ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
15 de junho de 2023 (*)
«Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 92/43/CEE — Preservação dos habitats naturais, bem como da fauna e da flora selvagens — Zonas especiais de conservação — Artigo 6.o, n.o 3 — Avaliação prévia de um plano ou de um projeto para determinar a necessidade de proceder a uma avaliação adequada das incidências desse plano ou desse projeto sobre uma zona especial de conservação — Fundamentação — Medidas que podem ser tomadas em consideração — Projeto de construção de uma habitação — Autonomia processual — Princípios da equivalência e da efetividade — Regras processuais nos termos das quais o objeto do litígio é determinado pelos fundamentos invocados no momento da interposição do recurso»
No processo C‑721/21,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pela High Court (Tribunal Superior, Irlanda), por Decisão de 4 de outubro de 2021, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 26 de novembro de 2021, no processo
Eco Advocacy CLG
contra
An Bord Pleanála,
sendo intervenientes:
Keegan Land Holdings,
An Taisce — The National Trust for Ireland,
ClientEarth AISBL,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: A. Prechal, presidente de secção, M. L. Arastey Sahún, F. Biltgen, N. Wahl e J. Passer (relator), juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: C. Strömholm, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 27 de outubro de 2022,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da Eco Advocacy CLG, por O. Clarke e A. O’Connell, solicitors, O. Collins, SC, e C. Lenaghan, BL,
– em representação da An Bord Pleanála, por D. Browne, BL, e B. Foley, SC, B. Magee e J. Moore, solicitors,
– em representação do An Taisce — The National Trust for Ireland e ClientEarth AISBL, por J. Kenny, BL, e F. Logue, solicitor,
– em representação do Governo irlandês, por M. Browne, A. Joyce e M. Tierney, na qualidade de agentes, assistidos por A. Carroll, BL, P. Gallagher e B. Kennedy, SC,
– em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, assistida por G. Palatiello, avoccato dello Stato,
– em representação da Comissão Europeia, por C. Hermes e M. Noll‑Ehlers, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 19 de janeiro de 2023,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação, nomeadamente, do artigo 4.o, n.os 2 a 5, e do anexo III da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1), conforme alterada pela Diretiva 2014/52/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014 (JO 2014, L 124, p. 1) (a seguir «Diretiva 2011/92»), bem como do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Eco Advocacy CLG à An Bord Pleanála (Agência do Ordenamento do Território, Irlanda) a respeito da validade de uma licença de construção emitida por esta última.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 92/43
3 Nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43:
«Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.»
Diretiva 2011/92
4 O artigo 4.o da Diretiva 2011/92 dispõe, nos n.os 2 a 5:
«2. Sem prejuízo do disposto no artigo 2.o, n.o 4, os Estados‑Membros determinarão, relativamente aos projetos incluídos no anexo II se o projeto deve ser submetido a uma avaliação nos termos dos artigos 5.o a 10.o Os Estados‑Membros procedem a essa determinação:
a) Com base numa análise caso a caso;
ou
b) Com base nos limiares ou critérios por eles fixados.
Os Estados‑Membros podem decidir aplicar os dois procedimentos referidos nas alíneas a) e b).
3. Se forem efetuadas análises caso a caso ou fixados limiares ou critérios para efeitos do disposto no n.o 2, são tidos em conta os critérios de seleção relevantes fixados no anexo III. Os Estados‑Membros podem fixar limiares ou critérios para determinar os casos em que não é necessário que os projetos sejam objeto de uma determinação nos termos dos n.os 4 e 5, nem necessitem de uma avaliação de impacto ambiental, e/ou limiares ou critérios para determinar os casos em que os projetos devem, impreterivelmente, ser sujeitos a uma avaliação de impacto ambiental, sem serem objeto da determinação estabelecida nos n.os 4 e 5.
4. Caso os Estados‑Membros decidam exigir uma determinação para os projetos enumerados no anexo II, o dono da obra deve fornecer informações sobre as características do projeto e os seus eventuais efeitos significativos no ambiente. A lista detalhada das informações a fornecer é especificada no anexo II‑A. O dono da obra deve ter em conta, se necessário, os resultados disponíveis de outras avaliações dos efeitos no ambiente realizadas por força de legislação da União [Europeia] diversa da presente diretiva. O dono da obra pode também fornecer uma descrição das características do projeto e/ou das medidas previstas para evitar ou prevenir potenciais efeitos negativos significativos no ambiente.
