ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Nona Secção)
12 de julho de 2023 (*)
«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Relatório final do inquérito do OLAF relativo à execução de um contrato de prestação de serviços financiado pelo FED — Recusa de acesso — Exceção relativa à proteção do processo decisório — Exceção relativa à proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria — Presunção geral — Dever de fundamentação»
No processo T‑377/21,
Eurecna SpA, com sede em Veneza (Itália), representada por R. Sciaudone, advogado,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por C. Ehrbar e A. Spina, na qualidade de agentes,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção),
composto por: L. Truchot, presidente, R. Frendo e T. Perišin (relatora), juízes,
secretário: V. Di Bucci,
vista a fase escrita do processo,
visto não terem as partes requerido o agendamento de uma audiência de alegações no prazo de três semanas a contar da notificação do encerramento da fase escrita do processo e tendo sido decidido, nos termos do artigo 106.°, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, julgar o recurso sem fase oral do processo,
profere o presente
Acórdão
1 Por meio do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, a recorrente, Eurecna SpA, pede a anulação da decisão do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) de 26 de abril de 2021, pela qual este lhe recusou o acesso ao seu relatório final e respetivos anexos, no termo do inquérito OC/2019/0766/B4 (a seguir «decisão impugnada»).
Antecedentes do litígio
2 A recorrente é uma sociedade ativa no domínio da prestação de serviços ligados às tecnologias da informática.
3 Em abril de 2014, a Associação dos Países e Territórios Ultramarinos da União Europeia (OCTA) assinou com a recorrente, enquanto sociedade coordenadora, o contrato de serviços FED/2014/341‑873, intitulado «Estratégias territoriais para a inovação (STI)» (a seguir «contrato»), no montante inicial de 2 900 600 euros e para ser executado entre 29 de abril de 2014 e 28 de abril de 2020. Este contrato foi financiado pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) e tinha como objetivos gerais reforçar o desenvolvimento sustentável e a diversificação económica através de soluções inovadoras e melhorar a competitividade dos países e territórios ultramarinos a nível regional e global.
4 Para executar o contrato, a recorrente recrutou vários colaboradores, entre os quais um chefe de equipa perito principal n.o 1.
5 Em 25 de abril de 2019, este chefe de equipa enviou uma carta à OCTA e à Comissão Europeia informando‑as de que a recorrente não lhe tinha pago a sua remuneração pelo trabalho efetuado entre 2015 e 2018, ou seja, a quantia de 430 326,23 euros.
6 Em agosto de 2019, a Comissão designou um gabinete de auditoria (a seguir «auditor independente») para proceder a uma verificação independente da veracidade e da regularidade dos relatórios enviados pela recorrente durante o período compreendido entre 29 de abril de 2014 e 30 de abril de 2019. Recorreu igualmente ao OLAF para que este efetuasse os controlos que eram da sua competência no que respeita à eventual existência de fraudes, de corrupção ou de qualquer outra atividade ilegal suscetível de lesar os interesses financeiros da União Europeia.
7 Em 15 de junho de 2020, o auditor independente apresentou o seu relatório final, nos termos do qual o montante de 504 434,68 euros foi considerado inelegível para financiamento pelo FED. Esta quantia correspondia, por um lado, a um montante de 2 034,68 euros, relativo a diversas despesas para as quais os comprovativos correspondentes estavam em falta ou eram inadequados e, por outro, a um montante de 502 400 euros, correspondente à falta de faturação de honorários dos colaboradores da recorrente e a diferenças entre o número de horas de trabalho declaradas por esses colaboradores e os declarados pela recorrente à OCTA.
8 Em 1 de julho de 2020, o OLAF anunciou a abertura do inquérito com a referência OC/2019/0766/B4, relativo à recorrente pelas alegadas irregularidades verificadas na execução do contrato.
9 Por carta de 4 de dezembro de 2020, o OLAF informou a recorrente de que o inquérito OC/2019/0766/B4 tinha sido encerrado e que o relatório final desse inquérito tinha sido transmitido ao Ministério Público de Veneza (Itália) e à Direção‑Geral (DG) da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento da Comissão, a fim de que fossem tomadas as seguintes medidas: por um lado, a abertura de um inquérito penal por uma eventual fraude cometida através de relatórios incorretos de verificação das despesas a fim de obter pagamentos indevidos por parte da OCTA e, por outro, a recuperação da quantia de 504 434,68 euros, a inscrição da recorrente na base de dados do sistema de deteção precoce e de exclusão (EDES) e a apreciação da oportunidade de sanções económicas em conformidade com o artigo 10.° das condições gerais aplicáveis ao contrato.
