TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen)
den 15 februari 2023 (*)
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Belarus – Förteckningar över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen av tillgångar och ekonomiska resurser – Uppförande och bibehållande av sökandens namn i förteckningarna – Begreppet ’ansvariga för repressalier’ – Oriktig bedömning – Proportionalitet”
I mål T‑536/21,
Belaeronavigatsia, etablerat i Minsk (Belarus), företrätt av advokaten M. Michalauskas,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av R. Meyer och S. Van Overmeire, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Europeiska kommissionen, företrädd av C. Giolito och M. Carpus Carcea, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen),
sammansatt av ordföranden J. Svenningsen samt domarna J. Laitenberger och M. Stancu (referent),
justitiesekreterare: handläggaren H. Eriksson,
efter den skriftliga delen av förfarandet
och förhandlingen den 30 november 2022,
följande
Dom
1 Sökanden, Belaeronavigatsia, har väckt talan med stöd av artikel 263 FEUF och yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara rådets beslut (Gusp) 2021/1001 av den 21 juni 2021 om ändring av beslut 2012/642/Gusp om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Vitryssland (EUT L 219 I, 2021, s. 67), rådets genomförandeförordning (EU) 2021/999 av den 21 juni 2021 om genomförande av artikel 8a.1 i förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (EUT L 219 I, 2021, s. 55) (nedan tillsammans kallade de ursprungliga rättsakterna), rådets beslut (Gusp) 2022/307 av den 24 februari 2022 om ändring av beslut 2012/642/Gusp om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Vitryssland (EUT L 46, 2022, s. 97) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/300 av den 24 februari 2022 om genomförande av artikel 8a i förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Belarus (EUT L 46, 2022, s. 3) (nedan tillsammans kallade rättsakterna om bibehållande), i den mån dessa rättsakter (nedan tillsammans kallade de angripna rättsakterna) berör sökanden.
Bakgrund till tvisten och omständigheter som inträffat efter det att talan väckts
2 Sökanden, Belaeronavigatsia, är ett bolag som ägs av belarusiska staten. Bolagets verksamhet utgörs av luftrumsreglering och flygtrafikledning i Belarus.
3 Detta mål avser de restriktiva åtgärder som Europeiska unionen sedan 2004 har vidtagit på grund av situationen i Belarus beträffande demokrati, rättsstatsprincipen och mänskliga rättigheter. Det rör närmare bestämt intensifieringen av de fortgående brotten mot mänskliga rättigheter och det brutala förtrycket av motståndare till presidenten Lukasjenkos regim efter presidentvalet den 9 augusti 2020, som av unionen har bedömts vara oförenligt med internationella standarder.
4 Europeiska unionens råd antog, den 18 maj 2006, på grundval av artiklarna [75 och 215 FEUF], förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder mot president Lukasjenko och vissa tjänstemän i Vitryssland (EUT L 134, 2006, s. 1) och, den 15 oktober 2012, på grundval av artikel 29 FEU, beslut 2012/642/Gusp om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (EUT L 285, 2012, s. 1).
5 Enligt artikel 4.1 a i beslut 2012/642 och artikel 2.4 i förordning nr 765/2006, i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) nr 1014/2012 av den 6 november 2012, där den sistnämnda bestämmelsen hänvisar till den förstnämnda, ska alla tillgångar och ekonomiska resurser som ägs, innehas eller kontrolleras av, bland annat, personer, enheter eller organ som är ansvariga för allvarliga brott mot mänskliga rättigheter eller repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, eller vars verksamhet i övrigt allvarligt undergräver demokratin eller rättsstatsprincipen i Vitryssland, frysas (nedan kallat det omtvistade allmänna kriteriet).
6 Genom de ursprungliga rättsakterna upptogs sökandens namn i förteckningarna över de personer, enheter och organ som omfattas av de restriktiva åtgärder som anges i bilagan till beslut 2012/642 och i bilaga I till förordning nr 765/2006 (nedan tillsammans kallade de aktuella förteckningarna).
