ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer)
6 oktober 2021 (*)
„Openbare dienst – Arbeidscontractanten – Onderzoek van OLAF – Vergoeding van ziektekosten – Tuchtmaatregel – Onmiddellijke beëindiging van de overeenkomst – Artikel 10, onder h), van bijlage IX bij het Statuut – Recidive – Artikel 27 van bijlage IX bij het Statuut – Besluit tot inwilliging van een verzoek om een eerdere tuchtmaatregel uit het persoonsdossier te verwijderen – Artikel 26 van het Statuut – Uit het persoonsdossier verwijderde tuchtmaatregel kan niet aan de ambtenaar worden tegengeworpen of tegen hem worden ingeroepen”
In zaak T‑121/20,
IP, vertegenwoordigd door L. Levi, S. Rodrigues en J. Martins, advocaten,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Brauhoff en A.‑C. Simon als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 270 VWEU strekkende tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 21 augustus 2019 om verzoeker de tuchtmaatregel van onmiddellijke beëindiging van zijn aanstelling op te leggen,
wijst
HET GERECHT (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: R. da Silva Passos, president, I. Reine en L. Truchot (rapporteur), rechters,
griffier: L. Ramette, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 mei 2021,
het navolgende
Arrest
I. Voorgeschiedenis van het geding
1 Verzoeker, IP, is op 21 juli 2008 in dienst getreden bij de Europese Commissie, aanvankelijk als tijdelijk functionaris en vervolgens, vanaf 16 september 2008, als arbeidscontractant. In 2013 behoorde hij tot functiegroep I, rang 1, salaristrap 3. Sinds 1 augustus 2018 is hij invalide verklaard.
2 Bij nota van 13 december 2013 heeft het Europees Parlement het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) meegedeeld dat het bij een interne audit aanwijzingen had gevonden dat een aantal verzoeken om vergoeding van ziektekosten betreffende gezondheidszorg die door in Portugal gevestigde inrichtingen was verstrekt, zijns inziens onregelmatig was. Deze verzoeken waren tussen januari en augustus 2013 ingediend door A en B, de zus van laatstgenoemde, beiden ambtenaar bij het Parlement. In die nota stelde het Parlement voor om na te gaan of verzoeker, die in een databank van het Parlement voor personeelsbeheer door A als zijn contactpersoon was aangewezen, mogelijk eveneens soortgelijke onregelmatigheden had begaan.
3 Op 8 september 2014 heeft OLAF besloten tegen verzoeker een onderzoek in te stellen naar vermeend onregelmatige verzoeken om vergoeding van ziektekosten. Tegelijkertijd besloot OLAF twee andere onderzoeken tegen A en B in te stellen, ook naar aanleiding van verzoeken om vergoeding van ziektekosten.
4 Op 21 december 2015 heeft OLAF het onderzoek afgesloten met een eindverslag. In zijn verslag heeft het vastgesteld dat verzoeker tijdens de onderzochte periode bij het Bureau beheer en afwikkeling van de individuele rechten (PMO) van de Commissie verzoeken om vergoeding had ingediend die waren gebaseerd op vier bewijsstukken die niet overeenkwamen met de werkelijk gemaakte kosten. OLAF was van oordeel dat er in totaal een bedrag van 5 418 EUR ten onrechte was ontvangen.
5 OLAF heeft zijn verslag aan de Commissie toegezonden en haar aanbevolen een tuchtprocedure tegen verzoeker in te leiden en het bedrag van 5 418 EUR terug te vorderen. Het heeft de Commissie ook meegedeeld dat het verslag was overgelegd aan de Portugese gerechtelijke autoriteiten voor een eventuele gerechtelijke afhandeling.
6 Bij nota van 24 juni 2016 heeft het tot het aangaan van aanstellingsovereenkomsten bevoegd gezag van de Commissie (hierna: „TAOBG”) opdracht gegeven aan het Bureau voor onderzoek en disciplinaire zaken van de Commissie (IDOC) om verzoeker te verhoren.
7 Op 25 juli 2017 heeft het TAOBG besloten om tegen verzoeker een tuchtprocedure bij de tuchtraad in te leiden.
8 Bij advies van 16 april 2018 heeft de tuchtraad aanbevolen verzoeker de tuchtmaatregel van onmiddellijke beëindiging van zijn aanstelling op te leggen.
9 Na de overzending van het OLAF-verslag aan de Portugese gerechtelijke autoriteiten is in Portugal een strafprocedure tegen verzoeker ingeleid.
10 Op 22 november 2018 heeft het TAOBG besloten om de tegen verzoeker ingeleide tuchtprocedure te schorsen.
11 Op 21 mei 2019 is verzoeker na de beëindiging van de in Portugal ingeleide strafprocedure opgeroepen voor een verhoor bij het TAOBG, bestaande uit de directeur-generaal van het directoraat-generaal Personele Middelen en Veiligheid, de directeur-generaal van het directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken en de adjunct-directeur-generaal van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling van de Commissie (hierna: „3‑TAOBG”).