10 Em 22 de janeiro de 2022, a recorrente enviou ao OLAF um pedido com base no artigo 6.° do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43), a fim de obter acesso ao relatório final do inquérito OC/2019/0766/B4 do OLAF e aos seus anexos (a seguir «documentos pedidos»).
11 Em 3 de março de 2021, o OLAF recusou o acesso aos documentos pedidos.
12 Em 10 de março de 2021, a recorrente apresentou um pedido confirmativo de acesso aos documentos pedidos com base no artigo 7.° do Regulamento n.o 1049/2001.
13 Por carta de pré‑informação de 11 de março de 2021, a Comissão informou a recorrente do início, com base no relatório final do auditor independente, do procedimento de cobrança de uma quantia de 417 234,68 euros e convidou‑a a apresentar observações, se fosse caso disso, no prazo de 30 dias.
14 Em 26 de abril de 2021, o OLAF adotou a decisão impugnada, pela qual indeferiu o pedido confirmativo mencionado no n.o 12, supra.
Pedidos das partes
15 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
— anular a decisão impugnada;
— ordenar à Comissão que apresente os documentos pedidos;
— condenar a Comissão nas despesas.
16 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
— negar provimento ao recurso;
— condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto aos pedidos de anulação
17 Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca, em substância, seis fundamentos, relativos, o primeiro, a um erro de direito quanto às consequências do acesso aos documentos pedidos, o segundo, à violação do artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, no que respeita à exceção relativa à proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, o terceiro, à violação do artigo 4.°, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001, respeitante à exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo, bem como do princípio da proporcionalidade, o quarto, à violação do artigo 4.°, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso parcial aos documentos pedidos, o quinto, à violação do dever de fundamentação e, o sexto, a um erro de direito resultante do não reconhecimento pelo OLAF dos seus direitos de defesa como revestindo um interesse público superior na aceção do artigo 4.° do Regulamento n.o 1049/2001.
18 Uma vez que é jurisprudência constante que a falta ou a insuficiência de fundamentação consubstancia uma violação de formalidades essenciais, na aceção do artigo 263.o TFUE, e constitui um fundamento de ordem pública que deve, se for caso disso, ser conhecido oficiosamente pelo juiz da União (v. Acórdãos de 15 de junho de 2017, Espanha/Comissão, C‑279/16 P, não publicado, EU:C:2017:461, n.o 22 e jurisprudência referida, e de 3 de maio de 2018, Malta/Comissão, T‑653/16, EU:T:2018:241, n.o 47 e jurisprudência referida), há que examinar o quinto fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação.
19 Com este fundamento, a recorrente alega que a decisão impugnada enferma de fundamentação insuficiente uma vez que, nos n.os 4 e 5 dessa decisão, o OLAF faz referência à exceção que figura no artigo 4.°, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, relativa ao processo decisório da instituição, sem explicar a pertinência desta exceção específica à luz do conteúdo do relatório do OLAF. Assim, a recorrente está impossibilitada de exercer o seu direito de contestar a pertinência desta exceção, do mesmo modo que o Tribunal Geral está impossibilitado de exercer a sua própria fiscalização das razões que levaram o OLAF a invocar o artigo 4.°, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001.
20 A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
21 A este respeito, segundo jurisprudência assente, a fundamentação dos atos das instituições da União, exigida pelo artigo 296.o TFUE e pelo artigo 41.°, n.o 2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deve revelar clara e inequivocamente o raciocínio da instituição autora do ato, para permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função de todas as circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas que sejam direta e individualmente afetadas pelo ato possam ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, visto que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 41.°, n.o 2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais deve ser apreciada tendo em conta não só o seu teor mas também o seu contexto e o conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 4 de junho de 2020, Hungria/Comissão, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, n.o 57 e jurisprudência referida, e de 3 de maio de 2018, Malta/Comissão, T‑653/16, EU:T:2018:241, n.o 53 e jurisprudência referida).
22 No entanto, a falta de fundamentação pode verificar‑se mesmo quando a decisão em causa contenha determinados elementos de fundamentação. Assim, uma fundamentação contraditória ou ininteligível equivale a uma falta de fundamentação. O mesmo acontece quando os elementos de fundamentação que figuram na decisão em causa são tão lacunares que não permitem, de modo algum, ao seu destinatário, no contexto em que a mesma foi adotada, compreender o raciocínio do seu autor (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2020, Comissão/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, n.o 55 e jurisprudência referida).
