A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (nyolcadik tanács)
2013. június 7.(*)
„EMOGA – Garanciarészleg – Végső elszámolás – A finanszírozásból kizárt kiadások – Az 595/91/EGK rendelet 5. cikkének (2) bekezdése szerint továbbított értesítések Bizottság általi értékelésének túlzott késedelme – Az 1290/2005/EK rendelet 32. cikkének (5) bekezdése – Indokolási kötelezettség – Ésszerű határidő”
A T‑267/07. sz. ügyben,
az Olasz Köztársaság (képviselik: G. Aiello és S. Fiorentino avvocati dello Stato)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik: C. Cattabriga és F. Erlbacher, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
a tagállami kifizető ügynökségek az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege által a 2006‑os pénzügyi évre vonatkozóan finanszírozott kiadásokat érintő számláinak elszámolásáról szóló, 2007. április 27‑i 2007/327/EK bizottsági határozat (HL L 122., 51. o.) részleges megsemmisítése iránti kérelem tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (nyolcadik tanács),
tagjai: L. Truchot elnök, M. E. Martins Ribeiro és A. Popescu (előadó) bírák,
hivatalvezető: J. Palacio González főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2012. április 18‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
Jogi háttér
1 A legutóbb az 1995. május 22‑i 1287/95/EK tanácsi rendelettel (HL L 125., 1. o.) módosított, a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 1970. április 21‑i 729/70/EGK tanácsi rendelet (HL L 94., 13. o.) megállapította a közös agrárpolitika (KAP) finanszírozására vonatkozó általános szabályokat. A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 1999. május 17‑i 1258/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 160., 103. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 414. o.) a 729/70 rendelet helyébe lépett, és a 2000. január 1‑jétől 2006. október 16‑ig eszközölt kiadásokra alkalmazandó.
2 A 729/70 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének b) pontja és 3. cikkének (1) bekezdése, valamint az 1258/1999 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének b) pontja és 2. cikkének (2) bekezdése értelmében az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege a mezőgazdasági piacok közös szervezése keretében finanszírozza az e piacok stabilizálását célzó intervenciót, amelyre az uniós szabályoknak megfelelően vállalnak kötelezettséget.
3 A 729/70 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének c) pontja és az 1258/1999 rendelet 7. cikkének (4) bekezdése értelmében az Európai Közösségek Bizottsága a kiadásoknak az említett uniós finanszírozásból történő kizárásáról dönt, ha úgy találja, hogy a kiadásra nem az uniós szabályoknak megfelelően került sor.
4 A 729/70 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése és az 1258/1999 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamok a nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseknek megfelelően megteszik azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy meggyőződjenek róla, hogy az EMOGA által finanszírozott ügyletek ténylegesen megvalósulnak, és végrehajtásuk szabályszerű, megakadályozzák és kezeljék a szabálytalanságokat, behajtsák a szabálytalanság, illetve gondatlanság miatt elveszett összegeket.
5 A 729/70 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése és az 1258/1999 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése értelmében teljes behajtás hiányában a szabálytalanság, illetve gondatlanság pénzügyi következményeit az Unió viseli, a tagállamok közigazgatási vagy más szerveinek tulajdonítható szabálytalanság, illetve gondatlanság következményeinek a kivételével.
6 A KAP finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL L 209., 1. o.) hatályon kívül helyezte az 1258/1999 rendeletet, és annak helyébe lépett.
7 Az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (3) bekezdése értelmében „[a]z éves számlák 8. cikk (1) bekezdése c) pontja iii. alpontjában meghatározott bemutatása alkalmával a tagállamok a Bizottságnak átadnak egy összesítő bevallást a szabálytalanságok nyomán kezdeményezett behajtási eljárásokról, a még be nem hajtott pénzösszegek közigazgatási és/vagy jogi [helyesen: bírósági] eljárás szerinti tételes kimutatásával, valamint a szabálytalanság közigazgatási vagy jogi szempontból [helyesen: bírósági úton] történő első ténymegállapítás éve szerinti felbontásban. Ez a bekezdés azt is pontosítja, hogy „[a] tagállamok a Bizottság rendelkezésére bocsátják az egyéni behajtási eljárásokról, továbbá a még be nem hajtott egyéni összegekről készített részletes kimutatást”.
8 Az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (5) bekezdése a következőt írja elő:
„Abban az esetben, ha a behajtásra a közigazgatási vagy jogi szempontból történő első ténymegállapítás időpontját követő négy éven belül nem kerül sor, illetve nyolc éven belül, ha a behajtás nemzeti igazságszolgáltatási szervek előtti eljárás tárgyát képezi, a behajtás elmaradásából származó pénzügyi következmények 50%‑át az érintett tagállam viseli, a fennmaradó 50%‑át pedig a közösségi költségvetésből kell finanszírozni.
Az érintett tagállam a (3) bekezdés első albekezdésében említett összesítő bevallásban elkülönítve tünteti föl azokat a pénzösszegeket, amelyek behajtására az ennek a bekezdésnek az első albekezdésében meghatározott határidőn belül nem került sor.
A behajtás elmaradása következtében felmerülő pénzügyi teher megosztása, összhangban az első albekezdéssel, az érintett tagállam azon kötelezettségének sérelme nélkül történik, amely szerint a behajtási eljárást le kell folytatnia, alkalmazva ezen rendelet 9. cikke (1) bekezdését. Az így behajtott összegek 50%‑át az EMGA‑ra [Európai Mezőgazdasági Garanciaalap] jóvá kell írni, az e cikk (2) bekezdésében meghatározott levonás alkalmazását követően.
Abban az esetben, amikor a behajtási eljárás keretében a szabálytalanság hiánya véglegesnek tekinthető közigazgatási vagy jogi [helyesen: bírósági] eljárással bizonyítást nyer, úgy az érintett tagállam az általa az első albekezdés értelmében viselt pénzügyi terhet kiadásként bejelenti az EMGA‑nak.
Ha azonban az érintett tagállamon kívül álló okok következtében a behajtásra nem kerülhetett sor az első albekezdésben megjelölt határidőkön belül, és amennyiben a behajtandó összeg meghaladja az 1 millió [eurót], a Bizottság, a tagállam kérésére, a határidőket az eredeti időkeret legfeljebb 50%‑ával meghosszabbíthatja.”
9 Az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (6) bekezdése értelmében „[m]egfelelően indokolt esetekben a tagállamok határozhatnak úgy, hogy a behajtási eljárást nem hajtják végre”. Ez a rendelkezés pontosítja, hogy ezt a határozatot csak az alábbi esetekben hozhatják meg:
„a) amikor a behajtási eljárás során felmerült költségek, valamint az arra még előirányzott költségek összessége meghaladja a behajtandó pénzösszeget;
b) amikor a behajtásra nincs lehetőség, mert az adós vagy a szabálytalanságért jogszabályi felelősséggel tartozó személyek fizetésképtelenségét az érintett tagállam nemzeti jogával összhangban megállapították és elfogadták.”
10 Ugyanezen rendelkezés kimondja, hogy „[a]z érintett tagállam a (3) bekezdés első albekezdésében említett összesítő bevallásban elkülönítve tünteti fel azokat a pénzösszegeket, amelyek esetében arról döntöttek, hogy behajtásukra nem kerül sor, továbbá feltünteti döntésének igazolását”.
11 Az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (8) bekezdése értelmében:
„A 31. cikk (3) bekezdésében meghatározott eljárást követően, a Bizottság a következő esetekben dönthet arról, hogy a közösségi költségvetésre terhelt összegeket kizárja a közösségi költségvetésből:
a) e cikk (5) és (6) bekezdésének megfelelően, amennyiben a Bizottság megállapítja, hogy a szabálytalanságok vagy a behajtás elmulasztása a tagállam közigazgatásának vagy egy hivatalának vagy szervének tulajdonítható szabálytalanság vagy gondatlanság következménye;
b) e cikk (6) bekezdésének megfelelően, amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a tagállam által benyújtott igazolás nem elegendő a behajtási eljárás felfüggesztéséről született határozat indoklásához.”
12 A 729/70 rendelet 16. cikkének az 1258/1999 rendelet 20. cikkével és az 1290/2005 rendelet 47. cikkével összefüggésben értelmezett rendelkezései értelmében a 729/70 rendeletet a tagállamok által az 1971. január 1. és 1999. december 31. között eszközölt kiadásokra, míg az 1258/1999 rendeletet a 2000. január 1. és 2006. október 16. közötteszközölt kiadásokra kell alkalmazni.