7 I de ursprungliga rättsakterna motiverade rådet upptagandet av sökandens namn i de aktuella förteckningarna med följande skäl:
”State-owned Enterprise BELAERONAVIGATSIA ansvarar för den belarusiska flygkontrolltjänsten. Det är därför ansvarigt för den utan ordentlig motivering genomförda omdirigeringen av [flyg FR4978] till Minsks flygplats den 23 maj 2021. Detta politiskt motiverade beslut syftade till att gripa och frihetsberöva den oppositionella journalisten Raman Pratasevitj och Sofja Sapega och är en form av förtryck av det civila samhället och den demokratiska oppositionen i Belarus.
BELAERONAVIGATSIA State-owned Enterprise är därmed ansvarigt för förtrycket av det civila samhället och den demokratiska oppositionen.”
8 Genom skrivelse av den 22 juni 2021, delgav rådet sökanden individuellt om uppförandet av bolagets namn i de aktuella förteckningarna och bifogade en kopia av de ursprungliga rättsakterna. I denna skrivelse informerade rådet sökanden om att bolaget hade möjlighet att begära omprövning av beslutet att föra upp bolagets namn i nämnda förteckningar och väcka talan mot detta beslut vid tribunalen.
9 Genom skrivelse av den 3 november 2021 bestred sökanden uppförandet av sitt namn i de aktuella förteckningarna och begärde att rådet skulle ompröva beslutet.
10 Genom skrivelse av den 17 januari 2022 svarade rådet på sökandens begäran om omprövning och översände handlingen WK 15389/2021 INIT till detta bolag. I samma skrivelse informerade rådet sökanden om sin avsikt att bevara dess namn i de aktuella förteckningarna och om möjligheten att inkomma med ett yttrande i detta hänseende senast den 2 februari 2022.
11 Genom skrivelser av den 26 januari och den 1 februari 2022 bestred sökanden relevansen av de bevis som samlats i handlingen WK 15389/2021 INIT och begärde att rådet skulle göra en omprövning av uppförandet av dess namn i de aktuella förteckningarna.
12 Genom rättsakterna om bibehållande bevarades uppförandet av sökandens namn i de aktuella förteckningarna fram till den 28 februari 2023. Detta bevarande motiverades av följande skäl:
”Det statligt ägda företaget Belaeronavigatsia ansvarar för den belarusiska flygkontrolltjänsten. Det är därför ansvarigt för den utan ordentlig motivering genomförda omdirigeringen av [flyg FR4978] till Minsks flygplats den 23 maj 2021. Detta politiskt motiverade beslut fattades i syfte att gripa och frihetsberöva den oppositionella journalisten Raman Pratasevitj och Sofja Sapega och är en form av förtryck av det civila samhället och den demokratiska oppositionen i Belarus.
Det statligt ägda företaget Belaeronavigatsia är därför ansvarigt för förtrycket av det civila samhället och den demokratiska oppositionen.”
13 Genom skrivelse av den 25 februari 2022, besvarade rådet sökandens ovan i punkt 11 nämnda skrivelser och översände handlingarna WK 1795/2022 INIT och WK 1795/2022 ADD 1 till detta bolag. I samma skrivelse delgav rådet sökanden sitt beslut att bevara dess namn i de aktuella förteckningarna.
Parternas yrkanden
14 Sökanden bestred, genom sin talan som väcktes den 1 september 2021, till en början de ursprungliga rättsakterna i den del de avsåg detta bolag. Genom en inlaga som gavs in till tribunalen den 13 maj 2022, anpassade sökanden sina yrkanden till att även omfatta rättsakterna om bibehållande i den del de avsåg bolaget.
15 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara de angripna rättsakterna, i den del de avser bolaget, och
– förplikta rådet och kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
16 Rådet och kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
17 Sökanden har, till stöd för sin talan, gjort gällande två grunder. Den första grunden avser en oriktig bedömning. Såvitt avser den andra grunden har sökanden gjort gällande att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
Den första grunden, avseende en oriktig bedömning
18 Sökanden har, inom ramen för denna grund, klandrat rådet för att ha ansett att det omtvistade allmänna kriteriet var ett objektivt kriterium som inte innebar något krav på bevis för att den person eller enhet som de restriktiva åtgärderna avsåg hade haft för avsikt att delta i de repressalier som utförts. Sökanden anser, i detta hänseende, utan att göra gällande att det omtvistade allmänna kriteriet är rättsstridigt, i huvudsak att formuleringen ”ansvariga för repressalier” som används i artikel 4.1 a i beslut 2012/642 och i artikel 2.4 i förordning nr 765/2006 visar att detta kriterium innebär att det förekommit en avsikt och, således, att den person eller enhet som omfattas av de restriktiva åtgärderna hade för avsikt att delta i de repressalier som denna person eller enhet klandras för.