23 Em especial, quando uma instituição, um órgão ou um organismo da União ao qual é apresentado um pedido de acesso a um documento decide indeferir esse pedido com fundamento numa das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.o 1049/2001, incumbe‑lhe, em princípio, explicar as razões pelas quais o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por essa exceção, devendo o risco desse prejuízo ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.o 54 e jurisprudência referida).
24 A este respeito, importa salientar que uma instituição da União, para apreciar um pedido de acesso a documentos na sua posse, pode ter em conta vários motivos de recusa referidos no artigo 4.° do Regulamento n.o 1049/2001 (Acórdão de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, n.o 113).
25 Assim, há que recordar que, em caso de pluralidade de fundamentos, mesmo que um dos fundamentos do ato impugnado esteja viciado por falta de fundamentação, esse vício não pode conduzir à anulação desse ato se o ou os outros fundamentos fornecerem uma justificação suficiente por si só (v., neste sentido, Acórdão de 5 de março de 2019, Pethke/EUIPO, T‑169/17, não publicado, EU:T:2019:135, n.o 93 e jurisprudência referida).
26 Todavia, em certos casos, a instituição, o órgão ou o organismo da União em causa pode basear‑se em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, uma vez que considerações de ordem geral semelhantes são suscetíveis de serem aplicadas a pedidos de divulgação de documentos da mesma natureza (v., neste sentido, Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.o 55 e jurisprudência referida).
27 O objetivo de tais presunções reside assim na possibilidade de a instituição, o órgão ou o organismo da União em causa, considerar que a divulgação de certas categorias de documentos prejudica, em princípio, o interesse protegido pela exceção que a instituição, o órgão ou o organismo invoca, baseando‑se nessas considerações de ordem geral, sem haver obrigação de examinar concreta e individualmente cada um dos documentos solicitados (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.o 56 e jurisprudência referida).
28 Assim, resulta da jurisprudência que uma decisão que recusa a divulgação de um documento com o fundamento de que esse documento está abrangido por uma presunção geral de confidencialidade está suficientemente fundamentada quando a fundamentação dessa decisão permita ao seu destinatário compreender, por um lado, que a instituição em causa invoca a confidencialidade do documento em questão para recusar a sua divulgação e, por outro, que se trata de um documento abrangido por essa presunção geral de confidencialidade [v., neste sentido, Acórdãos de 19 de dezembro de 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, n.o 55, e de 21 de outubro de 2020, BCE/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, não publicado, EU:C:2020:845, n.o 62].
29 É à luz dos princípios e da jurisprudência recordados nos n.os 21 a 28, supra, que há que examinar o presente fundamento.
30 No caso em apreço, o fundamento principal da decisão impugnada baseia‑se na presunção geral de confidencialidade de que fazem parte os documentos relativos aos inquéritos do OLAF, ao abrigo do artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. Com efeito, resulta da decisão impugnada que o OLAF considerou que os documentos pedidos estavam abrangidos pela exceção prevista nesta disposição, nos termos da qual as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria. O OLAF considerou igualmente, a título complementar, que os documentos pedidos estavam abrangidos pela exceção relativa à proteção do processo decisório, regulada pelo artigo 4.°, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001 e, em parte, pela exceção prevista no artigo 4.°, n.o 1, alínea b), do mesmo regulamento, por força do qual o acesso é recusado no caso de a divulgação prejudicar a proteção da vida privada e da integridade do indivíduo.
Quanto à fundamentação da decisão impugnada na parte em que se baseia na proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria
31 Quanto à exceção prevista no artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, esta disposição prevê que as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria.
32 A este respeito, resulta da jurisprudência que o OLAF pode invocar a presunção geral de que os objetivos das atividades de inquérito, inspeção e auditoria serão postos em causa para recusar a divulgação de documentos relativos a um inquérito quando este esteja em curso ou acabe de ser encerrado e, neste último caso, as autoridades competentes ainda não decidiram, num prazo razoável, o seguimento a dar ao seu relatório de inquérito (v. Acórdão de 1 de setembro de 2021, Homoki/Comissão, T‑517/19, não publicado, EU:T:2021:529, n.o 63 e jurisprudência referida).