13 Többek között az 1290/2005 rendelet 49. cikke harmadik bekezdésének második francia bekezdése értelmében azonban ugyanezen rendelet 32. cikkét a közös agrárpolitika finanszírozása keretében történt szabálytalanságokról és tévesen kifizetett összegek behajtásáról, továbbá egy információs rendszer e téren történő létrehozásáról, valamint a 283/72/EGK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 1991. március 4‑i 595/91/EGK tanácsi rendelet (HL L 67., 11. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 11. kötet, 171. o.) 3. cikkének megfelelően közölt szabálytalanságok esetén, valamint akkor kell alkalmazni, ha a teljes behajtásra 2006. október 16‑ig nem került sor.
14 Az 595/91 rendelet 3. cikke előírja:
„(1) Az egyes negyedévek végét követő két hónap folyamán a tagállamok közlik a Bizottsággal azoknak a szabálytalanságoknak a jegyzékét, amelyek az elsődleges közigazgatási vagy bírói ténymegállapítások [helyesen: amelyek elsődleges közigazgatási vagy bírósági ténymegállapítás] tárgyát képezték.
E célból a lehető legrészletesebb tájékoztatást adják a következőkről:
– a megsértett rendelkezés,
– a kiadás jellege és összege; olyan esetben, amikor semmilyen kifizetésre nem került sor, azon összegek, amelyeket jogtalanul fizettek volna ki, amennyiben a szabálytalanságot nem tárják fel, kivéve ha a gazdasági szereplő olyan hibát vagy mulasztást követett el, amelyet a kifizetés teljesítése előtt feltártak, és amelyet nem követett közigazgatási vagy bírói [helyesen: bírósági] szankció,
– a piac közös szervezése és az érintett termék vagy termékek, illetve az érintett intézkedés,
– a szabálytalanság elkövetésének időtartama vagy időpontja,
– a szabálytalanság elkövetésének módja,
– a szabálytalanság feltárásának módja,
– a szabálytalanságot megállapító nemzeti hatóságok, illetve szervek,
– a pénzügyi következmények, valamint a behajtás lehetőségei,
– a szabálytalanság gyanúját megalapozó első információ időpontja és forrása,
– a szabálytalanság feltárásának időpontja,
– adott esetben az érintett tagállamok és harmadik országok,
– az ügyben érintett természetes és jogi személyek személyazonossága, kivéve ha a szóban forgó szabálytalanság jellegéből adódóan a szabálytalanságok elleni küzdelemben ez nem érdemi információ.
[…]”
15 Ugyanezen rendelet 5. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy „[a]z egyes negyedévek végét követő két hónap folyamán a tagállamok tájékoztatják a Bizottságot a 3. cikk alapján bejelentett szabálytalanságok nyomán indított eljárásokról és az ilyen eljárásokból következő fontos változásokról […]”. Ugyanezen cikk (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy „[h]a egy tagállam úgy ítéli meg, hogy egy összeget nem lehet, vagy várhatóan nem lehet teljes egészében behajtani, különleges értesítésben tájékoztatja a Bizottságot a be nem hajtott összegről, és arról, hogy milyen okból kellene az összeget megítélése szerint a Közösségnek vagy a tagállamnak vállalnia”, hogy „[e]nnek a tájékoztatásnak kellőképpen részletesnek kell lennie ahhoz, hogy a Bizottság a 729/70/EGK rendelet 8. cikke (2) bekezdésének megfelelően határozni tudjon arról, hogy ki viselje a pénzügyi következményeket”, továbbá hogy „[a] Bizottság ezt a határozatát az előbb említett rendelet 5. cikkében megállapított eljárás szerint hozza meg”.
16 Az EMOGA számlaelszámolási eljárásának szabályait a legutóbb a 2005. március 22‑i 465/2005/EK bizottsági rendelettel (HL L 77., 6. o.) módosított, a 729/70/EGK tanácsi rendeletnek az EMOGA Garanciarészlege számlaelszámolási eljárása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1995. július 7‑i 1663/95/EK bizottsági rendelet (HL L 158., 6. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 18. kötet, 31. o.; helyesbítés magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 45. kötet, 269. o.) határozza meg.
17 Az említett rendelet 8. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) Amennyiben egy vizsgálat eredményeképpen a Bizottság úgy értékeli, hogy a kiadás teljesítése nem a közösségi szabályoknak megfelelően történt, értesíti az érintett tagállamot ellenőrzései eredményeiről, és feltünteti a követelményeknek való megfelelés biztosítása érdekében a jövőben végrehajtandó helyesbítő [helyesen: korrekciós] intézkedéseket.
Az értesítésnek hivatkoznia kell erre a rendeletre. A tagállam 2 hónapon belül válaszol, amit követően a Bizottság módosíthatja az álláspontját. Indokolt esetben a Bizottság meghosszabbíthatja a válaszadási határidőt.
A válaszadási határidő lejárta után a Bizottság kétoldalú megbeszélésre hívja a tagállamot, amelyen igyekeznek megállapodásra jutni a végrehajtandó intézkedések, a jogsértés súlyának kiértékelése, valamint a Közösséget ért pénzügyi veszteség tekintetében. E megbeszélést követően, és a Bizottság által a megbeszélés és a tagállammal történt konzultáció után további információk biztosítására megállapított határidő lejártát követően, vagy ha a tagállam a Bizottság által megállapított határidő előtt nem fogadja el a felkérést egy megbeszélésre, a határidő lejárta után a Bizottság hivatalosan közli a tagállammal az elhatározásait, a 94/442/EK bizottsági határozatra hivatkozva. E bekezdés negyedik albekezdésének sérelme nélkül, ez az értesítés tartalmazza minden olyan kiadás kiértékelését, amelyet a Bizottság kizárni szándékozik a 729/70 […] rendelet 5. cikk[e] (2) bekezdésének c) pontja értelmében.
A tagállam a lehető leghamarabb tájékoztatja a Bizottságot a közösségi szabályoknak való megfelelés biztosítása érdekében elfogadott korrekciós intézkedésekről és a hatálybalépésük napjáról. A Bizottság a korrekciós intézkedések hatálybalépésének napjáig, szükség szerint, elfogad egy vagy több határozatot a 729/70 […] rendelet 5. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében, a közösségi szabályoknak meg nem felelő kiadások kizárására
(2) A 729/70 […] rendelet 5. cikke (2) bekezdésének c) pontjában említett határozatot az egyeztető testületnek a 94/442/EK határozatban megállapított rendelkezések szerint készített jelentése vizsgálatát követően kell meghozni.”
A jogvita előzményei
18 2003‑ban a Bizottság létrehozott egy, az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) és a Mezőgazdasági Főigazgatóság tisztviselőiből álló behajtási munkacsoportot (a továbbiakban: munkacsoport). E munkacsoport feladata a tagállamok által az 595/91 rendelet 3. cikkének megfelelően 1999. január 1‑jét megelőzően közölt szabálytalanságokkal kapcsolatos dokumentációk vizsgálata, amely szabálytalanságok esetében a kifizetett összegeket nem teljes mértékben hajtották be, továbbá a 729/70 rendelet 8. cikkében, illetve – adott esetben – az 1258/1999 rendelet 8. cikkében előírt kötelezettségek nemzeti hatóságok általi tiszteletben tartásának ellenőrzése. A munkacsoport feladatai közé tartozott többek között az olasz kifizető ügynökségek – az Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA, az agrárágazatban nyújtott támogatásokkal foglalkozó hivatal) és a Servizio autonomo interventi nel settore agricolo (SAISA, az agrárágazatbeli intervenciókkal foglalkozó független szolgálat) – tevékenységeinek ellenőrzése.
19 A munkacsoport – tekintettel a megbízatásának tárgyát képező szabálytalanságok magas számára, az összesen 1,2 milliárd euró összeget kitevő nagyjából 4200 esetre – úgy határozott, hogy az első szakaszban az 500 000 eurót meghaladó összegű szabálytalanságokkal kapcsolatos eljárásokat vizsgálja meg, az alacsonyabb összegekkel kapcsolatos esetek elemzését pedig csak a második szakaszban végzi el.
20 A munkacsoport által az 500 000 eurót meghaladó összegű esetekben végzett munkát követően és az 1663/95 rendeletben előírt számlaelszámolási eljárás alapján a Bizottság elfogadta a gazdasági szereplők által elkövetett szabálytalanságok egyes eseteiben az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap által finanszírozott kiadások számláinak elszámolásai keretében alkalmazandó pénzügyi következményekről szóló, 2006. október 3‑i 2006/678/EK határozatot (HL L 278., 24. o.).
