TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen)
den 30 januari 2020 (*)
”EGFJ och Ejflu – Betalningar som undantagits från finansiering – Betalningar som verkställts av Portugal – Artiklarna 32 och 33 i förordning (EG) nr 1290/2005 – Artikel 54 i förordning (EU) nr 1306/2013 – Begreppet nationell domstol”
I mål T‑292/18,
Republiken Portugal, företrädd av L. Inez Fernandes, P. Estêvão, J. Saraiva de Almeida och P. Barros da Costa, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av B. Rechena och A. Sauka, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/304 av den 27 februari 2018 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 59, 2018, s. 3), i den del beslutet innebär att ett belopp på 1 052 101,05 euro som avser betalningar som deklarerats av Republiken Portugal undantas från unionsfinansiering.
meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen),
sammansatt av ordföranden D. Spielmann samt domarna I. S. Forrester (referent) och U. Öberg,
justitiesekreterare: handläggaren L. Ramette,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 10 december 2019,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
1 I artikel 9.1 a i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, 2005, s. 1), föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna
a) skall inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken anta de lagar och andra författningar och vidta alla andra åtgärder som behövs för att säkerställa ett effektivt skydd för gemenskapens ekonomiska intressen och särskilt
i) försäkra sig om att de insatser som finansieras genom EGFJ och [Ejflu] verkligen bedrivs och genomförs korrekt,
ii) förhindra och ingripa mot oegentligheter,
iii) driva in belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försummelser.”
2 I artikel 32.5 i förordningen, som rör ”Särskilda bestämmelser för EGFJ”, föreskrivs följande:
”5. Om ingen indrivning har ägt rum inom fyra år efter det datum då det första administrativa eller rättsliga konstaterandet gjordes eller inom åtta år, i de fall då indrivningen ingår i ett rättsligt förfarande i det nationella rättsväsendet, skall de ekonomiska följderna av den uteblivna indrivningen bäras till 50 % av den berörda medlemsstaten och till 50 % av gemenskapsbudgeten.
Den berörda medlemsstaten skall separat i den sammanfattande redovisning som avses i punkt 3 första stycket ange vilka belopp som inte har drivits in inom den tid som avses i första stycket i den här punkten.
Fördelningen av den ekonomiska börda som följer av utebliven indrivning enligt första stycket skall tillämpas utan att det påverkar den berörda medlemsstatens skyldighet att fullfölja indrivningsförfarandena enligt artikel 9.1 i denna förordning. De belopp som drivs in på detta sätt skall gottskrivas EGFJ till 50 %, efter tillämpning av det avdrag som föreskrivs i punkt 2 i den här artikeln.
Om det i indrivningsförfarandena i en avslutande administrativ eller rättslig handling konstateras att inga oegentligheter har förekommit, får den berörda medlemsstaten till EGFJ som utgift ta upp den ekonomiska belastning som den fått bära enligt första stycket.
Om det dock av skäl som inte kan tillskrivas den berörda medlemsstaten inte har kunnat ske någon indrivning inom de tidsfrister som anges i första stycket och om det belopp som skall indrivas överstiger en miljon [euro] får kommissionen på begäran av medlemsstaten utsträcka tidsfristerna med upp till 50 % av de ursprungliga tidsfristerna.”
3 I artikel 33.8 i nämnda förordning, med rubriken ”Särskilda bestämmelser för [Ejflu]”, föreskrivs följande:
”8. Om ingen indrivning har skett innan ett program för landsbygdsutveckling har avslutats skall de ekonomiska följderna av den uteblivna indrivningen bäras till 50 % av den berörda medlemsstaten och till 50 % av gemenskapsbudgeten och bokföras antingen efter fyra år efter det första administrativa eller rättsliga konstaterandet, eller efter åtta år om indrivningen ingår i ett förfarande i det nationella rättsväsendet, eller vid programmets slut, om denna fyraårs- eller åttaårsfrist löper ut innan dess.
Om det dock av skäl som inte kan tillskrivas den berörda medlemsstaten inte har kunnat ske någon indrivning inom de tidsfrister som anges i första stycket och om det belopp som skall indrivas överstiger en miljon [euro] får kommissionen på begäran av medlemsstaten utsträcka tidsfristerna med upp till 50 % av de ursprungliga tidsfristerna.”
4 Förordning nr 1290/2005 upphävdes och ersattes av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549, och rättelse i EUT L 130, 2016, s. 13, EUT L 168, 2016, s. 19, och EUT L 327, 2017, s. 83), som ska tillämpas från och med den 1 januari 2014.
5 Artikel 9.1 a i förordning nr 1290/2005 har ersatts och återges i huvudsak genom artikel 58.1 i förordning nr 1306/2013, i vilken det utöver det som föreskrivs i artikel 9.1 a i förordning nr 1290/2005 bland annat anges att medlemsstaterna ska vidta alla åtgärder som behövs för att driva in felaktiga utbetalningar och väcka talan om så behövs. Bestämmelserna i artikel 32.5 och artikel 33.8 i förordning nr 1290/2005 återges i huvudsak i artikel 54.2 första stycket i förordning nr 1306/2013.
