ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 14 януари 2020 година(1)
Дело C‑78/18
Европейска комисия
срещу
Унгария
(Прозрачност при сдружаването)
„Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Свободно движение на капитали — Членове 63 ДФЕС и 65 ДФЕС — Зачитане на личния живот — Защита на личните данни — Свобода на сдружаване — Прозрачност — Членове 7, 8 и 12 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Чуждестранни дарения за неправителствени организации, които извършват дейността си в държава членка — Национално законодателство, налагащо на неправителствените организации, получаващи чуждестранна подкрепа, задължения за регистриране, деклариране и прозрачност, чието неизпълнение може да доведе до налагането на санкции“
1. По иск на Комисията Съдът трябва да прецени дали Унгария е нарушила задълженията си съгласно член 63 ДФЕС и членове 7, 8 и 12 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), като със закон(2) е предвидила някои ограничения по отношение на произхождащите от чужбина дарения в полза на т.нар. „организации на гражданското общество“.
2. Съдът трябва да се произнесе по предявения от Комисията иск за установяване на неизпълнение на задължения, осъществявайки отново съдебен контрол върху действията на държавите, като в анализа си следва да съгласува основните свободи по Договорите и правата, гарантирани с Хартата.
I. Правна уредба
1. Правото на Съюза
1. Договор за функционирането на ЕС
3. Член 63 ДФЕС гласи:
„1. В рамките на разпоредбите на настоящата глава, всички ограничения върху движението на капитали между държавите членки и между държавите членки и трети страни се забраняват.
2. В рамките на разпоредбите на настоящата глава всички ограничения върху плащанията между държавите членки и между държавите членки и трети страни се забраняват“.
4. Член 65 ДФЕС предвижда:
„1. Разпоредбите на член 63 не накърняват правото на държавите членки:
a) да прилагат съответните разпоредби на тяхното данъчно законодателство, които провеждат разграничение между данъкоплатци, които не са в еднакво положение що се отнася до тяхното място на пребиваване или място на инвестиране на капитала;
б) да вземат всички необходими мерки за предотвратяване на нарушенията на националните законови и подзаконови норми, в частност в данъчната област и областта на надзора за благоразумие на финансовите институции, или да предвидят процедури за деклариране на движението на капитали за целите на административната или статистическата информация, или да вземат мерки, които са оправдани от съображения за обществен ред или обществена сигурност.
2. Разпоредбите на настоящата глава не накърняват приложимостта на ограниченията на правото на установяване, които са съвместими с Договорите.
3. Мерките и процедурите, посочени в параграфи 1 и 2 не представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение на свободното движение на капитали и плащания по смисъла на член 63.
[…]“.
2. Хартата
5. Член 7 гласи:
„Всеки има право на зачитане на неговия личен и семеен живот, на неговото жилище и тайната на неговите съобщения“.
6. Член 8 предвижда:
„1. Всеки има право на защита на неговите лични данни.
2. Тези данни трябва да бъдат обработвани добросъвестно, за точно определени цели и въз основа на съгласието на заинтересованото лице или по силата на друго предвидено от закона легитимно основание. Всеки има право на достъп до събраните данни, отнасящи се до него, както и правото да изиска поправянето им.
3. Спазването на тези правила подлежи на контрол от независим орган“.
7. Съгласно член 12, параграф 1:
„Всеки има право на свобода на мирни събрания и на свободно сдружаване, на всяко равнище, по-специално в областите на политическото, профсъюзното или гражданското сдружаване, включително правото да образува и членува в професионални съюзи за защита на своите интереси“.
8. Член 52 предвижда:
„1. Всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани, само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
[…]
3. Доколкото настоящата Харта съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената Конвенция. Тази разпоредба не пречи правото на Съюза да предоставя по-широка защита.
[…]“.
2. Националното право. Закон № LXXVI от 2017 г.
9. В преамбюла се посочва:
„[…] организациите, създадени по силата на свободата на сдружаване, са израз на самоорганизацията на обществото и дейността им допринася за демократичния контрол и общественото обсъждане по публични въпроси […] тези организации играят решаваща роля при формирането на общественото мнение,
– […] прозрачността на сдруженията и фондациите в обществото е в най-голям обществен интерес,
– […] подкрепата, предоставяна от неизвестни чуждестранни източници на организациите, създадени по силата на свободата на сдружаване, би могла да бъде използвана от чуждестранни групи с определени интереси, за да прокарват — чрез общественото влияние на тези организации — собствените си интереси, вместо да преследват общите цели в социалния и политическия живот на Унгария, и […] би могла да застраши политическите и икономическите интереси на страната, както и независимото функциониране на законоустановените институции“.
10. Съгласно член 1:
„1. За целите на прилагането на този закон за организации, получаващи чуждестранна подкрепа, се считат всички сдружения или фондации, които се ползват от финансиране по смисъла на параграф 2.
2. По смисъла на този закон всяка вноска на пари или на други активи, произхождащи пряко или непряко от чужбина, независимо от правното основание, се приема за подкрепа, считано от момента, когато достигне — самостоятелно или заедно с други вноски — през определена данъчна година двойния размер на сумата, определена в член 6, параграф 1, буква b) от Закон № LIII от 2017 г. за предотвратяването и борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма (наричан по-нататък „Законът Pmt“)[(3)].
3. При изчисляването на размера на подкрепата по смисъла на параграф 2 не се отчита подкрепата, която сдружението или фондацията получава в съответствие със специална правна уредба, като например финансиране, произхождащо от Европейския съюз и получено с посредничеството на [унгарска] бюджетна организация.
4. Този закон не се прилага по отношение на:
a) сдруженията и фондациите, които не се считат за организации на гражданското общество;
b) сдруженията, обхванати от Закон № I от 2004 г. за спорта;
c) организациите, извършващи религиозна дейност;
d) организациите и сдруженията на националните малцинства, обхванати от Закон № CLXXIX от 2011 г. за правата на националните малцинства, както и фондациите, които съгласно учредителния си акт осъществяват дейност, пряко свързана с културната автономия на национално малцинство, или представляват и защитават интересите на определено национално малцинство“.
11. Член 2 предвижда:
„1. Всяко сдружение или всяка фондация по смисъла на член 1, параграф 1 в срок от петнадесет дни декларира че вече е организация, получаваща чуждестранна подкрепа, щом като размерът на получената през въпросната година подкрепа достигне двойния размер на сумата, определена в член 6, параграф 1, буква b) от Закона [Pmt].
2. Организацията, получаваща чуждестранна подкрепа, трябва да изпрати посочената в параграф 1 декларация до компетентния съд по своето седалище (наричан по-нататък „регистърният съд“) и да предостави данните, посочени в приложение I[(4)]. Регистърният съд включва данните от декларацията в информацията относно сдружението или фондацията, която се съдържа в регистъра на гражданските организации и други организации с нестопанска цел (наричан по-нататък „регистърът“), и вписва сдружението или фондацията като организация, получаваща чуждестранна подкрепа.
3. Прилагайки по аналогия посочените в параграф 1 правила, организацията, получаваща чуждестранна подкрепа, предоставя на регистърния съд — едновременно с годишното приключване — декларация, съдържаща данните съгласно приложение I относно подкрепата, получена през предходната година. В декларацията се посочва (за въпросната година):
a) за подкрепа, не по-голяма от 500 000 HUF[(5)] на дарител — информацията, посочена в част II, точка А от приложение I;
b) за подкрепа, равна на или по-голяма от 500 000 HUF на дарител — информацията, посочена в част II, точка B от приложение I.
4. Преди всяко петнадесето число от месеца регистърният съд изпраща на министъра, натоварен с управлението на портала за гражданска информация, наименованието, седалището и данъчния идентификатор на сдруженията и фондациите, които е вписал в регистъра през предходния месец като организации, получаващи чуждестранна подкрепа. [Посоченият] министър незабавно разпространява така предадената информация с цел тя да стане обществено и безплатно достъпна на електронната платформа, създадена за целта.