21 A Bizottság által alkalmazott pénzügyi korrekciók konkrét okait a 729/70/EGK rendelet 5. cikke (2) bekezdésének c) pontja és az 1258/99/EK rendelet 7. cikkének (4) bekezdése alapján a szabálytalanul kifizetett összegek visszatéríttetése tekintetében az EMOGA Garanciarészlege számlaelszámolásának keretében végzett ellenőrzések eredményeiről szóló AGRI‑2006‑62645‑01‑00. sz. összefoglaló jelentés tartalmazta.
22 Ebben a jelentésben a Bizottság a 157 szabálytalanságból álló első csoportot illetően megállapította, hogy az olasz hatóságok nem tartották maradéktalanul tiszteletben a 729/70 rendelet 8. cikkében és az 1258/1999 rendelet 8. cikkében megkövetelt gondossági kötelezettséget, valamint hogy – tekintettel gondatlan magatartásukra – teljes mértékben viselniük kell az összesen 310 849 495,98 eurót kitevő, jogalap nélkül kifizetett összegek visszatéríttetésének elmaradásából eredő pénzügyi terheket. Az esetek második csoportját illetően a Bizottság jelezte, hogy szolgálatai semmilyen észrevételt nem tettek a nemzeti hatóságok magatartására vonatkozóan. Ezen esetek némelyikében – amelyeknél a jogalap nélkül kifizetett összegek visszatéríttetését már lehetetlennek tartották – a megfelelő pénzügyi terhet teljes egészében az EMOGA‑nak kell viselnie. Végül az esetek harmadik csoportját illetően – melyeknél a szóban forgó összegek visszatéríttetése még valószínűnek tűnt – a bizottsági határozatot elhalasztották, mivel az érintett összegek visszatéríttetése elmaradásának pénzügyi következményeit még nem lehetett az EMOGA‑ra terhelni.
23 A Törvényszék Hivatalához 2006. december 11‑én benyújtott keresetlevelével az Olasz Köztársaság keresetet nyújtott be a Törvényszékhez a 2006/678 határozat azon részében történő részleges megsemmisítésének tárgyában, amelyben az 105 szabálytalansággal kapcsolatos pénzügyi következményeket kizár a közösségi finanszírozásból és az Olasz Köztársaság költségvetésére ró. Ezt a keresetet a Törvényszék a T‑394/06. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2012. szeptember 12‑én hozott ítéletével (az EBHT‑ban nem tették közzé) elutasította.
24 2007. április 27‑én a Bizottság elfogadta a tagállami kifizető ügynökségek az EMOGA Garanciarészlege által a 2006‑os pénzügyi évre vonatkozóan finanszírozott kiadásokat érintő számláinak elszámolásáról szóló, 2007. április 27‑i 2007/327/EK bizottsági határozatot (HL L 122., 51. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat). Ebben a határozatban a Bizottság az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (5) bekezdése alapján az Olasz Köztársaság terhére írta az említett tagállam által az 595/91 rendelet 3. cikkének megfelelően közölt és 2006. október 16‑ig nem teljes mértékben behajtott, jogalap nélkül kifizetett összegekből eredő pénzügyi teher 50%‑át. E kifizetések között szerepeltek az 500 000 euro értéket meghaladó azon szabálytalanságok, amelyeket az Olasz Köztársaság az 595/91 rendelet 3. cikkének megfelelően 1999. január 1‑je előtt jelentett be, és amelyeket a behajtási eljárások befejeződéséig nem lehetett felvenni a 2006/678 határozatba, valamint más olyan szabálytalanságok, amelyek összege nem érte el az 500 000 eurós küszöbértéket, és amelyeket a munkacsoport munkálatainak második szakaszában vizsgált.
Az eljárás és a felek kérelmei
25 A Törvényszék Hivatalához 2007. július 9‑én benyújtott keresetlevéllel az Olasz Köztársaság előterjesztette a jelen keresetet.
26 Mivel a Törvényszék tanácsainak összetétele módosult, az előadó bírót a nyolcadik tanácsba osztották be, következésképpen a jelen ügyet e tanács elé utalták.
27 Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék (nyolcadik tanács) a szóbeli szakasz megnyitásáról határozott.
28 A Törvényszék a 2012. április 18‑án tartott tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előterjesztéseit és a Törvényszék kérdéseire adott válaszaikat.
29 Az Olasz Köztársaság keresetében azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott határozatot abban a részében, amelyben az ráterheli a keresetben megállapított szabálytalanságok vagy gondatlanságok eseteiben be nem hajtott összegek pénzügyi következményeinek 50%‑át;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
30 A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– az Olasz Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
31 Az Olasz Köztársaság lényegében két jogalapot hoz fel keresetének alátámasztására. Elsősorban az 1663/95 rendelet 8. cikkének, az 595/91 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének, valamint az indokolási kötelezettségnek a megsértésére, másodsorban pedig a 729/70 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének, az 1258/1999 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének, valamint az indokolási kötelezettségnek a megsértésére hivatkozik.
Az 1663/95 rendelet 8. cikkének, az 595/91 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének és az indokolási kötelezettségnek a megsértéséről
32 Az első jogalap két részre oszlik. Az első rész az 500 000 eurót meghaladó összegű szabálytalanságokra vonatkozik, míg a második az ennél alacsonyabb összegű szabálytalanságokkal foglalkozik.
Az 500 000 eurót meghaladó összegű szabálytalanságokról
33 Az Olasz Köztársaság azt kifogásolja, hogy a Bizottság a 2006/678 határozat keretében az 500 000 eurót meghaladó összegű hét szabálytalanság vonatkozásában nem hozott formális határozatot. A következő ügyekről van szó: Ilca SpA (IT/1989/003 (S)), Eurofeed SpA (IT/1991/003 (S)), Italtrading Srl (IT/1994/001), Codelme Srl (IT/1996/001), Codelme Srl (IT/1997/014), Europa Vini Srl (IT/1998/003), Italsemole Srl (IT/1996/018) (a továbbiakban: az 500 000 eurót meghaladó összegű hét szabálytalanság).
34 A Bizottság általi döntéshozatalban tapasztalható indokolatlan késedelem megakadályozta, hogy a megtámadott határozat elfogadását megelőzően lezárják az 500 000 eurót meghaladó összegű hét szabálytalanságot, aminek következtében az Olasz Köztársaság költségvetésére terhelték a költségek 50%‑át. A Bizottság ésszerű határidőn belül hozzájutott az ahhoz szükséges valamennyi információhoz, hogy tudomásul vegye – vagy sem – a szabálytalanságok tárgyát képező teljes összeg visszatéríttethetőségének lehetetlenségét, és hogy azt a közösségi költségvetésre vagy a tagállami költségvetésre terhelje. Mivel a Bizottság nem így járt el, megfosztotta az olasz hatóságokat attól a lehetőségtől, hogy jogaikat adott esetben érvényesítsék.
35 Az Olasz Köztársaság úgy véli, hogy mivel az 1663/95 rendelet 8. cikke (1) bekezdésének első albekezdése azt írja elő, hogy a tagállam két hónapon belül köteles válaszolni arra az értesítésre, amellyel a Bizottság tájékoztatta valamely vizsgálat eredményéről, ugyanezt a két hónapos határidőt a Bizottságnak is be kellene tartania, amikor az 595/91 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése értelmében a részére megküldött értesítésekre vonatkozóan kell határozatot hoznia.
36 Az Olasz Köztársaság mindenesetre jelzi, hogy az 595/91 rendelet 5. cikke (2) bekezdésében a konkrét határidő hiánya nem engedi meg az ítélkezési gyakorlatban jelzett korlátokon belüli ésszerű határidő túllépését. Márpedig ezt a határidőt a 2006/678 határozat Bizottság általi elfogadásának időpontjára jócskán túllépték.
37 Az Olasz Köztársaság a válaszbeadványban pontosítja, hogy ez a jogalap teljes egészében elfogadható, mivel az 500 000 eurót meghaladó összegű szabálytalanságok 2006/678 határozatba való felvétele mellőzésének bírálásához fűződő érdek csak akkor vált nyilvánvalóvá, amikor ezeket a szabálytalanságokat felvették a megtámadott határozatba. Az olasz kormány szerint ugyanis a szóban forgó szabálytalanságok 2006/678 határozatba való felvételének mellőzése nem jelentette szükségszerűen azt, hogy ezek a szabálytalanságok majd bekerülnek a megtámadott határozatba, hanem mindössze az egyik feltétele volt annak, hogy erre sor kerüljön. A Bizottság mindeközben átértékelhette volna – vagy akár ejthette volna – a szóban forgó szabálytalanságokat, amit az olasz kormány nem is panaszolt volna.
