések kockázatának megelőzésére irányuló célkitűzés között.
102 Másrészt a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírt korlátozó intézkedések lényegében belső elnyomás céljára felhasználható felszerelések, valamint az említett felszerelésekkel és katonai felszerelésekkel kapcsolatos szolgáltatások bármely venezuelai természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv részére történő, vagy ezen országban való felhasználásra szánt eladásának, szolgáltatásának, átadásának vagy kivitelének tilalmára korlátozódnak. Ráadásul a megtámadott rendelet 4., 6. és 7. cikke lehetővé teszi a tagállamok illetékes hatóságai számára, hogy a szóban forgó korlátozó intézkedésektől eltérve bizonyos engedélyeket kiadjanak. Következésképpen az említett intézkedések nem nyilvánvalóan alkalmatlanok, és nem lépik túl az elérni kívánt cél eléréséhez szükséges mértéket.
103 Ennélfogva az arányosság elvét nem sértették meg.
104 Ebből következik, hogy a Venezuelai Bolivári Köztársaságnak a nemzetközi szokásjog megsértésére alapított valamennyi érvét el kell utasítani.
105 Másodsorban, egyrészt a Venezuelai Bolivári Köztársaság nem állítja, hogy a megtámadott rendelet kifejezetten utal a WTO‑megállapodások rendelkezéseire. E tekintetben ez a rendelet nem tartalmaz utalást e megállapodásokra.
106 Másrészt a Venezuelai Bolivári Köztársaság nem jelölte meg, hogy az Unió mely jogi aktusokkal és milyen alkalommal kívánt a WTO keretében vállalt meghatározott kötelezettséget a megtámadott rendelet útján végrehajtani.
107 Márpedig a megtámadott rendeletben előírt korlátozásoknak az Általános Vám‑ és Kereskedelmi Egyezménnyel (GATT) való összeegyeztethetőségét illetően meg kell állapítani, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a WTO‑megállapodások – jellegükre és szerkezetükre tekintettel – főszabály szerint nem szerepelnek azon jogi normák között, amelyek tekintetében az uniós Bíróság felülvizsgálja az uniós intézmények jogi aktusainak jogszerűségét. Csak abban az esetben tartozik a Bíróság hatáskörébe a szóban forgó uniós aktus jogszerűségének a WTO szabályai alapján történő felülvizsgálata, ha az Unió a WTO keretében vállalt meghatározott kötelezettséget kívánt végrehajtani, vagy az uniós jogi aktus kifejezetten a WTO‑megállapodások meghatározott rendelkezéseire utal (lásd: 2018. szeptember 13‑i PSC Prominvestbank kontra Tanács ítélet, T‑739/14, nem tették közzé, EU:T:2018:547, 133. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; lásd még ebben az értelemben: 1989. június 22‑i Fediol kontra Bizottság ítélet, 70/87, EU:C:1989:254, 19–22. pont; 1991. május 7‑i Nakajima kontra Tanács ítélet, C‑69/89, EU:C:1991:186, 29–32. pont).
108 Ennélfogva a Venezuelai Bolivári Köztársaságnak a WTO‑megállapodások megsértésére alapított érveit mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
109 Harmadsorban a Venezuelai Bolivári Köztársaság azt állítja, hogy a Tanács által elfogadott intézkedések a területén, azaz az Unió területén kívül váltanak ki joghatásokat. Következésképpen a venezuelai helyzetet illetően mind a Tanács által a Venezuelai Bolivári Köztársaságon belüli jogsértések fennállásának bizonyítása érdekében végzett értékelés, mind pedig az ezen értékelést követően elfogadott intézkedések hatásai a hatáskör területen kívüli gyakorlásával járnak. Amint azt a Nemzetközi Bíróság több alkalommal hangsúlyozta, a területen kívüli joghatóság gyakorlása nyilvánvalóan ellentétes a nemzetközi joggal. A Venezuelai Bolivári Köztársaság többek között a Nemzetközi Bíróságnak a 2000. április 11‑i elfogatóparancs ügyben 2002. február 14‑én hozott ítéletére hivatkozik (Kongói Demokratikus Köztársaság kontra Belgium, ítélet, CIJ Recueil 2002, 3. o.).