5. Незабавно след изпращането на декларацията по параграф 1, организацията, получаваща чуждестранна подкрепа, посочва на страницата си за достъп и в публикациите си […], че вече се счита за организация, получаваща чуждестранна подкрепа, по смисъла на този закон.
6. Организацията, получаваща чуждестранна подкрепа, остава обвързана от предвиденото в параграф 5 задължение, докато продължава да се счита за [такава] организация по смисъла на този закон“.
12. Съгласно член 3:
„1. Ако сдружението или фондацията не изпълнява задълженията си по този закон, прокурорът, веднага щом научи за това […], разпорежда на сдружението или фондацията да изпълни задълженията си в рамките на следващите 30 дни.
2. Ако организацията, получаваща чуждестранна подкрепа, не изпълни посоченото от прокурора задължение, последният отново разпорежда тя да изпълни в срок от петнадесет дни задълженията си по този закон. При неизпълнение, в рамките на петнадесет дни след изтичане на този срок прокурорът сезира компетентния съд с искане за налагане на глоба в съответствие с член 37, параграф 2 от Закон № CLXXXI от 2011 г. за съдебната регистрация на организациите на гражданското общество и за приложимите правила и производства[(6)].
3. След отправянето на ново разпореждане до организацията в съответствие с параграф 2, прокурорът предприема действия при спазване на изискването за пропорционалност, като прилага по аналогия разпоредбите на Закон № CLXXV от 2011 г. за правото на сдружаване, статута на организация с нестопанска цел и финансирането на организациите на гражданското общество[(7)] и на Закон № CLXXXI от 2011 г. за съдебната регистрация на организациите на гражданското общество и за приложимите правила и производства[(8)]“.
13. Съгласно член 4:
„1. Ако през годината, следваща данъчната година по член 2, параграф 3, вноската на пари или на други активи, от която се е ползвала организацията, получаваща чуждестранна подкрепа, не достигне двойния размер на сумата, определена в член 6, параграф 1, буква b) от Закона [Pmt], сдружението или фондацията престава да се счита за организация, получаваща чуждестранна подкрепа, и съобщава тази информация — като по аналогия се прилагат правилата относно декларирането — в рамките на 30 дни след приемането на годишния доклад за годината, през която е настъпило това обстоятелство. В съответствие с член 2, параграф 4 регистърният съд предава тази информация на министъра, натоварен с управлението на портала за гражданска информация, който незабавно премахва данните за съответната организация от електронната платформа, създадена за целта.
2. След декларирането, предвидено в параграф 1, регистърният съд заличава от регистъра обстоятелството, че сдружението или фондацията е организация, получаваща чуждестранна подкрепа“.
II. Досъдебната процедура
14. На 14 юли 2017 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до унгарското правителство във връзка със Закон № LXXVI от 2017 г., тъй като счита, че то не е изпълнило задълженията, следващи от член 63 ДФЕС и от членове 7, 8 и 12 от Хартата.
15. В това писмо на унгарското правителство се предоставя срок от един месец, за да представи становището си. Унгарското правителство иска продължаване на срока, но Комисията отхвърля това искане.
16. Унгарското правителство отговаря на Комисията с писма от 14 август и 7 септември 2017 г., като оспорва твърденията в официалното уведомително писмо.
17. Тъй като не е удовлетворена от отговора на унгарското правителство, на 5 октомври 2017 г. Комисията приема мотивирано становище, в което:
1) установява, че посредством Закон № LXXVI от 2017 г. в нарушение на посочените по-горе разпоредби от правото на Съюза Унгария е въвела дискриминационни, ненужни и необосновани ограничения във връзка с чуждестранните дарения за организациите на гражданското общество в Унгария, и
2) настоява унгарското правителство да приеме необходимите мерки, за да се съобрази с мотивираното становище, или да представи становище в срок от един месец.
18. След като отново е отказано продължаване на определения срок, на 5 декември 2017 г. унгарското правителство отговаря на мотивираното становище на Комисията, оспорвайки твърденията за неизпълнение.
19. На 7 декември 2017 г. Комисията решава да предяви настоящия иск.
III. Производството пред Съда и исканията на страните
20. Искът за установяване на неизпълнение на задължения постъпва в Съда на 6 февруари 2018 г.
21. Комисията иска от Съда да установи, че с приемането на Закон № LXXVI от 2017 г. Унгария е нарушила задълженията, наложени ѝ от член 63 ДФЕС и членове 7, 8 и 12 от Хартата, като е въвела дискриминационни, ненужни и необосновани ограничения относно чуждестранните дарения за организациите на гражданското общество. Тя иска също така въпросната държава членка да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
22. Унгарското правителство моли искът да се приеме за недопустим или при условията на евентуалност — да се отхвърли като неоснователен, а Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
23. С определение на председателя на Съда от 26 септември 2018 г. Кралство Швеция е допуснато да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията.
24. На 22 октомври 2019 г. е проведено открито съдебно заседание по делото, на което се явяват унгарското и шведското правителство, както и Комисията.
IV. Анализ
1. По допустимостта на иска
1. Становища на страните
25. Според унгарското правителство искът е недопустим заради нередностите, допуснати в хода на досъдебната процедура. То счита, че Комисията му е предоставила по-малки от обичайните срокове за представяне на становище и неправомерно му е отказала поисканите продължавания на сроковете.
26. Тези нередности били в разрез със задължението за лоялно сътрудничество (член 4, параграф 3 ДЕС), правото на добра администрация (член 41 от Хартата), и по-конкретно правото на изслушване, и общия принцип на защита.
27. Комисията поддържа, че не е злоупотребила при определянето на сроковете, както и че те не са били неразумно кратки, нито са попречили на унгарското правителство да представи подробни становища относно твърдяното неизпълнение на задължения.
28. Що се отнася до срока за представяне на становище по официалното уведомително писмо, Комисията поддържа, че продължаването му е зависело от това Унгария да се съобрази с това писмо и да изготви реалистичен график относно мерките, към който да се придържа(9). Освен това тя посочва, че сроковете са определени в съответния момент, като е било отчетено, че Унгария е решила да не продължава диалога с Комисията, поради което краткостта им се дължи на поведението на тази държава членка.
2. Съображения
29. Според Съда „целта на досъдебната процедура е да предостави възможност на засегнатата държава членка, от една страна, да изпълни задълженията си, произтичащи от [правото на Съюза], и от друга — надлежно да изтъкне доводите си в защита срещу изложените от Комисията твърдения за нарушение“(10).
30. С оглед на постигането на тази двойна цел Комисията е длъжна „да определи разумен срок, за да могат държавите членки да отговорят на официалното уведомително писмо и да се съобразят с мотивираното становище или евентуално да подготвят защитата си“(11).
31. Обичайният срок, който Комисията определя в досъдебните процедури, е два месеца(12). Това обаче не означава, че е необходимо придържане към този срок във всеки случай: както бе посочено, важното е срокът да бъде „разумен“.
32. При това разумният характер на срока не може да се определи абстрактно, а следва да се преценява с оглед на преследваната двойна цел(13). По-конкретно, държавата членка трябва да може да подготви защитата на позицията си срещу изложените от Комисията твърдения за нарушение.
33. За да се прецени дали в конкретен случай предоставеният от Комисията срок е разумен, трябва да се „вземат предвид всички обстоятелства, характеризиращи разглежданото положение“(14). Така например „в особени случаи могат да се обосноват съвсем кратки срокове особено когато определено неизпълнение на задължения трябва да бъде преодоляно спешно или когато съответната държава членка е била наясно с позицията на Комисията много преди началото на процедурата“(15).