38 Az Olasz Köztársaság hivatkozik továbbá a megtámadott határozat indokolásának hiányára, mivel a Bizottság nem fejtette ki, hogy miért nem foglalkozott a 2006/678 határozatban az 500 000 eurót meghaladó összegű hét szabálytalansággal, és nem is indokolta a megtámadott határozat elfogadásával kapcsolatos késedelmet. Az Olasz Köztársaságot ugyanis csak a jelen eljárás keretében tájékoztatták azokról az okokról, amelyek miatt a Bizottság nem hozott semmiféle határozatot az 500 000 eurót meghaladó összegű hét szabálytalansággal kapcsolatban. A Bizottság által az ellenkérelemben nyújtott magyarázat azonban nemcsak a megtámadott határozat elfogadásának – a határozat jogszerűségének értékelése szempontjából irreleváns – utólagos indokolását képezi, hanem egyúttal olyan érvelés, amely elégtelen az említett határozat indokolásának egyértelművé tételéhez. Mivel a „teljes visszatéríttetés hiánya” és a „folyamatban lévő eljárás” jogi fogalmak, a Bizottság nem szorítkozhatott volna annak megállapítására, hogy egy adott eljárás még mindig folyamatban van, hanem nyilvánvalóvá kellett volna tennie, hogy miért véli úgy, hogy a szóban forgó összegek visszatéríttetése még lehetséges.
39 A Bizottság először is azzal érvel, hogy az Olasz Köztársaság által felhozott első megsemmisítési jogalap valójában nem a megtámadott határozatra, hanem a 2006/678 határozatra irányul. A Bizottság úgy véli, hogy az érvénytelenségre vonatkozó első jogalapnak ezt a részét elfogadhatatlannak kell nyilvánítani.
40 Meg kell tehát vizsgálni az első jogalap e részének elfogadhatóságát.
41 E tekintetben az Olasz Köztársaság lényegében azt kifogásolja, hogy a Bizottság a 2006/678 határozat keretében az 500 000 eurót meghaladó összegű hét szabálytalanság vonatkozásában nem hozott formális határozatot. Az Olasz Köztársaság úgy véli, hogy a Bizottságnak tiszteletben kellett volna tartania a két hónapos határidőt, illetve mindenesetre egy ésszerű határidőt ahhoz, hogy határozzon a tagállam által az 595/91 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése értelmében továbbított értesítésekről. Márpedig ezt a határidőt a 2006/678 határozat Bizottság általi elfogadásának időpontjára jócskán túllépték.
42 Meg kell állapítani, hogy nem lehet érvényesen arra hivatkozni, hogy az Olasz Köztársaság e kifogása nem a 2006/678 határozatra irányul. A keresetlevél és a válasz puszta elolvasása is alátámasztja, hogy az Olasz Köztársaság által felhozott érvek nem a megtámadott határozat, hanem a 2006/678 határozat jogszerűségére vonatkoznak.
43 Igaz ugyan, hogy jóllehet az 500 000 eurót meghaladó összegű hét szabálytalanság a 2006/678 határozat tárgyát képezte, azok nem szerepeltek a megtámadott határozatban. Ez azonban nem változtat azon, hogy a jelen jogvita tárgyát nem a 2006/678 határozat képezi, ekként pedig az e határozatra irányuló kifogások nem eredményezhetik a megtámadott határozat megsemmisítését, azok tehát a jelen ügyben hatástalanok.
44 Egyebekben meg kell állapítani – ahogyan azt a Bizottság tette –, hogy ugyan az olasz kormány azt kívánja felhozni kifogásként a Bizottsággal szemben, hogy az az 500 000 eurót meghaladó összegű hét szabálytalanságra vonatkozóan nem fogadott el ésszerű határidőn belül megfelelő indokolással ellátott kifejezett határozatot, volt lehetősége arra, hogy felkérje a Bizottságot az e szabálytalanságokra vonatkozó határozat meghozatalára, és arra, hogy – adott esetben – az EK 232. cikk második bekezdése alapján keresetet nyújtson be a Bizottság mulasztásának az uniós Bíróság általi megállapítása iránt.
45 E feltételek között az Olasz Köztársaság e kifogását mint hatástalant, nem pedig mint elfogadhatatlant kell elutasítani.
46 A megtámadott határozat indokolásának hiányára alapított kifogást illetően emlékeztetni kell arra, hogy az EK 253. cikk által megkövetelt indokolásnak világosan és egyértelműen kell tartalmaznia a jogi aktust kibocsátó intézmény érvelését, oly módon, hogy az lehetővé tegye az érdekeltek számára a meghozott intézkedés indokainak megismerését, az uniós bíróságok számára pedig felülvizsgálati jogkörük gyakorlását (lásd a Bíróság által a C‑26/00. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 2005. július 14‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑6527. o.] 113. pontját, és a Törvényszék által a T‑48/04. sz., Qualcomm kontra Bizottság ügyben 2009. június 19‑én hozott ítélet [EBHT 2009., II‑2029. o.] 174. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
47 A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat (11) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az 1290/2005/EK rendelet 32. cikkének (5) bekezdése értelmében abban az esetben, ha a szabálytalanságok miatti behajtásra a közigazgatási vagy jogi szempontból történő első ténymegállapítás időpontját követő négy éven belül nem kerül sor, illetve nyolc éven belül, ha a behajtás nemzeti igazságszolgáltatási szervek előtti eljárás tárgyát képezi, akkor a behajtás elmaradásából származó pénzügyi következmények 50%‑át az érintett tagállam viseli, a fennmaradó 50%‑át pedig a közösségi költségvetésből kell finanszírozni.
48 Mivel a tagállamok az 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. június 21‑i 885/2006/EK bizottsági rendeletnek (HL L 171., 90. o.) megfelelően – amely rendeletet 2006. október 16‑tól kell alkalmazni, és amely 11. cikkének (1)–(3) bekezdése lényegében az 1663/95 rendelet 8. cikkében előírttal azonos eljárást ír elő – közölték azokat a szabálytalanságokat, amelyek tekintetében 2006. október 16‑ig nem került sor teljes visszatéríttetésre, ugyanez a preambulumbekezdés megállapítja, hogy ezen információk alapján a Bizottságnak határozatot kell hoznia a négy, illetve nyolc évre visszanyúló szabálytalanságoknak megfelelő pénzeszközök behajtása elmaradásának pénzügyi következményeiről.
49 Következésképpen a megtámadott határozatnak ez a preambulumbekezdése lehetővé tette az Olasz Köztársaság számára, hogy megismerje azokat az okokat, amelyek miatt a Bizottság úgy határozott, hogy a tagállamra terheli a behajtás hiányából eredő pénzügyi következmények 50%‑át.
50 Mindenesetre – jóllehet ezzel a kifogással az Olasz Köztársaság a 2006/678 határozat indokolásának hiányát kívánja kifogásolni, amennyiben az nem fejtette ki, hogy ez a határozat miért nem foglalkozott az 500 000 eurót meghaladó összegű hét szabálytalansággal – ezt a kifogást mint hatástalant el kell utasítani. A 2006/678 határozat indokolása esetleges hiányának megállapítása ugyanis egyáltalán nem eredményezheti a megtámadott határozat megsemmisítését.
51 Egyebekben emlékeztetni kell arra, hogy az EMOGA számláinak elszámolása területén a Bizottság a határozatokat összefoglaló jelentés, valamint a Bizottság és az érintett tagállam közötti levélváltás alapján hozza (a Bíróság által a C‑132/99. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 2002. március 14‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑2709. o.] 39. pontja). E feltételek mellett e határozatok indokolását akkor kell megfelelőnek tekinteni, ha a címzett államot szorosan bevonták az említett határozatok kidolgozásának folyamatába, és az ismerte azokat az indokokat, amelyek miatt a Bizottság úgy vélte, hogy a vitatott összeget nem lehet az EMOGA terhére írni (a Bíróság C‑130/99. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2002. március 21‑én hozott ítéletének [EBHT 2002., I‑3005. o.] 126. pontja).
52 Márpedig meg kell állapítani – amint arra a Bizottság hivatkozik –, hogy a fenti 21. pontban hivatkozott AGRI‑2006‑62645‑01‑00. sz. összefoglaló jelentés tartalmazza a 2006/678 határozatban szereplő korrekciók részletes indokolását. E dokumentum 4. pontjában, „A szabálytalanságokkal összefüggő összegek behajtása elmaradásának pénzügyi következményeire vonatkozó határozatokról szóló jelentés” cím alatt a Bizottság szolgálatai egyértelműen jelezték, hogy megállapították azt, hogy bizonyos, 1999 előtti szabálytalanságok esetén a behajtási eljárások még mindig folyamatban voltak a nemzeti bíróságok előtt, holott egészen addig a nemzeti hatóságok az elvárt gondossággal jártak el. A Bizottság szolgálatai következésképpen úgy vélték, hogy már nem lehet lezárni ezeket az ügyeket, mivel a megfelelő összeget nem viselheti sem a közösségi költségvetés – lévén hogy a visszatéríttetés még mindig lehetséges volt –, sem az érintett tagállam költségvetése, hiszen a nemzeti hatóságok nem gondatlanul jártak el. A Bizottság szolgálatai arra a következtetésre jutottak, hogy ily módon meg kell várni a folyamatban lévő nemzeti bírósági eljárások végét ahhoz, hogy határozatot lehessen hozni a visszatéríttetés esetleges elmaradásának pénzügyi következményeiről, és ezért ezeket az ügyeket kizárták a 2006/678 határozat hatálya alól.