33 Com efeito, os diferentes atos de inquérito, ou de inspeção podem ficar abrangidos pela exceção relativa à proteção de atividades de inspeção, inquérito e auditoria enquanto as atividades de inquérito ou de inspeção prosseguem, mesmo que esteja terminado o inquérito ou a inspeção particular que deu lugar ao relatório ao qual o acesso é pedido (v. Acórdão de 6 de julho de 2006, Franchet e Byk/Comissão, T‑391/03 e T‑70/04, EU:T:2006:190, n.o 110 e jurisprudência referida).
34 Todavia, admitir que os diferentes documentos relativos a atividades de inspeção, inquérito ou auditoria estão abrangidos pela exceção constante do artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 enquanto o seguimento a dar a esses procedimentos não estiver decidido equivale a submeter o acesso aos referidos documentos a um acontecimento aleatório, futuro e eventualmente longínquo, dependente da celeridade e da diligência das diferentes autoridades (Acórdão de 6 de julho de 2006, Franchet e Byk/Comissão, T‑391/03 e T‑70/04, EU:T:2006:190, n.o 111).
35 Esta solução colide com o objetivo que consiste em garantir o acesso do público aos documentos relativos a eventuais irregularidades cometidas na gestão dos interesses financeiros, com a finalidade de dar aos cidadãos a possibilidade de controlar de forma mais efetiva a legalidade do exercício do poder público (v. Acórdão de 6 de julho de 2006, Franchet e Byk/Comissão, T‑391/03 e T‑70/04, EU:T:2006:190, n.o 112 e jurisprudência referida).
36 Assim, resulta da jurisprudência que a presunção geral de confidencialidade dos documentos relativos aos inquéritos do OLAF é aplicável até que as autoridades destinatárias de um relatório final de inquérito do OLAF decidam qual o seguimento a dar a esse relatório, manifestando a intenção de adotar atos lesivos das pessoas em causa ou de não adotar tais atos. Todavia, se na data em que a instituição à qual foi apresentado um pedido de acesso deve responder a esse pedido, as referidas autoridades não manifestaram nenhuma intenção, a presunção geral de confidencialidade dos documentos relativos aos inquéritos do OLAF não pode exceder um prazo razoável a contar da data em que o OLAF lhes transmitiu esse relatório (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de maio de 2016, International Management Group/Comissão, T‑110/15, EU:T:2016:322, n.o 35 e jurisprudência referida, e de 1 de setembro de 2021, Homoki/Comissão, T‑517/19, não publicado, EU:T:2021:529, n.o 63 e jurisprudência referida).
37 É à luz desta jurisprudência que se deve apreciar se a decisão impugnada, na parte em que se baseia numa presunção geral nos termos do artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, está suficientemente fundamentada.
38 Em especial, em conformidade com a jurisprudência referida no n.o 28, supra, há que determinar se a fundamentação da decisão impugnada permitia à recorrente compreender, por um lado, que a Comissão invocava a confidencialidade de que beneficiavam os documentos pedidos para recusar a sua divulgação e, por outro, que se tratava de documentos abrangidos por essa presunção geral de confidencialidade.
39 No caso em apreço, em primeiro lugar, há que constatar que a decisão impugnada indica que o OLAF considerou que os documentos pedidos estavam abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, devido a uma presunção geral, reconhecida pela jurisprudência, de não acessibilidade aos documentos relativos aos inquéritos do OLAF.
40 Assim, a fundamentação da decisão impugnada permitia à recorrente compreender que, para recusar a divulgação dos documentos pedidos, o OLAF invocava a presunção geral de confidencialidade de que os documentos relativos aos inquéritos do OLAF podem beneficiar, em aplicação do artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.
41 Em segundo lugar, embora a decisão recorrida indique que os documentos pedidos fazem parte do dossiê de inquérito OC/2019/0766 do OLAF, há que observar que, no plano factual, no n.o 3 da decisão recorrida, o OLAF se limita a constatar, por um lado, que o referido inquérito foi encerrado em dezembro de 2020 e, por outro, que o seu relatório final foi transmitido ao Ministério Público de Veneza e à Comissão, acompanhado de recomendações que indicam eventuais ações de acompanhamento. Do mesmo modo, no n.o 5 da decisão impugnada, indica‑se que a recomendação final do OLAF foi transmitida às autoridades competentes da Comissão e às autoridades judiciárias nacionais e que, se essas autoridades tencionarem aplicar uma sanção a uma pessoa visada pelo inquérito, deverão dar‑lhe acesso ao relatório final do OLAF para lhe permitir exercer os seus direitos de defesa.