Portugisisk rätt
6 I artikel 103 i Lei Geral Tributária (allmänna skattelagen) föreskrivs följande:
”Skatteindrivningsförfarande
1. Skatteindrivningsförfarandet är av rättslig karaktär. Detta påverkar inte skattemyndighetens deltagande i sådana åtgärder som inte är av rättskipningskaraktär.
2. De berörda personerna ska garanteras en rätt att vid den domstol som har att pröva tvister i samband med skatteindrivningen, göra en invändning mot de administrativa åtgärder som vidtagits av skattemyndigheten, i enlighet med föregående punkt.”
7 I artikel 179 i Código de Procedimento Administrativo (förvaltningsprocesslagen) föreskrivs följande:
”Fullgörande av penningförpliktelser
1. Om kontantförmåner, i enlighet med en administrativ åtgärd, ska betalas ut till en offentlig juridisk person eller på anmodan av en sådan person ska, i avsaknad av frivillig betalning inom den föreskrivna fristen, skatteindrivningsförfarandet tillämpas, i enlighet med bestämmelserna i lagstiftningen om skatteförfarandet.
2. För tillämpningen av bestämmelserna i föregående punkt ska det behöriga organet, i enlighet med bestämmelser i lag, utfärda ett certifikat som ska utgöra verkställighetsbeslut, som det ska överlämna till den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten tillsammans med den administrativa akten.
3. I de fall då skattemyndigheten i enlighet med lagen, direkt eller genom tredje part driver in förmåner som är av fungibel karaktär, kan det förfarande som föreskrivs i denna artikel alltid användas för att erhålla ersättning för uppburna kostnader.”
8 I artikel 148 i Código de Procedimento e de Processo Trobutário (skatteprocesslagen) föreskrivs följande:
”Tillämpningsområdet för skatteindrivning
1. Skatteindrivningsförfarandet innefattar indrivning av följande skulder:
a) skatter, inklusive tull, inklusive punktskatt och andra avgifter, royalty, andra finansiella bidrag till förmån för staten, övriga kumulativa avgifter, räntor och andra lagstadgade avgifter,
b) böter och andra ekonomiska påföljder som ålagts genom beslut eller dom på grund av överträdelser av skattelagstiftningen, utom i de fall då dessa utdöms av ordinarie domstol,
c) böter och andra ekonomiska påföljder som rör civilrättsligt ansvar i enlighet med de allmänna bestämmelserna om skattebrott.
2. Skatteindrivningsförfarandet kan även, i de fall och i de ordalag som uttryckligen anges i lagen, användas till att driva in följande:
a) andra skulder gentemot staten och andra offentligrättsliga juridiska personer som ska betalas i enlighet med ett förvaltningsbeslut,
b) återbetalningar eller återkrav.”
9 I artikel 149 i skatteprocesslagen föreskrivs följande:
”Organ med ansvar för skatteindrivning
Vid tillämpningen av denna lag avses med organ med ansvar för skatteindrivning den avdelning vid skattemyndighet som enligt lag ska genomföra indrivningen eller, om detta sker genom förfarande vid allmän domstol, den domstol som är behörig.”
Bakgrund till tvisten
10 Genom skrivelse av den 28 juli 2015 meddelade Europeiska kommissionen Republiken Portugal sina iakttagelser, i enlighet med artikel 34.2 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 908/2014 av den 6 augusti 2014 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1306/2013 med beaktande av utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, räkenskapsavslutning, regler om kontroller, värdepapper och öppenhet (EUT L 255, 2014, s. 59, och rättelse i EUT L 114, 2015, s. 25 och EUT L 258, 2015, s. 19)
11 I synnerhet bestred kommissionen det sätt på vilket de portugisiska myndigheterna hade kategoriserat vissa betalningar som hade verkställts inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) eller inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och som skulle återkrävas. I artikel 32.5 i förordning nr 1290/2005 föreskrivs att om ingen indrivning har ägt rum inom fyra år efter det datum då det första administrativa eller rättsliga konstaterandet gjordes eller inom åtta år, i de fall då indrivningen ingår i ett rättsligt förfarande i det nationella rättsväsendet, ska följderna av den uteblivna indrivningen bäras till 50 procent av den berörda medlemsstaten och till 50 procent av unionsbudgeten (nedan kallad 50/50-regeln). Kommissionen ansåg att skulderna till det portugisiska utbetalande organet, det vill säga Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (IFAP, institutet för finansiering av jordbruk och fiske, Portugal), vilka var föremål för ett indrivningsförfarande vid den portugisiska skattemyndigheten, felaktigt hade kategoriserats som ärenden, i vilka indrivningen ingår i ett rättsligt förfarande i det nationella rättsväsendet i den mening som avses i ovannämnda bestämmelse. Kommissionen ansåg att om indrivning inte hade skett efter fyra år och inte endast efter åtta år, såsom de portugisiska myndigheterna hävdat, skulle 50/50-regeln tillämpas. 50/50-regeln borde således redan ha tillämpats på dessa skulder. Kommissionen informerade följaktligen de portugisiska myndigheterna om att den kunde föreslå att en del av de utgifter som redovisats av Republiken Portugal skulle undantas från unionsfinansiering.