19 Sökanden har således gjort gällande att rådet inte kunde nöja sig med att visa att omdirigeringen av flyg FR4978 till Minsks (Belarus) flygplats den 23 maj 2021 materiellt kunde tillskrivas sökanden och att det även skulle ha visat att sökanden haft en avsikt att göra detta, det vill säga att sökanden, genom sina ageranden, avsiktligt hade deltagit i förtrycket av det civila samhället och den demokratiska oppositionen. Rådet kunde inte, utan att visa detta, anse att det fanns en tillräcklig materiell grund för att visa dess avsikt att delta i förtrycket av det civila samhället och den demokratiska oppositionen.
20 Sökanden har, för det första, gjort gällande att dess ageranden inte grundade sig på politiska överväganden, utan tvärtom på de skyldigheter som bolaget måste uppfylla inom flygsäkerhetsområdet i egenskap av statligt bolag med ansvar för regleringen av luftrummet och flygtrafikledningen i enlighet med de internationella konventioner som Belarus är part i. Sökanden agerade således i enlighet med konventionen för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, som slöts i Montreal (Kanada) den 23 september 1971, och konventionen angående internationell civil luftfart, som slöts i Chicago (Förenta staterna) den 7 december 1944.
21 Sökanden har, för det andra, gjort gällande att bolaget kan ha blivit manipulerat av de avdelningar utanför bolaget som upplyste det om att det fanns en bomb ombord på flyg FR4978 och att det, då den inte förfogade över passagerarlistan, saknade skäl att misstänka en sådan manipulering. Den omständigheten, som sökanden har bestritt, att e-postmeddelandet om bombhot först mottogs av Minsks flygplats 24 minuter efter att piloten på flyg FR4978 hade meddelats om detta hot utesluter inte att bolaget var i god tro, eftersom det endast agerade utifrån de upplysningar som det erhållit av säkerhetsavdelningarna på Minsks flygplats. Vidare kan bolaget inte hållas ansvarigt för omdirigeringen av flyg FR4978, eftersom det endast utfärdat en rekommendation till piloten, som själv fattade beslutet att landa i Belarus.
22 Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument.
23 Det ska erinras om att enligt artikel 4.1 a i beslut 2012/642 och artikel 2.4 i förordning nr 765/2006, ska alla tillgångar och ekonomiska resurser som ägs, innehas eller kontrolleras av, bland annat, personer, enheter eller organ som är ansvariga för allvarliga brott mot mänskliga rättigheter eller repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, eller vars verksamhet i övrigt allvarligt undergräver demokratin eller rättsstatsprincipen i Belarus, frysas.
24 Vad gäller det omtvistade allmänna kriteriets karaktär, kan det konstateras att begreppet ”ansvariga för repressalier” som används i artikel 4.1 a i beslut 2012/642 och artikel 2.4 i förordning nr 765/2006 varken definieras i dessa bestämmelser eller i några andra bestämmelser i beslut 2012/642 eller förordning nr 765/2006.
25 Följaktligen ska betydelsen och räckvidden av detta begrepp fastställas i enlighet med dess normala betydelse i vanligt språkbruk, med beaktande av det sammanhang i vilket det används och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som begreppet ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, punkt 21 och där angiven rättspraxis, och dom av den 7 maj 2019, Tyskland/kommissionen, T‑239/17, EU:T:2019:289, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
26 Det kan, i detta hänseende, för det första konstateras att begreppet ”ansvarig för”, i vanligt språkbruk avser den vars agerande och/eller verksamhet har medfört en konsekvens som den som utfört dessa handlingar och/eller bedrivit denna verksamhet känner till eller inte rimligen kan vara ovetande om.