34. В настоящия случай Комисията е преценила, че срокът за отговор на мотивираното становище би могъл да бъде продължен само за да може държавата членка да приеме необходимите мерки, за да се съобрази с това мотивирано становище(16). Тя допълва, че в искането си за продължаване на срока унгарското правителство не е посочило да има такова намерение.
35. Този довод не отчита втората цел на досъдебната процедура, а именно да се улесни защитата на държавата членка срещу изложените твърдения за нарушение. Затова той не е в съответствие с постоянната практика на Съда.
36. Въпреки това в крайна сметка е важно дали действията на Комисията са затруднили подготовката на защитата на държавата членка. Именно последната трябва да докаже наличието на такива затруднения(17).
37. Унгарското правителство не е успяло да докаже, че предоставените срокове са се отразили неблагоприятно на защитата на позицията му. Дори да има основание да критикува Комисията за това, че без надлежна обосновка му е наложила срок (един месец), който е по-кратък от обичайния в нейната практика (два месеца), това правителство фактически е разполагало с обичайния срок, за да отговори както на официалното уведомително писмо, така и на мотивираното становище(18).
38. При тези обстоятелства считам, че унгарското правителство е имало възможност да се защити адекватно, като в крайна сметка се е ползвало от срока, който първоначално е поискало.
39. Обстоятелството, че Комисията е решила да предяви иска си само два дни след получаването на отговора на унгарското правителство на мотивираното становище, е ирелевантно за допустимостта на посочения иск.
40. Комисията сама избира момента, в който да инициира производството за установяване на неизпълнение на задължения срещу държава членка, „а съображенията, които определят този избор, не могат да се отразят на допустимостта на иска“, тъй като „Комисията има право на преценка на коя дата би могла да предяви иск, а Съдът по принцип не може да осъществява контрол върху тази преценка“(19).
41. Унгарското правителство посочва, че два дни са били недостатъчни, за да може Комисията да си състави мнение по отговора на мотивираното становище(20). На този довод Комисията отговаря, че е решила да предяви иска, след като напълно професионално е разгледала отговора на унгарското правителство(21).
42. Вече подчертах, че е в правомощията на Комисията да избира момента, в който да предяви този вид искове. Изхождайки от тази предпоставка, не виждам основания да се поддържа, че в този случай Комисията е приела решението си, без да отдели необходимото внимание на становището на унгарското правителство.
43. Отговорът на мотивираното становище представлява последният етап от процедура, в хода на която съответните страни разбират добре съответните си позиции. При това положение след приключването на различните етапи на досъдебната процедура два дни може да бъдат достатъчни за преминаване към следващата стъпка, а именно предявяване на иск за установяване на неизпълнение на задължения.
44. Отговор на мотивираното становище, който (какъвто е настоящият случай) единствено повтаря тезата, застъпвана от самото начало от унгарското правителство, е достатъчен, за да може Комисията да заключи, че в хода на процедурата не е имало изменения във вече известната правна позиция на тази държава членка. Следователно решението да се предяви иск, не изисква по-задълбочен анализ от извършения в хода на цялата досъдебна процедура.
45. Въпреки че, както бе посочено, решението е взето на 7 декември 2017 г., исковата молба постъпва в Съда на 6 февруари 2018 г. В нея се съдържат множество позовавания на съдържанието на отговора на унгарското правителство, което свидетелства за задълбочен анализ на неговата теза. Затова не може да се твърди, че Комисията е пренебрегнала анализа на отговора на мотивираното становище.
46. В крайна сметка от значение е, че досъдебната процедура е послужила като улеснение, за да може унгарското правителство да изложи доводите си както пред Комисията, така и в крайна сметка пред Съда, без да се накърни правото му на защита.
47. Изглежда почти излишно да се посочва, че за да се произнесе по разглеждания иск, Съдът разполага с всички документи, представени от унгарското правителство в досъдебната процедура, и разбира се, с твърденията в писмената защита и в дупликата, изложени в хода на настоящото съдебно производство. При това положение считам, че правото на защита на държавата членка е било зачетено.
2. Твърдения на страните по съществото на спора
48. Комисията твърди, че Унгария е допуснала, на първо място, накърняване на свободното движение на капитали (член 63 ДФЕС), и на второ място, „отделно“(22) засягане на различни права и свободи, признати в Хартата.
49. По причините, които ще изложа по-долу(23), считам, че тези две твърдения за нарушения не трябва да се анализират „поотделно“, а общо.
1. Твърдения на Комисията и на шведското правителство
50. Според Комисията, с която се съгласява и шведското правителство, уредените в Закон № LXXVI от 2017 г. дарения са средство за движение (прехвърляне) на капитали. Този закон предполагал непряко дискриминационно ограничение на свободата на движение на капитали, основано на гражданството, като не можела да бъде изтъкната като обосновка обективна разлика, що се отнася до прозрачността и контрола, между положението на местните за Унгария и на чуждестранните дарители.
51. Според Комисията и шведското правителство, дори Закон № LXXVI от 2017 г. да може да се прилага по недискриминационен начин, това не означава, че той ще престане да представлява ограничение на свободното движение на капитали, имайки предвид тежестта на наложените от него задължения за деклариране, регистриране и оповестяване и следващия от това възпиращ ефект. Отделно от това обстоятелството, че задълженията за деклариране и оповестяване са ex post, не влияело на ограничителния му характер, дори и такива задължения да са по-малко обременителни от задължения ex ante.
52. Комисията и шведското правителство твърдят, че посочените от унгарското правителство съображения, свързани с обществения ред и прозрачността, също не оправдават законодателство, което: а) заклеймява организациите, получаващи чуждестранна подкрепа (не всички, тъй като без обективна причина се изключват някои организации като например спортните или религиозните), и б) изхожда от принципа, че дейностите, за които се ползва тази подкрепа, са незаконосъобразни.
53. Освен това тези мерки не били подходящи за постигане на целите, преследвани от националния законодател:
– Що се отнася до защитата на обществения ред и на обществената сигурност, макар да се признава определена свобода на преценка на държавите членки (член 4, параграф 2 ДЕС), унгарското правителство не било показало, че засегнатите организации представляват достатъчно сериозна заплаха за суверенитета и конституционния ред.
– То не било показало също така, че борбата срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма налага разкриване на финансирането с чуждестранен капитал на унгарските организации с нестопанска цел, нито било посочило как спорните мерки допринасят за тази борба.
54. Във всеки случай тези мерки, които се прибавят към други, вече приложими спрямо организациите на гражданското общество, били непропорционални, като можело да се приемат различни, по-малко ограничителни мерки.
55. Що се отнася до член 12 от Хартата, изискванията, формалностите и санкциите, предвидени в Закон № LXXVI от 2017 г., накърнявали свободата на сдружаване на организациите на гражданското общество, засягайки тяхното функциониране, организация и финансиране. Санкциите в частност предполагали правен риск за съществуването на тези организации, тъй като включвали възможност за тяхното прекратяване.
56. Освен това тези ограничения на свободата на сдружаване били необосновани, тъй като не отговаряли на целите, които се твърди, че обслужват.
57. Предвидената система от санкции също не зачитала принципа на пропорционалност: мярка като прекратяване можела да бъде предвидена само като крайно средство и в изключително тежки случаи, а не за дребни нарушения, по-специално от административно естество.
58. Що се отнася до членове 7 и 8 от Хартата, Закон № LXXVI от 2017 г. водел до неоправдана и непропорционална намеса в правото на зачитане на личния живот и в правото на защита на личните данни на лицата, извършващи даренията.
59. Без да се отрича, че прозрачността на организациите на гражданското общество и борбата срещу анонимните дарения могат да бъдат цели от общ интерес, изглеждало прекалено да се счита, че дарителите, чиито дарения надхвърлят 500 000 HUF, са „публичноправни субекти“, заслужаващи по-малка защита на личните данни (което би позволило по-специално публикуването на имената им в публично достъпен регистър). По този начин целта за прозрачност се поставяла автоматично пред зачитането на основните права на дарителите.