5. A autoridade competente procede à sua determinação com base nas informações fornecidas pelo dono da obra nos termos do n.o 4, tendo em conta, se relevante, os resultados de verificações preliminares ou avaliações dos efeitos no ambiente realizadas por força de legislação da União diversa da presente diretiva. A determinação deve ser disponibilizada ao público e:
a) Caso seja decidido que é necessária uma avaliação de impacto ambiental, indicar as principais razões para a exigência dessa avaliação, tendo como referência os critérios relevantes enumerados no anexo III; ou
b) Caso seja decidido que não é necessária uma avaliação de impacto ambiental, indicar as principais razões para a não exigência dessa avaliação, tendo como referência os critérios relevantes enumerados no anexo III, e, se proposto pelo dono da obra, indicar as características do projeto e/ou as medidas previstas para evitar ou prevenir o que, de outro modo, teria resultado em efeitos negativos significativos no ambiente.»
5 O artigo 11.o desta diretiva prevê:
«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que, de acordo com o sistema jurídico nacional relevante, os membros do público em causa que:
[…]
tenham a possibilidade de interpor recurso perante um tribunal ou outro órgão independente e imparcial criado por lei para impugnar a legalidade substantiva ou processual de qualquer decisão, ato ou omissão abrangidos pelas disposições de participação do público estabelecidas na presente diretiva.
2. Os Estados‑Membros devem determinar a fase na qual as decisões, atos ou omissões podem ser impugnados.
[…]
4. […]
[O recurso judicial] deve ser justo, equitativo, atempado e não exageradamente dispendioso.
[…]»
6 O anexo III da referida diretiva enumera os critérios para determinar se os projetos incluídos no anexo II da mesma diretiva devem ser sujeitos a uma avaliação de impacto ambiental.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
7 O litígio no processo principal tem por objeto um projeto de construção de 320 habitações, na localidade de Charterschool Land (Trim, Condado de Meath, Irlanda), próximo da zona especial de conservação do rio Boyne e do rio Blackwater (IE0002299), designada nos termos da Diretiva 92/43, e da zona de proteção especial do rio Boyne e do rio Blackwater (IE0004232), designada nos termos da Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7).
8 Na sequência de diversos contactos informais, foi apresentado, em 8 de julho de 2020, um pedido de licença de construção para este projeto.
9 O referido projeto foi concebido, nomeadamente, para que, durante a fase de exploração do sítio, as águas de escoamento superficial fossem recolhidas, no subsolo, em tanques de armazenamento. Estes funcionariam juntamente com dispositivos adequados de controlo de fluxo que seriam instalados à saída de cada tanque. No tubo de chegada de todos os tanques estaria instalado um separador com escoadouro da classe 1 para o tratamento das águas de superfície e para a eliminação de todos os potenciais contaminantes antes de a água entrar no tanque e antes de sair dele. A água correria para um ribeiro, um afluente do rio Boyne, situado a cerca de 100 metros a sul do sítio do projeto de construção em causa.
10 O pedido de licença de construção foi objeto de contribuições, nomeadamente por parte do An Taisce — The National Trust for Ireland, organização não governamental, e do Meath County Council (Conselho do Condado de Meath, Irlanda), que suscitaram um certo número de dúvidas quanto ao potencial impacto deste projeto nas zonas referidas no n.o 7 do presente acórdão, especialmente na qualidade da água do rio Boyne, e nas espécies protegidas em causa.
11 Por Decisão de 27 de outubro de 2020, a Agência do Ordenamento do Território autorizou o referido projeto e emitiu a licença de construção pedida, considerando, com base no relatório da sua examinadora de 6 de outubro de 2020, que não era necessária uma avaliação do impacto ambiental nos termos da Diretiva 2011/92 nem uma avaliação adequada nos termos da Diretiva 92/43.
12 No recurso interposto dessa decisão pela recorrente no processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio, por Sentença de 27 de maio de 2021 (a seguir «Sentença de 27 de maio de 2021»), julgou improcedentes várias exceções invocadas contra esse recurso e negou provimento ao recurso na parte em que se baseava no direito nacional e em determinados aspetos do direito da União.