12 Op 21 augustus 2019 heeft het 3‑TAOBG krachtens de artikelen 49 en 119 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie (hierna: „RAP”) jegens verzoeker de tuchtmaatregel van onmiddellijke beëindiging van zijn aanstelling vastgesteld (hierna: „bestreden besluit”).
13 In het bestreden besluit heeft het 3‑TAOBG verklaard dat verzoeker werd verweten twee verzoeken om vergoeding van ziektekosten bij het PMO te hebben ingediend die niet overeenkwamen met de werkelijk betaalde bedragen of de ontvangen zorg (punt 12 van het bestreden besluit). Het heeft deze feiten gekwalificeerd als een „poging tot fraude ten nadele van de begroting van de Europese Unie”, hetgeen volgens dit gezag een bijzonder ernstige fout was (punt 37 van het bestreden besluit). Ten slotte heeft het de vast te stellen tuchtmaatregel bepaald aan de hand van de criteria van artikel 10 van bijlage IX bij het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) (punten 37-50 van het bestreden besluit). Als reden voor inaanmerkingneming van recidive heeft het 3‑TAOBG zich met toepassing van artikel 10, onder h), van bijlage IX bij het Statuut gebaseerd op een berisping die verzoeker had gekregen op 19 november 2010.
14 Op 7 oktober 2019 heeft verzoeker overeenkomstig artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen het bestreden besluit.
15 Bij besluit van 28 januari 2020 heeft de Commissie de klacht afgewezen (hierna: „besluit tot afwijzing van de klacht”).
II. Procedure en conclusies van partijen
16 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 februari 2020, heeft verzoeker het onderhavige beroep ingesteld.
17 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 maart 2020, heeft verzoeker overeenkomstig artikel 66 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verzocht om anonimiteit. Bij beslissing van 15 april 2020 heeft het Gerecht (Derde kamer) dit verzoek ingewilligd.
18 Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zevende kamer) beslist over te gaan tot de mondelinge behandeling en heeft het in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang, waarin artikel 89 van het Reglement van de procesvoering voorziet, partijen schriftelijke vragen gesteld met het verzoek om sommige daarvan schriftelijk te beantwoorden en de overige te beantwoorden tijdens de terechtzitting.
19 Partijen hebben hierop geantwoord binnen de hun daartoe gestelde termijn.
20 Ter terechtzitting van 10 mei 2021 zijn partijen gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de schriftelijke en mondelinge vragen van het Gerecht. Verzoeker heeft voorts een document ingediend en de Commissie heeft voorgesteld om twee documenten over te leggen.
21 In die omstandigheden heeft de president van de Zevende kamer verklaard dat de mondelinge behandeling later zou worden gesloten teneinde de Commissie in staat te stellen de in punt 20 hierboven genoemde documenten over te leggen en elk van de partijen in de gelegenheid te stellen om opmerkingen in te dienen.
22 De Commissie heeft de aangekondigde documenten overgelegd en elk van de partijen heeft opmerkingen ingediend.
23 De mondelinge behandeling is gesloten op 2 juni 2021.
24 Verzoeker verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit en, voor zover nodig, het besluit tot afwijzing van de klacht nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
25 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoeker te verwijzen in de kosten.
III. In rechte
26 Alvorens de middelen van verzoeker te onderzoeken moet het voorwerp van het beroep worden bepaald.
A. Voorwerp van het beroep
27 Vooraf zij eraan herinnerd dat de administratieve klacht en de uitdrukkelijke of stilzwijgende afwijzing daarvan een onderdeel vormen van een complexe procedure en slechts een voorwaarde zijn om beroep te kunnen instellen bij de rechter. Bijgevolg heeft de vordering tot nietigverklaring die formeel is gericht tegen het besluit tot afwijzing van een klacht, tot gevolg dat bij het Gerecht beroep wordt ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit waartegen de klacht is ingediend wanneer zij als zodanig geen zelfstandige betekenis heeft (arresten van 17 januari 1989, Vainker/Parlement, 293/87, EU:C:1989:8, punt 8, en 25 oktober 2018, KF/Satcen, T‑286/15, EU:T:2018:718, punt 115).
28 De vordering tot nietigverklaring die formeel is gericht tegen de afwijzing van een klacht heeft een zelfstandige betekenis, wanneer de afwijzing van de klacht een andere strekking heeft dan die van het oorspronkelijke besluit waartegen die klacht is ingediend. Dit is het geval wanneer het besluit tot afwijzing van de klacht een heronderzoek van de situatie van de verzoeker bevat op basis van nieuwe gegevens rechtens en feitelijk of dit besluit tot afwijzing het dispositief van het oorspronkelijke besluit wijzigt of aanvult. In die gevallen vormt de afwijzing van de klacht als zodanig een besluit dat is onderworpen aan het toezicht van de rechter, die het beschouwt als een bezwarend besluit dat, althans gedeeltelijk, in de plaats komt van het oorspronkelijke besluit (arrest van 21 mei 2014, Mocová/Commissie, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, punt 34).