2. Отговор на унгарското правителство
60. Унгарското правителство поддържа, че Закон № LXXVI от 2017 г. се вписва в контекста на загрижеността на Съюза да осигури прозрачност и проследимост на движенията на капитали за целите на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма.
61. Според него този закон не съдържа непряко дискриминационно ограничение, основано на гражданството, а взема под внимание източника на подкрепата. Нещо повече, той се прилагал и спрямо даренията с чуждестранен произход, направени от унгарски граждани, а Комисията не успяла да докаже, че на практика дарителите са предимно чужденци. Във всеки случай критерият, свързан с източника, бил обоснован, тъй като подкрепата с вътрешен произход се контролирала по-лесно от чуждестранната.
62. Спорните мерки нямали възпиращ ефект, тъй като не налагали на засегнатите лица никакво ново административно задължение. Освен това задълженията за публикуване били неутрални и не засягали средния дарител, а само този, направил дарение от над 500 000 HUF. В практиката си Съдът допускал задължения за деклариране ex post, подобни на разглежданите.
63. Що се отнася до мотивите за приемането му, Закон № LXXVI от 2017 г. целял:
– Да увеличи прозрачността на организациите на гражданското общество предвид нарастващото им влияние при формирането на общественото мнение и в обществения живот. Далеч от идеята да се засяга функционирането им, законодателят искал да ги признае и стимулира, стига да се развиват при спазване на законността. В този ред на мисли те се ползвали от по-благоприятно третиране от политическите партии, които не могат да получават подкрепа от чужбина.
– Да допринесе за борбата срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма.
64. Унгарското правителство посочва, че Закон № LXXVI от 2017 г. не е непоследователен при преследването на тези цели: в него са предвидени изключения за определен вид подкрепа, защото в случай на подкрепа с произход от унгарски източници същата може да бъде контролирана благодарение на вече съществуващото законодателство; а що се отнася до религиозните или спортните организации, техните правни особености налагат тяхното изключване.
65. По въпроса за пропорционалността на мерките унгарското правителство твърди, че понятието „подкрепа“ е така дефинирано, че е също толкова неопределено като други сходни понятия, използвани в правото на Съюза.
66. Според унгарското правителство, не е сигурно, че предходната правна уредба налага на организациите от гражданското общество задължение да съобщават за получените дарения. Освен това мерки като предлаганите от Комисията щели да окажат много по-голямо вмешателство.
67. Що се отнася до задълженията за регистриране и оповестяване, унгарското правителство счита, че те не се прилагат систематично, а само в рамките, определени със закон. Тези рамки давали отговор на притесненията, като ограничавали информацията до релевантното финансиране с произход от чужбина, и съответният праг бил много над средния размер на извършваните на практика дарения.
68. По въпроса за санкциите унгарското правителство твърди, че е въведен набор от степенувани мерки, които се прилагат поетапно и подлежат на съдебен контрол, като прекратяването е крайна мярка, в случай че се докаже явно и трайно нежелание за спазване на закона.
69. Според унгарското правителство Закон № LXXVI от 2017 г. не ограничава материалноправното съдържание на свободата на сдружаване, а съобразявайки се с него, урежда упражняването на тази свобода. Задълженията за регистриране и оповестяване се ограничавали до разкриването на неутрално обстоятелство (получаването от чужбина на финансова подкрепа с определено значение), без да е налице твърденият от Комисията възпиращ и заклеймяващ ефект.
70. Унгарското правителство изтъква, че целта за прозрачност оправдава приемането на мерки за деклариране (не за забрана), каквито по принцип се прилагат спрямо политическите партии и следователно могат да се приложат и спрямо организациите на гражданското общество, на които Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) придава сходно значение.
71. Според унгарското правителство данните, за които става въпрос в Закон № LXXVI от 2017 г. — името на дарителя и градът и държавата на пребиваване — нямат характера на лични данни и във всеки случай съответните задължения не представляват намеса в защитените от Хартата права. Оповестявала се само част от събраната информация, засягаща много малка част от физическите лица (3,6 % от дарителите през 2015 г.).
72. В крайна сметка евентуалната намеса в правата, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата, била оправдана с оглед на цели от общ интерес, признати от Съюза, каквито са по-голямата прозрачност на финансирането на организациите на гражданското общество и борбата срещу анонимните дарения.
73. Накрая, унгарското правителство изтъква, че е било необходимо да се запълни съществувалата преди това празнота в правото в тази област. Доказателство за пропорционалността на мерките било, че съвпадат с предвидените в законодателството на Съюза във връзка с европейските политически партии.
3. Предварителна преценка относно необходимостта да се приложи общ критерий за контрол
1. Позицията на Съда
74. В заключението си по дело Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи)(24) генералният адвокат Saugmandsgaard Øe подчертава, че за първи път Комисията иска от Съда да приеме, че държава членка — пак Унгария — не е изпълнила задължения, наложени от Хартата(25).
75. Обстоятелството, че такъв въпрос се разглежда за първи път, не създава никакви проблеми по отношение на допустимостта, тъй като, както посочва генералният адвокат Saugmandsgaard Øe, сред задълженията, за чието неизпълнение Комисията може да сезира Съда съгласно член 258 ДФЕС, присъства зачитането на правата, гарантирани с Хартата(26).
76. Тогава (както и сега) проблемният въпрос е, че според Комисията Съдът трябва да се произнесе относно твърдяно нарушение на Хартата отделно и независимо от нарушението на свободата на движение, също приписвано на Унгария в същото производство.
77. При това положение генералният адвокат по горепосоченото дело поддържа, че Съдът не може да разглежда въпроса за евентуално нарушение на Хартата „отделно от въпроса за нарушение на свободите на движение“(27). Такова според него е тълкуването на Съда в решение SEGRO и Horváth(28), в което той се е произнесъл по случай, при който е налице „пълно припокриване между правото на собственост и свободното движение на капитали“(29).
78. В решението си от 21 май 2019 г.(30) Съдът обаче предпочита да разгледа първо нарушението на член 63 ДФЕС и след това нарушението на член 17 от Хартата:
– Що се отнася до член 63 ДФЕС, Съдът приема, че националната правна уредба ограничава правото на заинтересованите лица на свободно движение на капитали(31).
– След това Съдът разглежда дали посоченото ограничение е обосновано или с императивни съображения от общ интерес, или с посочените в член 65 ДФЕС(32).
– В тази връзка той приема, че национална правна уредба, в която се посочват и двата вида съображения, трябва да зачита правата, гарантирани с Хартата. Следователно съвместимостта ѝ с правото на Съюза трябва да се анализира „както от гледна точка на изключенията, съответно предвидени в Договора и в практиката на Съда, така и от гледна точка на основните права, гарантирани с Хартата“(33).
– Ето защо според Съда следва да се определи дали националната правна уредба нарушава също така и основното право, изтъкнато в разглеждания тогава случай (правото на собственост, гарантирано с член 17 от Хартата)(34).
79. След като констатира, че са налице и двете нарушения — на член 63 ДФЕС и на член 17 от Хартата — Съдът преминава към изясняване на въпроса дали всяко от тях е обосновано.
– Що се отнася до нарушението на член 63 ДФЕС, Съдът отхвърля една след друга обосновките, свързани с някои цели от общ интерес(35), нарушение на националната правна уредба в областта на валутния контрол(36) и защита на обществения ред(37).
– Що се отнася до член 17 от Хартата, Съдът отхвърля наличието на съображения за обществена полза, които да обосновават лишаването от право на собственост, без националната правна уредба да предвижда изплащането на справедливо обезщетение(38).
80. Съдът безспорно се опитва да свърже основните свободи, гарантирани от Договорите, и основните права съгласно Хартата, но възниква известен риск от припокриване в анализа му, както посочва генералният адвокат Saugmandsgaard Øe(39).