13 Quanto aos fundamentos sobre os quais esse órgão jurisdicional ainda não se pronunciou, resulta do pedido de decisão prejudicial que, com os mesmos, a recorrente alega nomeadamente, em primeiro lugar, que a Decisão de 27 de outubro de 2020 não indica expressamente em que documentos se expõe o raciocínio da Agência do Ordenamento do Território no que respeita à sua decisão de não exigir uma avaliação do impacto ambiental, na aceção da Diretiva 2011/92, nem uma avaliação adequada, na aceção da Diretiva 92/43; em segundo lugar, que esta agência não respondeu às dúvidas manifestadas, nas suas contribuições, pelo Conselho do Condado de Meath e pela An Taisce — The National Trust for Ireland; e, em terceiro lugar, que a referida agência não examinou expressamente, um a um, os critérios que figuram no anexo III da Diretiva 2011/92. Além disso, o referido órgão jurisdicional salienta que a mesma agência considerou que o sistema de drenagem sustentável em causa não constituía uma medida de atenuação, mas uma característica padrão de projetos de construção de habitações como o que está em causa no processo principal.
14 No entanto, resulta da Sentença de 27 de maio de 2021 que a recorrente no processo principal suscitou, pela primeira vez na audiência no órgão jurisdicional de reenvio, a primeira e terceira alegações referidas no número anterior.
15 Nestas condições, a High Court (Tribunal Superior, Irlanda) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Quando uma parte interpõe um recurso contra a validade de uma medida administrativa por referência expressa ou implícita a um ato concreto do direito da [União] mas não especifica as disposições desse instrumento que foram infringidas ou por referência a que interpretação especifica, deve ou pode o órgão jurisdicional nacional perante o qual o recurso é interposto, quer em geral quer no contexto específico do direito ambiental, por força do princípio geral do primado do direito da [União] e/ou do princípio da cooperação, apreciar o recurso não obstante a existência de uma regra processual interna que exige que a petição indique as infrações específicas em causa?
2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, quando uma autoridade competente decide não submeter uma proposta para licença de construção ao processo de avaliação do impacto ambiental, por força do artigo 4.o, n.os 2, 3, 4 e/ou 5 e/ou do anexo III, da [Diretiva 2011/92] e/ou desta diretiva, lida à luz do princípio da segurança jurídica e da boa administração consagrado no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, deve indicar expressa, individual e/ou especificamente os documentos que exatamente as razões em que a autoridade competente baseia a sua decisão?
3) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, quando uma autoridade competente decide não submeter uma proposta para licença de construção ao processo de avaliação do impacto ambiental, existe a obrigação, por força do artigo 4.o, n.os 2, 3, 4 e/ou 5 e/ou do anexo III, da [Diretiva 2011/92] e/ou desta diretiva, lida à luz do princípio da segurança jurídica e da boa administração consagrado no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, de indicar expressamente os critérios previstos nas diferentes rubricas e subrubricas do anexo III da [referida diretiva], na medida em que essas rubricas e subrubricas sejam potencialmente pertinentes para o projeto de construção em causa?
4) Deve o artigo 6.o, n.o 3, da [Diretiva 92/43] ser interpretado no sentido de que, em aplicação do princípio segundo o qual, para determinar se é necessário efetuar posteriormente uma avaliação adequada do impacto de um plano ou de projeto num determinado sítio não é oportuno, na fase de rastreio, ter em conta as medidas destinadas a evitar ou a reduzir os efeitos prejudiciais do plano ou do projeto nesse sítio, a autoridade competente de um Estado‑Membro [não] tem o direito de tomar em consideração as características do plano ou do projeto que envolvam a remoção de contaminantes que possam ter o efeito de reduzir os efeitos prejudiciais no sítio europeu apenas com fundamento no facto de essas características não serem concebidas como medidas de atenuação, mesmo que tenham esse efeito, e no facto de que teriam sido incorporadas no projeto como características padrão, independentemente do efeito no sítio europeu em questão?
5) Deve o artigo 6.o, n.o 3, da [Diretiva 92/43] ser interpretado no sentido de que, se a autoridade competente de um Estado‑Membro considerar, na fase de rastreio, que, não obstante as questões ou preocupações expressas pelos organismos especializados, não é necessária uma avaliação adequada, a autoridade deve indicar expressa e pormenorizada as razões em que baseia a sua decisão, a fim de dissipar qualquer dúvida científica razoável relativa aos efeitos das obras previstas no sítio europeu em causa e de eliminar expressa e individualmente cada uma das dúvidas expressas a esse respeito durante o processo de participação do público?
6) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, quando uma autoridade competente decide não submeter uma proposta para licença de construção ao processo de avaliação adequada, por força do artigo 6.o, n.o 3, da [Diretiva 92/43] e/ou desta diretiva, lida à luz do princípio da segurança jurídica e da boa administração consagrado no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, devem ser indicados de maneira expressa, individual e/ou específica os documentos que expõem exatamente as razões em que a autoridade competente baseou a sua decisão?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
16 Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União deve ser interpretado no sentido de que, quando uma parte interpõe um recurso de anulação de uma decisão administrativa e invoca, em apoio desse recurso, expressa ou implicitamente, um ato específico do direito da União, sem todavia referir as disposições desse ato que foram violadas ou a interpretação específica que defende, o órgão jurisdicional nacional onde o referido recurso foi interposto deve ou pode conhecer do mesmo recurso, não obstante a existência de uma regra processual interna nos termos da qual a petição deve referir as violações específicas em causa.
17 No pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio não reproduz a regra processual em causa. No entanto, decorre desse pedido, dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça e das observações escritas apresentadas no âmbito do presente processo que são assim visadas as Rules of the Superior Courts (regras processuais dos órgãos jurisdicionais superiores), nos termos das quais, por um lado, o pedido de fiscalização jurisdicional se deve basear numa exposição dos pedidos e dos fundamentos em que esses pedidos se baseiam, enunciando de forma precisa cada um desses fundamentos e indicando, por cada fundamento, os factos ou os elementos invocados em seu apoio, e, por outro, o recorrente não pode, na audiência, invocar nenhum fundamento nem formular nenhum pedido, além dos que figuram nessa exposição.
18 No caso em apreço, decorre da Sentença de 27 de maio de 2021 que é em violação destas regras processuais que a recorrente invoca no processo principal, perante o órgão jurisdicional de reenvio, os fundamentos que estão na origem da segunda, terceira e sexta questões, razão por que esse órgão jurisdicional se vê obrigado a julgar esses fundamentos inadmissíveis, a menos que o direito da União lhe imponha ou lhe permita conhecer dos mesmos.
19 Por conseguinte, para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, há que considerar que, com a primeira questão, esse órgão jurisdicional pergunta, em substância, se o direito da União deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regra processual nacional como a descrita no n.o 17 do presente acórdão.
20 A este respeito, como salientou, em substância, a advogada‑geral nos n.os 29 e 30 das suas conclusões, embora o direito da União exija, nos termos do artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e do artigo 9.o da Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, assinada em Aarhus, em 25 de junho de 1998, e aprovada, em nome da Comunidade Europeia, pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (JO 2005, L 124, p. 1), que se garanta, nomeadamente, às associações ambientais o acesso a um processo de recurso efetivo e equitativo, não prevê como nem em que momento devem ser expostos os fundamentos destinados a impugnar a legalidade das decisões, atos ou omissões pertinentes.
21 Ora, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, na falta de regulamentação da União na matéria, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regular as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos que decorrem para os particulares do direito da União, desde que, por um lado, essas modalidades não sejam menos favoráveis do que as das ações análogas de natureza interna (princípio da equivalência) e, por outro, não tornem impossível na prática ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (Acórdão de 7 de junho de 2007, van der Weerd e o., C‑222/05 a C‑225/05, EU:C:2007:318, n.o 28 e jurisprudência referida).
22 No que respeita, em primeiro lugar, ao princípio da efetividade, resulta da jurisprudência que este não exige, em princípio, que os órgãos jurisdicionais nacionais suscitem oficiosamente um fundamento relativo à violação de disposições desse direito, quando o exame desse fundamento os obrigue a sair dos limites do litígio tal como foi circunscrito pelas partes, baseando‑se em factos e circunstâncias diferentes daqueles nos quais a parte que tem interesse na aplicação dessas disposições baseou o seu pedido (Acórdão de 26 de abril de 2017, Farkas, C‑564/15, EU:C:2017:302, n.o 32 e jurisprudência referida).
23 Por outro lado, o Tribunal de Justiça já declarou que as regras processuais nacionais por força das quais o objeto do litígio é determinado pelos fundamentos do recurso invocados no momento da sua interposição são compatíveis com o princípio da efetividade quando assegurem a correta tramitação do processo, nomeadamente, preservando‑o dos atrasos inerentes à apreciação dos fundamentos novos (Acórdão de 6 de outubro de 2021, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, n.o 64 e jurisprudência referida).