29 Buiten de gevallen waarin de afwijzing van de klacht een zelfstandig besluit vormt waartegen als zodanig een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld, moet de motivering van het besluit tot afwijzing van de klacht, wanneer zij de motivering van het oorspronkelijke besluit aanvult of vervangt, in aanmerking worden genomen bij het onderzoek naar de wettigheid van dat besluit. Deze motivering wordt geacht samen te vallen met de motivering van het oorspronkelijke besluit (zie in die zin arrest van 9 december 2009, Commissie/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, punten 58 en 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De wettigheid van het oorspronkelijke besluit wordt dus, in voorkomend geval, onderzocht in het licht van met name de motivering van het besluit tot afwijzing van de klacht.
30 Aangezien in casu het besluit tot afwijzing van de klacht geen andere strekking heeft dan het bestreden besluit, moet ervan worden uitgegaan dat het beroep alleen tegen het bestreden besluit is gericht.
B. Onderzoek van de middelen
31 Verzoeker voert zes middelen aan, waarmee hij met name betoogt, ten eerste, dat de zorgvuldigheidsplicht en de zorgplicht zijn geschonden, ten tweede, dat de motiveringsplicht is geschonden, ten derde, dat het OLAF-verslag onregelmatig is, ten vierde, dat het advies van de tuchtraad onregelmatig is, ten vijfde, dat niet alle omstandigheden van het geval zijn onderzocht en dat het beginsel „le pénal tient le disciplinaire en l’état” is geschonden, en, ten zesde, dat artikel 10 van bijlage IX bij het Statuut is geschonden.
32 Eerst moet het zesde middel worden onderzocht, en met name het door verzoeker geuite bezwaar tegen de toepassing die het 3‑TAOBG heeft gegeven aan de bepalingen van artikel 10, onder h), van bijlage IX bij het Statuut betreffende recidive (zie punt 13 hierboven).
33 Artikel 10 van bijlage IX bij het Statuut luidt:
„De opgelegde tuchtmaatregel moet in verhouding staan tot de ernst van de begane fout. Bij het bepalen van de ernst van de begane fout en van de te treffen tuchtmaatregel wordt in het bijzonder rekening gehouden met:
[...]
h) de vraag of er sprake is van recidive;
[...]”
34 In dit verband heeft het 3‑TAOBG in punt 45 van het bestreden besluit – voorafgegaan door het opschrift „Recidive van de onrechtmatige handeling of gedraging” – eraan herinnerd dat verzoeker op 19 november 2010 een berisping (hierna: „eerste tuchtmaatregel”) had gekregen voor feiten die volgens dit gezag vergelijkbaar waren met de feiten die hem nu werden verweten. Het heeft in herinnering gebracht dat deze feiten erin bestonden dat „[verzoeker] een arts had verzocht om [hem] een bedrag van 4,98 EUR [in rekening te brengen] voor een bloedonderzoek dat was verricht bij zijn neef die aan een hartziekte leed [en] vervolgens tweemaal had getracht dit bedrag te laten terugbetalen [door] de ordonnateursdiensten voor ziektekosten van de Commissie”. In punt 46 van het bestreden besluit heeft het 3‑TAOBG daaraan toegevoegd dat „hoewel het destijds om een gering bedrag ging, [verzoeker] een tuchtmaatregel had gekregen omdat zijn gedrag kennelijk frauduleus was”.
35 In de punten 47 en 48 van het bestreden besluit heeft het 3‑TAOBG opgemerkt dat het dit gezag „vrijstond” om rekening te houden met de eerste tuchtmaatregel aangezien artikel 10, onder h), van bijlage IX bij het Statuut geen melding maakt van een termijn, en het heeft vervolgens in punt 49 van het bestreden besluit het volgende verklaard:
„[...] [H]et [3]‑TAOBG [stelt] vast dat [verzoeker] zich schuldig heeft gemaakt aan feiten die vergelijkbaar zijn met de feiten waarvoor hem eerder de tuchtmaatregel van berisping is opgelegd, en dit circa vier jaar na die feiten. Het [3]‑TAOBG is van mening dat [verzoeker] op die manier blijk ervan heeft gegeven dat hij niets heeft geleerd uit de in 2010 opgelegde tuchtmaatregel en dat hij zijn persoonlijke belangen boven die van de instelling is blijven stellen.”
36 Verzoeker stelt dat het 3‑TAOBG de eerste tuchtmaatregel niet in aanmerking had mogen nemen als reden voor toepassing van recidive en het daarmee artikel 10, onder h), van bijlage IX bij het Statuut heeft geschonden.
37 In dit verband voert hij aan dat het 3‑TAOBG de beginselen van evenredigheid, behoorlijk bestuur en redelijke termijn heeft geschonden. Hij merkt om te beginnen op dat het bedrag waarvan hij terugbetaling had gevorderd en dat het voorwerp was van de eerste tegen hem ingestelde tuchtprocedure, een bescheiden bedrag was en hij wijst op de tijd die is verstreken tussen de twee tuchtmaatregelen. Ten slotte betwist verzoeker dat het in de twee tuchtprocedures om soortgelijke feiten gaat.