81. Въпреки че това припокриване вероятно няма прекомерни практически последици, струва ми се възможно да се установи връзка между свободите по Договорите и правата съгласно Хартата, така че бъдат обект на общ анализ с оглед прилагането на един-единствен критерий за контрол.
2. Търсене на общ критерий за контрол
82. Съгласно традиционното схващане на Съда при преценката дали е налице засягане на защитените от Договорите свободи, основните права се отчитат само доколкото държавите членки възпрепятстват или ограничават въпросните свободи, позовавайки се на причини или мотиви, допустими съгласно правото на Съюза(40).
83. Следователно правилото е, че Съдът „не може да преценява с оглед на Хартата национална правна уредба, която не попада в обхвата на правото на Съюза“(41). Това е предпоставката, за да могат правата по Хартата да се противопоставят на посочената правна уредба.
84. Може би към това традиционно схващане би могло да се добави друго, съсредоточено по-скоро върху приложимостта на Хартата, когато Съдът тълкува свободите по Договорите, от чието съдържание задължително са част и основните права, гарантирани от самата Харта.
85. Както вече бе посочено, Съдът „не може да преценява с оглед на Хартата национална правна уредба, която не попада в обхвата на правото на Съюза“(42). При тълкуването на правото на Съюза обаче (в настоящия случай — на член 63 ДФЕС) трябва безспорно да се вземат предвид последиците, произтичащи от Хартата.
86. Цялото право на Съюза, както първичното, така и вторичното, е повлияно от съдържанието на основните права, прогласени в Хартата, която има същата юридическа сила като Договорите (член 6, параграф 1 ДЕС). И това е направено по радикален начин, както би следвало да бъде при Съюз, който се основава на ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата и на правата на човека (член 2 ДЕС) и поставя човека в центъра на своята дейност (преамбюл на Хартата).
87. Влизането в сила на Хартата означава окончателен преход от предходната нормативна система към друга, съсредоточена около личността на гражданина, тоест на едно действащо лице, което е носител на права, осигуряващи му правна рамка, в която то да съществува самостоятелно, преследвайки свободно постигането на собствените си цели.
88. Затова по-специално класическите свободи, защитени с Договорите, вече не могат да се тълкуват отделно от Хартата, като гарантираните с нея права трябва да се считат за включени в същината на въпросните свободи. В този смисъл Съюзът гарантира тези свободи в нормативен контекст, определен от основните права по Хартата.
89. Следователно, ако е повдигнат въпросът за съвместимостта на национална правна уредба с някоя от класическите свободи, Хартата би се прилагала както ако държавите членки се позовават на някое от изключенията, предвидени от Договорите в това отношение, така и във всеки друг случай, когато основните права се оказват засегнати. С други думи, последните се поставят за разглеждане не с оглед на член 65 ДФЕС, а пряко и като главен въпрос с оглед на член 63 ДФЕС.
90. Може да изглежда, че това схващане не се отдалечава много от възприеманото, когато приложимостта на Хартата се свързва с прилагането на обосновка, изрично допусната от Договорите. Смятам обаче, че фокусът е различен, що се отнася концептуалната основа и последиците.
91. Включването на основните права в съдържанието на свободите, гарантирани с Договорите (задължително след влизането в сила на Хартата, както вече бе посочено), предполага, че правата по Хартата трябва да бъдат зачитани не само в национална правна уредба, която се позовава на правото на Съюза, за да ограничи посочените свободи, но и в такава, която, без да се позовава на правото на Съюза, нарушава или ограничава посочените свободи. В противен случай би бил налице парадоксът държавите членки да трябва да зачитат основните права само когато искат да обосноват определено ограничение на защитените свободи, но не и когато ги ограничават без никаква обосновка.
92. Изхождайки от това виждане, съдържанието на която и да е от защитените от Договорите свободи трябва да се разглежда като предефинирано поради включването на правата по Хартата.
93. Ако, какъвто е настоящият случай, става въпрос за свободното движение на капитали, сделките, които се ползват от тази свобода, не са само подлежащите на ограничения в съответствие с членове 64 ДФЕС и 65 ДФЕС, но и подлежащите на всяко друго ограничение, като при контрола ще трябва да се провери дали с оглед на Договорите са зачетени съответните основни права. Сред последните естествено може да са правото на придобиване на собственост, упражняването на правото на труд или свободата на сдружаване.
94. Ограниченията на основните свободи, допустими съгласно Договорите преди влизането в сила на Хартата, е трябвало да отговарят на изисквания за необходимост, уместност и пропорционалност, по отношение на които съществува богата съдебна практика.
95. При действието на Хартата следва да се изясни кога евентуалното нарушение на свободното движение на капитали трябва да се преценява в съответствие с тази традиционна техника (преценка за необходимост, уместност и пропорционалност) и кога — с оглед на основните права, тоест на по-строг критерий за контрол.
96. Според мен, ако национална правна уредба се поставя под въпрос поради нарушение на член 63 ДФЕС, без изрично да се споменава за възможно нарушение на Хартата (тоест ако се изтъква само ограничението на свободното движение на капитали като такова, без то да се свързва с нарушение на конкретно основно право), критерият за преценка би трябвало да бъде този, който Съдът винаги е използвал в подобни случаи: класическият критерий.
97. За сметка на това, ако ограничението на въпросната свобода е основна или непосредствена причина за накърняването на основно право (тоест ако националната правна уредба, която ограничава свободното движение на капитали, сама по себе си е насочена към засягането на дадено право или неизбежно води до този резултат), критерият за преценка би трябвало да бъде този, който се прилага спрямо всяко нарушение на основни права.
98. Ето защо би трябвало да се преодолее делението на „нарушения на член 63 ДФЕС“, от една страна, и „нарушения на основните права по повод на ограничение на член 63 ДФЕС, допустимо съгласно Договорите“, от друга страна.
99. Свободата по член 63 ДФЕС е само една. Съдържанието ѝ също е единно, като предметът ѝ е свободното движение на капитали без повече ограничения от позволените в Договорите, което включва зачитането на основните права както ако упражняването им може да бъде улеснено от ползването от тази свобода, така и ако упражняването им може да бъде накърнено от нейното ограничаване.
100. Ето защо следва да се определя във всеки случай дали нарушението на член 63 ДФЕС произтича от ограничаване на свободното движение на капитали, което се изчерпва само с ограничение на това движение като такова, или посредством това ограничение всъщност се осъществява накърняване на основно право(43). И в двата случая контролът ще се основава на класическите критерии (преценка за необходимост, уместност и пропорционалност), но тези критерии ще са по-строги, когато същината на въпроса е свързана с нарушение на основно право.
101. По-долу ще разгледам иска на Комисията, изхождайки от тези предпоставки.
4. Ограничението на свободното движение на капитали
102. Същината на твърденията на Комисията е свързана с начина на третиране — съгласно Закон № LXXVI от 2017 г. — на организациите на гражданското общество, получаващи чуждестранно финансиране. Предвид неговите характеристики и последици това третиране накърнявало свободата на сдружаване (член 12 от Хартата), а като страничен ефект — и нарушавало правата на зачитане на личния живот и на защита на личните данни (съответно членове 7 и 8 от Хартата).
103. При такива твърдения законодателството, срещу което е насочен искът, на пръв поглед би могло да нарушава член 63 ДФЕС. Ако нормите му представляват необосновано ограничение на движението на капитали, те биха били несъвместими с тази разпоредба и същевременно биха могли да засегнат признатите в Хартата права.
104. Ето защо следва да се изясни:
– дали това законодателство има за предмет движение на капитали и при утвърдителен отговор — под какви условия се поставя това движение,
– ако се установи, че законодателството действително поставя условия за определено движение на капитали, дали наложените изисквания представляват нарушение на посочените от Комисията основни права, в който случай те биха съставлявали ограничение на свободата, гарантирана с член 63 ДФЕС,
– накрая, дали това ограничение може да бъде оправдано съгласно правото на Съюза, което би попречило то да се определи като необосновано и следователно би било изключено наличието на твърдяното от Комисията нарушение.