53 Következésképpen a megtámadott határozat indokolásának hiányára alapított kifogást mint megalapozatlant, továbbá mindenesetre a 2006/678 határozat indokolásának állítólagos hiányára alapított kifogást mint hatástalant kell elutasítani.
54 A fentiek összességére figyelemmel az első jogalap első részét el kell utasítani.
Az 500 000 eurónál alacsonyabb összegű szabálytalanságokról
55 Az Olasz Köztársaság a megtámadott határozatban elszámolt, 500 000 eurónál alacsonyabb összegű szabálytalanságok tekintetében azzal érvel, hogy az említett határozat tárgyát befolyásolta az a körülmény, hogy a Bizottság indokolás nélkül késleltette ésszerű határidőn túl az e szabálytalanságokra vonatkozó határozatok meghozatalát. A Bizottság ellenkérelmében ráadásul elismerte, hogy úgy tűnt, hogy e szabálytalanságok esetében nincs szükség további információkra az olasz hatóságok részéről, valamint hogy ezek pusztán az igazgatási eljárások gazdaságosságával összefüggő követelmények miatt fogják a munkacsoportra bízott eljárás tárgyát képezni. E késedelem miatt – amelyre vonatkozóan egyáltalán nem szolgáltak indokolással – a szóban forgó ügyeket felvették a megtámadott határozatba, ekként pedig azokra az 1290/2005 rendelet 32. cikkét alkalmazták, aminek következtében a nemzeti költségvetés terhére írták a megfelelő terhek 50%‑át.
56 Az Olasz Köztársaság elsősorban azt panaszolja, hogy a Bizottság nem hozott ésszerű határidőn belül határozatot egy már 2001‑ben megindult elszámolási eljárás tárgyát képező huszonöt olyan, 500 000 eurónál alacsonyabb összegű szabálytalanságról, amelyek EMOGA‑ra terhelését az OLAF már a 2001. június 12‑i feljegyzésében bejelentette. A következő szabálytalanságokról van szó: Coprap (IT/1987/001), Tabacchi Levante (IT/1987/002), Casearia Sarda (IT/1991/001), Beca (IT/1994/009), Soc.Coop.Super (IT/1995/003/A), Vinicola Magna (IT/1995/005/A), Eurotrade (IT/1995/015/A), COASO – Italiana Tabacchi (IT/1995/016/A), Ionia (IT/1995/017/A), Beca (IT/1995/018), Addeo Fruit (IT/1995/021), Quaranta (IT/1996/003), D’Apolito (IT/1996/007), Sibillo (IT/1996/016), Agrocom (IT/1996/019), Procaccini (IT/1996/020), Addeo Fruit (IT/1996/023), Mediterrane Vini (IT/1996/001), Oleificio Centro Italia (IT/1996/029), Procaccini (IT/1997/002), Soc.Coop.Super (IT/1997/006/A), Savict (IT/1997/01), Agricola S. Giuseppe (IT/1997/012), Terra D’Oro (IT/1997/017/A), Toscana Tabacchi (IT/1997/018) (a továbbiakban: huszonöt szabálytalanság).
57 Az olasz kormány másodsorban azt panaszolja, hogy a Bizottság az OLAF 2001. június 12‑i feljegyzésében nem szereplő másik harminchat szabálytalanság esetében is késedelmesen végezte el az elszámolást, amely szabálytalanságoknak a közösségi költségvetés terhére írását az olasz hatóságok sikertelenül kérték a Bizottság szolgálataitól. Az Olasz Köztársaság példaként a SAISA két – 2006. október 6‑i és 13‑i – feljegyzésében említett hét szabálytalanságra hivatkozik. A következő szabálytalanságokról van szó: Codelme‑Cabosa (IT/III/98/12), Centro Sud Conserve (IT/4/98/16), Agroverde (IT/I/95/9), Racaniello Rosa (IT/3/95/19), Agricola Paduli (IT/00/11), Vinicola Vedovato Mario (IT/3/96/26) és Agricola Paduli (IT/95/12).
58 Az olasz kormány úgy véli, hogy az ésszerű határidőkön belüli határozathozatali kötelezettség tiszteletben tartásának Bizottság általi elmulasztása eredményeként további harminchat szabálytalanságnak megfelelő dokumentáció került az 1290/2005 rendelet 32. cikke (5) bekezdésének hatálya alá, ami miatt az ezekből eredő pénzügyi következmények 50%‑át a nemzeti költségvetésre terhelték.
59 Előzetesen fontos kiemelni, hogy egyetlen jogszabályi rendelkezés sem kötelezi a Bizottságot arra, hogy az 595/91 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése alapján közölt különleges értesítésre vonatkozóan meghatározott határidőn belül határozatot hozzon (a Törvényszék által a T‑236/07. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2010. október 26‑án hozott ítélet [EBHT 2010., II‑5253. o.] 63. pontja).
60 Emlékeztetni kell azonban arra, hogy az uniós jog egyik általános elve értelmében a Bizottságnak igazgatási eljárásai keretében ésszerű határidőt kell betartania (lásd ebben az értelemben a Bíróság által a C‑238/99. P., C‑244/99. P., C‑245/99. P., C‑247/99. P., C‑250/99. P–C‑252/99. P. és C‑254/99. P. sz., Limburgse Vinyl Maatschappij és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2002. október 15‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑8375. o.] 179. pontját és a Törvényszék által a T‑196/01. sz., Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis kontra Bizottság ügyben 2003. szeptember 30‑án hozott ítéletének [EBHT 2003., II‑3987. o.] 229. pontját).
61 Az igazgatási eljárások tekintetében az ésszerű határidő betartásának a kötelezettsége az uniós jog általános elvének minősül, amelynek a tiszteletben tartását az uniós bíróságok biztosítják, és amelyet egyébként az Európai Unió – Nizzában, 2000. december 7‑én ünnepélyesen kihirdetett – Alapjogi Chartája (HL 2010. C 83., 389. o.) 41. cikkének (1) bekezdése a gondos ügyintézéshez való jog elemeként nevesít (a Törvényszék által a T‑394/03. sz., Angeletti kontra Bizottság ügyben 2006. április 11‑én hozott ítélet [EBHT‑KSZ 20006., I‑A‑2‑95. és II‑A‑2‑441. o.] 162. pontja).
62 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az igazgatási eljárás időtartamának ésszerű jellegét minden egyes ügy sajátos körülményei alapján kell megítélni, különösen az annak hátterét képező összefüggések, a lefolytatott eljárás különböző szakaszai, az ügy összetettsége, valamint a tét alapján, amelyet az eljárás jelent a különböző érdekelt felek számára (a Bíróság által a C‑501/00. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2004. július 15‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑6717. o.] 53. pontja).
63 A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy igaz ugyan, hogy a hatályos szabályozás nem ír elő a Bizottság számára pontos határidőt a pénzügyi következmények viselésére vonatkozó határozatok elfogadására a tagállamnak az 595/91 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése szerinti értesítése esetére, mégis értékelni kell az igazgatási eljárás időtartamának ésszerű jellegét, az ésszerű határidő túllépése esetén pedig meg kell határozni, hogy ez a körülmény érinthette‑e a megtámadott határozatot.
64 Elsősorban a huszonöt szabálytalanságot illetően nem vitatott az, hogy a SAISA által a Bizottsággal 1995 előtt közölt szabálytalanságokról van szó, ahogyan ezt a Bizottság is megerősítette a tárgyaláson.
65 Ez a huszonöt ügy az Olasz Köztársaság által 1995 előtt közölt több mint ezer szabálytalanságból álló csomag részét képezte. Mindazonáltal csak azokról a szabálytalanságokról volt szó, amelyek esetében nem volt szükség további információkra az olasz hatóságok részéről.