27 För det andra framgår det av det sammanhang i vilket begreppet ”ansvariga för repressalier” används, och bland annat av användningen i artikel 4.1 a i beslut 2012/642 och i artikel 2.4 i förordning nr 765/2006 av formuleringen ”personer, enheter eller organ som är ansvariga för … repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, eller vars verksamhet i övrigt allvarligt undergräver demokratin eller rättsstatsprincipen i Vitryssland” att den normativa avsikten var att med det omtvistade allmänna kriteriet, allmänt, åsyfta de personer, enheter eller organ vars verksamhet allvarligt undergräver demokratin eller rättsstatsprincipen i Belarus. Vidare visar användningen av ordkombinationen ”i övrigt” i den andra delen av dessa bestämmelser en avsikt i regleringshänseende att betrakta repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen som en typ av verksamhet som allvarligt undergräver demokratin eller rättsstatsprincipen i Belarus. Slutligen är användningen av begreppet ”verksamhet” en indikation på en avsikt i regleringshänseende att åsyfta personer, enheter eller organ vars verksamhet allvarligt undergräver demokratin eller rättsstatsprincipen i Belarus genom att denna verksamhet bidrar till detta allvarliga undergrävande, oberoende av huruvida det finns en avsikt i detta hänseende.
28 För det tredje ska det, beträffande de mål som eftersträvas med beslut 2012/642 och förordning nr 765/2006, inledningsvis erinras om att enligt artikel 21.2 b FEU är ett av unionens mål inom ramen för dess gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) att i internationella sammanhang konsolidera och stödja demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheterna och folkrätten.
29 I förevarande mål har de restriktiva åtgärderna mot Belarus, såsom framgår av skäl 1 i beslut 2012/642, antagits på grund av de fortgående kränkningarna av mänskliga rättigheter, demokratin och rättsstatsprincipen i detta land. Dessa åtgärder har till syfte att utöva påtryckningar på president Lukasjenkos regim för att den ska upphöra med brotten mot de mänskliga rättigheterna och de repressalier som utövas mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen.
30 Det kan emellertid konstateras att en åtgärd som riktas mot personer, enheter eller organ vars ageranden och/eller verksamhet bidrar till repressalier som utövas mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, på ett samstämmigt sätt, svarar mot det ovan i punkt 29 nämnda målet och att den under alla omständigheter inte kan anses vara olämplig med beaktande av det eftersträvade målet (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 147). De ageranden och/eller den verksamhet som bidrar till kränkningar av mänskliga rättigheter och repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen måste nämligen upphöra inte bara för det fall dessa ageranden och/eller denna verksamhet har begåtts avsiktligen, utan även för det fall ingen avsikt kan identifieras hos dem som utövar detta agerande eller bedriver denna verksamhet.
31 Mot denna bakgrund ska det omtvistade allmänna kriteriet tolkas så, att personer, enheter eller organ vars ageranden och/eller verksamhet bidrar till repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, oberoende av deras avsikt, ska anses vara ansvariga för dessa repressalier, om de känner till eller inte rimligen kan vara ovetande om konsekvenserna av deras ageranden och/eller deras verksamhet.
32 Det ska, i detta hänseende, understrykas att de restriktiva åtgärderna, i motsats till vad sökanden har gjort gällande, inte utgör några bestraffande åtgärder som kräver bevis för ett avsiktligt handlande hos den som utfört agerandena och/eller bedrivit verksamheten
33 Den frysning av tillgångar och ekonomiska resurser som sökanden är föremål för utgör nämligen inte en administrativ påföljd och omfattas inte heller av tillämpningsområdet för artikel 49.1 första meningen i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
34 För det första finns det ingen bestämmelse i unionsrätten som ger restriktiva åtgärder avseende frysning av tillgångar och ekonomiska resurser mot en person, en enhet eller ett organ någon straffrättslig konnotation på grundval av bestämmelserna om Gusp. Dessa åtgärder utgör nämligen riktade preventiva åtgärder som, i enlighet med artikel 21.2 b FEU, har till syfte att i internationella sammanhang konsolidera och stödja demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheterna och folkrätten.
35 För det andra syftar bestämmelserna i beslut 2012/642 om införandet av systemet med frysning av tillgångar och ekonomiska resurser för Belarus varken till att straffa något handlande, eller förhindra att detta handlande upprepas. Bestämmelserna syftar endast till att bevara de tillgångar som innehas av de personer, enheter och organ som avses i artikel 4.1 a i beslut 2012/642, i enlighet med de mål som anges i artikel 21.2 b FEU (se, analogt, dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet, T‑256/11, EU:T:2014:93, punkt 78 och där angiven rättspraxis). De berörda personernas, enheternas och organens penningmedel och tillgångar konfiskeras således inte, utan fryses som en säkerhetsåtgärd.