1. Относно наличието на движение на капитали и поставянето му под определени условия съгласно националния закон
105. По отношение на сдруженията или фондациите, които получават чуждестранна подкрепа — с някои изключения — Закон № LXXVI от 2017 г. предвижда задължение да декларират пред властите статута си на „организация, получаваща чуждестранна подкрепа“, щом като размерът на получената подкрепа достигне определен праг.
106. Освен това тези организации или фондации трябва да декларират редица данни относно размера и естеството на получената подкрепа, както и идентификационни данни за дарителя. Задължителната декларация се отразява в регистър, в който се посочва качеството на организация, получаваща чуждестранна подкрепа. Всички тези данни се публикуват в посочения официален регистър, до който достъпът е безплатен. Организацията, получаваща чуждестранна подкрепа, трябва да посочи това свое качество на страницата си за достъп и в публикациите си.
107. Унгарското правителство дори не отрича, че „подкрепата“, уредена в Закон № LXXVI от 2017 г. — в член 1, параграф 2 от който тя се определя като „всяка вноска на пари или на други активи […], независимо от правното основание“ — представлява „движение на капитали“.
108. Всъщност този вид сделка може лесно да се включи в категорията „движение на капитали“, както е видно от номенклатурата в приложение I към Директива 88/361/ЕИО(44), която съгласно съдебната практика запазва присъщия ѝ указателен характер при дефинирането на въпросното понятие(45).
109. Така съгласно визираното от иска законодателство движенията на капитали под формата на подкрепа за някои сдружения и фондации, установени в Унгария, не са напълно свободни, а са поставени под определени условия, по-специално вече посочените (получателите на подкрепата трябва да я декларират пред националните органи за целите на нейното регистриране и оповестяване)(46).
110. Тези условия се прилагат в зависимост от седалището или местожителството на дарителя, тъй като решаващият критерий е вноската да произхожда „пряко или непряко от чужбина“, както се уточнява в член 1, параграф 2 от Закон № LXXVI от 2017 г.
111. Много по-вероятно е обаче изискването за „чуждестранен произход“ да засегне гражданите на други държави членки, отколкото унгарските граждани, въпреки че последните може също да пребивават извън Унгария и затова да бъдат засегнати от спорните мерки.
112. В този контекст ще припомня, че според Съда вътрешна правна уредба трябва да се счита за непряко дискриминационна, когато поради характера си може да засегне в по-голяма степен гражданите на други държави членки, отколкото гражданите на съответната държава(47).
113. В разглеждания случай твърденията на Комисията не представляват само „предположения“, както поддържа унгарското правителство. С иска си Комисията поставя под въпрос съвместимостта с правото на Съюза не на обикновена административна практика, а на законодателство, чието прилагане може да доведе до последиците, посочени в исковата молба(48).
114. Освен че се отнасят основно до чужденците, и по-специално до гражданите на други държави членки, условията, предвидени в Закон № LXXVI от 2017 г. по отношение на даренията за определени сдружения и фондации, според мен представляват ограничение на посочените движения на капитали.
115. Повтарям, че тези условия биха могли да ограничат свободното движение на капитали, доколкото:
– могат да засегнат неблагоприятно финансирането на установените в Унгария сдружения и фондации, които получават средства отвън. По този начин те ще се отразят неблагоприятно и на упражняването на свободата на сдружаване, гарантирана с член 12 от Хартата,
– могат да засегнат, също неблагоприятно, правото на зачитане на личния живот и правото на защита на личните данни (членове 7 и 8 от Хартата) на лицата, които от чужбина внасят средства в посочените граждански организации.
116. Проблемът е не в самото ограничение на движението на капитали като такова, а както ще разясня по-долу, в това, че чрез него се нарушават определени основни права. Съгласно застъпеното от мен виждане(49) от това следва, че критерият за контрол трябва да бъде характерният за тези права, а не типичният за класическите свободи, защитени от Договорите. Следователно този критерий трябва да бъде с по-голяма строгост и интензивност.
2. Относно засягането на основните права, гарантирани с членове 7, 8 и 12 от Хартата
1) Свобода на сдружаване
117. Член 12 от Хартата признава на всеки правото „на свободно сдружаване, на всяко равнище, по-специално в областите на политическото, профсъюзното или гражданското сдружаване“.
118. Наред с чисто индивидуалното си измерение, тази свобода има и обективно измерение, което я превръща в един от стълбовете на плуралистичните общества, тъй като упражняването ѝ позволява създаването на субекти от съществено значение в една демократична система. Сред тях, разбира се, са политическите партии, но също така и всички субекти, които допринасят за оформянето и изразяването на културния, религиозния, социалния и икономическия плурализъм на обществото.
119. Субектите, засегнати от Закон № LXXVI от 2017 г. („организации на гражданското общество“), попадат във втората от двете горепосочени групи, което предполага да се оставят настрана политическите партии и професионалните съюзи, чиито особености не позволяват съпоставянето им с разглежданите организации(50).
120. Макар да не пречи на създаването на такива субекти, нито да ограничава възможността им за самоорганизация, посоченият закон влияе неблагоприятно на възможностите им за финансиране, което предполага засягане на тяхната жизнеспособност и оцеляване със следващите от това пречки за постигането на социалните им цели(51).
121. Изискванията за оповестяване по отношение на даренията, получени от чужбина, може да имат възпиращ ефект за намеренията на потенциалните дарители и от това да последва намаляване на вноските им в организациите. Колкото и малък да е този ефект, той може да се окаже значителен за финансите на организациите на гражданското общество, които обикновено се издържат благодарение на вноските на своите членове и симпатизанти (някои от тези организации дори имат принципната позиция да не приемат каквото и да е публично финансиране, за да запазят независимостта си).
122. По-специално, независимо от икономическото си значение, даренията, произхождащи от чужбина, представляват за пребиваващите/установените извън страната дарители най-непосредственият, ако не и единственият начин да участват в дейностите на организациите, които подкрепят със своето финансиране. Затрудняването на икономическия принос на тези лица означава фактически да им се попречи да упражняват чисто и просто свободата си на сдружаване: чрез финансовата подкрепа за организацията тези лица се обединяват с други с цел общо преследване на определени цели, което в крайна сметка е предметът на свободата на сдружаване.
123. Комисията изтъква заклеймяващия ефект на задължението за организациите, ползващи се от произхождащи отвън дарения, да се обозначат като „организация, получаваща чуждестранна подкрепа“(52). Именно такъв ефект се постига, след като самият Закон № LXXVI от 2017 г. ясно подчертава в преамбюла си потенциалните негативни конотации, свързани с тези дарения(53), които биха могли да застрашат политическите и икономическите интереси на държавата. По този начин най-малкото се създава общо подозрение по отношение на дарителите, което е достатъчно да откаже някои (или много) от тях да участват във финансирането на организациите на гражданското общество.
124. Освен това трябва да се подчертае, че както унгарското правителство признава в съдебното заседание, гражданите на Съюза имат засилен интерес от участието в икономическия, социалния и културния живот на всички държави членки и съответно от реализирането на идеала за „все по-тесен съюз“. Правото им да избират и да бъдат избирани в общинските избори (независимо дали са граждани на държавата, където пребивават) и в изборите за Европейския парламент в който и да е от националните избирателни райони представлява институционална последица от съществуването на общ интерес в обществения живот на всички държави членки. Свободата на сдружаване и следователно на участие в публичното обсъждане на въпросите в съответното общество често се свежда до възможността за принос към финансирането на предпочитани от съответното лице организации в която и да е от тези държави. Това е още една причина, поради която този начин на колективно участие в обществените дела не следва да се ограничава, нито да се дискредитира.