38 Bovendien mocht de eerste tuchtmaatregel volgens verzoeker geen deel meer uitmaken van zijn persoonsdossier, aangezien hij krachtens artikel 27 van bijlage IX bij het Statuut had verzocht dat geen enkele aanwijzing betreffende de op hem toegepaste tuchtmaatregel meer zou voorkomen in de stukken van zijn persoonsdossier.
39 De omstandigheid dat dit verzoek van verzoeker is toegewezen, kan naar de opvatting van de Commissie evenwel niet verhinderen dat deze tuchtmaatregel in aanmerking wordt genomen als reden voor het bestaan van recidive. Ten eerste staat er volgens deze instelling namelijk geen termijn op de toepassing van artikel 10, onder h), van bijlage IX bij het Statuut, en heeft de inwilliging van zijn verzoek niet tot gevolg gehad dat de eerste tuchtmaatregel werd geschrapt uit verzoekers tuchtdossier, aangezien tuchtbeslissingen gedurende twintig jaar in het tuchtdossier van ambtenaren worden bewaard.
40 In zijn antwoord op de door het Gerecht vastgestelde maatregelen tot organisatie van de procesgang (zie punt 18 hierboven), verklaart verzoeker het volgende:
„[...] [H]et criterium recidive [veronderstelt] het bestaan van een eerdere tuchtmaatregel. Aangezien verzoeker op grond van artikel 27 van bijlage IX bij het Statuut heeft verzocht en verkregen dat geen enkele aanwijzing betreffende de [eerste tuchtmaatregel] meer in de stukken van zijn persoonsdossier zou voorkomen, mag hij ervan uitgaan dat die tuchtmaatregel niet langer bestaat [...] en dat zij in elk geval in het kader van een nieuwe tuchtprocedure zoals in deze zaak door de administratie niet meer tegen hem kan worden ingeroepen, a fortiori niet om het criterium recidive toe te passen bij de vaststelling van de tuchtmaatregel die volgens artikel 10 van bijlage IX bij het Statuut in verhouding moet staan tot de ernst en de begane fout.”
41 In haar antwoord op de door het Gerecht vastgestelde maatregelen tot organisatie van de procesgang (zie punt 18 hierboven), verklaart de Commissie het volgende:
„4. Wat betreft de gevolgen die de doorhaling van de [eerste tuchtmaatregel] in verzoekers persoonsdossier voor het in casu bestreden besluit had kunnen hebben, is het argument van verzoeker waarmee hij aanvoert dat dit element in aanmerking had moeten worden genomen om de bestreden tuchtmaatregel te verzachten, weliswaar ontvankelijk, maar ongegrond [...]. De Commissie heeft namelijk aangetoond dat deze doorhaling niet tot gevolg heeft dat de [eerste tuchtmaatregel] volledig wordt uitgewist. Daar het tuchtdossier betreffende deze tuchtmaatregel twintig jaar lang wordt bewaard, kon rekening daarmee worden gehouden wat de toepassing van artikel 10, onder h), van bijlage IX bij het Statuut betreft.
[...]
25. Artikel 26, zesde alinea, van het Statuut bepaalt dat voor iedere ambtenaar slechts één dossier mag worden aangelegd.
26. Het tuchtdossier verschilt van het persoonsdossier. Het tuchtdossier bevat namelijk alle documenten met betrekking tot een bepaalde tuchtprocedure. Deze documenten worden bewaard volgens de [hierboven] vermelde bewaringstermijnen. Zij zijn alleen toegankelijk voor personeelsleden [van IDOC] en worden niet opgenomen in het persoonsdossier.
27. Alleen het besluit houdende de tuchtmaatregel zelf wordt aan het persoonsdossier toegevoegd, hetgeen strookt met artikel 26, zesde alinea, van het Statuut. Via het beveiligde elektronische systeem, dat de Commissie gebruikt voor haar personeelsbeheer [...], is dat besluit dus alleen toegankelijk voor personeelsleden die toegangsrechten hebben. In geval van een schriftelijke waarschuwing of berisping wordt het daar [drie] jaar bewaard, en in geval van alle andere in artikel 9, onder c), tot en met h), van bijlage IX bij het Statuut genoemde tuchtmaatregelen, [zes] jaar.”
42 Nagegaan moet worden of verzoekers grief dat het 3‑TAOBG het recht onjuist heeft toegepast door de eerste tuchtmaatregel aan te voeren als reden voor het bestaan van recidive, ondanks de inwilliging van zijn krachtens artikel 27 van bijlage IX bij het Statuut ingediende verzoek dat geen enkele aanwijzing betreffende de op hem toegepaste tuchtmaatregel meer in de stukken van zijn persoonsdossier zou voorkomen, gegrond is.