24 Ora, no caso em apreço, as regras processuais em causa, conforme descritas no n.o 17 do presente acórdão, não parecem ser suscetíveis de tornar impossível na prática ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelas Diretivas 2011/92 e 92/43, em causa no processo principal, mas, pelo contrário, suscetíveis de favorecer a correta tramitação do processo ao exigir que os fundamentos invocados no recurso o sejam com um grau de precisão suficiente.
25 Por último, embora o Tribunal de Justiça tenha declarado que, em certos domínios, especialmente no domínio da proteção dos consumidores, os órgãos jurisdicionais nacionais podem ser obrigados a apreciar oficiosamente o cumprimento das exigências decorrentes das normas da União na matéria (v., neste sentido, Acórdão de 21 de abril de 2016, Radlinger e Radlingerová, C‑377/14, EU:C:2016:283, n.o 66 e jurisprudência referida), tal exigência, que é a consequência de especificidades próprias dos referidos domínios e das disposições do direito da União em causa, como a necessidade de suprir o desequilíbrio que existe entre o consumidor e o profissional, não pode, em contrapartida, ser deduzida, no caso em apreço, das normas da União visadas nos fundamentos evocados no n.o 18 do presente acórdão.
26 Em segundo lugar, na medida em que, segundo os elementos de que dispõe o Tribunal de Justiça, as regras processuais em causa no processo principal se aplicam independentemente da questão de saber se as alegadas violações dizem respeito ao direito irlandês ou ao direito da União, também não se afiguram contrárias ao princípio da equivalência.
27 É certo que o cumprimento do princípio da equivalência exige que, quando as disposições de direito interno relativas às modalidades processuais conferem a um órgão jurisdicional a obrigação de suscitar oficiosamente um fundamento baseado na violação do direito nacional, tal obrigação deve aplicar‑se, do mesmo modo, a um fundamento de igual natureza, relativo à violação do direito da União. O mesmo acontece se o direito nacional conferir ao juiz a faculdade de suscitar oficiosamente esse fundamento (Acórdão de 26 de abril de 2017, Farkas, C‑564/15, EU:C:2017:302, n.o 35 e jurisprudência referida).
28 No entanto, no caso em apreço, nenhum elemento dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça indica que, em conformidade com o direito irlandês, o órgão jurisdicional de reenvio tenha essa obrigação ou disponha de tal faculdade. Pelo contrário, decorre da Sentença de 27 de maio de 2021 que, por força desse direito, todos os fundamentos que tenham a natureza dos mencionados no n.o 18 do presente acórdão, quer sejam relativos à violação do direito da União ou do direito nacional, não tendo sido formulados com a precisão exigida no recurso, devem ser declarados inadmissíveis pelos órgãos jurisdicionais nacionais.
29 Atendendo às considerações anteriores, há que responder à primeira questão que o direito da União deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regra processual nacional nos termos da qual, por um lado, o pedido de fiscalização jurisdicional, tanto à luz do direito nacional como de disposições do direito da União como o artigo 4.o, n.os 2 a 5, e o anexo III da Diretiva 2011/92 ou o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43, se deve basear numa exposição dos pedidos e dos fundamentos em que esses pedidos se baseiam, enunciando de forma precisa cada um desses fundamentos e indicando, por cada fundamento, os factos ou os elementos invocados em seu apoio, e, por outro, o recorrente não pode, na audiência, invocar nenhum fundamento nem formular nenhum pedido, além dos que figuram nessa exposição.
Quanto à segunda, terceira e sexta questões
30 Atendendo à resposta à primeira questão, não há que responder à segunda, terceira e sexta questões.
Quanto à quinta questão
31 Com a quinta questão, que importa examinar antes da quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43 deve ser interpretado no sentido de que, quando uma autoridade competente de um Estado‑Membro decide que não é necessária uma avaliação adequada, é obrigada a indicar, de forma explícita e detalhada, as razões em que baseia a sua decisão, de modo a dissipar toda e qualquer dúvida cientificamente razoável quanto às incidências do plano ou do projeto previsto sobre o sítio em causa e a dissipar expressa e individualmente cada uma das dúvidas manifestadas a esse respeito durante o processo de participação do público.
