NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MICHAL BOBEK
prednesené 14. marca 2019(1)
Vec C‑46/18
Caseificio Sociale San Rocco Soc. coop. arl,
S.s. Franco e Maurizio Artuso,
Sebastiano Bolzon,
Claudio Matteazzi,
Roberto Tellatin
proti
Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA)
Regione Veneto
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko)]
„Mlieko – Kvóty – Dodatočný poplatok – Článok 2 nariadenia (EHS) č. 3950/92 – Článok 11 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1788/2003 – Povinnosť nákupcov odpočítať poplatok od ceny mlieka – Článok 9 nariadenia (ES) č. 1392/2001 – Prerozdelenie nadmerného poplatku – Prioritné kategórie – Prerozdelenie nevyužitých kvót“
1. V roku 1984 v snahe vyrovnať sa so štrukturálnymi prebytkami zaviedol vtedajší zákonodarca EHS systém kvót na produkciu mlieka a mliečnych výrobkov spojený s dodatočným poplatkom uvaleným na dodávky a priamy predaj, ktoré prekračujú stanovenú kvótu. Fungovanie tohto systému, ktoré bolo pôvodne plánované na päťročné obdobie, bolo opakovane predlžované, až nakoniec skončilo 31. marca 2015.
2. Systém kvót zapríčinil vznik neobvyklého množstva súdnych sporov vedených pred súdmi Únie a vnútroštátnymi súdmi.(2) V niektorých členských štátoch navyše tento režim fungoval len „čiastočným spôsobom“.(3) To platí najmä pre Taliansko, kde príslušné orgány v priebehu relatívne dlhého obdobia nezabezpečili, aby dodatočný poplatok splatný v súvislosti s množstvami vyrobenými v Taliansku nad rámec národnej kvóty bol správne rozdelený, riadne a včas zaplatený a/alebo v každom prípade riadne zaregistrovaný a vymáhaný.(4)
3. Prejednávaná vec je ďalšou epizódou zdĺhavej ságy o vymáhaní nezaplatených poplatkov v Taliansku. V skratke možno povedať, že prejednávaná vec sa týka toho, či môže členský štát zákonom uložiť nákupcom povinnosť odpočítať od ceny mlieka sumu, ktorú výrobcovia, ktorí prekročili svoje individuálne kvóty, dlhujú na predmetnom poplatku. Ak je taká vnútroštátna právna úprava nezlučiteľná s právom Únie, objavuje sa ešte ďalšia otázka, a to, aké dôsledky môže mať nezlučiteľnosť vnútroštátnych právnych predpisov s právom Únie v tejto otázke pre nákupcov a výrobcov.
I. Právny rámec
A. Právo EÚ
4. Nariadením Rady (EHS) č. 3950/92 z 28. decembra 1992, ktorým sa stanovujú dodatočné poplatky v sektore mlieka a mliečnych výrobkov [neoficiálny preklad](5), bola predĺžená doba trvania režimu dodatočného poplatku v sektore mlieka a mliečnych výrobkov, ktorý mal pôvodne skončiť 31. marca 1993. Tento režim mal trvať po dobu siedmich za sebou nasledujúcich 12‑mesačných období, so začiatkom od 1. apríla 1993.(6)
5. Článok 2 nariadenia č. 3950/92 stanovuje:
„1. Poplatky sa platia za všetky množstvá mlieka alebo mliečneho ekvivalentu predaného počas príslušného 12‑mesačného obdobia, ktoré presahujú množstvo, ktoré je uvedené v článku 3. Poplatky sa delia medzi výrobcov, ktorí prispeli k prekročeniu uvedeného množstva.
V súlade s rozhodnutím príslušného členského štátu sa príspevky výrobcov na splatné poplatky stanovia po opätovnom pridelení alebo nepridelení nevyužitých referenčných množstiev, buď na úrovni nákupcov na základe množstva prekročenia zostávajúceho po pridelení nevyužitých množstiev v pomere k referenčným množstvám jednotlivých výrobcov, alebo na vnútroštátnej úrovni na základe množstva prekročenia referenčného množstva každého jednotlivého výrobcu.
2. Pokiaľ ide o dodávky, najneskôr do dátumu, ktorý sa stanoví, a v súlade s podrobnými pravidlami, ktoré sa stanovia, zaplatí nákupca zodpovedný za zaplatenie poplatku príslušnému orgánu členského štátu dlžnú sumu, ktorú odpočíta od ceny mlieka zaplatenej výrobcom, ktorí poplatok dlhujú, alebo ju vyberie iným vhodným spôsobom.
…
Ak množstvá dodané ktorýmkoľvek výrobcom prekračujú jeho referenčné množstvo, nákupca má prostredníctvom zálohy za splatný poplatok povolené odpočítať v súlade s podrobnými predpismi stanovenými príslušným členským štátom od ceny mlieka sumu zodpovedajúcu akejkoľvek dodávke daného výrobcu, ktorou prekračuje jeho referenčné množstvo.
…
4. Ak je poplatok splatný a vybraná suma je väčšia ako daný poplatok, členský štát môže prebytok použiť na financovanie opatrení uvedených v prvej zarážke článku 8 a/alebo ho rozdeliť medzi výrobcov, ktorí patria pod prednostné kategórie ustanovené daným členským štátom na základe objektívnych kritérií, ktoré sa určia, alebo výrobcov postihnutých výnimočnou situáciou spôsobenou akýmkoľvek vnútroštátnym ustanovením, ktoré nesúvisí s týmto programom.“ [neoficiálny preklad]
6. Článok 9 („Kritériá prerozdeľovania nadmerného poplatku“) nariadenia Komisie (ES) č. 1392/2001 z 9. júla 2001, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá pre uplatňovanie nariadenia Rady (EHS) č. 3950/92, ktorým sa zaviedol dodatočný poplatok pre sektor mlieka a mliečnych výrobkov(7), stanovuje:
„1. Tam, kde je to aktuálne, členské štáty musia stanoviť prioritné kategórie výrobcov, tak ako je uvedené v článku 2 (4) nariadenia (EHS) č. 3950/92, na základe jedného alebo viacerých nasledujúcich objektívnych kritérií, v poradí podľa priority:
a) formálne potvrdenie zo strany príslušného úradu členského štátu o tom, že celý poplatok alebo jeho časť boli nesprávne účtované;
b) geografická lokalita hospodárstva a primárne horské oblasti, tak ako je uvedené v článku 18 nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 [zo 17. mája 1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia (Ú. v. ES L 160, 1999, s. 80; Mim. vyd. 03/25, s. 391)];
c) maximálne zaťaženie na účely extenzívneho chovu dobytka;
d) čiastka, o ktorú bolo prekročené jednotlivé referenčné množstvo;
e) referenčné množstvo výrobcu.