43 Artikel 27 van bijlage IX bij het Statuut luidt:
„De ambtenaar tegen wie een andere tuchtmaatregel dan tuchtrechtelijk ontslag is genomen, kan na drie jaar in geval van een schriftelijke waarschuwing of berisping en na zes jaar in geval van een andere tuchtmaatregel, verzoeken dat geen enkele aanwijzing betreffende de op hem toegepaste tuchtmaatregel meer in de stukken van zijn persoonsdossier voorkomt. Het tot aanstelling bevoegde gezag besluit of het aan dit verzoek gehoor geeft.”
44 In casu heeft verzoeker op 20 januari 2014 overeenkomstig artikel 27 van bijlage IX bij het Statuut een verzoek ingediend dat in de stukken van zijn persoonsdossier geen enkele vermelding van de eerste op hem toegepaste tuchtmaatregel meer zou voorkomen. Bij besluit van 28 februari 2014 heeft de Commissie zijn verzoek ingewilligd. Aldus heeft zij iedere aanwijzing betreffende de eerste op hem toegepaste tuchtmaatregel uit het persoonsdossier van verzoeker verwijderd. In het bestreden besluit heeft het 3‑TAOBG echter die eerste tuchtmaatregel als reden voor het bestaan van recidive aangevoerd om de tuchtmaatregel vast te stellen die volgens dit gezag passend was gelet op de aan verzoeker ten laste gelegde feiten (zie punt 13 hierboven).
45 Bijgevolg moet worden onderzocht in hoeverre de administratie een tuchtrechtelijke beslissing die uit het persoonsdossier van de ambtenaar is verwijderd, tegen hem kan tegenwerpen of zich jegens hem daarop kan beroepen om te besluiten dat er sprake is van recidive.
46 Er zij allereerst op gewezen dat artikel 26 van het Statuut, dat betrekking heeft op het persoonsdossier van de ambtenaar, overeenkomstig de artikelen 11 en 81 RAP ook geldt voor arbeidscontractanten.
47 Volgens artikel 26, eerste alinea, onder a), van het Statuut bevat het persoonsdossier van de ambtenaar „alle bescheiden welke betrekking hebben op zijn positie als ambtenaar, alsmede alle beoordelingen van zijn kundigheden, zijn prestaties of zijn gedrag”.
48 Zo is geoordeeld dat een besluit tot oplegging van een sanctie aan een ambtenaar bij diens persoonsdossier moet worden gevoegd omdat het betrekking heeft op de administratieve situatie van die ambtenaar (arrest van 2 april 1998, Apostolidis/Hof van Justitie, T‑86/97, EU:T:1998:71, punt 36).
49 Wanneer de tuchtrechtelijke autoriteit besluit zich op een dergelijk besluit te baseren ter inaanmerkingneming van recidive en de ambtenaar aldus overeenkomstig artikel 10, onder h), van bijlage IX bij het Statuut een strengere nieuwe tuchtmaatregel op te leggen, heeft dit een beslissende invloed op de administratieve situatie van een ambtenaar. Hieruit volgt dat het besluit in het persoonsdossier van die ambtenaar moet worden opgenomen.
50 Verder zij eraan herinnerd dat artikel 26, tweede alinea, van het Statuut bepaalt dat „elk van deze stukken dient te zijn ingeschreven, genummerd en opgeborgen in ononderbroken volgorde [in het persoonsdossier]” en dat de instelling „stukken [die betrekking hebben op zijn administratieve situatie] [...] niet tegen de ambtenaar [kan] aanvoeren, noch te zijnen nadele [kan] gebruiken, indien zij hem niet zijn meegedeeld voordat ze aan zijn dossier worden toegevoegd”.
51 Deze bepaling, die de ambtenaar bescherming biedt tegen de maatregelen die de administratie jegens hem kan nemen, heeft een ruime werkingssfeer, aangezien zij van toepassing is op „elk” van de stukken „die betrekking hebben op zijn positie als ambtenaar”.
52 Hetzelfde geldt voor artikel 26, zevende alinea, van het Statuut, volgens welke bepaling „iedere ambtenaar” het recht heeft kennis te nemen van „alle stukken” in zijn dossier en daarvan een kopie te maken, „ook na beëindiging van zijn dienst”.
53 Ten slotte bepaalt artikel 26, zesde alinea, van het Statuut dat „voor iedere ambtenaar [...] slechts één dossier [mag] worden aangelegd”. Deze regel vergemakkelijkt, evenals de inschrijving, nummering en opberging in ononderbroken volgorde van de stukken (zie punt 50 hierboven), de toegang van de ambtenaar tot documenten die hem kunnen worden tegengeworpen of tegen hem kunnen worden ingeroepen, doordat aldus wordt vermeden dat deze documenten verspreid raken over verschillende dossiers.