32 Nem o artigo 6.o, n.o 3, nem qualquer outra disposição da Diretiva 92/43 preveem exigências relativas à fundamentação das decisões tomadas em aplicação deste artigo 6.o, n.o 3.
33 Não obstante, importa recordar, em primeiro lugar, que o direito a uma boa administração, enquanto reflexo de um princípio geral do direito da União, comporta exigências que os Estados‑Membros têm de respeitar quando aplicam o direito da União. Entre essas exigências, o dever de fundamentação das decisões das autoridades nacionais tem uma importância especial, desde logo porque coloca os seus destinatários em condições de defenderem os seus direitos nas melhores condições possíveis e de decidirem com pleno conhecimento de causa se é útil recorrer contra elas. A fundamentação é igualmente necessária para permitir aos tribunais exercerem a fiscalização da legalidade dessas decisões (Acórdão de 9 de novembro de 2017, LS Customs Services, C‑46/16, EU:C:2017:839, n.os 39 e 40 e jurisprudência referida).
34 Em segundo lugar, o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43 prevê um procedimento de avaliação destinado a garantir, graças a uma fiscalização prévia, que um plano ou um projeto não diretamente relacionado com a gestão do sítio em causa e não necessário para essa gestão, mas suscetível de o afetar de forma significativa, só seja autorizado se não afetar a integridade desse sítio (Acórdão de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, n.o 117 e jurisprudência referida).
35 Este artigo 6.o, n.o 3, distingue duas fases no procedimento de avaliação nele previsto.
36 A primeira, referida no primeiro período desta disposição, exige que os Estados‑Membros efetuem uma avaliação adequada das incidências de um plano ou de um projeto sobre um sítio protegido quando exista a probabilidade de esse plano ou esse projeto afetar esse sítio de forma significativa. A segunda, visada no segundo período da referida disposição, que ocorre após essa avaliação adequada, sujeita a autorização desse plano ou projeto à condição de não afetar a integridade do sítio em causa, sem prejuízo do artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva 92/43 (Acórdão de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, n.o 119 e jurisprudência referida).
37 A este respeito, em primeiro lugar, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a exigência de uma avaliação adequada das incidências de um plano ou de um projeto, prevista do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43, está subordinada à condição de existir uma probabilidade ou um risco de afetar o sítio em causa de forma significativa. Tendo em conta, em especial, o princípio da precaução, considera‑se que esse risco existe quando não se pode excluir, com base nos melhores conhecimentos científicos na matéria, que o plano ou o projeto possa afetar os objetivos de conservação desse sítio. A apreciação do risco deve ser feita, nomeadamente, à luz das características e das condições ambientais específicas do sítio a que se refere esse plano ou projeto (Acórdão de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, n.o 134 e jurisprudência referida).
38 Em segundo lugar, segundo jurisprudência constante, uma avaliação adequada das incidências de um plano ou de um projeto implica que, antes de o mesmo ser aprovado, sejam identificados, tendo em conta os melhores conhecimentos científicos na matéria, todos os aspetos desse plano ou desse projeto que possam, por si só ou em conjugação com outros planos ou projetos, afetar os objetivos de conservação do sítio protegido. As autoridades nacionais competentes só autorizam uma atividade no sítio protegido se tiverem a certeza de que essa atividade não tem efeitos prejudiciais para a integridade desse sítio. Assim acontece quando não subsiste nenhuma dúvida razoável, do ponto de vista científico, quanto à inexistência de tais efeitos (Acórdão de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, n.o 120 e jurisprudência referida).
39 Em conformidade com a jurisprudência, esta avaliação não pode apresentar lacunas e deve incluir constatações e conclusões completas, precisas e definitivas, por forma a dissipar toda e qualquer dúvida cientificamente razoável quanto aos efeitos dos trabalhos projetados no sítio considerado (Acórdãos de 25 de julho de 2018, Grace e Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, n.o 39 e jurisprudência referida, e de 7 de novembro de 2018, Holohan e o., C‑461/17, EU:C:2018:883, n.o 49).
40 Tal exigência implica que a autoridade competente possa, no termo de uma avaliação adequada, indicar suficientemente as razões que lhe permitiram, antes da concessão da autorização em causa, adquirir a certeza, não obstante opiniões contrárias eventualmente expressas, de que está excluída toda e qualquer dúvida científica razoável quanto ao impacto ambiental dos trabalhos projetados no sítio considerado (v., neste sentido, Acórdão de 7 de novembro de 2018, Holohan e o., C‑461/17, EU:C:2018:883, n.o 51).