2. Tam, kde sa nevyužijú finančné zdroje, ktoré sú k dispozícii pre dané obdobie po uplatnení kritérií stanovených v odseku 1, členský štát schváli po konzultáciách s Komisiou iné objektívne kritériá.“
7. Nariadenie č. 3950/92 bolo zrušené nariadením Rady (ES) č. 1788/2003 z 29. septembra 2003, stanovujúcim poplatky v sektore mlieka a mliečnych výrobkov(8). Podľa článku 11 ods. 1 tohto nariadenia („Úloha nákupcov“) sú nákupcovia zodpovední za výber príspevkov od výrobcov, ktoré sú povinní platiť vo forme poplatku. Tieto príspevky sú povinní zaplatiť príslušnému orgánu členského štátu. Podľa článku 11 ods. 3 „V prípade, že počas referenčného obdobia prekročia množstvá dodané výrobcom referenčné množstvo, ktoré má k dispozícii, relevantný členský štát môže rozhodnúť, že nákupca zníži časť ceny mlieka ktorejkoľvek dodávky výrobcu ktorou podľa neho prekročil svoje referenčné množstvo vo forme preddavku na príspevok výrobcu v súlade s podrobnými pravidlami stanovenými členským štátom“.
8. Podľa článku 27 nariadenia č. 1788/2003 („Nadobudnutie účinnosti“) toto nariadenie nadobudlo účinnosť 24. októbra 2003. Jeho ustanovenia sa začali uplatňovať od 1. apríla 2004, s výnimkou článkov 6 a 24, ktoré sa začali uplatňovať odo dňa nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia.
B. Vnútroštátne právo
9. Prvý a druhý odsek článku 5 („Povinnosti nákupcov“) decreto‑legge n. 49, Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari (zákonný dekrét č. 49 reformujúci právne predpisy v oblasti uplatňovania dodatočného poplatku pre sektor mlieka a mliečnych výrobkov) z 28. marca 2003, zmenený, so zmenami a doplneniami, na zákon č. 119 z 30. mája 2003 (ďalej len „zákonný dekrét č. 49/2003“),(9) v znení uplatniteľnom v rozhodnom čase, stanovuje:
„1. … Nákupcovia sú povinní odpočítať dodatočný poplatok, vypočítaný na základe ustanovenia článku 1 nariadenia č. 3950/92 v znení neskorších zmien, týkajúci sa mlieka dodaného nad rámec individuálneho referenčného množstva prideleného jednotlivým výrobcom…
2. Do nasledujúcich 30 dní od uplynutia lehoty podľa odseku 1… nákupcovia prevedú odpočítané sumy na bankový účet AGEA.“
10. Článok 9 ods. 1, 3 a 4 („Vrátenie nadmerne zaplateného poplatku“) zákonného dekrétu č. 49/2003 stanovuje:
„1. Na konci každého obdobia má AGEA povinnosť: a) zaúčtovať uskutočnené dodávky mlieka a celkový poplatok, ktorý zaplatili nákupcovia v rámci plnenia ich povinností podľa článku 5; b) vypočítať celkový poplatok, ktorý Talianska republika dlhuje Európskej únii z dôvodu prebytku mlieka; c) vypočíta výšku nadmerne zaplateného poplatku.“
…
3. Suma uvedená v odseku 1 písm. c)… sa prerozdelí medzi výrobcov, ktorým boli pridelené kvóty a ktorí zaplatili poplatok, a to podľa nasledujúcich kritérií a v tomto poradí:…
4. V prípade, že sa prebytok podľa odseku 3 po takomto prerozdelení nevyčerpá, zvyšná suma sa prerozdelí medzi výrobcov, ktorým boli pridelené kvóty a ktorí zaplatili poplatok, okrem výrobcov, ktorí prekročili svoje individuálne referenčné množstvo o viac než 100 percent, a to podľa nasledujúcich kritérií a v tomto poradí:…“
11. Článok 2 ods. 3 decreto‑legge del 24 giugno 2004 n. 157 – Disposizioni urgenti per l’etichettatura di alcuni prodotti agroalimentari, nonché in materia di agricoltura e pesca (zákonný dekrét č. 157 z 24. júna 2004 – Naliehavé ustanovenia týkajúce sa označovania niektorých poľnohospodársko‑potravinárskych výrobkov, ako aj v oblasti poľnohospodárstva a rybolovu), zmenený, so zmenami a doplneniami, na zákon č. 204 z 3. augusta 2004 (ďalej len „zákon č. 157/2004“)(10) stanovuje:
„Podľa článku 9 (zákonného dekrétu č. 49/2003) sa nadmerná suma mesačného poplatku zaplateného výrobcami, ktorým nevznikol dlh na príslušnom poplatku, týmto výrobcom vracia. V prípade, že po uskutočnení tejto transakcie je zostávajúci súčet účtovaného poplatku, ktorý sa má vybrať, vyšší než poplatok dlhovaný Európskej únii zvýšený o 5 percent, AGEA odpíše poplatok nadmerne účtovaný výrobcom, ktorí ešte neuhradili mesačnú platbu, v súlade s prioritnými kritériami podľa odsekov 3 a 4 uvedeného článku 9, a to bez toho, aby boli dotknuté sankcie podľa článku 5 ods. 5 (zákonného dekrétu č. 49/2003).“
II. Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
12. V júli 2004 poslala Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (talianska poľnohospodárska platobná agentúra, ďalej len „AGEA“) oznámenie Caseificio Sociale San Rocco ako „prvému nákupcovi“ mliečnych výrobkov. V tomto oznámení, ktoré sa týkalo kvót na mlieko a doplnkového poplatku za obdobie od 1. apríla 2003 do 31. marca 2004, bolo uvedené:
– bol vypočítaný prebytok na účely vrátenia nadmerného poplatku zaplateného za dodávky kravského mlieka v priebehu príslušného mliečneho roka. Základom uvedených výpočtov boli referenčné množstvá stanovené regiónmi a autonómnymi provinciami a mesačnými výkazmi nakupujúcich podnikov,
– túto náhradu mohli dostať výrobcovia, ktorí zaplatili dodatočný poplatok podľa mesačných výkazov nakupujúcich podnikov,
– AGEA uplatnila článok 2 ods. 3 zákonného dekrétu č. 157/2004, podľa ktorého výrobcom, ktorí zaplatili navyše, mal byť prebytok vrátený; pokiaľ by po uskutočnení tejto transakcie bol zostávajúci súčet účtovaného poplatku, ktorý sa mal vybrať, vyšší než poplatok dlhovaný Európskej únii zvýšený o 5 percent, AGEA nemala vymáhať poplatok nadmerne účtovaný od výrobcov, ktorí ešte neuhradili mesačnú platbu. V týchto prípadoch uplatnila prioritné kritériá stanovené v článku 9 ods. 3 a 4 a sankcie zakotvené v článku 5 zákonného dekrétu č. 49/2003. AGEA tak rozdelila už zaplatený prebytok iba medzi výrobcov, ktorým boli pridelené referenčné množstvá a ktorým nevznikol dlh na predmetnom poplatku.