42 Todavia, em primeiro lugar, há que observar que os fundamentos da decisão impugnada não mencionam o facto, recordado no n.o 13, supra, de que, antes da adoção da referida decisão, a Comissão enviou, em 11 de março de 2021, uma carta de pré‑informação à recorrente com vista a recuperar um montante de 417 234,68 euros e convidou‑a a apresentar, sendo caso disso, observações no prazo de 30 dias.
43 Ora, a aceitação do compromisso pela Comissão, após a transmissão do relatório do OLAF, do procedimento de recuperação da maior parte das quantias pagas e consideradas inelegíveis com base no relatório final do auditor independente, contra a recorrente, é suscetível de ser considerado uma ação de acompanhamento de uma das recomendações do relatório do OLAF e, portanto, uma decisão que marca o encerramento do inquérito na aceção da jurisprudência referida no n.o 32, supra.
44 Tendo em conta o silêncio da decisão impugnada quanto a este ponto, é possível presumir que o OLAF considerou que a carta de pré‑informação dirigida à recorrente em 11 de março de 2021 não tinha por objeto nem por efeito encerrar o inquérito.
45 Todavia, as razões dessa interpretação não resultam dos fundamentos da decisão impugnada.
46 Assim, a Comissão não precisou, na decisão recorrida, se considerava que a carta de pré‑informação dirigida à recorrente constituía uma ação de acompanhamento do relatório de inquérito do OLAF e, em caso afirmativo, as razões pelas quais a transmissão do referido relatório ao Ministério Público de Veneza tinha por efeito prorrogar a presunção geral de confidencialidade que abrangia esse relatório.
47 Em segundo lugar, segundo a interpretação da decisão impugnada mencionada no n.o 44, supra, é possível presumir que o OLAF considerou que, à data da adoção da decisão impugnada, as autoridades destinatárias do seu relatório final ainda não tinham decidido, num prazo razoável, o seguimento a dar a esse relatório de inquérito.
48 Ora, há que salientar que o OLAF não mencionou, na decisão recorrida, a data precisa de transmissão do seu relatório final à Comissão e ao Ministério Público de Veneza.
49 É verdade que, como resulta do n.o 9, supra, a recorrente foi informada dessa transmissão por carta da Comissão de 4 de dezembro de 2020.
50 Todavia, em conformidade com a jurisprudência referida no n.o 32, supra, embora os documentos relativos a um inquérito do OLAF que acaba de ser encerrado beneficiem da presunção geral de confidencialidade nos termos do artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 quando as autoridades competentes ainda não tenham decidido o seguimento a dar ao relatório de inquérito correspondente, é na condição de que, na data da adoção da decisão de recusa de divulgação dos referidos documentos, o prazo decorrido desde a transmissão do relatório do OLAF às autoridades competentes não possa ser considerado desrazoável.
51 Assim, no caso em apreço, para indicar à recorrente que os documentos pedidos estavam abrangidos, à data da adoção da decisão recorrida, pela presunção geral de confidencialidade de que os documentos relativos aos seus inquéritos são suscetíveis de beneficiar, o OLAF devia, nos fundamentos desta decisão, ter tomado posição sobre a questão de saber se o prazo decorrido entre a data de transmissão do seu relatório à Comissão e ao Ministério Público de Veneza e a data de adoção da decisão recorrida devia ser considerado razoável.
52 Por outro lado, embora seja possível presumir que o OLAF considerou que, no caso em apreço, o prazo decorrido desde a transmissão do seu relatório final à Comissão e ao Ministério Público de Veneza não tinha caráter desrazoável, as razões dessa interpretação não resultam dos fundamentos da decisão recorrida.
53 Por conseguinte, há que constatar que, na falta das informações mencionadas nos n.os 41 a 52, supra, a recorrente não estava em condições, lendo a decisão impugnada, de compreender as razões pelas quais o OLAF, à data da adoção da decisão impugnada, considerava que os documentos pedidos estavam abrangidos pela presunção geral de confidencialidade de que os documentos relativos aos seus inquéritos podem beneficiar.
54 Em terceiro lugar, tendo em conta o caráter lacunar dos elementos de fundamentação que figuram na decisão impugnada, esta não permite ao Tribunal Geral apreciar a procedência do segundo fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 nem, portanto, exercer a sua fiscalização da legalidade, uma vez que esta disposição baseia o fundamento determinante da decisão impugnada.