12 De portugisiska myndigheterna svarade på kommissionens iakttagelser genom skrivelse av den 30 november 2015. De förklarade i synnerhet att den tvångsverkställighet som var nödvändig att tillämpa för att driva in de ifrågavarande skulderna var en skatteindrivning och att de ansåg att det förfarandet skulle betraktas som ett rättsligt förfarande. Enligt de portugisiska myndigheterna borde 50/50-regeln således endast tillämpas om indrivning inte har skett efter åtta år.
13 Genom skrivelse av den 22 december 2015 uppmanade kommissionen de portugisiska myndigheterna att delta i ett bilateralt möte i enlighet med artikel 34.2 i genomförandeförordning nr 908/2014.
14 Genom skrivelse av den 9 september 2016 meddelade kommissionen sina slutsatser till Republiken Portugal i enlighet med artikel 34.3 tredje stycket i genomförandeförordning nr 908/2014. Kommissionen ansåg att om en indrivning inte hade ingått i ett rättsligt förfarande vid de nationella domstolarna skulle 50/50-regeln tillämpas efter fyra år och inte efter åtta år. Kommissionen föreslog således en korrigering på 1 272 594,35 euro.
15 Genom skrivelse av den 21 oktober 2016 begärde Republiken Portugal att förlikningsorganet skulle inleda ett förfarande i enlighet med artikel 40 i genomförandeförordning nr 908/2014.
16 Den 21 mars 2017 fann förlikningsorganet att det var omöjligt att förlika de två parterna. I sin slutrapport påpekade förlikningsorganet att ”det förfarande som tillämpas i Portugal, som [har] betraktats som ett administrativt förfarande av kommissionen, men som [har] betraktats som ett förfarande som liknar ett rättsligt förfarande av [de portugisiska] myndigheterna, möjlig[gjorde] vid en viss tidpunkt de (administrativa) domstolarnas inblandning” och slog fast att ”de mål som anhängiggjorts vid dessa domstolar kan komma i åtnjutande av den period på åtta år som föreskrivs i europeisk lagstiftning”.
17 Genom skrivelse av den 20 oktober 2017 vidhöll kommissionen i sin slutliga ståndpunkt att skatteindrivningsförfarandet utgjorde ett administrativt förfarande som inte uppfyllde villkoren i artikel 32.5 i förordning nr 1290/2005. Vidare påpekade kommissionen att endast 19 av de 604 mål som omfattades av förslaget om finansiell korrigering hade anhängiggjorts vid en domstol. Kommissionen satte ned beloppet för den finansiella korrigeringen till 1 052 101,05 euro med hänsyn till de belopp som drivits in eller som 50/50-regeln redan hade tillämpats på under de föregående räkenskapsåren.
18 Genom genomförandebeslut (EU) 2018/304 av den 27 februari 2018 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 59, 2018, s. 3) (nedan kallat det angripna beslutet), undantog kommissionen från unionsfinansiering bland annat betalningar som deklarerats av Republiken Portugal till ett belopp av 1 052 101,05 euro på grund av följande: ”Skulder felaktigt angivna i tabellerna i bilaga III, 50/50-regeln har inte tillämpats”.
Förfarandet och parternas yrkanden
19 Republiken Portugal har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 7 maj 2018.
20 Kommissionen inkom med sitt svaromål den 11 juli 2018.
21 Republiken Portugal inkom med sin replik den 28 september 2018.
22 Den 19 november 2018 inkom kommissionen med sin duplik.
23 Den 8 juli 2019 ställde tribunalen skriftliga frågor till parterna såsom en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i tribunalens rättegångsregler. Parterna efterkom denna anmodan inom den utsatta fristen.
24 På förslag av referenten beslutade tribunalen (femte avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet. Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 10 december 2019.
25 Republiken Portugal har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, i den del beslutet innebär att ett belopp på 1 052 101,05 euro som avser betalningar som deklarerats av Republiken Portugal undantas från unionsfinansiering på grund av att de utgör ”[s]kulder [som är] felaktigt angivna i tabellerna i bilaga III, 50/50-regeln har inte tillämpats”, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
26 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
27 Till stöd för sin talan har Republiken Portugal åberopat en enda grund, nämligen att artiklarna 32 och 33 i förordning nr 1290/2005 och artikel 54 i förordning nr 1306/2013 har åsidosatts, genom att kommissionen felaktigt fann att skulderna till IFAP – som var föremål för ett indrivningsförfarande av skattemyndigheten – inte utgjorde mål, i vilka indrivningen ingår i ett rättsligt förfarande i det nationella rättsväsendet i den mening som avses i nämnda artiklar.