66 Az OLAF 2001. június 12‑i feljegyzésében jelezte, hogy az említett feljegyzés „az 1663/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése szerinti hivatalos tájékoztatás”, és az ügyeknek a feljegyzés 1. mellékletében szereplő első csoportját illetően a következőt fejtette ki: „olyan ügyek, amelyek esetében az illetékes hatóságok jelezték, hogy a szóban forgó összegeket visszatéríthetetlennek kell tekinteni, és amelyek esetében egyetértünk azzal, hogy azokat az EMOGA Garanciarészlegének terhére írják […].”
67 Márpedig a Bizottság csak 2007. április 27‑én fogadta el a huszonöt szabálytalanságot magában foglaló megtámadott határozatot.
68 Mivel e szabálytalanságokat a Bizottsággal 1995 előtt közölték, de azokat csak 2007. április 27‑én vették fel a Bizottság egyik számlaelszámolási határozatába, az ezekre irányuló elszámolási eljárás összesen több mint tíz évig tartott.
69 Ezen túlmenően megjegyzendő, hogy a Bizottság már 2001 júniusában – azaz körülbelül hat évvel a megtámadott határozat elfogadása előtt – visszatéríthetetlennek ismerte el a huszonöt szabálytalanságnak megfelelő összegeket, és elfogadta, hogy azokat az EMOGA terhére írják.
70 E késedelem igazolására a Bizottság kifejti, hogy 2003‑ban ugyan el tudta végezni a Belga Királyság, a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, Írország, a Holland Királyság, a Portugál Köztársaság, valamint a Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága által 1995 előtt közölt szabálytalanságok pénzügyi következményeinek elszámolását, mivel az OLAF‑nak sikerült az e tagállamok által 1995 előtt közölt valamennyi szabálytalanságot tisztáznia, a helyzet az Olasz Köztársaságot illetően továbbra is ugyancsak homályos volt a folyamatban lévő visszatérítési eljárások hatalmas száma, egyúttal pedig az olasz hatóságok által nyújtott igen bizonytalan és hiányos válaszok miatt.
71 A Bizottság – állítása szerint – nem vehette fel ugyanezen 2003‑as határozatba a huszonöt szabálytalanságot, azért hogy összességében elemezze az olasz helyzetet, és hogy biztosítsa az igazgatási eljárások szükséges gazdaságosságát. Következésképpen a Bizottság úgy határozott, hogy nem végzi el az olasz kormány által 1995 előtt közölt szabálytalanságok elszámolását, amelyeket az olasz kormány által az 1995 után és 1999‑ig közölt ügyekkel együtt vettek fel a 2003‑ban létrehozott munkacsoport munkájába.
72 A Bizottság jelzi továbbá, hogy mivel a munkacsoport a visszatéríttetendő összegek 85%‑át kitevő, 500 000 eurót meghaladó összegű szabálytalanságokra kezdett összpontosítani, csak 2005 első hónapjaiban tudta elkezdeni az 500 000 eurónál alacsonyabb összegű szabálytalanságok – azaz több mint 3800 ügy – elemzését, amelyek többségét az Olasz Köztársaság közölte.
73 A Bizottság szerint az 1290/2005 rendelet 2005. június 21‑i elfogadása azt vonta maga után, hogy automatikusan e rendelet 32. cikke (5) bekezdésének hatálya alá kerül az 595/91 rendelet 3. cikkével összefüggésben 2006. október 16. előtt bejelentett valamennyi olyan ügy – köztük a huszonöt szabálytalanság –, amelyek esetében még nem került sor teljes visszatéríttetésre.
74 Meg kell állapítani, hogy ezen igazgatási eljárás időtartamának e huszonöt szabálytalanság vonatkozásában fennálló ésszerű jellegére az Olaszországban folyamatban lévő behajtási eljárások hatalmas számára és arra tekintettel sem lehet érvényesen hivatkozni, hogy a Bizottságnak az olasz helyzetet összességében kellett elemeznie, és hogy biztosítania kellett az igazgatási eljárások gazdaságosságát.
75 Először is meg kell állapítani, hogy 2001 júniusa óta a huszonöt szabálytalanság nem igényelt semmiféle vizsgálati tevékenységet a Bizottság részéről, illetve semmilyen további információt e tagállam részéről. Ezt a körülményt a Bizottság mind írásbeli beadványaiban, mind pedig a tárgyaláson megerősítette.
76 Másodszor az Olasz Köztársasággal kapcsolatos – és még meghatározásra váró – szabálytalanságok magas száma egyáltalán nem akadályozta a Bizottságot abban, hogy formális határozattal zárja le a huszonöt szabálytalansággal kapcsolatos eljárást. Attól eltekintve ugyanis, hogy mindezen szabálytalanságok ugyanarra a tagállamra vonatkoztak, a huszonöt szabálytalanság és az Olasz Köztársaságot érintő többi szabálytalanság között nem volt más olyan technikai vagy jogi jellegű összefüggés, amely akadályozta a Bizottságot abban, hogy a huszonöt szabálytalanságot külön határozatban kezelje.
77 Harmadszor, a huszonöt szabálytalanság meghatározásában jelentkező késedelmet egyáltalán nem lehet az Olasz Köztársaságnak tulajdonítani. Különösen az OLAF 2001. június 12‑i feljegyzését követő időszak tekintetében a Törvényszék a fenti 75. pontban már megjegyezte, hogy ezekkel az ügyekkel kapcsolatban a Bizottság semmilyen további információt vagy pontosítást nem kért az Olasz Köztársaságtól. Következésképpen még annak elismerése mellett is, hogy az Olasz Köztársaság által közölt szabálytalanságok helyzete többek között az olasz hatóságok által nyújtott bizonytalan és hiányos válaszai miatt homályos volt, ahogyan azt a Bizottság állítja, e válaszok egyike sem a huszonöt szabálytalanságra vonatkozott. Az Olasz Köztársaság tehát egyáltalán nem járult hozzá az igazgatási eljárás időtartamának 2001. június utánig való elhúzódásához.
78 A fentiek tükrében meg kell állapítani, hogy a huszonöt szabálytalanságot illetően a Bizottság az igazgatási eljárás lefolytatása során nem tartotta be az ésszerű határidőt.
79 Ezután azt kell megvizsgálni, hogy ezen elv megsértése maga után vonhatja‑e a megtámadott határozatnak az említett szabálytalanságokra vonatkozó részében történő megsemmisítését.
80 E tekintetben meg kell állapítani, hogy az ésszerű határidő tiszteletben tartása elvének megsértése főszabály szerint nem igazolja az igazgatási eljárás befejeztével hozott határozat megsemmisítését. Ugyanis az igazgatási eljárás érvényességét az ésszerű határidő elvének megsértése csupán akkor érinti, ha a túlzott időmúlásnak hatása lehet az igazgatási eljárás befejeztével hozott határozat tartalmára (lásd ebben az értelemben a Bíróság által a C‑39/00. P. sz., SGA kontra Bizottság ügyben 2000. december 13‑án hozott végzés [EBHT 2000., I‑11201. o.] 44. pontját; lásd még analógia útján a Bíróság által a C‑120/06. P. és C‑121/06. P. sz., FIAMM és társai kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben 2008. szeptember 9‑én hozott ítélet [EBHT 2008., I‑6513. o.] 203. pontját, valamint a Törvényszék által a T‑240/07. sz., Heineken Nederland és Heineken kontra Bizottság ügyben 2011. június 16‑án hozott ítélet [EBHT 2011., II‑3355. o.] 295. pontját).
81 A jelen ügyben emlékeztetni kell arra, hogy az Olasz Köztársaság a Bizottságnak a huszonöt szabálytalanságra vonatkozó megtámadott határozat elfogadásával kapcsolatos késedelmét és az e késedelem által az említett határozatra gyakorolt következményeket panaszolja.
82 E tekintetben meg kell állapítani, hogy az 1290/2005 rendelet elfogadását megelőzően hatályos és az említett 25 szabálytalanságra alkalmazandó rendelkezés, azaz a 729/70 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése értelmében teljes behajtás hiányában a szabálytalanság, illetve gondatlanság pénzügyi következményeit a közösségi költségvetés viseli, a tagállamok közigazgatási vagy más szerveinek tulajdonítható szabálytalanság, illetve gondatlanság következményeinek a kivételével.
83 Márpedig 2001. június 12‑i feljegyzésében az OLAF elismerte, hogy a huszonöt szabálytalansággal kapcsolatos összegeket visszatéríthetetlennek kell tekinteni, és azokat az EMOGA terhére kell írni.
84 Következésképpen a Bizottságnak a 729/70 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése értelmében elfogadott határozata a huszonöt szabálytalanság összes pénzügyi következményét az EMOGA terhére írta volna.