36 För det tredje är effekterna av dessa bestämmelser tidsbegränsade och kan återkallas. Den frysning av tillgångar och ekonomiska resurser som föreskrivs i dessa bestämmelser ska, enligt artikel 8 i beslut 2012/642, tillämpas under en viss bestämd period och rådet, som ska se över den kontinuerligt, får när som helst besluta att den ska upphöra.
37 I motsats till vad sökanden har gjort gällande är det omtvistade allmänna kriteriet således ett objektivt kriterium, som är knutet till de ageranden och/eller den verksamhet som kan tillskrivas den person som de restriktiva åtgärderna avser, vilket således inte kräver något bevis för att vederbörande hade avsikt att, genom de aktuella agerandena och/eller den aktuella verksamheten, delta i repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen i Belarus.
38 Det räcker således, i förevarande mål, att rådets handlingar innehåller en mängd tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som gör det möjligt att fastställa att de ageranden som läggs sökanden till last inom ramen för omdirigeringen av flyg FR4978 har bidragit till repressalierna mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen i Belarus och att sökanden kände till eller inte rimligen kunde vara ovetande om denna konsekvens av dess ageranden.
39 Det kan, i detta hänseende, konstateras att i motsats till vad sökanden har gjort gällande kan varken den omständigheten att det agerande som bolaget klandrats för utgjorde ett isolerat agerande eller den omständigheten att sökanden är en offentligrättslig juridisk person som ansvarar för luftrumsreglering och flygtrafikledning i Belarus medföra att domstolsprövningens omfattning och den bevisbörda som åvilar rådet påverkas, eftersom varken artikel 29 FEU, artikel 215 FEUF, eller de angripna rättsakterna som antagits på grundval av dessa bestämmelser gör någon åtskillnad beträffande huruvida de påtalade agerandena och/eller verksamheterna är isolerade eller upprepade eller vidare beträffande karaktären hos de ageranden och/eller den verksamhet som ska tillskrivas fysiska eller juridiska personer, som kan bli föremål för restriktiva åtgärder.
40 Vad gäller omfattningen av nämnda prövning, följer det av rättspraxis att för att det ska vara fråga om en sådan effektiv domstolsprövning som garanteras genom artikel 47 i stadgan, så krävs det att unionsdomstolen förvissar sig om att det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för det beslut genom vilket de restriktiva åtgärderna har antagits eller bibehållits (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 119). Bedömningen av huruvida de faktiska omständigheter som rådet har beaktat utgör ett tillräckligt underlag ska företas genom att bevisning och uppgifter inte granskas isolerat, utan mot bakgrund av sitt sammanhang. Rådet har nämligen fullgjort sin bevisbörda om rådet vid unionsdomstolen redogör för en rad tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som gör det möjligt att fastställa en tillräcklig anknytning mellan den enhet som avses med en åtgärd avseende frysning av penningmedel och den regim eller den allmänna situation som ska bekämpas (se dom av den 20 juli 2017, Badica och Kardiam/rådet, T‑619/15, EU:T:2017:532, punkt 99 och där angiven rättspraxis).
41 Det kan i förevarande mål konstateras att det är ostridigt mellan parterna att sökanden är det bolag som ägs av staten Belarus och som ansvarar för luftrumsreglering och flygtrafikledning och att det, genom sin flygledare som var i kontakt med piloten på flyg FR4978 (nedan kallad flygledaren), rekommenderade att flygplanet skulle omdirigeras mot Minsks flygplats och landa där, vilket gjorde det möjligt för de belarusiska myndigheterna att gripa journalisten och den politiska motståndaren Raman Pratasevitj samt Sofja Sapega.
42 Det ska i detta hänseende påpekas att det av den transkribering av kommunikationen mellan piloten på flyg FR4978 och flygledaren som de belarusiska myndigheterna har lämnat in och vars innehåll återgavs i en artikel som publicerades den 25 maj 2021 på Reuters webbplats, vilken ingår bland de bevis som rådet har samlat i handlingen WK 6825/2021 INIT – vilka utgör grund för upptagandet av sökandens namn i de förteckningar som var aktuella i de ursprungliga rättsakterna – framgår att rekommendationen att omorientera flyget till flygplatsen i Minsk varken kom från det flygbolag som ansvarade för denna flygning eller från start- eller landningsflygplatserna, utan endast från sökanden.