28 För det första har Republiken Portugal anfört att det enligt den portugisiska rättsordningen krävs att indrivningar av belopp som ska erläggas inom ramen för administrativa förbindelser ska ske genom ett skatteindrivningsförfarande. För detta ändamål ska den offentliga borgenären utfärda ett skuldcertifikat som vederbörande lämnar till den behöriga avdelningen inom skattemyndigheten för att genomföra skatteindrivningen. Verkställighetsbeslutet utgörs i detta sammanhang av det aktuella skuldcertifikatet och den offentliga utmätningsborgenären kan ingripa i egenskap av part. Republiken Portugal anser emellertid att det enhälligt framgår av den portugisiska lagstiftningen och praxis från de portugisiska överinstanserna att skatteindrivningsförfarandet har rättslig karaktär och sker under översyn av en domare. I artikel 103.1 i den allmänna skattelagen föreskrivs således uttryckligen att ”[s]katteindrivningsförfarandet är av rättslig karaktär”. Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen, Portugal) har även, i sin dom av den 8 augusti 2012 i mål 0803/12, funnit att ”skatteindrivningsförfarandet genomgående är av rättslig karaktär”. Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen, Portugal) har i sin dom 80/2003, som meddelades i mål 151/02, funnit att ”[vår] grundlag kräver inte att alla rättsakter, genom vilka ett skatteindrivningsförfarande genomförs måste ha utfärdats av en domstol, även om skatterättspraxis och den allmänna skattelagen (artikel 103.1) … för närvarande och på ett tydligt sätt tillskriver skatteindrivningsförfarandet en ’rättslig karaktär’”. I samma dom slog Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen) fast att ”ansökan om skatteindrivning … motsvarar endast ett framläggande av det relevanta verkställighetsbeslutet … vid fördelning av budgetmedel, och den är av sådan art att den inte skiljer sig från den ansökan genom vilken talan om verkställighet väcks i det civilrättsliga förfarandet som inleds av fordringsägaren”. Vidare ska författnings- och skattedomstolen ha alla särdrag som kännetecknar en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF: den ska vara upprättad enligt lag, vara av stadigvarande karaktär, dess jurisdiktion ska vara av tvingande art, förfarandet ska vara kontradiktoriskt, rättsregler ska tillämpas och den ska ha en oberoende ställning. Republiken Portugal har till stöd för sin uppfattning även åberopat domen av den 12 juni 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754), och dom av den 17 september 2014, Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230).
29 Republiken Portugal har för det andra hävdat att uttrycket ”tribunais nacionais”, som används i den portugisiska språkversionen av artikel 54.2 första stycket i förordning nr 1306/2013, är likvärdigt med uttrycket ”jurisdições nacionais”, som används i den portugisiska språkversionen av artiklarna 32 och 33 i förordning nr 1290/2005 och ska förstås så, att det hänvisar till de ”nationella domstolarna”.
30 För det tredje har Republiken Portugal gjort gällande att systematiken i och syftet med de berörda bestämmelserna är att ta sikte på de belopp som gått förlorade på grund av oegentligheter och som inte har drivits in inom en rimlig tidsfrist. Det ankommer emellertid på medlemsstaterna att på det interna planet, med beaktande av de medel som de förfogar över och det sätt som de anser vara lämpligast, organisera sig på bästa sätt för att eftersträva och uppnå målet att uppfylla de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten.
31 För det fjärde har Republiken Portugal i sin replik tillagt att det angripna beslutet, om det bibehålls, skulle medföra ett åsidosättande av principerna om skälighet, proportionalitet och rättvisa, eftersom skatteindrivningsförfarandet är tvingande i den portugisiska rättsordningen.
32 Kommissionen har bestritt Republiken Portugals argumentation.
33 För det första ska det, såsom Republiken Portugal mycket riktigt har anfört, påpekas att de portugisiska uttrycken ”tribunais nacionas” och ”jurisdições nacionais” ska förstås som en hänvisning till begreppet ”nationella domstolar”. Detta gäller i än högre grad eftersom ordalydelsen i artikel 32.5 första stycket och artikel 33.8 första stycket i förordning nr 1290/2005, samt artikel 54.2 första stycket i förordning nr 1306/2013 inte skiljer sig åt i de andra språkversionerna av dessa texter som är avfattade på andra unionsspråk, såsom bland annat tyska, engelska, franska och italienska.