85 Ebből az következik, hogy kizárólag az időmúlás – többek között a Bizottságnak a megtámadott határozat elfogadásával kapcsolatos késedelme és az alkalmazandó szabályozás módosulása – miatt lehetett e következmények 50%‑át az EMOGA‑ra, 50%‑át pedig az Olasz Köztársaság terhére írni.
86 E körülmények között, amennyiben a túlzott időmúlás hatással volt magára az igazgatási eljárás befejeztével elfogadott határozat tartalmára, az ésszerű határidő elvének megsértése jogalapot képez a megtámadott határozat azon részében történő részleges megsemmisítésére, amelyben az huszonöt szabálytalanság esetében a pénzügyi következmények 50%‑át az Olasz Köztársaság terhére írta.
87 Másodsorban az 500 000 eurónál alacsonyabb összegű és az OLAF 2001. június 12‑i feljegyzésében nem szereplő azon többi szabálytalanságot illetően, amelyek esetében az olasz hatóságok szintén az ésszerű határidő elvének megsértésére hivatkoznak, meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság egy, a keresetlevélhez csatolt összefoglaló táblázat nyújtására szorítkozik, amely táblázat 36 szabálytalanságot említ, amelyek közül 22‑t még folyamatban lévőként, 14‑et pedig lezártként tüntet fel.
88 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az 595/91 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy „[h]a egy tagállam úgy ítéli meg, hogy egy összeget nem lehet, vagy várhatóan nem lehet teljes egészében behajtani, különleges értesítésben tájékoztatja a Bizottságot a be nem hajtott összegről, és arról, hogy milyen okból kellene az összeget megítélése szerint a Közösségnek vagy a tagállamnak vállalnia”. Ugyanez a cikk kimondja, hogy „[e]nnek a tájékoztatásnak kellőképpen részletesnek kell lennie ahhoz, hogy a Bizottság a 729/70/EGK rendelet 8. cikke (2) bekezdésének megfelelően határozni tudjon arról, hogy ki viselje a pénzügyi következményeket”.
89 A 729/70 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése és az 1258/1999 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy teljes behajtás hiányában a szabálytalanság, illetve gondatlanság pénzügyi következményeit az Unió viseli, a tagállamok közigazgatási vagy más szerveinek tulajdonítható szabálytalanság, illetve gondatlanság következményeinek a kivételével.
90 Következésképpen – e rendelkezések értelmében – mindaddig, amíg a behajtási eljárások folyamatban vannak, és a jogalap nélkül kifizetett összegek visszatéríttetése valószínűnek tűnik, a megfelelő pénzügyi következmények közösségi költségvetés terhére írásának lehetősége kizárt.
91 E megfontolás tükrében a fenti 87. pontban említett összefoglaló táblázatban még folyamatban lévőként feltüntetett 22 szabálytalanságot illetően meg kell állapítani, hogy az ezen ügyekre vonatkozó behajtási eljárásokat még nem zárták le, következésképpen pedig, hogy a 729/70 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének és az 1258/1999 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének megfelelően a megfelelő összeget nem lehetett az EMOGA terhére írni.
92 Igaz, hogy a dokumentáció az e huszonkét szabálytalanság közül hétnek a szóban forgó követelések behajthatatlan jellege miatti lezárására vonatkozóan az olasz hatóságok általi két értesítést tartalmaz. Ezen értesítésekre azonban csupán 2006. október 6‑án és 13‑án került sor.
93 Márpedig az 1290/2005 rendelet 49. cikke harmadik bekezdésének második francia bekezdése értelmében, ugyanezen rendelet 32. cikkét az 595/91 rendelet 3. cikkének megfelelően közölt szabálytalanságok esetén, valamint akkor kell alkalmazni, ha a behajtási eljárás 2006. október 16‑ig nem fejeződött még be.
94 Meg kell tehát állapítani, hogy mivel ezekre az értesítésekre az olasz hatóságok részéről csupán 2006. október 6‑án és 13‑án került sor, a Bizottság szolgálatai nem rendelkeztek az ahhoz szükséges idővel, hogy 2006. október 16. előtt elvégezzék az e szabálytalanságoknak megfelelő követelések visszatéríthetetlenségének megállapításához szükséges ellenőrzéseket, következésképpen pedig ahhoz, hogy határozatot hozzanak arról, hogy ki viselje az ugyanezen szabálytalanságokra vonatkozó pénzügyi következményeket a 729/70 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének és az 1258/1999 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének megfelelően. Ezért 2006. október 16‑tól ezek a szabálytalanságok automatikusan bekerültek az 1290/2005 rendelet 32. cikke (5) bekezdésének hatálya alá.
95 A fenti 87. pontban említett táblázatban lezártként feltüntetett többi 14 szabálytalanságot illetően meg kell állapítani, hogy a dokumentáció nem tartalmaz az 595/91 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése szerinti, az olasz hatóságoktól származó semmiféle különleges értesítést. Ezen túlmenően a dokumentáció nem tartalmaz a Bizottságtól származó olyan értesítést sem, amely megerősíti a szóban forgó összegek visszatéríthetetlen jellegét.
96 E körülmények között meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság a fenti 62. pontban említett ítélkezési gyakorlat fényében nem szolgált megfelelő bizonyítékokkal ahhoz, hogy a Törvényszék értékelni tudja az e szabálytalanságokra irányuló igazgatási eljárás időtartamának ésszerű jellegét, és még kevésbé azt, hogy az ezen eljárás esetlegesen túlzott időtartama a Bizottság szolgálatainak róható‑e fel.
97 A fentiekre figyelemmel a Törvényszék nem állapította meg a jelen ügyben szereplő 36 szabálytalansággal kapcsolatban az ésszerű határidő elvének megsértését.
98 A fentiek összességéből következik, hogy az első második részének helyt kell adni annyiban, amennyiben az az OLAF 2001. június 12‑i feljegyzésében szereplő huszonöt szabálytalanságra vonatkozik, a fennmaradó részében pedig azt el kell utasítani.
A 729/70 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének, az 1258/1999 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének és az indokolási kötelezettségnek a megsértéséről
99 A második jogalap keretében az Olasz Köztársaság az 500 000 eurót meghaladó összegű hét szabálytalanságot illetően elsősorban azzal érvel, hogy a 2006/678 határozat elfogadásakor teljesültek a vele szembeni kedvező határozatot alátámasztó kritériumok, mivel az olasz hatóságok bizonyítékokkal szolgáltak az e szabálytalanságokra irányuló behajtási eljárások kezelésével kapcsolatban tanúsított gondosságukra vonatkozóan. Egyértelműen ellentétes tehát a 729/70 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének és az 1258/1999 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének rendelkezéseivel az e szabálytalanságoknak a 2006/678 határozatból való kizárása és a megtámadott határozatba való felvétele, aminek eredményeként a megfelelő összegek 50%‑át a tagállam terhére írták.
100 Az Olasz Köztársaság másodsorban lényegében azt állítja, hogy a Bizottság tévesen vélte úgy, hogy az olasz hatóságok vagy szervek a 729/70 rendelet 8. cikkének (2) bekezdéséből és az 1258/1999 rendelet 8. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeik végrehajtása során gondatlan magatartást tanúsítottak, ezért a Bizottság megalapozatlanul terhelte rá mind az 500 000 eurót meghaladó összegű hét szabálytalanságban tanúsított, mind pedig a megtámadott határozatban szereplő, az e küszöbértéknél alacsonyabb összegű szabálytalanságokban tanúsított állítólagos gondatlanságból eredő pénzügyi következmények 50%‑át.
101 Az Olasz Köztársaság azzal érvel, hogy az alkalmazandó nemzeti szabályokra tekintettel az eltelt időszakok hossza önmagában nem elegendő a részéről tanúsított gondatlanság bizonyítására. Állítása szerint e szabályok értelmében a harmadik személyek által végzett ellenőrzéseket követően az AGEA felé jelzett szabálytalanságok esetében az Olasz Köztársaság csak az igazságügyi hatóság által kiadott első értékelés végén kérhette volna az érintett összegek visszatérítését, valamint hogy a követelés megfelelt az olasz jogban e célból megkövetelt bizonyossági, likviditási és esedékességi kritériumoknak. Következésképpen a Bizottságnak figyelembe kellett volna vennie az említett kritériumok teljesítéséhez szükséges időt ahhoz, hogy a 729/70 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének és az 1258/1999 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének megfelelően az Olasz Köztársaságnak felróható állítólagos gondatlanság megállapítása céljából értékelje az eltelt időszakok hosszát.
102 Harmadsorban az Olasz Köztársaság szerint a megtámadott határozat nem tartalmaz indokolást, mivel nem fejti ki azokat az okokat, amelyek – az olasz hatóságok által tanúsított gondosság ellenére – azt eredményezték, hogy a Bizottság a nemzeti költségvetés terhére írja a szóban forgó szabálytalanságoknak megfelelő terhek 50%‑át.