125. Закон № LXXVI от 2017 г. предвижда и възможност за принудително прекратяване на сдруженията и фондациите, които не изпълняват задълженията за съобщаване и оповестяване на получените дарения, което е равносилно на намеса в максимална степен в тяхната дейност(54). Въпреки че съответните мерки се прилагат поетапно и подлежат на съдебен контрол, все пак е налице намеса в свободата, гарантирана с член 12 от Хартата.
2) Право на зачитане на личния живот и право на защита на личните данни
126. Закон № LXXVI от 2017 г. задължава съответните субекти да посочат пред регистърния си съд размера на дарението, произхождащо от чужбина, както и името/наименованието, града и държавата на дарителя, независимо дали последният е физическо или юридическо лице(55). Достъпът до регистъра, в който се вписват тези данни, е свободен.
127. Когато става въпрос за обработване на лични данни, правото на зачитане на личния живот се отнася до всяка информация относно идентифицирано или подлежащо на идентификация физическо лице(56).
128. Регламент (ЕС) 2016/679(57) предвижда в член 4, точка 1, че „физическо лице, което може да бъде идентифицирано, е лице, което може да бъде идентифицирано, пряко или непряко, по-специално чрез идентификатор като име, идентификационен номер, данни за местонахождение, онлайн идентификатор или по един или повече признаци, специфични за физическата, физиологичната, генетичната, психическата, умствената, икономическата, културната или социална идентичност на това физическо лице“.
129. Ето защо името само по себе си е достатъчно, за да се установи самоличността на лицето, а това позволява да се отхвърли твърдението на унгарското правителство, че съобщаването само на името на дарителя, на града и на държавата на пребиваване не са достатъчни за идентифицирането му.
130. Унгарското правителство се опитва да защити виждането, че тези данни нямат характер на лични данни (и затова не попадат в обхвата на член 8 от Хартата), като се позовава на две решения на Съда:
– Решение от 6 ноември 2003 г., Lindqvist(58), от което можело да се направи извод, че дадено лице не може да бъде идентифицирано само с името му, а за целта са необходими допълнителни данни като телефонни координати или данни, свързани с условията му на работа или забавленията му(59).
– Решение от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke и Eifert(60), от което следвало, че при липса на оповестяване на адреса на дарителя, неговото име, град и държава не са достатъчни за идентифицирането му(61).
131. Според мен тези решения на Съда по-скоро опровергават виждането на унгарското правителство. Що се отнася до решение Lindqvist, в него се приема, че изразът „всяка информация, свързана с идентифицирано физическо лице или физическо лице, което може да бъде идентифицирано“, несъмнено включва „името на лицето, заедно с телефонни координати или данни, свързани с условията му на работа или забавленията му“(62).
132. Задължението, наложено със Закон № LXXVI от 2017 г., означава, че името на дарителя (което, настоявам, само по себе си е достатъчно за идентифицирането му)(63) ще бъде неразривно свързано с факта на дарение, извършено в полза на определена организация. Тази връзка сама по себе си свидетелства за близост с тази организация, която близост може да допринесе за определянето на идеологическия профил на дарителя в най-широкия смисъл на понятието(64).
133. В решение Volker und Markus Schecke и Eifert се посочва, че публикуването в уебсайт на името и общината на пребиваване на бенефициерите на някои публични помощи, както и на размера на получените от тях суми „представлява — поради факта, че тези данни стават достъпни за трети лица — намеса в техния личен живот по смисъла на член 7 от Хартата“(65). Това, което важи за помощите, получени от определено лице, според мен трябва да важи и за подкрепата, с която това лице допринася за издръжката на определена организация.
134. Следователно публикуването в публично достъпен регистър както на името на физическите лица, правещи от чужбина дарения на установени в Унгария организации, така и на размера на посочените дарения, означава намеса в техния личен живот, що се отнася до обработването на личните им данни.
135. Освен това, понеже, както вече обясних, публикуваните данни (име и дарение) позволяват определянето на идеологическия профил на дарителите, последните може да се окажат разубедени или поне демотивирани да допринасят за издръжката на гражданската организация, с която желаят да си сътрудничат, упражнявайки по този начин свободата си на сдружаване.
136. Оповестяването на тези данни представлява намеса не само в правата, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата, но също така и в свободата на сдружаване, тъй като възпиращият му ефект може да повлияе на финансовото положение на организациите на гражданското общество и следователно на възможността им да извършват дейностите си(66).
3. Относно обосновката на установената намеса
137. Може ли анализираната по-горе намеса да се обоснове с оглед на член 52, параграф 1 от Хартата? Ще припомня, че съгласно тази разпоредба „[в]сяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани, само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора“.
138. Разбира се, спорните мерки отговарят на изискването да бъдат въведени със закон. Освен това смятам, че те не засягат основното съдържание на съответните права, макар да ги ограничават.
139. Отделен е въпросът дали тази намеса е необходима за задоволяването на законен общ интерес и дали тя позволява това да стане по пропорционален начин, след като се установи, че не съществуват мерки или решения, които са по-малко ограничителни.
i) Относно необходимостта и ефективността на спорните мерки
140. Унгарското правителство изтъква прозрачността при финансирането на сдруженията, получаващи подкрепа от чужбина, като съображение от обществен интерес. То допълва, че този интерес е тясно свързан с интереса от опазване на обществения ред и борба срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма.
141. Според Комисията тези цели по принцип биха могли да обосноват засягането на съответните права. Самият аз споделям това схващане, което се подкрепя и от практиката на ЕСПЧ(67).
142. Освен това признавам, че държавите членки разполагат с известна свобода на преценка при определянето на целите от общ интерес, които искат да подкрепят(68).
143. Въпреки това практиката на Съда по въпроса за позоваването на обществения ред като съображение, обосноваващо ограничения на свободите по Договорите, е приложима и спрямо ограничаването на основните права. Затова „изискванията, свързани с обществената сигурност, […] следва да се тълкуват стриктно, поради което обхватът им не може да се определя едностранно от отделните държави членки без контрол от страна на институциите на Европейския съюз“, и „позоваване на обществената сигурност е възможно само в случай на реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес“(69).
144. Изхождайки от тази предпоставка, съображенията за обществен ред биха могли да обосноват приемането на мерки спрямо сдруженията и фондациите, за които има съмнение, че го нарушават (тоест създават реална и сериозна заплаха за него), но не и приемането на обща уредба, налагаща ex ante на всички тях — независимо от предмета им на дейност и от извършваните от тях дейности — задължения за оповестяване на даренията, произхождащи от чужбина(70).
145. Що се отнася до борбата срещу изпирането на пари, и по-специално срещу финансирането на тероризма, съгласен съм с унгарското правителство, че тя би могла да обоснове мерки за прозрачност и контрол на финансирането на всяко лице — физическо или юридическо(71). По-конкретно, да се изисква юридическите лица, установени в държава членка, да съобщават на властите за обективно подозрителните си източници на финансиране, по принцип изглежда подходящо средство за предотвратяване и преследване на изпирането на пари и финансирането на терористични дейности(72).
146. Не смятам, че може да има основание това да се постави под съмнение. В съдебното заседание унгарското правителство не успява да обясни по задоволителен начин защо общите законодателни разпоредби в областта на борбата срещу изпирането на пари са недостатъчни(73).
147. Дори да беше доказана (quod non) връзката между спорните мерки и борбата срещу изпирането на пари, задължението за оповестяване по общ и недиференциран начин на тази информация, включително преди тя да бъде проверена от органите, натоварени да следят дали са налице признаци за изпиране на пари, според мен надхвърля строго необходимото за оправдаване на тази намеса.
148. Изхождайки от тези предпоставки, следва да се изясни дали мерките на унгарския законодател са на висотата на друга от посочените цели — прозрачност при финансирането на организациите на гражданското общество. По причините, които ще изложа по-долу, смятам, че не са.