110 E tekintetben meg kell jegyezni, hogy az EUSZ 29. cikk felhatalmazza a Tanácsot arra, hogy „határozatokat fogadjon el, amelyek meghatározzák, hogy az Unió hogyan viszonyul egy adott földrajzi vagy tematikus természetű kérdéshez”. E cikk előírja, hogy „[a] tagállamok biztosítják, hogy nemzeti politikáik megfeleljenek az uniós álláspontoknak”. Az EUMSZ 215. cikk (1) bekezdése ezenkívül úgy rendelkezik, hogy a Tanács határozatot fogadhat el, amely „az egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági és pénzügyi kapcsolatok részbeni vagy teljes megszakítását vagy korlátozását írja elő”. Ebből következik, hogy az ilyen intézkedések hallgatólagos, ám nyilvánvaló célja, hogy hatást gyakoroljanak az érintett harmadik államra, amint az a fellebbezés tárgyában hozott ítélet 68. és 69. pontjából következik. Ennélfogva e rendelkezések a Tanácsra ruházzák a megtámadott rendelet 2., 3., 6. és 7. cikkében előírtakhoz hasonló korlátozó intézkedések elfogadására vonatkozó hatáskört.
111 Ezenkívül, amint azt a Tanács helyesen állítja, a megtámadott rendeletnek a fenti 11. pontban idézett 20. cikkéből kitűnik, hogy a szóban forgó korlátozó intézkedések a tagállamok ratione loci vagy ratione personae hatálya alá tartozó személyeket és helyzeteket érintenek.
112 A Venezuelai Bolivári Köztársaságnak a Nemzetközi Bíróság által a 2000. április 11‑i elfogatóparancs (Kongói Demokratikus Köztársaság kontra Belgium) ügyben 2002. február 14‑én hozott ítéletre (CIJ Recueil, 2002, 3. o.) való hivatkozása nem releváns, mivel ez az ügy a jelen ügytől eltérő helyzetre vonatkozott. Ez az ügy ugyanis a Belga Királyság által a Kongói Demokratikus Köztársaság külügyminisztere ellen a „nemzetközi humanitárius jog súlyos megsértésének” minősülő állítólagos bűncselekmények miatt történő letartóztatása és a Belga Királyság részére történő kiadatása céljából kibocsátott nemzetközi elfogatóparancsra vonatkozott. Márpedig a jelen ügyben semmi nem bizonyítja, hogy az Unió a Venezuelai Bolivári Köztársaság területén vagy kifejezetten az annak joghatósága alá tartozó személyekkel szemben gyakorolta volna hatáskörét.
113 Éppen ellenkezőleg, a Tanács korlátozó intézkedések elfogadására vonatkozó hatásköre a KKBP keretében elfogadott önálló uniós intézkedések keretébe illeszkedik, összhangban az Uniónak az EUSZ 3. cikk (5) bekezdésében és az EUSZ 21. cikkben szereplő céljaival és értékeivel, azaz többek között a demokráciának, a jogállamiságnak, az emberi jogok és alapvető szabadságok egyetemes és oszthatatlan voltának, az emberi méltóság tiszteletben tartásának, valamint az Egyesült Nemzetek Alapokmányában és a nemzetközi jogban foglalt elvek tiszteletben tartásának a világ többi részén történő előmozdítására irányuló célkitűzéssel. Céljuk többek között az általános nemzetközi jogból és az egyetemes vagy szinte egyetemes nemzetközi okmányokból, különösen az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 1. cikkéből eredő elvek tiszteletben tartására vonatkozó erga omnes partes kötelezettségek tiszteletben tartásának biztosítása, az alapvető jogok tiszteletben tartása, különösen a kínzás tilalma, a demokratikus elvek tiszteletben tartása és a gyermekek jogainak védelme. A szóban forgó jogok védelméhez fűződő közös „jogi érdekről” van szó (lásd ebben az értelemben és analógia útján: Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited ítélet, CIJ Recueil 1970, 3. o. 33. és 34. bekezdés; A bíróság elé állítási, illetve kiadatási kötelezettséggel kapcsolatos kérdések [Belgium kontra Szenegál] ítélet, CIJ Recueil 2012, 422. o., 68–70. bekezdés).