55 Com efeito, com o segundo fundamento da petição, a recorrente alegou que o OLAF não tinha demonstrado a existência de uma presunção de confidencialidade dos documentos pedidos com base na exceção prevista no artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 e que lhe devia ter concedido acesso aos documentos pedidos, tendo em conta a intenção da Comissão, manifestada pela carta de pré‑informação de 11 de março de 2021, de proceder à cobrança da quantia de 417 234,68 euros de forma alegadamente irregular.
56 Na contestação, a Comissão contestou as alegações da recorrente, alegando, nomeadamente, que a presunção geral de confidencialidade que abrangia os relatórios finais do OLAF era aplicável enquanto estivessem em curso ações de acompanhamento dos inquéritos do OLAF e que, no que respeita às autoridades judiciárias italianas, estas levavam a cabo, sem dúvida, à data da adoção da decisão impugnada, essas ações de acompanhamento.
57 Todavia, como resulta dos n.os 41 a 46, supra, não resulta dos fundamentos da decisão recorrida que o OLAF, ao adotar essa decisão, tenha considerado que as recomendações do relatório final de inquérito tinham dado lugar a ações de acompanhamento tanto por parte da Comissão como do Ministério Público de Veneza. Com efeito, a decisão recorrida não menciona nem a carta de pré‑informação de 11 de março de 2021 nem a eventual abertura de um inquérito pelo Ministério Público de Veneza.
58 Todavia, contrariamente ao que sustenta a Comissão, não existe um direito de as instituições da União regularizarem perante o juiz da União as suas decisões insuficientemente fundamentadas, nem uma obrigação de este último tomar em consideração as explicações complementares fornecidas apenas no decurso da instância pelo autor do ato em causa, para apreciar o respeito do dever de fundamentação. Com efeito, semelhante estado do direito poderia desvirtuar a repartição de competências entre a administração e o juiz da União, enfraquecer a fiscalização da legalidade e comprometer o exercício do direito de recurso (Acórdão de 11 de junho de 2020, Comissão/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, n.o 58).
59 Por outro lado, ainda que se admita que as explicações complementares dadas pela Comissão no decurso da instância não possam ser consideradas um complemento de fundamentação da decisão recorrida, mas sim os esclarecimentos necessários para compreender plenamente a análise subjacente ao raciocínio do OLAF, à luz da argumentação da recorrente, cumpre referir, no entanto, que a Comissão não tomou posição sobre a questão de saber se a carta de pré‑informação de 11 de março de 2021 constituía uma ação de acompanhamento que implicava o encerramento do inquérito nem, em caso afirmativo, expôs as razões pelas quais a mera comunicação do relatório do OLAF ao Ministério Público de Veneza tinha por efeito prorrogar a presunção geral de confidencialidade. Por último, a Comissão também não tomou posição, nos seus articulados, sobre a questão de saber se, à data da adoção da decisão recorrida, tinha decorrido um prazo razoável desde a transmissão dos documentos pedidos à Comissão e ao Ministério Público de Veneza.
60 Por conseguinte, o Tribunal Geral não está em condições de apreciar se, à data da adoção da decisão impugnada, o OLAF podia legalmente invocar a presunção geral de confidencialidade que abrange os documentos relativos aos seus inquéritos, ao abrigo do artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.
61 À luz das considerações anteriores, há que concluir que a decisão impugnada não está suficientemente fundamentada, uma vez que se baseia na exceção prevista no artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.
Quanto à fundamentação da decisão impugnada na parte em que se baseia na proteção do processo decisório
62 Quanto à exceção relativa à proteção do processo decisório, o artigo 4.°, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001 prevê que «[o] acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação».
63 O artigo 4.°, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001 prevê que «[o] acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa, será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação».
64 Assim, é apenas em relação a uma parte dos documentos para uso interno, a saber os que contêm pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa, que o artigo 4.°, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001 permite a recusa, mesmo após a decisão ter sido adotada, quando a sua divulgação possa prejudicar gravemente o processo decisório dessa instituição (v. Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, n.o 79 e jurisprudência referida; Acórdão de 15 de janeiro de 2013, Strack/Comissão, T‑392/07, não publicado, EU:T:2013:8, n.o 235).
65 Por conseguinte, a aplicação, por uma instituição a quem tenha sido apresentado um pedido de acesso a um documento, do artigo 4.°, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, pressupõe que a referida instituição explique as razões específicas pelas quais considera que o encerramento do procedimento administrativo não exclui que a recusa de acesso continue a justificar‑se em relação ao risco de prejuízo grave para o seu processo decisório (v., neste sentido, Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, n.o 82 e jurisprudência referida).