54 Zoals uit de overwegingen in de punten 47 tot en met 53 blijkt, bevat artikel 26 van het Statuut een aantal waarborgen ter bescherming van de ambtenaar doordat het voorkomt dat door de administratie genomen maatregelen die van invloed zijn op zijn positie als ambtenaar, worden gebaseerd op feiten die niet in zijn persoonsdossier zijn opgenomen (zie in die zin arresten van 28 juni 1972, Brasseur/Parlement, 88/71, EU:C:1972:58, punten 10 en 11, en 2 april 1998, Apostolidis/Hof van Justitie, T‑86/97, EU:T:1998:71, punt 33).
55 Gelet op de essentiële rol die het persoonsdossier speelt bij de bescherming en de voorlichting van de ambtenaar, moet worden vastgesteld dat een tuchtbesluit, ook al maakte het voordien deel uit van het persoonsdossier van een ambtenaar, hem niet kan worden tegengeworpen of tegen hem kan worden ingeroepen wanneer geen enkele aanwijzing van dat besluit meer in dat dossier voorkomt.
56 Hieraan moet worden toegevoegd dat een besluit dat is gebaseerd op feiten die niet in het persoonsdossier zijn vermeld, in strijd is met de waarborgen van het Statuut (zie in die zin arrest van 9 februari 1994, Lacruz Bassols/Hof van Justitie, T‑109/92, EU:T:1994:16, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57 Bovendien zou het recht van de administratie om zich te beroepen op een besluit tot oplegging van een tuchtmaatregel die uit het persoonsdossier van een ambtenaar is verwijderd, teneinde te kunnen besluiten dat sprake is van recidive in de zin van artikel 10 van bijlage IX bij het Statuut, erop neerkomen dat dienaangaande elke nuttige werking wordt ontnomen aan artikel 27 van die bijlage. Krachtens dat artikel kan de ambtenaar immers verzoeken dat een tuchtbesluit uit zijn persoonsdossier wordt verwijderd en het laat het aan de administratie over om te beslissen of een dergelijk verzoek moet worden ingewilligd. Wanneer de administratie zich op een dergelijk tuchtbesluit beroept, terwijl zij op grond van haar ruime discretionaire bevoegdheid had besloten dit besluit te verwijderen uit het persoonsdossier van de ambtenaar, tracht zij in feite dat besluit opnieuw op te nemen in dat dossier.
58 Een tuchtrechtelijke autoriteit die als reden voor het bestaan van recidive refereert aan een tuchtmaatregel die uit het persoonsdossier van de betrokken ambtenaar is verwijderd nadat een door hem overeenkomstig artikel 27 van bijlage IX bij het Statuut ingediend verzoek was toegewezen, schendt bijgevolg de rechten die door het Statuut, en in het bijzonder artikel 26 ervan, worden gewaarborgd aan de ambtenaren.
59 Hieruit volgt dat de Commissie, die rekening heeft gehouden met de eerste tuchtmaatregel om de ernst van de betrokken fout te bepalen en de tweede tuchtmaatregel op te leggen, inbreuk heeft gemaakt op artikel 10, onder h), van bijlage IX bij het Statuut, aangezien die eerste tuchtmaatregel, waarvan verzoekers persoonsdossier geen enkele vermelding meer bevatte, niet meer tegen hem kon worden ingeroepen uit hoofde van recidive.
60 De argumenten van de Commissie laten de in punt 59 hierboven verrichte vaststelling onverlet.
61 De Commissie betoogt in de eerste plaats dat een aantal bepalingen van het Statuut aldus kan worden uitgelegd dat een op een ambtenaar toegepaste tuchtmaatregel, zolang die wordt bewaard in het tuchtdossier, tegen die ambtenaar kan worden ingeroepen, ook al is die tuchtmaatregel verwijderd uit het persoonsdossier van de ambtenaar.
62 De Commissie beroept zich hiervoor op artikel 86 van het Statuut juncto bijlage IX daarbij. Zij geeft evenwel niet aan in welk opzicht deze bepalingen, in hun onderlinge samenhang gelezen, haar betoog zouden ondersteunen.
63 De Commissie beroept zich ook op het feit dat er in artikel 10, onder h), van bijlage IX bij het Statuut geen termijn is vastgesteld, en dat er in dat artikel wordt verwezen naar het gedrag van de ambtenaar „gedurende zijn loopbaan tot dusver”.
64 Volgens de door de Commissie ingeroepen bepalingen die in punt 63 worden genoemd, beschikt de tuchtrechtelijke autoriteit inderdaad over een ruime beoordelingsmarge om rekening te houden met het administratieve verleden van de ambtenaar.
65 Deze bepalingen refereren echter niet aan het persoonsdossier van de ambtenaar. Zij wijken dus niet af van de uit artikel 26 van het Statuut voortvloeiende regel dat een in het persoonsdossier van de ambtenaar opgenomen tuchtbesluit niet aan die ambtenaar kan worden tegengeworpen wanneer in dat dossier geen melding meer wordt gemaakt van dat besluit (zie punt 55 hierboven).