13. K tomuto oznámeniu AGEA priložila rozpis súm, ktoré jej každý výrobca zaplatil, a súm, ktoré majú byť príslušnému výrobcovi vrátené.
14. Na základe vyššie uvedeného oznámenia AGEA konštatovala, že pre dané referenčné obdobie Caseificio Sociale San Rocco nevykonala odpočet dodatočného poplatku stanovený v článku 5 zákonného dekrétu č. 49/2003. Výrobcovia, od ktorých nakúpila mlieko, preto príslušné sumy stále dlhujú.
15. Caseificio Sociale San Rocco a výrobcovia (ďalej len „navrhovatelia vo veci samej“) sa domnievajú, že talianske právne predpisy, ktoré uplatnila AGEA, sú v rozpore s právom Únie. Spochybnili oznámenie AGEA pred Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionálny správny súd Lazio, Taliansko). Rozsudkom z 3. februára 2010 tento súd žalobu zamietol, pretože dospel k záveru, že dotknuté talianske právne predpisy sú v súlade s ustanoveniami nariadenia č. 1788/2003.
16. Navrhovatelia vo veci samej podali proti tomuto rozsudku odvolanie na Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko). Medzitýmnym rozsudkom z 21. novembra 2017 uvedený súd čiastočne vyhovel odvolaniu. Konštatoval, že právnym predpisom Únie, uplatniteľným v prejednávanej veci nie je nariadenie č. 1788/2003, ale nariadenie č. 3950/92. Uvedený súd mal však pochybnosti o správnom výklade určitých ustanovení nariadenia č. 3950/92, preto sa rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Má sa právo Európskej únie v prípade, aký sa opisuje v tomto návrhu a ktorý je predmetom konania vo veci samej, vykladať v tom zmysle, že v dôsledku rozporu ustanovenia vnútroštátneho práva členského štátu s článkom 2 ods. 2 tretím pododsekom [nariadenia (EHS) č. 3950/92] neexistuje povinnosť výrobcov zaplatiť dodatočný poplatok v prípade splnenia podmienok stanovených v uvedenom nariadení?
2. Má sa právo Európskej únie a najmä všeobecná zásada ochrany legitímnej dôvery v prípade, aký sa opisuje v tomto návrhu a ktorý je predmetom konania vo veci samej, vykladať v tom zmysle, že nie je možné poskytnúť ochranu dôvere subjektov, ktoré rešpektovali povinnosť stanovenú členským štátom, pričom mali prospech z účinkov súvisiacich s dodržiavaním predmetnej povinnosti, pokiaľ bola táto povinnosť v rozpore s právom Európskej únie?
3. Bránia článok 9 [nariadenia (ES) č. 1392/2001] a pojem „prioritná kategória“ vymedzený právom Únie v prípade, aký sa opisuje v tomto návrhu a ktorý je predmetom konania vo veci samej, ustanoveniu práva členského štátu, akým je článok 2 ods. 3 zákonného dekrétu č. 157/2004, prijatého Talianskou republikou, v ktorom sa stanovujú odlišné spôsoby vrátenia nadmerne účtovaného dodatočného poplatku, s tým, že na účely stanovenia harmonogramu a podmienok vrátenia prebytku sa rozlišuje medzi výrobcami, ktorí mali dôveru v náležité dodržiavanie vnútroštátneho predpisu, ktorý sa ukázal byť v rozpore s právom Únie, a výrobcami, ktorí toto ustanovenie nerešpektovali?“
17. Písomné pripomienky predložili navrhovatelia vo veci samej, talianska vláda a Komisia.
18. Dňa 21. novembra 2018 Súdny dvor požiadal o určité vysvetlenia od talianskej vlády v súvislosti s postupmi na výpočet dodatočného poplatku splatného za mliečny rok 2003/2004. Talianska vláda odpovedala na túto žiadosť o vysvetlenie 13. decembra 2018.
19. Navrhovatelia vo veci samej, talianska vláda a Komisia tiež predniesli ústne vyjadrenia na pojednávaní, ktoré sa konalo 17. januára 2019.