103 A Bizottság megjegyzi, hogy az 500 000 eurót meghaladó összegű szabálytalanságokkal kapcsolatban az Olasz Köztársaság által a jelen jogalap keretében előterjesztett kifogások nem a megtámadott határozatra, hanem a 2006/678 határozatra irányulnak. A Bizottság jelzi, hogy a 2006/678 határozatnak a szóban forgó szabálytalanságokra irányuló határozathozatal hiánya miatti kifogásolása céljából az olasz kormány a T‑394/06. sz. ügyben megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be, amelyben már hivatkozott arra az állítólagos gondosságra, amellyel az említett szabálytalanságokra irányuló behajtási eljárásokat kezelte.
104 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2006/678 határozat nem képezi a jelen kereset tárgyát, és következésképpen az e határozatra irányuló kifogások még elfogadhatóságuk és megalapozottságuk feltételezése esetén sem eredményezhetik a megtámadott határozat megsemmisítését, ekként pedig e kifogásokat mint hatástalanokat kell elutasítani.
105 Az olasz kormánynak a jogalap nélkül kifizetett összegek visszatéríttetésének tárgyában rá háruló kötelezettségek teljesítése során tanúsított magatartásának gondatlan jellegét cáfoló kijelentését illetően meg kell állapítani, hogy ezt téves előfeltevésre alapítja.
106 A Bizottság ugyanis a megtámadott határozatban nem az olasz hatóságok gondatlan magatartása alapján terhelte a szóban forgó szabálytalanságokból eredő pénzügyi következmények 50%‑át a nemzeti költségvetésre. A Bizottság az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (5) bekezdésére támaszkodott, amely szerint azon összegek esetében, amelyek behajtására a közigazgatási vagy jogi szempontból történő első ténymegállapítás időpontját követő négy éven belül nem kerül sor, illetve nyolc éven belül, ha a behajtás nemzeti igazságszolgáltatási szervek előtti eljárás tárgyát képezi, a behajtás elmaradásából származó pénzügyi következmények 50%‑át az érintett tagállam viseli, a fennmaradó 50%‑át pedig a közösségi költségvetésből kell finanszírozni.
107 A korábbi rendszerben a 729/70 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése és az 1258/1999 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése értelmében a szabálytalanság, illetve a gondatlanság pénzügyi következményeit a Közösség viselte, a tagállamok közigazgatási vagy más szerveinek tulajdonítható szabálytalanság, illetve gondatlanság következményeinek a kivételével. Márpedig az Európai Unió Tanácsa az 1290/2005 rendelet elfogadásával egy olyan eljárás bevezetését tűzte ki célul, amely oly módon biztosít lehetőséget a Bizottságnak arra, hogy védje a közösségi költségvetés érdekeit, hogy a szabálytalanság következtében elveszett és ésszerű határidőn belül vissza nem fizetett összeg egy részét az érintett tagállam számlájának terhére írja (a (25) és (26) preamulumbekezdés). Így az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy ezentúl egyenlő részben viseli a tagállami és a közösségi költségvetés azokat az összegeket, amelyek behajtására a közigazgatási vagy bírósági úton történő első ténymegállapítás időpontját követő négy, illetve nyolc éven belül nem kerül sor (a fent hivatkozott Németország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 49. pontja).
108 Ebből az következik, hogy a szóban forgó rendelkezés anélkül teszi lehetővé a Bizottság számára, hogy a szabálytalanság következtében elveszett és ésszerű határidőn belül vissza nem téríttetett összegek felét a tagállam terhére írja, hogy eseti alapon kellene bizonyítania azt, hogy a szóban forgó összegek visszatéríttetésének hiánya vagy késedelmes visszatéríttetése a nemzeti hatóságok gondatlan magatartásának tudható‑e be. A visszatéríttetés hiányából vagy a késedelmes visszatéríttetésből eredő pénzügyi teher 50%‑ának a nemzeti költségvetés terhére írása a puszta időmúlás automatikus következménye.
109 E feltételek mellett az Olasz Köztársaság e kifogását el kell utasítani.
110 A megtámadott határozat indokolásának állítólagos hiányát illetően elegendő megjegyezni – amint azzal a Bizottság helyesen érvel –, hogy mivel a megtámadott határozat nem az olasz hatóságok gondatlan magatartása alapján írja a szóban forgó szabálytalanságoknak megfelelő pénzügyi következmények 50%‑át a nemzeti költségvetés terhére, hanem az az 1290/2005 rendelet 32. cikke (5) bekezdésének alkalmazására korlátozódik, a Bizottság teljesíthette a Szerződésben előírt indokolási kötelezettséget azzal, hogy egyszerűen ezen utóbbi rendelkezésre hivatkozik. Márpedig – amint azt a Törvényszék a fenti 47–49. pontban megállapította – a megtámadott határozat (11) preambulumbekezdése egyértelműen hivatkozik az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (5) bekezdésére.
111 Következésképpen a megtámadott határozat indokolását e tekintetben megfelelőnek kell tekinteni.
112 A fentiekből következően a második jogalapot el kell utasítani.
113 A fenti megfontolásokból következik, hogy a megtámadott határozatot abban a részében meg kell semmisíteni, amelyben a Bizottság a huszonöt szabálytalanság tekintetében a visszatéríttetés hiányából eredő pénzügyi következmények 50%‑át az Olasz Köztársaság terhére írta. A Törvényszék a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
A költségekről
114 Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §‑a alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Továbbá az eljárási szabályzat 87. cikkének 3. §‑a alapján részleges pernyertesség esetén, illetve kivételes okból a Törvényszék elrendelheti a költségeknek a felek közötti megosztását vagy azt, hogy a felek mindegyike maga viselje saját költségeit.
115 Tekintettel arra, hogy az Olasz Köztársaság a huszonöt szabálytalanság visszatéríttetésének hiányából eredő pénzügyi következmények 50%‑ának az Olasz Köztársaság terhére írása kivételével pervesztes lett, saját költségei négyötödének, valamint a Bizottság költségei négyötödének viselésére kell kötelezni.
116 A Bizottság viseli saját költségeinek egyötödét és az Olasz Köztársaság költségeinek egyötödét.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (nyolcadik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék a tagállami kifizető ügynökségek az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege által a 2006‑os pénzügyi évre vonatkozóan finanszírozott kiadásokat érintő számláinak elszámolásáról szóló, 2007. április 27‑i 2007/327/EK bizottsági határozatot abban a részében megsemmisíti, amelyben az a következő szabálytalanságok tekintetében a visszatéríttetés hiányából eredő pénzügyi következmények 50%‑át az Olasz Köztársaság terhére írta: Coprap (IT/1987/001), Tabacchi Levante (IT/1987/002), Casearia Sarda (IT/1991/001), Beca (IT/1994/009), Soc.Coop.Super (IT/1995/003/A), Vinicola Magna (IT/1995/005/A), Eurotrade (IT/1995/015/A), COASO – Italiana Tabacchi (IT/1995/016/A), Ionia (IT/1995/017/A), Beca (IT/1995/018), Addeo Fruit (IT/1995/021), Quaranta (IT/1996/003), D’Apolito (IT/1996/007), Sibillo (IT/1996/016), Agrocom (IT/1996/019), Procaccini (IT/1996/020), Addeo Fruit (IT/1996/023), Mediterrane Vini (IT/1996/001), Oleificio Centro Italia (IT/1996/029), Procaccini (IT/1997/002), Soc.Coop.Super (IT/1997/006/A), Savict (IT/1997/01), Agricola S. Giuseppe (IT/1997/012), Terra D’Oro (IT/1997/017/A), Toscana Tabacchi (IT/1997/018).
2) A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
3) A Bíróság az Olasz Köztársaságot saját költségei négyötödének, valamint a Bizottság költségei négyötödének viselésére kötelezi.
4) A Bíróság a Bizottságot saját költségei egyötödének és az Olasz Köztársaság költségei egyötödének viselésére kötelezi.
Truchot | Martins Ribeiro | Popescu |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2013. június 7‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
Tartalomjegyzék
Jogi háttér
A jogvita előzményei
Az eljárás és a felek kérelmei
A jogkérdésről
Az 1663/95 rendelet 8. cikkének, az 595/91 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének és az indokolási kötelezettségnek a megsértéséről
Az 500 000 eurót meghaladó összegű szabálytalanságokról
Az 500 000 eurónál alacsonyabb összegű szabálytalanságokról
A 729/70 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének, az 1258/1999 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének és az indokolási kötelezettségnek a megsértéséről
A költségekről