66 Bijgevolg kunnen de door de Commissie aangevoerde bepalingen niet aldus worden uitgelegd dat zij de tuchtrechtelijke autoriteit toestaan rekening te houden met een eerder aan een ambtenaar opgelegde tuchtmaatregel, wanneer ingevolge artikel 27 van bijlage IX bij het Statuut geen melding van die tuchtmaatregel meer wordt gemaakt in het persoonsdossier van de ambtenaar.
67 Bovendien bepaalt artikel 26, eerste alinea, van het Statuut dat het persoonsdossier van de ambtenaar alle bescheiden moet inhouden die betrekking hebben op zijn positie als ambtenaar alsmede alle beoordelingen van zijn kundigheden, zijn prestaties of zijn gedrag. Artikel 26, zesde alinea, van het Statuut voorziet in de verplichting om voor iedere ambtenaar slechts één dossier aan te leggen. Hieraan moet worden toegevoegd dat in het Statuut en de RAP niet wordt verwezen naar enig ander dossier dan het persoonsdossier van de ambtenaar, met uitzondering van het medisch dossier als bedoeld in artikel 26 bis van het Statuut.
68 Bijgevolg heeft het persoonsdossier een uniek karakter, waaruit volgt dat het verboden is om in welke vorm dan ook andere dossiers met documenten betreffende de ambtelijke positie van een ambtenaar aan te leggen (arrest van 11 oktober 1995, Baltsavias/Commissie, T‑39/93 en T‑553/93, EU:T:1995:177, punt 38).
69 Het is juist dat de administratie een dossier kan samenstellen betreffende een onderzoek en betreffende de tuchtprocedure die in voorkomend geval daaruit voortvloeit, zoals met name blijkt uit artikel 13, lid 1, van bijlage IX bij het Statuut. Een dergelijk dossier wordt echter uitsluitend voor de betrokken procedure aangelegd (zie in die zin arresten van 2 april 1998, Apostolidis/Hof van Justitie, T‑86/97, EU:T:1998:71, punt 36, en 5 oktober 2009, de Brito Sequeira Carvalho en Commissie/Commissie en de Brito Sequeira Carvalho, T‑40/07 P en T‑62/07 P, EU:T:2009:382, punt 96). Bijgevolg kunnen de daarin opgenomen stukken en documenten, met name de eventuele tuchtbeslissing waarmee die procedure wordt afgesloten, niet los van die procedure aan een ambtenaar worden tegengeworpen of tegen hem worden ingeroepen, tenzij deze aan zijn persoonsdossier zijn toegevoegd.
70 Uit de overwegingen in de punten 62 tot en met 69 hierboven volgt dat de Commissie niet op goede gronden kan stellen dat bepaalde bepalingen van het Statuut aldus kunnen worden uitgelegd dat een aan een ambtenaar opgelegde en in zijn tuchtdossier bewaarde tuchtmaatregel tegen die ambtenaar kan worden ingeroepen hoewel die tuchtmaatregel is verwijderd uit zijn persoonsdossier.
71 In de tweede plaats beroept de Commissie zich op de bepalingen van de „Gemeenschappelijke lijst van te bewaren documenten van de Europese Commissie”, volgens welke „tuchtdossiers gedurende twintig jaar kunnen worden bewaard”, ter rechtvaardiging van de inaanmerkingneming van de eerste tuchtmaatregel als grond voor de toepassing van recidive, hoewel die tuchtmaatregel was verwijderd uit het persoonsdossier van de ambtenaar.
72 De „Gemeenschappelijke lijst van te bewaren documenten van de Europese Commissie” is vastgesteld op basis van artikel 6 van de bijlage („Bepalingen betreffende het documentenbeheer”) bij het reglement van orde van de Commissie, welke bijlage zelf is vastgesteld bij besluit van de Commissie van 23 januari 2002 tot wijziging van haar reglement van orde (PB 2002, L 21, blz. 23).
73 Artikel 6 („Bewaring”) van de bijlage bij het reglement van orde van de Commissie luidt:
„[...]
De administratieve voorschriften en juridische verplichtingen bepalen de minimale bewaartermijn van een document.
Alle directoraten-generaal en daarmee gelijkgestelde diensten bepalen hun interne organisatiestructuur met het oog op de bewaring van hun dossiers. Ten aanzien van de minimale bewaartermijn binnen de diensten wordt rekening gehouden met een overeenkomstig de in artikel 12 bedoelde uitvoeringsbepalingen vast te stellen voor de gehele Commissie geldende gemeenschappelijke lijst.”
74 De „Gemeenschappelijke lijst van te bewaren documenten van de Europese Commissie” bestaat uit een tabel waarin de bewaringstermijnen voor verschillende categorieën dossiers worden vastgesteld. In deze tabel wordt in regel 12.4.3 („Tuchtprocedure”) voorzien in een bewaartermijn van twintig jaar voor tuchtrechtelijke beslissingen.
75 Uit de overwegingen in de punten 72 tot en met 74 hierboven volgt dat er een rechtsgrondslag bestaat om tuchtrechtelijke beslissingen te bewaren gedurende twintig jaar.