41 Tais exigências de fundamentação devem igualmente ser cumpridas quando, como no caso em apreço, a autoridade competente aprova um projeto suscetível de afetar um sítio protegido, sem exigir uma avaliação adequada, na aceção do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43.
42 Daqui resulta que, embora, quando uma autoridade competente decide autorizar esse projeto sem exigir uma avaliação adequada, na aceção desta disposição, o direito da União não obrigue essa autoridade a responder, na fundamentação dessa decisão, uma a uma, a todas as questões de direito e de facto suscitadas pelos interessados no decurso do procedimento administrativo, a referida autoridade deve, não obstante, indicar suficientemente os fundamentos que lhe permitiram, antes de conceder essa autorização, ter a certeza, apesar de opiniões contrárias e de dúvidas razoáveis eventualmente expressas nas mesmas, de que estava excluída qualquer dúvida científica razoável quanto à possibilidade de esse projeto afetar esse sítio de forma significativa.
43 Atendendo às considerações anteriores, há que responder à quinta questão que o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43 deve ser interpretado no sentido de que, se, quando uma autoridade competente de um Estado‑Membro decide autorizar um plano ou um projeto suscetível de afetar um sítio protegido ao abrigo desta diretiva, sem exigir uma avaliação adequada, na aceção desta disposição, essa autoridade não estiver obrigada a responder, na fundamentação da sua decisão, a todas as questões de direito e de facto suscitadas no decurso do procedimento administrativo, deve, não obstante, indicar suficientemente os fundamentos que lhe permitiram, antes de essa autorização ser concedida, ter a certeza, apesar de opiniões contrárias e de dúvidas razoáveis eventualmente expressas nas mesmas, de que estava excluída qualquer dúvida científica razoável quanto à possibilidade de esse projeto afetar esse sítio de forma significativa.
Quanto à quarta questão
44 Com a quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43 deve ser interpretado no sentido de que, para determinar se é necessário proceder a uma avaliação adequada das incidências de um plano ou de um projeto sobre um sítio protegido ao abrigo desta diretiva, podem ser tidas em consideração as características desse plano ou desse projeto que implicam a eliminação de contaminantes e que são, assim, suscetíveis de ter por efeito reduzir as incidências negativas do referido plano ou do referido projeto sobre esse sítio, quando essas características tenham sido integradas no mesmo plano ou no mesmo projeto como características padrão, independentemente de qualquer incidência sobre o referido sítio.
45 Resulta do pedido de decisão prejudicial que esse órgão jurisdicional se coloca esta questão, tendo em conta, designadamente, o Acórdão de 12 de abril de 2018, People Over Wind e Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244). Mais especificamente, interroga‑se sobre a questão de saber se, à luz desse acórdão, a Agência do Ordenamento do Território podia ter em consideração as medidas descritas no n.o 9 do presente acórdão para efeitos da sua decisão de não exigir uma avaliação adequada do impacto do projeto em causa no processo principal nas zonas referidas no n.o 7 do presente acórdão.
46 A este respeito, há que salientar que, no n.o 40 do Acórdão de 12 de abril de 2018, People Over Wind e Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244), o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43 deve ser interpretado no sentido de que, para se determinar se é necessário proceder, posteriormente, à avaliação adequada das incidências de um plano ou de um projeto sobre o sítio em causa, não há, na fase de rastreio, que tomar em consideração as medidas destinadas a evitar ou a reduzir os efeitos prejudiciais desse plano ou desse projeto nesse sítio.
47 O Tribunal de Justiça considerou, nomeadamente, no mesmo acórdão, que a circunstância de que sejam tomadas em consideração as medidas destinadas a evitar ou a reduzir os efeitos prejudiciais de um plano ou de um projeto no sítio em causa, aquando da apreciação da necessidade de realizar uma avaliação adequada, pressupõe que é verosímil que o sítio seja afetado de forma significativa e que, por conseguinte, há que proceder a essa avaliação, sendo esta conclusão corroborada pelo facto de que deve ser efetuada uma análise completa e precisa das medidas que podem evitar ou reduzir eventuais efeitos significativos no sítio em causa não na fase de rastreio, mas precisamente na da avaliação adequada. Por outro lado, segundo o Tribunal, a tomada em consideração de tais medidas a partir da fase de rastreio pode prejudicar o efeito útil da Diretiva 92/43, em geral, bem como na fase de avaliação, especialmente, uma vez que esta última fase perderia o seu objeto e existiria o risco de eludir essa fase de avaliação, que constitui uma garantia essencial prevista nesta diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 12 de abril de 2018, People Over Wind e Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, n.os 35 a 37).