III. Analýza
A. Predbežné poznámky
1. Právo uplatniteľné ratione temporis
20. Vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania vnútroštátny súd výslovne odkazuje na článok 2 nariadenia č. 3950/92 ako na kľúčové ustanovenie uplatniteľné v prejednávanej veci. S týmto názorom však nesúhlasí talianska vláda, ktorá tvrdí, že na spor vo veci samej je uplatniteľný článok 11 ods. 3 nariadenia č. 1788/2003, keďže rozhodnutie AGEA napadnuté navrhovateľmi vo veci samej bolo vydané v júli 2004.
21. Vzhľadom na uvedené skutočnosti považujem za dôležité najprv vymedziť právny rámec, ktorý je na túto vec uplatniteľný ratione temporis.
22. Nie je to bezvýznamná otázka: navrhovatelia vo veci samej tvrdia, že predmetný taliansky právny predpis je v rozpore s právom Únie, lebo ukladal nákupcom mlieka povinnosť odpočítať od ceny mlieka predmetný poplatok. Ustanovenia upravujúce fungovanie tohto poplatku, ktoré sú upravené v nariadeniach č. 3950/92 a 1788/2003, však nie sú totožné.
23. Článok 11 ods. 3 nariadenia č. 1788/2003, ktorým bolo zrušené nariadenie č. 3950/92, výslovne umožňoval, aby členské štáty rozhodli, že nákupca je povinný znížiť časť ceny mlieka vo forme preddavku na dodatočný poplatok výrobcu, ak množstvá dodané týmto výrobcom počas mliečneho roka prekročia kvótu tohto výrobcu. Naopak, ako Súdny dvor jasne konštatoval vo veci Consorzio Caseifici dell'Altopiano di Asiago,(11) článok 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92 zakotvuje len právo, nie povinnosť nákupcov taký odpočet vykonať.
24. V tomto ohľade súhlasím s názorom vnútroštátneho súdu, že pokiaľ ide o právo Únie, boli normami uplatniteľnými v rozhodnom čase normy uvedené v nariadení č. 3950/92 (a teda aj normy uvedené v nariadení č. 1392/2001, ktoré stanovilo príslušné vykonávacie predpisy).
25. Spor vo veci samej sa týka mliečneho roku 2003/2004 (od 1. apríla 2003 do 30. marca 2004). Nariadenie č. 1788/2003 je však podľa článku 27 tohto nariadenia uplatniteľné až od 1. apríla 2004.
26. To nie je nijako prekvapujúce. Mliečny rok obvykle začína 1. apríla každého roka a končí 30. marca nasledujúceho roka.(12) To vysvetľuje, prečo sa nariadenie č. 1788/2003, podobne ako predchádzajúce právne predpisy vrátane nariadenia č. 3950/92(13), stalo uplatniteľným na začiatku mliečneho roka.
27. Fungovanie systému, ako je systém upravujúci dodatočný poplatok na mlieko, nevyhnutne vyžaduje uplatňovanie jedného súboru pravidiel po celú dobu trvania referenčného obdobia. Normy takého druhu, ako sú normy, ktoré určujú osoby či orgány poverené úlohou vyberať poplatok a upravujú spôsob platenia a výšku tohto poplatku, nie sú procesnoprávnymi normami, ako tvrdí talianska vláda, ale hmotnoprávnymi normami.(14) V tejto súvislosti je nutné pamätať na to, že podľa ustálenej judikatúry sa procesné predpisy všeobecne vzťahujú na všetky spory prejednávané v okamihu nadobudnutia účinnosti týchto predpisov, a to na rozdiel od hmotnoprávnych predpisov, ktoré sa spravidla vykladajú tak, že sa nevzťahujú na skutočnosti existujúce pred nadobudnutím ich účinnosti.(15)
28. Ustanovenia, akými sú článok 2 nariadenia č. 3950/92 a článok 11 ods. 3 nariadenia č. 1788/2003, sa týkajú kľúčových aspektov hmotnoprávnych povinností stanovených v nariadení č. 3950/92. V súlade s vyššie uvedenými zásadami sa preto tieto ustanovenia neuplatnia na situácie existujúce pred nadobudnutím účinnosti týchto ustanovení.
29. Tvrdenie talianskej vlády by viedlo k tomu, že článok 11 ods. 3 nariadenia č. 1788/2003 by bol uplatniteľný na skutkové okolnosti (najmä dodávky), ku ktorým došlo pred 1. aprílom 2004, ako aj na hospodárske vzťahy vzniknuté pred týmto dňom. Inými slovami, takýto postup by de facto viedol k spätnej účinnosti článku 11 ods. 3 nariadenia č. 1788/2003, čo by bolo v rozpore s jasným znením aj zmyslom článku 27 uvedeného nariadenia.
30. V závere chcem k tomuto bodu uviesť, že predmetná vnútroštátna úprava ukladala nákupcom mlieka povinnosť odpočítať poplatok od ceny mlieka v období pred 1. aprílom 2004, preto parametre súladu s právom Únie musia byť dané ustanoveniami práva Únie, uplatniteľnými práve v priebehu tohto obdobia, t. j. ustanoveniami nariadenia č. 3950/92, najmä článku 2 ods. 2 tohto nariadenia.
2. Systém zavedený nariadeniami č. 3950/92 a 1392/2001
31. Na lepšie pochopenie otázok položených vnútroštátnym súdom môže byť užitočné začať tým, že načrtnem niektoré aspekty systému zavedeného nariadeniami č. 3950/92 a 1392/2001, ktoré sú v prejednávanej veci relevantné.
32. Na základe týchto nariadení sa poplatok uplatňoval na množstvo mlieka dodaného alebo predaného na priamu spotrebu nad stanovenú národnú kvótu. Členské štáty, ktoré prekročili túto národnú kvótu, museli bremeno platenia rozložiť medzi výrobcov, ktorí k prekročeniu uvedeného množstva prispeli prekročením svojich individuálnych kvót.