114 Ennélfogva a Venezuelai Bolivári Köztársaság ezzel kapcsolatos érveit el kell utasítani.
115 Negyedsorban, ami a Venezuelai Bolivári Köztársaságnak a Tanács azon kötelezettségére alapított kifogásait illeti, hogy vegye figyelembe a harmadik államok, különösen az Amerikai Egyesült Államok által előírt korlátozó intézkedéseket, a szóban forgó korlátozó intézkedések jellegét, amelyek a nemzetközi joggal ellentétes egyoldalú korlátozó intézkedéseknek minősülnek, valamint a Venezuelai Bolivári Köztársaság lakosságának a fejlődéshez és az emberi jogokhoz való jogára nézve káros kényszer gyakorlását, meg kell jegyezni, hogy azokat első alkalommal a válaszban hozták fel.
116 Márpedig az eljárási szabályzat 84. cikkének (1) bekezdése szerint az eljárás további részében semmilyen új jogalapot nem lehet felhozni, kivéve ha az olyan jogi és ténybeli helyzetből származik, amely az eljárás során merült fel.
117 Az ítélkezési gyakorlat szerint az eljárási szabályzat 84. cikkének (1) bekezdése olyan kifogásokra vagy érvekre is alkalmazandó (lásd ebben az értelemben: 2021. július 14‑i AQ kontra eu‑LISA ítélet, T‑164/19, nem tették közzé, EU:T:2021:456, 59. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), amelyek nem minősülnek a keresetlevélben előterjesztett jogalapok vagy kifogások kiterjesztésének.
118 Márpedig az iratokból nem tűnik ki, hogy a fenti 115. pontban felsorolt kifogások olyan jogi és ténybeli helyzetből származnak, amely az eljárás során merült fel.
119 Ebből következően az említett kifogások az eljárási szabályzat 84. cikke alapján elfogadhatatlanok.
120 Következésképpen a fentiekre tekintettel a negyedik jogalapot, és ebből következően a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
121 Az eljárási szabályzat 133. cikke szerint a költségekről az eljárást befejező ítéletben kell határozni. Az említett szabályzat 219. cikke értelmében a Törvényszék feladata, hogy a hatályon kívül helyezést és az ügynek a Bíróság által történő visszautalását követően határozzon az előtte indított eljárásokkal és a Bíróság előtti fellebbezési eljárásokkal kapcsolatos költségekről. Végül az eljárási szabályzat 134. cikke (1) bekezdésének megfelelően a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
122 A jelen ügyben a Bíróság a fellebbezés tárgyában hozott ítéletben hatályon kívül helyezte az eredeti ítéletet, és a költségekről nem határozott. A jelen ítéletben tehát határozni kell a Törvényszék előtti eredeti eljáráshoz, a Bíróság előtti fellebbezési eljáráshoz és a fellebbezést követő jelen eljáráshoz kapcsolódó költségekről.
123 Mivel a Tanács a Bíróság előtti fellebbezési eljárásban pervesztes lett, kötelezni kell a saját költségeinek, valamint a Venezuelai Bolivári Köztársaság részéről az ezen eljárással kapcsolatban felmerült költségeknek a viselésére.
124 Mivel a Venezuelai Bolivári Köztársaság a Törvényszékhez való visszautalás iránti eljárásban érdemben pervesztes lett a fellebbezést megelőzően a Törvényszék előtti eljárásban előadott érvei alapján, kötelezni kell e két eljárás költségeinek viselésére.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (nagytanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék a keresetet elutasítja.
2) Az Európai Unió Tanácsa viseli saját költségeit, valamint a C‑872/19. sz. ügyben a Venezuelai Bolivári Köztársaság részéről a Bíróság előtti fellebbezési eljárással kapcsolatban felmerült költségeket.
3) A Törvényszék a Venezuelai Bolivári Köztársaságot kötelezi a T‑65/18. RENV. sz. ügyben a Törvényszék elé való visszautalást követő eljárással, valamint a T‑65/18. sz. ügyben a Törvényszék előtti eredeti eljárással kapcsolatban felmerült költségek viselésére.
van der Woude | Papasavvas | Spielmann |
Marcoulli | da Silva Passos | Jaeger |
Frimodt Nielsen | Kanninen | Gervasoni |
Tichy‑Fisslberger | Valasidis | Verschuur |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2023. szeptember 13‑i nyilvános ülésen.
Aláírások