34 För det andra ska det preciseras att begreppet ”nationell domstol” inte får överlåtas uteslutande på varje medlemsstats bedömning. Det följer nämligen av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten att, eftersom det i förordning nr 1290/2005 och nr 1306/2013 inte hänvisas till medlemsstaternas rättsordningar vad gäller begreppet ”nationell domstol” ska detta begrepp, som är avgörande för att fastställa tillämpningsområdet för 50/50-regeln, ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelserna där begreppet förekommer ingår och det mål som eftersträvas med förordningarna (se, analogt, dom av den 7 juni 2005, VEMW m.fl., C‑17/03, EU:C:2005:362, punkt 41 och där angiven rättspraxis, och dom av den 14 november 2013, Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, punkterna 25 och 26).
35 Såsom särskilt framgår av skäl 26 i förordning nr 1290/2005 och av skäl 37 i förordning nr 1306/2013, syftar 50/50-regeln till att införa ett system för rättvis fördelning av den ekonomiska bördan mellan unionen och medlemsstaterna avseende de finansiella konsekvenserna av att belopp som betalats ut inom ramen för EGFJ och Ejflu inte har drivits in inom en rimlig tidsfrist på grund av oegentligheter eller försummelser. Denna tidsfrist är fyra år efter det datum då det första administrativa eller rättsliga konstaterandet gjordes, det vill säga dagen för begäran om återbetalning i enlighet med förordning nr 1306/2013, eller åtta år om indrivningsfallet har tagits vidare till de nationella domstolarna.
36 Tolkningen av begreppet ”nationell domstol” i artikel 32.5 och artikel 33.8 i förordning nr 1290/2005, samt artikel 54.2 i förordning nr 1306/2013 kräver i detta sammanhang att man utgår från de kriterier som domstolen tillämpade för att bedöma huruvida ett hänskjutande organ utgör en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF (se, analogt, dom av den 14 november 2013, Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, punkt 32).
37 Enligt fast rättspraxis ska hänsyn tas till ett antal omständigheter, såsom huruvida organet är upprättat enligt lag, organet är av stadigvarande karaktär, dess jurisdiktion är av tvingande art, förfarandet är kontradiktoriskt, organet tillämpar rättsregler och huruvida det har en oberoende ställning (se, analogt, dom av den 16 februari 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, punkt 27 och där angiven rättspraxis). Även om det berörda organet dessutom enligt en medlemsstats lagstiftning anses vara ett förvaltningsorgan är denna omständighet inte i sig avgörande vid bedömningen av huruvida organet ska anses vara en ”domstol” (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 20 september 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, punkt 25, och förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Montte, C‑546/16, EU:C:2018:493, punkt 22).
38 I förevarande fall ska det, på grundval av de uppgifter som tribunalen förfogar över, påpekas att i avsaknad av frivillig betalning inom den föreskrivna fristen och om det inte är möjligt att återkräva beloppen genom kvittning av fordringar, ska IFAP – som är det portugisiska utbetalande organet som har till uppgift att återkräva belopp som felaktigt har utbetalats inom ramen för EGFJ och Ejflu – utfärda ett certifikat som ska utgöra verkställighetsbeslut och som IFAP därefter överlämnar till den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten för att fullfölja ett skatteindrivningsförfarande (artikel 103 i den allmänna skattelagen, artikel 179 i förvaltningsprocesslagen och artiklarna 148 och 149 i skatteprocesslagen).
39 Skatteindrivningsförfarandet syftar till att säkerställa en snabb uppbörd av, bland annat, skulder till staten och andra offentligrättsliga juridiska personer, såsom IFAP (artikel 148.2 a i skatteprocesslagen).
40 I detta avseende framgår det av den portugisiska lagstiftningen och av praxis från Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen) och Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen) att den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten endast ska vidta administrativa åtgärder (artikel 103.2 i den allmänna portugisiska skattelagen), vilka in fine leder till att gäldenärens tillgångar tas i beslag och att de säljs (artiklarna 214–236 och 248–258 i skatteprocesslagen).
41 Även om de portugisiska överinstanserna, såsom Republiken Portugal har hävdat, anser att skatteindrivningsförfarandet har en rättslig karaktär, gör de gällande denna ståndpunkt i syfte att dels bekräfta att nämnda förfarande är förenligt med grundlagen och möjligheten för skattemyndigheten att vidta icke-rättsliga åtgärder i samband med ett skatteindrivningsförfarande (dom 80/2003 meddelad av Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen)), dels understryka att bestämmelserna i det civilrättsliga förfarandet är tillämpliga på skatteindrivningsförfarandet (dom 0803/12 meddelad av Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen)). De portugisiska överinstanserna har emellertid framhållit att skattemyndigheten endast är ansvarig för att genomföra icke-rättsliga åtgärder och att ansökan om skatteindrivning inte är något annat än ett framläggande av ett verkställighetsbeslut på ett skattekontor.