33. V snahe zamedziť prieťahom pri výbere a platení poplatku normotvorca Únie rozhodol, že vo vzťahu k dodávkam je to nákupca, ktorý je povinný ho zaplatiť orgánom verejnej správy, a to po jeho výbere od výrobcov prostredníctvom odpočtu z ceny mlieka, či akýmkoľvek iným vhodným spôsobom. Na tento účel príslušný vnútroštátny orgán každému nákupcovi oznámil alebo potvrdil výšku poplatkov, ktoré bol príslušný nákupca povinný zaplatiť, a to po tom, čo bolo členským štátom prijaté rozhodnutie o tom, že všetky nevyužité kvóty alebo ich časť sa majú opätovne rozdeliť príslušným výrobcom (priamo alebo prostredníctvom nákupcov).(16) V prípade prerozdelenia nevyužitých individuálnych kvót mali byť tieto kvóty pridelené pomerne k referenčným množstvám každého výrobcu.
34. Členské štáty sa však tiež mohli rozhodnúť, že nebudú prerozdeľovať nevyužité kvóty. V takom prípade mohli vybranú sumu vo výške prevyšujúcej poplatok dlžný Európskej únii použiť na financovanie národných reštrukturalizačných programov a/alebo ju vrátiť výrobcom, ktorí spadajú do určitých „prioritných kategórií“, alebo výrobcom, ktorí sa dostali do výnimočnej situácie.
35. V tomto kontexte teraz pristúpim k analýze prejudiciálnych otázok.
B. O prvej prejudiciálnej otázke
36. Podstatou prvej otázky vnútroštátneho súdu je, či dôsledkom rozporu vnútroštátnej právnej normy s článkom 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92 je, že výrobcovia nie sú povinní platiť dodatočný poplatok, hoci sú podmienky stanovené v tomto nariadení splnené.
37. Táto otázka vychádza z predpokladu, že stanovením povinnosti nákupcov odpočítať dodatočný poplatok z platby za mlieko dodané výrobcami nad rámec ich individuálnych kvót a tento poplatok mesačne prevádzať AGEA sa predmetné talianske právne predpisy dostali do rozporu s článkom 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92. Ako Súdny dvor objasnil vo veci Consorzio Caseifici dell'Altopiano di Asiago,(17) článok 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92 dáva nákupcom právo odpočítať od ceny mlieka zaplatenej výrobcovi sumu, ktorú tento výrobca dlhuje na dodatočnom poplatku, neukladá im však v tomto smere žiadnu povinnosť.
38. Tento predpoklad však talianska vláda spochybňuje. Najprv sa preto budem venovať tejto námietke, až následne sa budem zaoberať podstatou prvej otázky.
1. Nesúlad vnútroštátneho práva s právom Únie
39. Podľa názoru talianskej vlády výklad rozsudku Consorzio Caseifici dell'Altopiano di Asiago, tak ako ho vykladá vnútroštátny súd, zachádza príliš ďaleko. Podľa talianskej vlády tento rozsudok nevylučuje možnosť, že členské štáty môžu obmedziť voľbu stanovenú v článku 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92, pokiaľ ide o spôsob, akým sa vyberá poplatok (povinný odpočet alebo akýkoľvek iný spôsob). Súdny dvor len konštatoval, že členské štáty nesmú uložiť nákupcom, ktorí túto povinnosť nesplnia, nijakú sankciu.
40. Je pravda, že konanie, ktoré predchádzalo vydaniu rozsudku vo veci Consorzio Caseifici dell'Altopiano di Asiago, začalo na základe žaloby podanej subjektom zastupujúcim výrobcov mlieka, ktorou tento subjekt napadol správnu sankciu, ktorá mu bola uložená talianskymi orgánmi, a to okrem iného za to, že od ceny mlieka neodpočítal sumy, ktoré mali zaplatiť výrobcovia, ktorí prekročili individuálne kvóty. Zdá sa však, že Súdny dvor sa touto otázkou zaoberal v abstraktnej rovine bez toho, aby prikladal veľkú váhu konkrétnym skutkovým okolnostiam danej veci.
41. Vnútroštátny súd sa v tejto veci v podstate pýtal, či je nákupca na základe článku 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92 povinný zraziť sumy, ktoré sú povinní zaplatiť výrobcovia, ktorí už prekročili svoje individuálne kvóty. Súdny dvor odpovedal záporne, pričom zdôraznil, že článok 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92 priznáva nákupcom v tomto ohľade možnosť, neukladá im však nevyhnutnú povinnosť.(18)
42. To zjavne znamená, že členské štáty nemôžu uložiť sankcie nákupcom, ktorí sa rozhodnú, že sumy dlžné z titulu dodatočného poplatku neodpočítajú od ceny mlieka platenej výrobcom, ale tieto sumy získajú späť iným spôsobom. Z týchto zistení však rovnako celkom logicky vyplýva, že členské štáty nesmú sankcionovať nákupcov, ktorí také rozhodnutie prijmú tým, že ich podrobia inému nepriaznivému zaobchádzaniu, napríklad ich budú diskriminovať pri prerozdeľovaní nevyužitých kvót alebo prerozdeľovaní vybratého nadmerného poplatku.(19) To by bolo nezlučiteľné so skutočnosťou, že článok 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92 sa, aby som použil slová generálneho advokáta A. La Pergolu, týka práva nákupcov, pričom zdržanie sa výkonu tohto práva „nemôže byť sankcionované“(20). A „sankcie“ je potrebné vnímať, ako by som dodal ja, v najširšom zmysle slova.
43. Vo veci Consorzio Caseifici dell'Altopiano di Asiago Súdny dvor posudzoval voľbu spôsobu, akým sa poplatok vyberá, či prostredníctvom odpočtu, alebo akýmkoľvek iným vhodným spôsobom, a formuloval ju ako otázku subjektívneho práva každého individuálneho nákupcu. Ak právne predpisy Únie priznávajú individuálne právo, je zrejmé, že vnútroštátna právna úprava nemôže jednotlivca zbaviť tohto práva. Preto sú také právne predpisy členského štátu skutočne v rozpore s článkom 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92.
44. Ešte je potrebné dodať, že aj keď samotný normotvorca Únie neskôr „prešiel“ na iný spôsob výberu tohto poplatku, faktom ostáva, že v rozhodnom období mali nákupcovia možnosť voľby, pokiaľ ide o spôsob výberu tohto poplatku.