149. Три фактора относно тези мерки привличат вниманието:
– На първо място, те не засягат всички сдружения и фондации, установени в Унгария. Те не обхващат търговските дружества, въпреки че някои от тях (например собствениците на медии) също „играят решаваща роля при формирането на общественото мнение“(74).
– На второ място, не е доказано как събирането на информация действително служи за постигането на целите, които го обосновават.
– На трето място, освен че са недостатъчни от гледна точка на кръга от субекти, задължени да предоставят информация, и от гледна точка на своите функции, мерките се оказват непропорционални по своите последици.
150. Що се отнася до засегнатите организации, Закон № LXXVI от 2017 г. изключва финансираните отвътре, засягайки само тези, които получават финансова подкрепа от чужбина. Освен това от последните той освобождава тези, които „не се считат за организации на гражданското общество“(75), спортните организации, организациите, извършващи религиозна дейност и свързаните с националните малцинства.
151. Съгласен съм с Комисията, че не е ясно защо законът се съсредоточава върху средствата, произхождащи от чужбина, освен ако не го прави само въз основа на общо предположение (всъщност подозрение) за измама, извършвана от лицата, установени в чужбина или в други държави членки, което е несъвместимо с правото на Съюза(76).
152. Изтъкнатият от унгарското правителство довод относно по-трудния контрол върху външната подкрепа се съгласува зле с обстоятелството, също посочено от Комисията, че в предходната правна рамка вече е предвидено задължение за организациите да предоставят подробна информация за източниците си на финансиране, включително чуждестранните(77). Във всеки случай, както ще бъде обяснено по-долу, тази трудност е можело да бъде преодоляна с по-малко ограничителни мерки.
153. Ако действително става въпрос за контрол на финансирането с произход от чужбина, не е много последователно от съответните задължения да бъдат освободени спортните и религиозните организации, както и свързаните с определено национално малцинство: всяка от тях също би могла „да бъде използвана [от външни субекти], за да прокарват — чрез общественото влияние на тези организации — собствените си интереси, вместо да преследват общите цели в социалния и политическия живот на Унгария“, съгласно текста на преамбюла на Закон № LXXVI от 2017 г.
154. Никоя от характеристиките на тези освободени организации не се отнася до особености на финансирането им, които да ги правят неподатливи към рисковете, които може да предполага получаването на средства отвън за организациите, засегнати от спорните мерки(78).
155. Отделно от това Комисията има сериозни съмнения относно ползата от събраната информация: нищо не свидетелства дали тя се предоставя на лицата, отговорни за борбата срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма(79). Самият аз няма как да не споделям тези съмнения, които унгарското правителство не успя да разсее в съдебното заседание.
156. При това положение позоваването на прозрачността при сдружаването не е особено последователно предвид установения законов режим. И най-вече то не оправдава оповестяването на лични данни на лицата, допринасящи с даренията си за финансирането на съответните субекти.
157. Освен че са недостатъчни и със спорна ефективност, разглежданите мерки са непропорционални.
ii) Относно пропорционалността на мерките
158. На първо място, считам за непропорционално, че прагът във връзка със задължението за деклариране на подкрепата, получена от чужбина, е определен на 500 000 HUF. Това е твърде нисък праг във връзка със задължение, което по изложените причини сериозно засяга упражняването на свободата на сдружаване и правата на личен живот и на защита на личните данни, тъй като предоставената информация трябва да се публикува.
159. На второ място, непропорционално е и еднаквото третиране на всички средства от чужбина, включително произхождащите от останалите държави членки, когато, повтарям(80), гражданите на Съюза може да имат интерес да участват в обществения живот на която и да е от тях.
160. На трето място, задължението за посочване на качеството „организация, получаваща чуждестранна подкрепа“, на страницата за достъп и в публикациите според мен също представлява прекомерно изискване. То е прекомерно не толкова заради практическата тежест, с която може да е свързано посочването на тази информация, колкото заради придружаващия го заклеймяващ ефект, който вече споменах.
161. На четвърто място, намирам за непропорционално обстоятелството, че неизпълнението на спорните задължения може в крайна сметка да доведе до прекратяването на извършилата нарушението организация. Действително става въпрос за крайно разрешение, което според унгарското правителство е част от поетапен отговор на нарушението на закона(81). Въпросните етапи са: допускането на първо неизпълнение (последвано от разпореждане на прокурора), евентуалното несъобразяване с това разпореждане (като е възможно налагането на глоба) и несъобразяването с ново разпореждане, което отваря пътя за налагането на други санкции, сред които е и прекратяването.
162. Унгарското правителство поддържа, че съзнателното незачитане на последователните разпореждания не е „маловажно нарушение от административен характер“ и оправдава прекратяването на организацията(82). Според мен, напротив, налагането на толкова драстична санкция предполага да е извършено много по-сериозно нарушение от отказа, дори нееднократен, да се предостави информация като изискваната съгласно Закон № LXXVI от 2017 г.(83).
iii) Относно възможността за приемане на по-пропорционални ограничителни мерки
163. Естеството и същината на спорните мерки не оставят голяма свобода за алтернативи в същия смисъл, тоест за предвиждането на мерки относно информацията, която трябва да се оповести.
164. Алтернативите предполагат да се възприеме различен подход за постигане на целите на Закон № LXXVI от 2017 г. Би трябвало по-скоро да се извърши строга и задълбочена оценка на рисковете от използване на организациите, която да позволи да се идентифицират тези от тях, които са попаднали в положение, застрашаващо постигането на въпросните цели(84).
165. Ако целта е да се контролират източниците на неправомерно финансиране, Комисията посочва например въвеждането на задължения за уведомяване и за надзор по отношение на подозрителните трансакции, свързани с високорискови държави. Смятам, че именно в тази област могат да се очакват най-добри резултати от ефективни действия на публичните органи.
166. За сметка на това ми се струва невъзможно да се замени с алтернативна мярка изискването за регистриране и оповестяване на имената на физическите лица, извършващи дарения на избраните от тях организации, имайки предвид естеството му на крайна намеса в сферата на личния живот, гарантирана от Хартата.
167. Що се отнася до задължението на организациите да посочват на страницата си за достъп и в публикациите си своето качество на получатели на чуждестранна подкрепа, смятам, че то също е неподходящо, тъй като може да създаде пречки пред упражняването на свободата на сдружаване(85).
168. Накрая, изключването на държавите членки и споменаването само на трети страни би намалило намесата в правото на гражданите на Съюза да участват чрез сдружаване в обществения живот на всички държави членки. Това географско ограничение обаче не би изключило напълно заклеймяващия ефект, който би продължил да вреди на засегнатите организации.
169. Доколкото задълженията за регистриране и оповестяване сами по себе си не могат да бъдат заменени с други от същото естество, създаденият санкционен режим е несъвместим с Хартата. Затова изключването на санкцията, състояща се в прекратяване на съответната организация, не би било достатъчно за санирането на режим, който по своята същност не може да бъде саниран, тъй като позволява да се санкционира неизпълнението на несъвместими с Хартата условия.
170. В обобщение, считам, че Закон № LXXVI от 2017 г. ограничава неоправдано свободното движение на капитали, гарантирано с член 63 ДФЕС, тъй като съдържа разпоредби, свързани с необоснована намеса в основните права, защитени с членове 7, 8 и 12 от Хартата.
V. По съдебните разноски
171. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. И двете условия са изпълнени в настоящия случай.
VI. Заключение
172. По изложените съображения предлагам на Съда да уважи иска на Комисията и:
– да приеме, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 63 ДФЕС поради нарушение на членове 7, 8 и 12 от Хартата, доколкото с a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (Закон № LXXVI от 2017 г. за прозрачността на организациите, които получават финансова подкрепа от чужбина) се въвеждат необосновани ограничения по отношение на даренията с произход от чужбина в полза на някои сдружения и фондации, установени в Унгария,
– да осъди Унгария да заплати съдебните разноски.