42 Den ”rättsliga karaktären” av skatteindrivningsförfarandet i den portugisiska rättsordningen beror på den potentiella kontroll som förvaltnings- och skattedomstolarna, när som helst, kan komma att behöva göra vid en intressekonflikt till följd av en åtgärd som vidtagits av en av parterna eller en utomstående till förfarandet, eller ett beslut fattat av skattemyndigheten (dom 80/2003 meddelad av Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen)). Det är således ostridigt att förvaltnings- och skattedomstolarnas medverkan motsvarar ett rättsligt förfarande vid de ”nationella domstolarna” i den mening som avses i artikel 32.5 och artikel 33.8 i förordning nr 1290/2005, samt artikel 54.2 i förordning nr 1306/2013.
43 Även om det visserligen är riktigt att gäldenären har möjlighet att framställa en invändning mot att indrivningen verkställs (artiklarna 203–213 i skatteprocesslagen) och att lämna in ett klagomål mot de åtgärder som vidtas av den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten (artiklarna 276–278 i skatteprocesslagen), är det emellertid så, att den prövning av ansökan om indrivning som görs av nämnda avdelning på grundval av ett verkställighetsbeslut inte är kontradiktorisk.
44 Vid en konflikt, oavsett om den är en följd av en åtgärd som vidtagits av en av parterna eller en utomstående till förfarandet, eller ett beslut fattat av skattemyndigheten är avdelningen vid skattemyndigheten nämligen skyldig att vidarebefordra akten till den behöriga förvaltnings- och skattedomstolen för att denna ska kunna göra en domstolsprövning (artiklarna 203, 208, 237 och 276–278 i skatteprocesslagen).
45 Den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten har följaktligen endast en administrativ funktion och har inte till uppgift att avgöra en tvist eller att kontrollera lagenligheten av det skuldcertifikat som utfärdats av IFAP. Det är endast vid ett bestridande – oavsett vilket – av en av parterna i förfarandet eller en utomstående, som förvaltnings- och skattedomstolarna, vilka då ska pröva ärendet, utövar en funktion av rättslig karaktär, vilken syftar till att kontrollera lagenligheten av en rättsakt som fastställer en skuld gentemot en gäldenär, och som nämnda gäldenär kan göra gällande sina rättigheter.
46 Det ska dessutom påpekas att den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten inte heller uppfyller det krav på oberoende ställning som anges i punkt 37 ovan.
47 Det ska i detta sammanhang påpekas att kravet på oberoende ställning omfattar två aspekter. För det första finns det en extern aspekt som förutsätter att den aktuella domstolsinstansen fullgör sina uppgifter helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll och att den således är skyddad mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan äventyra dess ledamöters oberoende prövning och påverka deras avgöranden (se dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
48 Den andra aspekten är en inre aspekt som hänger samman med begreppet opartiskhet och innebär att organet ska hålla samma avstånd i förhållande till parterna i tvisten och till parternas respektive intressen med avseende på saken i tvisten. Denna aspekt förutsätter att kravet på objektivitet iakttas och att det inte finns något annat intresse i ärendets utgång än en strikt tillämpning av rättsreglerna (se dom av den 16 februari 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
49 Dessa garantier för oberoende ställning och opartiskhet förutsätter att det finns regler – särskilt vad gäller domstolsinstansens sammansättning, utnämningar, längden på förordnanden, de grunder på vilka ledamöterna kan avstå från att delta i ett avgörande, jävsgrunder och de grunder på vilka ledamöterna får entledigas – som utesluter allt rimligt tvivel som enskilda skulle kunna hysa beträffande domstolsinstansens okänslighet för påverkan av yttre omständigheter och dess neutralitet i förhållande till de motstående intressena (dom av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Brister i domstolssystemet), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punkt 66).
50 I förevarande fall ingriper inte förvaltnings- och skattedomstolarna i skatteindrivningsförfarandet, såvida – såsom påpekats i punkterna 44 och 45 ovan – det inte sker något bestridande.
51 När det gäller den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten framgår det av bestämmelserna i nationell rätt, och bland annat av artiklarna 55 och 58 i den allmänna skattelagen, att skattemyndigheten ska vara opartisk och inte får vara beroende av den som lämnat in ansökan.
52 När skattemyndigheten genomför en prövning av skatteindrivningsförfarandet uppfyller den således kravet på oberoende ställning vad gäller den inre aspekten, eftersom skattemyndigheten fullgör sina uppgifter på ett objektivt och opartiskt sätt i förhållande till parterna i tvisten och till deras respektive intressen i denna,
53 Det kan emellertid konstateras att skattemyndigheten inte uppfyller detta krav vad gäller den externa aspekten, som ställer krav på att den inte ska vara underställd någon annan enhet som kan ge den order eller instruktioner. I artikel 182 i Republiken Portugals konstitution föreskrivs nämligen att förvaltningen är underställd regeringen. Det framgår vidare av artikel 199 d i Republiken Portugals konstitution att det ankommer på regeringen att, vid utövandet av sina förvaltningsuppgifter, leda den civila och militära förvaltningens verksamhet som är direkt beroende av staten, att övervaka den indirekta förvaltningen och att utöva tillsyn över denna samt de självständiga tjänsterna.