45. Hoci teda pripúšťam, že by tento výklad článku 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92 mohol viesť k určitému oslabeniu režimu vymáhania, musím súhlasiť s tvrdením navrhovateľov vo veci samej a s Komisiou, že pokiaľ ide o stav práva po vydaní rozsudku Súdneho dvora vo veci Consorzio Caseifici dell'Altopiano di Asiago, predpoklad, na ktorom je založená prvá otázka, je správny.
46. Teraz sa budem zaoberať podstatou tejto otázky.
2. Následky nezlučiteľnosti vnútroštátneho práva s právom Únie
47. V prvej otázke sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či v situácii, keď vnútroštátna norma požaduje v rozpore s článkom 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92, aby nákupcovia odpočítali dodatočný poplatok z ceny mlieka, tento poplatok prestáva byť splatným, hoci podmienky stanovené v uvedenom nariadení sú splnené. Inými slovami, mala by táto nezlučiteľnosť vnútroštátnych právnych predpisov s právom Únie za následok zbavenie nákupcov povinnosti vyberať dodatočný poplatok od výrobcov a prevádzať ho príslušným vnútroštátnym orgánom a/alebo zbavenie výrobcov povinnosti platiť dodatočný poplatok?
48. Odpoveď na túto otázku je podľa môjho názoru pomerne jasná: nie. Všetci účastníci konania, ktorí v tejto veci podali pripomienky (vrátane navrhovateľov vo veci samej), súhlasia s tým, že skutočnosť, že vnútroštátne procesnoprávne normy, ktorými sa riadi výber dodatočného poplatku, môžu byť nezlučiteľné s právom Únie, nemôžu nákupcov ani výrobcov zbaviť ich hmotnoprávnych povinností. Jednoducho povedané, spor (a predmetná nezlučiteľnosť) o to, ako má byť poplatok vyberaný, nemá žiadny vplyv na to, či má byť zaplatený.
49. Pokiaľ ide o nákupcov, opačný záver by bol v rozpore s ustanoveniami nariadení č. 3950/92 a 1392/2001, ktoré jasne a výslovne stanovujú, že v prípade dodávok je nákupca zodpovedný za zaplatenie poplatku.(21) Opačný záver by taktiež spôsobil, že systém zavedený týmito nariadeniami bude do značnej miery neúčinný, pretože dodávky tvoria najväčšiu časť predaja mlieka, čiže na nákupcoch „spočíva primárna zodpovednosť za správne uplatňovanie [tohto systému]“(22).
50. Jediným následkom tejto nezlučiteľnosti je, že predmetné vnútroštátne normy by sa nemali uplatňovať. To predstavuje pre nákupcov predovšetkým dvojaký dôsledok: na jednej strane znova získavajú slobodu vyberať príslušné sumy „akýmkoľvek vhodným spôsobom“ a na druhej strane nemôžu byť sankcionovaní nákupcovia, ktorí nevybrali poplatok prostredníctvom odpočtov z ceny mlieka.
51. Nezlučiteľnosť vnútroštátneho práva s právom Únie, pokiaľ ide o normy upravujúce výber dodatočného poplatku nákupcami, nemôže mať a fortiori žiadny vplyv na povinnosť výrobcov tento poplatok platiť.
52. Ako jasne stanovuje šieste odôvodnenie a článok 2 ods. 1 nariadenia č. 3950/92, povinnosť zaplatiť dodatočný poplatok je priamym dôsledkom skutočnosti, že došlo k prekročeniu národnej kvóty a že „výrobcovia, ktorí sa podieľali na takomto prekročení, musia zaplatiť daný odvod“.
53. Ako Súdny dvor nedávno zdôraznil, v súlade s článkom 11 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1392/2001 sú členské štáty „povinné prijať všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby sa poplatok, vrátane úrokov splatných v prípade nedodržania lehoty na zaplatenie, správne vyrubil a účinne rozdelil medzi výrobcov, ktorí prispeli k prekročeniu“(23). V prípade, ak výrobcovia neplnia svoje povinnosti v rámci tohto systému a nákupcovia sú nečinní, členské štáty majú právomoc zasiahnuť priamo proti výrobcom, aby vymohli dlžné sumy.(24)
54. Z vyššie uvedených dôvodov sa domnievam, že Súdny dvor by mal na prvú otázku odpovedať v tom zmysle, že nezlučiteľnosť vnútroštátnych noriem, ktorými sa riadi výber dodatočného poplatku, s článkom 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92 nezbavuje výrobcov povinnosti zaplatiť dodatočný poplatok.
C. O druhej prejudiciálnej otázke
55. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či by mali byť chránené legitímne očakávania nákupcov a výrobcov, ktorí si splnili povinnosť odpočítať dlžný poplatok od ceny mlieka a zaplatiť tento poplatok každý mesiac orgánom verejnej moci. Túto otázku chápem tak, že vnútroštátny súd sa ju pýta iba pre prípad, že by Súdny dvor odpovedal na prvú otázku kladne.
56. Vzhľadom na to, že nezlučiteľnosť vnútroštátnych noriem upravujúcich výber dodatočných poplatkov s článkom 2 ods. 2 nariadenia č. 3950/92 podľa môjho názoru nezbavuje výrobcov ani nákupcov ich hmotnoprávnych povinností podľa tohto nariadenia, druhá otázka zrejme stráca svoj význam.
57. V rámci tejto konštelácie si naozaj nie som celkom istý, aké legitímne očakávania by mali byť chránené.
58. V tejto súvislosti by som len dodal, že podľa článku 8 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1392/2001 by orgány členských štátov mali prijať opatrenia, aby zabezpečili zaplatenie splatných poplatkov výrobcami, ktorí sú v omeškaní. Okrem toho je nutné zo splatných súm zaplatiť úroky z omeškania. To nakoniec platí bez toho, aby bola dotknutá možnosť členských štátov uložiť primerané sankcie stranám, ktoré v rámci tohto systému porušia svoje povinnosti.