66 No caso em apreço, a decisão impugnada indica que, na sua jurisprudência recente, o Tribunal Geral reconheceu uma presunção geral de não acessibilidade aos documentos que fazem parte dos processos do OLAF e considerou que o facto de tornar acessíveis ao público, nos termos do Regulamento n.o 1049/2001, documentos relativos aos inquéritos do OLAF era suscetível de comprometer gravemente os objetivos das atividades de inquérito e o processo decisório da Comissão.
67 Assim, segundo os fundamentos da decisão impugnada, a divulgação dos documentos pedidos prejudicaria gravemente o processo decisório do OLAF, porque comprometeria gravemente a plena independência dos seus futuros inquéritos e dos seus objetivos revelando a sua estratégia e os seus métodos de trabalho.
68 A este respeito, por um lado, há que salientar que a fundamentação da decisão impugnada não identifica a decisão da Comissão que permite considerar que o procedimento administrativo a que se referem os documentos pedidos estava encerrado.
69 Em especial, a decisão recorrida não indica se a decisão que encerra o processo de elaboração dos documentos pedidos corresponde à carta de 4 de dezembro de 2020, pela qual o OLAF informou a recorrente da transmissão dos referidos documentos ao Ministério Público de Veneza e à DG Cooperação Internacional e Desenvolvimento da Comissão, ou à adoção pela Comissão de uma das ações de acompanhamento recomendadas no relatório final do OLAF, como o início do procedimento de recuperação do montante de 504 434,68 euros ou a inscrição da recorrente na base de dados do EDES.
70 Por outro lado, cumpre referir que os fundamentos da decisão impugnada reproduzidos nos n.os 66 e 67, supra, não são de modo nenhum sustentados por elementos detalhados tendo em conta o conteúdo concreto dos documentos pedidos, que permitam compreender as razões pelas quais a sua divulgação poderia prejudicar gravemente o processo decisório da Comissão.
71 Por último, é possível considerar que a Comissão pretendeu invocar a exceção prevista no artigo 4.°, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001 em consequência da presunção geral de confidencialidade que resulta do artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do referido regulamento, que abrange os documentos ligados aos processos de inquérito do OLAF.
72 Todavia, nessa hipótese, cumpre referir que, uma vez que a decisão impugnada não está suficientemente fundamentada uma vez que se baseia na exceção prevista no artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, como resulta do n.o 61, supra, também não o seria, por via de consequência, na parte em que se baseia na exceção prevista no artigo 4.°, n.o 3, segundo parágrafo, do mesmo regulamento.
73 À luz das considerações anteriores, há que concluir que a decisão impugnada não está suficientemente fundamentada visto que se baseia na exceção prevista no artigo 4.°, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001.
Quanto à fundamentação da decisão impugnada na parte em que se baseia na proteção da vida privada e da integridade do indivíduo
74 Quanto à exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo, prevista no artigo 4.°, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001, resulta da decisão impugnada que este fundamento reveste um caráter acessório e circunscrito em relação ao fundamento principal contido na referida decisão e baseado na presunção geral de confidencialidade que abrange os documentos relativos aos inquéritos do OLAF. Assim, embora este fundamento justifique a posição do OLAF segundo a qual os documentos solicitados não podiam ser objeto de divulgação integral, não permite apreciar a razão pela qual o OLAF recusou o acesso parcial a esses documentos.
75 Por conseguinte, o fundamento da decisão impugnada baseado na exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo, prevista no artigo 4.°, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001, não basta, por si só, para fundamentar a recusa de acesso aos documentos pedidos.
76 Resulta das considerações anteriores que nenhum dos motivos que figuram na decisão impugnada fornece justificação suficiente suscetível de impedir a anulação da referida decisão, pelo que há que julgar procedente o presente fundamento, sem ser necessário examinar os outros fundamentos invocados pela recorrente.
Quanto ao pedido de que a Comissão apresente os documentos pedidos
77 A recorrente pede ao Tribunal Geral que ordene à Comissão, em aplicação do artigo 91.°, alínea c), e do artigo 104.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a apresentação do relatório final do OLAF a fim de verificar, nomeadamente, se a exceção prevista no artigo 4.°, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001 justificava a recusa de acesso, ainda que parcial, aos documentos pedidos.