48 No entanto, tais considerações não podem ter por efeito excluir a tomada em consideração, na fase de avaliação prévia de um projeto, de todos os elementos constitutivos desse projeto inerentes ao mesmo que tenham por efeito reduzir as suas incidências negativas sobre o sítio em causa.
49 Assim, quando esses elementos são integrados na conceção de um projeto não para terem por objetivo reduzir as incidências negativas desse projeto sobre o sítio em causa, mas como características padrão exigidas para todos os projetos do mesmo tipo, não se pode considerar, nomeadamente, que esses elementos constituam um indício de uma provável afetação significativa desse sítio, contrariamente às medidas referidas nos n.os 46 e 47 do presente acórdão.
50 Ora, sem prejuízo das verificações que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, afigura‑se que a integração das medidas referidas no n.o 9 do presente acórdão na conceção de projetos como o que está em causa no processo principal é imposta, de maneira geral, por atos de planeamento e que, no caso em apreço, tal foi efetuado através do plano de desenvolvimento do Condado de Meath 2013‑2019, que, de resto, foi objeto de uma avaliação ambiental nos termos da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO 2001, L 197, p. 30).
51 O artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43, interpretado à luz do princípio da precaução, não se opõe, assim, à tomada em consideração dessas medidas na fase de avaliação prévia desses projetos.
52 Atendendo às considerações anteriores, há que responder à quarta questão que o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43 deve ser interpretado no sentido de que, para determinar se é necessário proceder a uma avaliação adequada das incidências de um plano ou de um projeto sobre um sítio, podem ser tidas em consideração as características desse plano ou desse projeto que implicam a eliminação de contaminantes e que são, assim, suscetíveis de ter por efeito reduzir as incidências negativas do referido plano ou do referido projeto sobre esse sítio, quando essas características tenham sido integradas no mesmo plano ou no mesmo projeto como características padrão, inerentes a tal plano ou projeto, independentemente de qualquer incidência sobre o referido sítio.
Quanto às despesas
53 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
1) O direito da União deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regra processual nacional nos termos da qual, por um lado, o pedido de fiscalização jurisdicional, tanto à luz do direito nacional como de disposições do direito da União como o artigo 4.o, n.os 2 a 5, e o anexo III da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, conforme alterada pela Diretiva 2014/52/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, ou o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, se deve basear numa exposição dos pedidos e dos fundamentos em que esses pedidos se baseiam, enunciando de forma precisa cada um desses fundamentos e indicando, por cada fundamento, os factos ou os elementos invocados em seu apoio, e, por outro, o recorrente não pode, na audiência, invocar nenhum fundamento nem formular nenhum pedido, além dos que figuram nessa exposição.
2) O artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43
deve ser interpretado no sentido de que:
se, quando uma autoridade competente de um Estado‑Membro decide autorizar um plano ou um projeto suscetível de afetar um sítio protegido ao abrigo desta diretiva, sem exigir uma avaliação adequada, na aceção desta disposição, essa autoridade não estiver obrigada a responder, na fundamentação da sua decisão, a todas as questões de direito e de facto suscitadas no decurso do procedimento administrativo, deve, não obstante, indicar suficientemente os fundamentos que lhe permitiram, antes de essa autorização ser concedida, ter a certeza, apesar de opiniões contrárias e de dúvidas razoáveis eventualmente expressas nas mesmas, de que estava excluída qualquer dúvida científica razoável quanto à possibilidade de esse projeto afetar esse sítio de forma significativa.
3) O artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43
deve ser interpretado no sentido de que:
para determinar se é necessário proceder a uma avaliação adequada das incidências de um plano ou de um projeto sobre um sítio, podem ser tidas em consideração as características desse plano ou desse projeto que implicam a eliminação de contaminantes e que são, assim, suscetíveis de ter por efeito reduzir as incidências negativas do referido plano ou do referido projeto sobre esse sítio, quando essas características tenham sido integradas no mesmo plano ou no mesmo projeto como características padrão, inerentes a tal plano ou projeto, independentemente de qualquer incidência sobre o referido sítio.
Assinaturas