D. O tretej prejudiciálnej otázke
59. Tretia otázka sa týka následkov, ktoré môžu vyplývať z nezlučiteľnosti vnútroštátnych právnych predpisov upravujúcich výber a platenie dodatočného poplatku s ustanoveniami nariadení č. 3950/92 a 1392/2001, pokiaľ ide o vrátenie nadmerného poplatku.
60. Podstatou tretej otázky vnútroštátneho súdu je, či článok 9 nariadenia č. 1392/2001 bráni takému vnútroštátnemu ustanoveniu, ktoré stanovuje odlišné spôsoby a harmonogramy vrátenia nadmerného poplatku výrobcom podľa toho, či dlžné sumy, ktoré mali byť týmito výrobcami na tomto poplatku zaplatené, boli, alebo neboli odpočítané od ceny mlieka a každý mesiac prevádzané príslušným štátnym orgánom.
61. Aby sme lepšie pochopili dôvody, ktoré viedli k formulovaniu tejto prejudiciálnej otázky, ako aj z nej vyplývajúce čiastkové otázky, môže byť vhodné najprv stručne pripomenúť konkrétne skutkové okolnosti relevantné pre túto konkrétnu otázku.
1. Skutkové okolnosti
62. Produkcia mlieka v Taliansku v mliečnom roku 2003/2004 prekročila kvótu pridelenú tomuto členskému štátu v príslušných právnych predpisoch Únie. V dôsledku toho bol tento členský štát povinný zaplatiť Európskej únii dodatočný poplatok z tohto prebytku. Keďže však niektoré individuálne kvóty neboli využité, celková suma, ktorú talianske orgány od výrobcov, ktorí prispeli k prekročeniu uvedeného množstva dostali (alebo mali dostať), a to buď priamo, alebo prostredníctvom nákupcov, prekračovala výšku poplatku splatného do rozpočtu Únie.
63. Podľa talianskej vlády sa príslušné vnútroštátne orgány rozhodli nevyužiť možnosť ponúkanú v článku 2 ods. 1 druhom pododseku nariadenia č. 3950/92, teda možnosť prerozdeliť nevyužité kvóty. V skutočnosti bolo rozhodnuté, že vzniknutý prebytok bude rozdelený výrobcom, ktorí spadajú do určitých prioritných kategórií podľa článku 2 ods. 4 nariadenia č. 3950/92. Z tohto dôvodu mal byť vzniknutý prebytok uhradený na prvom mieste výrobcom, ktorí splnili svoje mesačné platobné povinnosti a ktorí sa nachádzali buď v horských oblastiach, alebo v iných znevýhodnených oblastiach. Ak by nejaká časť prebytku zostala, príslušné orgány by následne znížili sumy požadované od tých výrobcov, ktorí nesplnili svoje mesačné platobné povinnosti a ktorí sa nachádzali buď v horských oblastiach, alebo v iných znevýhodnených oblastiach.
64. Navrhovatelia v konaní vo veci samej však spochybňujú toto opísanie skutkových okolností predložené talianskou vládou. Domnievajú sa, že talianske orgány v relevantnom čase v skutočnosti nadmerný poplatok nevrátili, ale prerozdelili nevyužité kvóty medzi určitých výrobcov, ktorí prekročili svoje individuálne kvóty.
65. Zdá sa však, že spôsob, akým je formulovaná tretia otázka položená vnútroštátnym súdom, naznačuje, že vnútroštátny súd sa tiež domnieva, že talianske orgány sa v roku 2004 rozhodli vrátiť nadmerný poplatok výrobcom, ktorí spadali do určitých prioritných kategórií.
66. Na predmetnú otázku preto odpoviem tak, ako je formulovaná vnútroštátnym súdom. V rámci konania podľa článku 267 ZFEÚ Súdnemu dvoru neprináleží, aby zisťoval relevantné skutkové okolnosti. Táto úloha patrí vnútroštátnemu súdu.
67. Vzhľadom na vyššie uvedené a len pre úplnosť sa taktiež okrajovo vyjadrím k situácii predkladanej navrhovateľmi vo veci samej. Domnievam sa, že skutkové okolnosti prejednávanej veci, v ktorých sa účastníci konania rozchádzajú, nie sú určujúce pre potreby analýzy tohto spoločného problému vyplývajúceho z tretej prejudiciálnej otázky, ktorý v stručnosti spočíva v tom, podľa akých kritérií je možné rozlišovať medzi výrobcami.
68. V nasledujúcej časti vysvetlím, prečo sa domnievam, že s nákupcami alebo výrobcami, ktorí si nesplnili povinnosť stanovenú vo vnútroštátnom práve, konkrétne povinnosť odpočítať predmetný poplatok od ceny mlieka a prevádzať ho každý mesiac príslušným orgánom, sa nemôže zaobchádzať menej priaznivo ako s inými výrobcami alebo nákupcami, či už ide o vrátenie nadmerného poplatku, alebo o prerozdeľovanie nevyužitých kvót.
2. Vrátenie nadmerného poplatku
69. Ako je uvedené v bode 60 vyššie, tretia otázka sa týka toho, či článok 9 nariadenia č. 1392/2001 bráni vnútroštátnemu ustanoveniu, akým je článok 2 ods. 3 zákonného dekrétu č. 157/2004, ktorý stanovuje rozdielne spôsoby a harmonogramy na vrátenie nadmerného poplatku výrobcom podľa toho, či boli, alebo neboli sumy, ktoré títo výrobcovia na poplatku dlhovali, odpočítané od ceny mlieka a každý mesiac prevádzané príslušným štátnym orgánom.
70. Odpoveď na túto otázku by mala byť podľa môjho názoru kladná.
71. Znenie článku 9 ods. 1 nariadenia č. 1392/2001 je úplne jasné: členský štát, ktorý sa rozhodne rozdeliť nadmerný poplatok medzi výrobcov, tak môže urobiť iba v prospech určitých „prioritných kategórií“, ktoré majú byť určené na základe v ňom uvedených kritérií. Tieto kritériá sú jednoznačne vyčerpávajúce a sú uvedené „v poradí podľa priority“. Členské štáty sa teda nesmú odchýliť od týchto kritérií. A fortiori nemôžu na účely vymedzenia prioritných kategórií pridať kritérium vyžadujúce súlad s vnútroštátnou procesnou normou, ktorá, ako sa navyše ukázalo, je nezlučiteľná s ustanoveniami nariadenia č. 3950/92.