54 Det ska dessutom påpekas att de tjänstemän som arbetar på den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten är tjänstemän vid skattemyndigheten och att nämnda avdelning som står under tillsyn av finansministern, ingår i finansministeriet. Skattemyndigheten är således underställd regeringen.
55 Av dessa överväganden följer att det inte kan anses att den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten, i avsaknad av ingripande från förvaltnings- och skattedomstolarna, utövar en rättslig uppgift. Ett rättsligt förfarande vid den behöriga avdelningen inom skattemyndigheten liknar således inte ett rättsligt förfarande vid en ”nationell domstol” i den mening som avses i artikel 32.5 och artikel 33.8 i förordning nr 1290/2005, samt artikel 54.2 i förordning nr 1306/2013. Det förhåller sig endast på annat sätt om förvaltnings- och skattedomstolarna ingriper.
56 Även om det vidare antas att skatteindrivningsförfarandet sker vid översyn av en domare och att gäldenären när som helst har möjlighet att vid förvaltnings- och skattedomstolarna invända mot de beslut som fattas av den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten, är det emellertid så, att nämnda förfarande – i avsaknad av ett bestridande – i sin helhet kommer att genomföras av en avdelning inom förvaltningen som inte uppfyller samtliga kriterier för att kvalificeras som en ”nationell domstol”.
57 Denna slutsats påverkas inte av den rättspraxis som Republiken Portugal har åberopat i förevarande fall.
58 Det framgår nämligen av domen av den 2 juni 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754, punkt 34), och domen av den 17 september 2014, Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230), att förvaltnings- och skattedomstolarna, såsom Tribunal Arbitral Tributário (Skiljedomstolen i skattemål, Portugal) och Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen), har ansetts vara ”domstolar i en medlemsstat” i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Det var emellertid inte på något sätt fråga om hur skattemyndigheten skulle kvalificeras.
59 För det tredje ska det erinras om att det system med delat ekonomiskt ansvar som fastställs i artikel 32.5 och artikel 33.8 i förordning nr 1290/2005, nu i allt väsentligt artikel 54.2 i förordning nr 1306/2013, syftar till att skydda unionsbudgetens ekonomiska intressen genom att den berörda medlemsstaten hålls ansvarig för en del av de belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försummelser och som inte har drivits in inom en rimlig tidsfrist. I sådana specifika fall ska de ekonomiska följderna av den uteblivna indrivningen bäras till 50 procent av den berörda medlemsstaten och till 50 procent av unionsbudgeten.
60 Vad gäller medlemsstaternas skyldigheter i detta sammanhang, åläggs medlemsstaterna i artikel 9.1 a i förordning nr 1290/2005, som i huvudsak återges i artikel 58.1 i förordning nr 1306/2013, att vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa ett effektivt skydd av unionens ekonomiska intressen och driva in felaktigt utbetalade belopp.
61 När det gäller finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken är dessa artiklar ett uttryck för den allmänna omsorgsplikten som föreskrivs i artikel 4.3 FEU (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 februari 1991, Tyskland/kommissionen, C‑28/89, EU:C:1991:67, punkt 31, dom av den 21 januari 1999, Tyskland/kommissionen, C‑54/95, EU:C:1999:11, punkterna 66 och 177, och dom av den 13 november 2001, Frankrike/kommissionen, C‑277/98, EU:C:2001:603, punkt 40).
62 Det anges emellertid inte i dessa bestämmelser vilka specifika åtgärder som ska vidtas i detta syfte, bland annat inte vilka förfaranden som ska inledas för att driva in beloppen.
63 EGFJ:s och Ejflu:s finansiering administreras huvudsakligen av de nationella myndigheterna, som ska övervaka att unionsreglerna iakttas noga och som i geografiskt hänseende har möjlighet att göra detta. Härav följer, att medlemsstaterna har störst möjlighet att driva in felaktigt utbetalda belopp eller belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försummelser, samt att bedöma vilka åtgärder som bör vidtas i detta sammanhang (dom av den 30 januari 2019, Belgien/kommissionen, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, punkt 69).
64 Det ankommer i synnerhet på de nationella myndigheterna att – förutsatt att den ovan i punkt 61 angivna omsorgsplikten iakttas – välja vilka rättsmedel som de anser vara lämpligast för att driva in beloppen i fråga med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2005, Grekland/kommissionen, C‑370/03, ej publicerad, EU:C:2005:489, punkt 44).