43 Vidare framgår det av flera pressartiklar som samlats i handlingen WK 6825/2021 INIT att omorienteringen av flyg FR4978 låg till grund för gripandet av journalisten och den politiska motståndaren Raman Pratasevitj samt Sofja Sapega, vilka var passagerare på detta flyg.
44 Således utgör de uppgifter som rådet förfogade över vid tidpunkten för antagandet av de ursprungliga rättsakterna en mängd tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som visar att flyg FR4978, utan sökandens rekommendation att landa på flygplatsen i Minsk, inte skulle ha omorienterats till denna flygplats och att denna omorientering låg till grund för gripandet av journalisten och den politiska motståndaren Raman Pratasevitj samt Sofja Sapega.
45 Detta gripande utgör en repressiv åtgärd mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, eftersom journalisten och den politiska motståndaren Raman Pratasevitj, såsom framgår av de bevis som rådet har lagt fram, greps på grund av att han av de belarusiska myndigheterna var anklagad för terrorism med anledning av sin verksamhet som journalist och motståndare till president Lukasjenkos regim. Vidare framgår det av de bevis som rådet har lagt fram att detta gripande skedde till följd av presidentvalet den 9 augusti 2020, vilket av unionen bedömdes vara oförenligt med internationella standarder och som åtföljdes av en intensifiering av de fortgående kränkningarna av de mänskliga rättigheterna och de brutala repressalier som utövades mot motståndare till president Lukasjenkos regim.
46 Beträffande bibehållandet av uppförandet av sökandens namn i de aktuella förteckningarna, kan det konstateras att de uppgifter som blev tillgängliga efter antagandet av de ursprungliga rättsakterna, det vill säga de olika pressartiklar som återges i handlingen WK 15389/2021 INIT, den preliminära rapport som publicerades den 7 januari 2022 av Internationella civila luftfartsorganisationen (Icao) till följd av en första utredning av de faktiska omständigheterna kring tvångslandningen av flyg FR4978, som återgavs i handlingarna WK 1795/2022 INIT och WK 795/2022 INIT, samt flygledarens vittnesmål som inhämtats av de polska rättsliga myndigheterna och den transkription som denne gjort av de konversationer som ägde rum i kontrolltornet vid tidpunkten för händelserna, som har återgetts i handlingen WK 1795/2022 ADD 1, endast bekräftar och preciserar de uppgifter om de faktiska omständigheterna som fanns tillgängliga vid antagandet av de ursprungliga rättsakterna. Det framgår således av dessa bevis att det e-postmeddelande med bombhot som bland annat Minsks flygplats mottog hade skickats – enligt påstående av rörelsen Hamas, som skyndsamt dementerade att den låg bakom detta – efter det att piloten hade informerats om detta påstådda hot. Vidare deklarerade sökanden beredskapsläge först när piloten sände nödsignalen ”Mayday” och informerade flygledaren om beslutet att landa på Minsks flygplats.
47 Det ska vidare påpekas att även om Icaos slutgiltiga rapport meddelades den 19 juli 2022, det vill säga efter antagandet av rättsakterna om bibehållande, bekräftar rapporten den information som finns i Icaos preliminära rapport av den 7 januari 2022 (se, beträffande giltigheten av en uppgift som lämnats under domstolsförfarandet, dom av den 28 februari 2019, Souruh/rådet, T‑440/16, ej publicerad, EU:T:2019:115, punkt 93 och där angiven rättspraxis).
48 Vad gäller sökandens argument att bolaget, för det första, kan ha blivit manipulerat av avdelningar utanför bolaget som hade informerat den om att det fanns en bomb ombord på flyg FR4978 och, för det andra, då det inte förfogade över passagerarlistan, saknade anledning att misstänka en sådan manipulering, kan det konstateras att det av handlingarna i målet, bland annat av flygledarens vittnesmål som inhämtats av de polska rättsliga myndigheterna, vilket dessutom återgavs i Icaos slutgiltiga rapport av den 19 juli 2022, framgår att sökandens ledning och dess berörda personal var fullt medvetna om att de deltog i en åtgärd som hade till syfte att omorientera flyg FR4978 mot Minsks flygplats av skäl som inte hade något samband med luftfartssäkerheten.