72. Článok 9 ods. 2 nariadenia č. 1392/2001 členským štátom umožňuje stanoviť „iné objektívne kritériá“, ale iba „tam kde sa nevyužijú finančné zdroje, ktoré sú k dispozícii pre dané obdobie po uplatnení kritérií stanovených v odseku 1 [tohto ustanovenia]“, a pod podmienkou, že členský štát konzultoval tento bod s Komisiou.
73. Rozumiem tomu tak, že predmetné vnútroštátne kritérium, ktoré vychádzalo zo súladu s článkom 5 ods. 1 zákonného dekrétu č. 49/2003, bolo použité na účely určenia výrobcov, ktorým mala byť vyplatená náhrada na prvom mieste. Až v prípade, že by po tomto prvom kole prerozdeľovania ešte stále ostali nejaké finančné prostriedky, náhradu by dostali aj ďalší výrobcovia. Vnútroštátne ustanovenia sa teda zrejme riadili logikou, ktorá je prakticky opakom situácie, z ktorej vychádza článok 9 nariadenia č. 1392/2001. Navyše zo spisu v prejednávanej veci nie je jasné, či talianske orgány konzultovali s Komisiou prijatie tohto „procesného“ kritéria.
74. Podľa môjho názoru preto článok 9 nariadenia č. 1392/2001 bráni, aby členský štát vylúčil z náhrady výrobcov, ktorí jasne spadajú do jednej z uvedených prioritných kategórií alebo ktorí spĺňajú kritériá dohodnuté medzi Komisiou a dotknutým členským štátom. V dôsledku vyššie uvedeného sa nemôže s výrobcami, ktorí neuhradili poplatok v súlade s článkom 5 ods. 1 zákonného dekrétu č. 49/2003, zaobchádzať menej priaznivo ako s inými výrobcami, pokiaľ ide o vrátenie prebytku poplatku v zmysle článku 2 ods. 4 nariadenia č. 3950/92.
75. Pre úplnosť by som chcel ešte dodať záverečnú poznámku a to, že výrobcov, ktorí riadne splnili podmienky stanovené v článku 5 ods. 1 zákonného dekrétu č. 49/2003, nemožno považovať za výrobcov „postihnutých výnimočnou situáciou spôsobenou akýmkoľvek vnútroštátnym ustanovením, ktoré nesúvisí s týmto programom“ v zmysle článku 2 ods. 4 nariadenia č. 3950/92. Bez ohľadu na výklad rozsahu pojmu „výnimočná situácia“, ktorý by sa v každom prípade zrejme vykladal skôr reštriktívne, zostáva naďalej zrejmé, že podľa žiadneho predstaviteľného výkladu článku 2 ods. 4 nariadenia č. 3950/92 by také ustanovenie, akým je článok 5 ods. 1 zákonného dekrétu č. 49/2003 nemohlo byť považované za také, ktoré „nesúvisí“ s režimom mliečnych kvót.
76. V zmysle vyššie uvedeného by mal podľa môjho názoru Súdny dvor odpovedať na tretiu otázku v tom zmysle, že článok 9 nariadenia č. 1392/2001 bráni vnútroštátnemu ustanoveniu, ktoré stanovuje odlišné spôsoby a harmonogramy vrátenia nadmerného poplatku výrobcom podľa toho, či splatné sumy, ktoré mali byť týmito výrobcami na poplatku zaplatené, boli, alebo neboli odpočítané od ceny mlieka a každý mesiac prevádzané kompetentným verejným orgánom.
3. Prerozdelenie nevyužitých kvót
77. Moje posúdenie by sa nijako nezmenilo, ani keby sa osobitné zaobchádzanie vyhradené talianskymi orgánmi pre výrobcov a nákupcov, ktorí nekonali v súlade s článkom 5 ods. 1 zákonného dekrétu č. 49/2003, týkalo, ako tvrdia navrhovatelia vo veci samej, prerozdeľovania nevyužitých kvót.
78. Nevyužité individuálne kvóty musia byť v súlade s článkom 2 ods. 1 nariadenia č. 3950/92 pridelené „v pomere k referenčným množstvám jednotlivých výrobcov“(25). To pravdepodobne znamená, že nevyužité kvóty sa majú prideliť všetkým výrobcom, ktorí prispeli k prekročeniu uvedeného množstva, a že ich príspevok na poplatok musí byť stanovený zodpovedajúcim spôsobom.(26)
79. Preto nemožno diskriminovať nákupcov ani výrobcov, ktorí nekonali v súlade s článkom 5 ods. 1 zákonného dekrétu č. 49/2003, ani v prípade prerozdeľovania nevyužitých kvót.
IV. Návrh
80. Navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálnu otázku, ktorú položila Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), odpovedal takto:
– Nezlučiteľnosť vnútroštátnych noriem upravujúcich výber dodatočných poplatkov s článkom 2 ods. 2 nariadenia Rady (EHS) č. 3950/92 z 28. decembra 1992, ktorým sa ustanovujú dodatočné poplatky v sektore mlieka a mliečnych výrobkov, nezbavuje výrobcov povinnosti zaplatiť dodatočný poplatok,
– článok 9 nariadenia Komisie (ES) č. 1392/2001 z 9. júla 2001, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá pre uplatňovanie nariadenia Rady (EHS) č. 3950/92, ktorým sa zaviedol dodatočný poplatok pre sektor mlieka a mliečnych výrobkov, bráni vnútroštátnemu ustanoveniu, ktoré stanovuje odlišné spôsoby a harmonogramy na vrátenie nadmerného poplatku výrobcom podľa toho, či splatné sumy, ktoré mali byť týmito výrobcami na poplatku zaplatené, boli, alebo neboli odpočítané od ceny mlieka a každý mesiac prevádzané príslušným štátnym orgánom.