65 Denna omsorgsplikt, som ska iakttas under hela indrivningsförfarandet, innebär även att medlemsstaterna är skyldiga att driva in beloppen och vidta åtgärder som är avsedda att avhjälpa oegentligheterna prompt och snabbt. Efter det att en viss tidsfrist löpt ut riskerar indrivningen av felaktigt utbetalda belopp att försvåras eller att bli omöjlig på grund av vissa omständigheter såsom bland annat det faktum att företag upphör med sin verksamhet eller att räkenskapshandlingar försvinner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 januari 2018, kommissionen/Italien, C‑433/15, EU:C:2018:31, punkt 42).
66 De nationella myndigheterna kan inte heller motivera att de underlåtit att uppfylla denna skyldighet med att de tagit hänsyn till att näringsidkaren inlett långa administrativa eller rättsliga förfaranden (dom av den 21 februari 1991, Tyskland/kommissionen, C‑28/89, EU:C:1991:67, punkt 32).
67 Det ska tilläggas att iakttagandet av de förfaranden och tidsfrister som är tillämpliga i fråga om indrivning enligt nationell rätt utgör en nödvändig minimiskyldighet, men det räcker inte för att visa att medlemsstaten har visat omsorg i den mening som avses i artikel 9.1 i förordning nr 1290/2005, nu i allt väsentligt artikel 58.1 i förordning nr 1306/2013 (dom av den 12 september 2012, Italien/kommissionen, T‑394/06, ej publicerad, EU:T:2012:417, punkterna 90 och 91).
68 I förevarande fall har Republiken Portugal gjort gällande att det förfarande i portugisisk rätt för att driva in de belopp som betalats ut felaktigt inom ramen för EGFJ och Ejflu är tvingande och effektivt, vilket medför att tidsfristen på åtta år är motiverad. Det ska emellertid understrykas att systematiken i det system som inrättats genom artikel 32.5 och artikel 33.8 i förordning nr 1290/2005, nu i allt väsentligt artikel 54.2 i förordning nr 1306/2013, grundar sig på en annan fråga, nämligen huruvida indrivningen ingår i ett rättsligt förfarande vid de ”nationella domstolarna” i den mening som avses i unionslagstiftningen. Förekomsten av en tvist vid de nationella domstolarna är det avgörande kriteriet, och det kan kontrolleras på ett objektivt sätt huruvida detta har uppfyllts.
69 Det framgår i detta hänseende av punkterna 55 och 56 ovan att skatteindrivningsförfarandet som tagits vidare till den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten inte kan kvalificeras som ett indrivningsförfarande som tagits vidare till de ”nationella domstolarna” i den mening som avses i artiklarna 32 och 33 i förordning nr 1290/2005 och i artikel 54 i förordning nr 1306/2013, åtminstone inte i avsaknad av ett ingripande från förvaltnings- och skattedomstolarna.
70 Detta innebär att Republiken Portugal åläggs att med framgång avsluta skatteindrivningsförfarandet vid den behöriga avdelningen inom skattemyndigheten inom den slutgiltiga tidsfrist på fyra år som anges i artiklarna 32 och 33 i förordning nr 1290/2005 och i artikel 54 i förordning nr 1306/2013.
71 Tidsfristen på åtta år kan endast åberopas som rimlig tidsfrist för att genomföra skatteindrivningsförfarandet i de fall då en konflikt uppkommer och indrivningsfallet tas vidare till en skattedomstol före utgången av fyraårsfristen.
72 En annan bedömning skulle innebära att en frist på åtta år skulle gälla för alla skatteindrivningsförfaranden, inklusive i de ärenden där den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten avslutar förfarandet, eftersom det inte föreligger någon konflikt eller domstolsinblandning, vilket inte är förenligt med syftet att skydda unionsbudgetens ekonomiska intressen som eftersträvas av lagstiftaren och inrättandet av mekanismer för att främja en effektiv och snabb indrivning av belopp som betalats ut felaktigt inom ramen för EGFJ och Ejflu.
73 Det ska för det fjärde påpekas att repliken innehåller uttryckliga hänvisningar till anmärkningar avseende åsidosättande av principerna om proportionalitet, skälighet och rättvisa. Inga särskilda, klara och sammanhängande argument som kan visa varför dessa principer har åsidosatts har emellertid utvecklats till stöd för dessa anmärkningar. Följaktligen kan dessa anmärkningar inte prövas i enlighet med artikel 76 d i rättegångsreglerna.
74 Härav följer att kommissionen hade fog för att undanta vissa betalningar från unionsfinansieringen på grund av att de hade varit föremål för ett skatteindrivningsförfarande i mer än fyra år vid den behöriga avdelningen inom skattemyndigheten, vilken inte kan kvalificeras som en ”nationell domstol” i den mening som avses i artiklarna 32 och 33 i förordning nr 1290/2005 och artikel 54 i förordning nr 1306/2013.
Rättegångskostnader
75 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
76 Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet, ska den förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som har uppkommit för kommissionen.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Portugal ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 30 januari 2020.
Underskrifter