78 A este respeito, o artigo 91.°, alínea c), do Regulamento de Processo dispõe que as diligências de instrução compreendem, nomeadamente, o pedido de apresentação de documentos cuja consulta foi recusada por uma instituição no âmbito de um recurso que tenha por objeto a legalidade dessa recusa.
79 Além disso, o artigo 104.° do Regulamento de Processo precisa que, quando, na sequência de uma diligência de instrução prevista no artigo 91.°, alínea c), do mesmo regulamento, um documento cujo acesso tenha sido recusado por uma instituição tiver sido apresentado ao Tribunal no âmbito de um recurso sobre a legalidade dessa recusa, esse documento não é comunicado às outras partes.
80 A este respeito, há que recordar que cabe exclusivamente ao Tribunal Geral decidir da eventual necessidade de completar os elementos de informação de que dispõe sobre os processos que lhe são submetidos (v. Acórdão de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, n.o 77 e jurisprudência referida) e que lhe cabe apreciar a pertinência de um pedido de diligência de instrução tendo em conta o objeto do litígio e a necessidade de proceder ao mesmo [v., neste sentido, Acórdão de 3 de julho de 2019, PT/BEI, T‑573/16, EU:T:2019:481, n.o 111 (não publicado) e jurisprudência referida].
81 É certo que, quando a recorrente questiona a legalidade de uma decisão que lhe recusa o acesso a um documento em aplicação de uma das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.o 1049/2001, alegando que a exceção invocada pela instituição em causa não era aplicável ao documento solicitado, o Tribunal Geral deve ordenar a apresentação desse documento e examiná‑lo, no respeito pela proteção jurisdicional da referida recorrente. Com efeito, dado que ele próprio não tinha consultado o referido documento, o Tribunal Geral não estava em condições de apreciar em concreto se o seu acesso podia validamente ser recusado pela referida instituição com base na exceção invocada e, consequentemente, de apreciar a legalidade de uma decisão que recusa o acesso ao referido documento (v., neste sentido, Acórdão de 28 de novembro de 2013, Jurašinović/Conselho, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, n.o 27 e jurisprudência referida).
82 Todavia, no caso em apreço, resulta da argumentação apresentada pela recorrente que o pedido de instrução deve ser ordenado pelo Tribunal Geral para verificar se a exceção prevista no artigo 4.°, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001 justificava a recusa de acesso, ainda que parcial, aos documentos pedidos, ao abrigo do artigo 4.°, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001.
83 Nos termos do artigo 4.°, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001, quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das exceções, as restantes partes do documento serão divulgadas.
84 Ora, resulta da jurisprudência que, quando se aplicam presunções gerais de confidencialidade a certas categorias de documentos, os documentos abrangidos por estas estão isentos da obrigação de divulgação, integral ou parcial, do seu conteúdo (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de março de 2019, AlzChem/Comissão, C‑666/17 P, não publicado, EU:C:2019:196, n.o 70 e jurisprudência referida, e de 26 de abril de 2016, Strack/Comissão, T‑221/08, EU:T:2016:242, n.o 168 e jurisprudência referida).
85 Assim, só na hipótese de a recorrente ter demonstrado a procedência do segundo fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, é que o Tribunal Geral deve resolver a questão de saber se a exceção prevista no artigo 4.°, n.o 1, alínea b), do referido regulamento justificava a recusa de acesso, ainda que parcial, aos documentos pedidos.
86 Ora, como resulta do n.o 60, supra, tendo em conta a insuficiência de fundamentação da decisão impugnada, o Tribunal Geral não está em condições de apreciar se o OLAF tinha ou não fundamento para opor a presunção geral de confidencialidade nos termos do artigo 4.°, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.
87 Por conseguinte, uma vez que o Tribunal Geral não pode resolver a questão de saber se a exceção prevista no artigo 4.°, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001 justificava a recusa de acesso, ainda que parcial, aos documentos pedidos, a adoção da diligência de instrução solicitada pela recorrente revestiria um caráter inútil e os presentes pedidos não podem deixar de ser julgados improcedentes.
Quanto às despesas
88 Nos termos do artigo 134.°, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
89 Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com os pedidos da recorrente.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção)
decide:
1) É anulada a Decisão de 26 de abril de 2021, pela qual o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) recusou à Eurecna SpA o acesso ao seu relatório final e respetivos anexos, no termo do inquérito OC/2019/0766/B4.
2) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
3) A Comissão Europeia é condenada nas despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de julho de 2023.
Assinaturas