49 Inledningsvis angav flygledaren att sökandens verkställande direktör, tillsammans med en okänd person, som sökanden vid förhandlingen bekräftade tillhörde Belarus statssäkerhetskommitté (KGB), långt innan flyg FR4978 befann sig i det belarusiska luftrummet kom för att tala med flygledarens chef och att denne, därefter, informerade flygledaren om att ett flygplan med en bomb ombord väntades inkomma i det belarusiska luftrummet, men att det var förbjudet för denne att omedelbart varna det berörda flygplanet, eftersom detta då riskerade att vilja landa på den närmaste flygplatsen eller i luftfartssektorn intill, i vilken den vid den tidpunkten befann sig, det vill säga i Ukraina.
50 Vidare angav flygledaren att hans chef hade gett honom order om att till piloten på flyg FR4978 sända informationen om att en bomb som befann sig ombord skulle explodera ovanför Vilnius (Litauen) och att den okända person som han misstänkte tillhöra KGB därefter stannade sittande bredvid honom och angav hur han skulle besvara de frågor som piloten på flyg FR4978 ställde. Det var således på uppmaning av denna person som flygledaren till piloten angav att informationen om bomben härrörde från säkerhetstjänsten, att ett e‑postmeddelande hade skickats i detta avseende och att varningskoden var röd. Efter att piloten sände nödsignalen ”Mayday” och påbörjade sin nedstigning mot Minsks flygplats, utbytte nämnda person telefonmeddelanden med en tredje part och bekräftade till denne att piloten hade fattat beslutet att landa på Minsks flygplats.
51 Vidare framgår det av handlingarna i målet att flygledaren, några dagar efter omdirigeringen av flyg FR4978, kallades till sökandens lokaler, där hans chefer bad honom att ändra sin förklaring, så att denna inte skulle avslöja händelsernas ologiska kronologiska ordning.
52 Slutligen framgår det av handlingarna i målet att de amerikanska myndigheterna gjorde en egen utredning, vilket ledde till att en åtalsjury i federala distriktsdomstolens södra distrikt i New York (Förenta staterna) upprättade en stämningsansökan avseende omorienteringen av flyg FR4978 mot de fyra belarusiska tjänstemännen, det vill säga sökandens verkställande direktör och vice verkställande direktör samt de båda KGB-agenterna. I stämningsansökan nämndes bland annat att dessa personer var huvuddeltagare i en komplott som avsåg att omdirigera flyg FR4978 mot Minsks flygplats, att de samarbetat med sökandens personal i syfte att sända ett falskt bombhot till flyg FR4978 i syfte att omdirigera det och att de därefter förfalskat rapporter för att dölja sina handlingar.
53 Mot denna bakgrund och med hänsyn till den politiska situationen i Belarus vid tidpunkten för händelserna, som präglades av en ökning av de fortgående kränkningarna av de mänskliga rättigheterna och de brutala repressalier som utövades mot motståndare till president Lukasjenkos regim efter presidentvalet den 9 augusti 2020, vilket bedömdes vara oförenligt med internationella standarder, kunde sökanden, åtminstone inte rimligen, vara ovetande om att dessa åtgärder som vidtogs för att omdirigera flyg FR4978 mot Minsk av skäl som inte hade något att göra med luftfartssäkerheten bidrog till repressalierna mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen.
54 Följaktligen gjorde rådet inte någon oriktig bedömning när det ansåg att sökanden, genom sin inblandning, i egenskap av ett statligt ägt bolag med ansvar för luftrumsreglering och flygtrafikledning i Belarus, i omdirigeringen av flyg FR4978, är ansvarigt för repressalierna mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen i Belarus.
55 Denna slutsats påverkas inte av sökandens argument.
56 För det första, vad gäller argumentet att beaktandet av sökandens objektiva deltagande i omdirigeringen av flyg FR4978 mot bakgrund av artikel 20 i stadgan skulle leda till att automatiskt bestraffa alla som visats ha haft en instrumental roll, inbegripet piloten på detta flyg, ska det påpekas att rådet, inom ramen för sin behörighet enligt EUF-fördraget, har frihet att bedöma hur besluten som antagits i enlighet med kapitel 2 i avdelning V i EU-fördraget ska genomföras, inbegripet fastställandet av de personer som omfattas av eventuella beslut om individuella restriktiva åtgärder på grundval av artikel 215 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2013, Bank Melli Iran/rådet, T‑35/10 och T‑7/11, EU:T:2013:397, punkt 194).