76 Gelet op het beginsel van de hiërarchie der normen (zie in die zin arrest van 30 januari 2008, Strack/Commissie, T‑85/04, EU:T:2008:18, punten 39‑41) kan de „Gemeenschappelijke lijst van te bewaren documenten van de Europese Commissie” – aangezien zij slechts interne voorschriften vaststelt voor de uitvoering van een door de Commissie aangenomen besluit (zie punt 72 hierboven) – niet afdoen aan de bepalingen van het Statuut zoals deze eerder zijn uitgelegd (zie punt 67 hierboven). Het Statuut is immers opgenomen in een verordening die krachtens artikel 288 VWEU verbindend is en een algemene strekking heeft (zie in die zin arrest van 14 april 2005, België/Commissie, C‑110/03, EU:C:2005:223, punt 33).
77 Bovendien heeft de betrokken regeling – in tegenstelling tot artikel 26 van het Statuut – niet tot doel (zie de punten 47‑54 hierboven), de voorwaarden vast te stellen waaronder documenten aan een ambtenaar kunnen worden tegengeworpen of tegen hem kunnen worden ingeroepen. Zoals blijkt uit overweging 3 van de bijlage bij het reglement van orde van de Commissie, moet deze regeling „garanderen dat zij te allen tijde informatie kan verstrekken over aangelegenheden waarvoor zij verantwoordelijk is”, hetgeen betekent dat de bewaarde documenten „het geheugen van de instelling vormen, de uitwisseling van informatie vergemakkelijken, het bewijs leveren van de verrichte transacties en beantwoorden aan de juridische verplichtingen van de diensten”. De Commissie kan zich dus niet op grond van deze regeling, om recidive in aanmerking te nemen, baseren op een tuchtmaatregel die eerder tegen een ambtenaar is uitgesproken maar waarvan geen melding meer wordt gemaakt in het persoonsdossier van de betrokken ambtenaar.
78 Uit een en ander volgt dat verzoekers grief dat het 3‑TAOBG het recht onjuist heeft toegepast door zich te baseren op de eerste tuchtmaatregel als grond voor recidive, hoewel het verzoek van verzoeker dat geen enkele aanwijzing betreffende de op hem toegepaste tuchtmaatregel meer in de stukken van zijn persoonsdossier zou voorkomen, werd ingewilligd, moet worden toegewezen.
79 Een dergelijke onjuiste toepassing van artikel 10 van bijlage IX bij het Statuut is van dien aard dat het bestreden besluit mogelijkerwijs nietig moet worden verklaard.
80 Het 3‑TAOBG heeft bij de oplegging van de aan de hand van de negen criteria van artikel 10 van bijlage IX bij het Statuut vast te stellen tuchtmaatregel veertien punten van het bestreden besluit (punten 37‑50) besteed aan het onderzoek van die criteria. Vijf van deze veertien punten hadden betrekking op dit criterium alleen, dat van alle criteria het grondigst is onderzocht.
81 Daarnaast volgt uit een van de in punt 34 hierboven aangehaalde passages dat het 3‑TAOBG de in de twee procedures aan de orde zijnde feiten als vergelijkbaar heeft beschouwd, met name gelet op het volgens dit gezag „kennelijk frauduleuze” karakter van de feiten die verzoeker ten tijde van de vaststelling van de eerste tuchtmaatregel werden verweten. Bovendien blijkt uit de in punt 35 hierboven aangehaalde passage dat deze vergelijkbaarheid, en bijgevolg de herhaling van het gedrag van verzoeker ondanks de hem eerder opgelegde tuchtmaatregel, door het 3‑TAOBG als een verzwarende omstandigheid is aangemerkt die een doorslaggevende rol heeft gespeeld bij de keuze van de tuchtmaatregel.
82 De inaanmerkingneming van de eerste tuchtmaatregel door het 3‑TAOBG heeft dus een beslissende invloed gehad op de keuze van de gekozen tuchtmaatregel. Bijgevolg moet de in punt 78 hierboven vastgestelde onjuiste rechtsopvatting, die het 3‑TAOBG ertoe heeft gebracht om als reden voor het bestaan van recidive ten onrechte rekening te houden met de eerste tuchtmaatregel, leiden tot de nietigverklaring van het bestreden besluit.
83 Derhalve moet het bestreden besluit nietig worden verklaard zonder dat de andere door verzoeker aangevoerde grieven en middelen hoeven te worden onderzocht of uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid van de documenten die partijen ter terechtzitting en daarna hebben overgelegd (zie de punten 20‑22 hierboven).
Kosten
84 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoeker te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Zevende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het besluit van de Europese Commissie van 21 augustus 2019 waarbij aan IP de tuchtmaatregel van onmiddellijke beëindiging van zijn aanstelling is opgelegd, wordt nietig verklaard.
2) De Commissie wordt verwezen in de kosten.
da Silva Passos | Reine | Truchot |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 6 oktober 2021.
ondertekeningen