57 Vidare innebär inte tolkningen av det omtvistade allmänna kriteriet såsom den har fastställts i punkt 31 ovan, i motsats till vad sökanden har gjort gällande, att varje agerande och/eller varje verksamhet som på ett motsvarande sätt bidrar till repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen ska anses uppfylla detta kriterium oberoende av dess materiella kvalificering. Kriteriets objektiva karaktär ska nämligen med nödvändighet fastställas i enlighet med artikel 4.1 a i beslut 2012/642 och artikel 2.4 i förordning nr 765/2006, som endast avser de ageranden och/eller den verksamhet som kan kvalificeras som repressalier, vilket utesluter ageranden som, till sin art, saknar nära samband med repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen.
58 För det andra, vad beträffar sökandens argument grundat på domen av den 30 september 2021, Revisionsrätten/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782), och enligt vilket, för det första, endast vissa av dess företrädare och anställda faktiskt var inblandade i ovannämnda omdirigering och, för det andra, påföljden för den skyldiga medlemmen av institutionen inte automatiskt får påverka hela institutionen, kan det konstateras att det, liksom rådet med fog har påpekat, finns en skillnad mellan, å ena sidan, ett agerande som utförts av någon som är anställd eller medlem av en institution, som agerat i eget intresse, på bekostnad av den institution som vederbörande tillhör, och, å andra sidan, som i förevarande mål, ett agerande som utförts av anställda vid en offentlig inrättning i dess namn, inom ramen för det uppdrag som de tilldelats, med användning av den aktuella inrättningens medel och befogenhet. Detta av sökanden framförda argument kan således inte godtas.
59 För det tredje, vad gäller argumentet att vidtagandet av restriktiva åtgärder borde grundas på påståenden om systematiska kränkningar av de mänskliga rättigheterna, kan det konstateras att det omtvistade allmänna kriteriet inte föreskriver att endast ageranden och/eller verksamhet av sådan art får leda till vidtagandet av restriktiva åtgärder. Vidare kan, under alla omständigheter, omdirigeringen av flyget FR7948 i syfte att gripa journalisten och den politiska motståndaren Raman Pratasevitj samt Sofja Sapega inte skiljas från sitt sammanhang, det vill säga presidentvalet den 9 augusti 2020, som av unionen har bedömts vara oförenligt med internationella standarder och som åtföljts av en intensifiering av de fortgående kränkningarna av de mänskliga rättigheterna samt de brutala repressalierna mot motståndare till president Lukasjenkos regim.
60 För det fjärde, vad gäller argumentet att rådet vidtog restriktiva åtgärder mot sökanden trots att Icao ännu inte hade meddelat sina slutsatser och att Förenta staterna inte hade vidtagit några sådana åtgärder, kan det, liksom rådet har gjort, konstateras att principen om oskuldspresumtion, enligt vilken en person som är anklagad för ett brott ska presumeras vara oskyldig till dess att vederbörandes skuld lagligen fastställts, inte utgör hinder för att restriktiva åtgärder vidtas, eftersom dessa, såsom anges i punkterna 34 och 35 ovan, inte är av straffrättslig karaktär.
61 Mot denna bakgrund kan talan inte bifallas på den första grunden.
Den andra grunden, avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen
62 Sökanden har, inom ramen för denna grund, gjort gällande att rådet har åsidosatt proportionalitetsprincipen.
63 För det första är det, enligt sökanden, oproportionerligt att för en och samma händelse bestraffa både sökanden och dess ledning. Vidare ska sökanden, även om anställda som tillhör dess personal har begått felaktiga handlingar, inte bestraffas eftersom sökanden inte ska stå till svars för felaktiga handlingar som är avskiljbara från tjänsten.
64 För det andra har sökanden gjort gällande att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot detta bolag riskerar att äventyra dess internationella offentliga uppdrag. I synnerhet kan dessa åtgärder hindra sökanden från att täcka sina löpande utgifter, återbetala sina skulder till flera organ och företag och att finansiera nödvändiga investeringar för att förbättra kvalitén på sina tjänster.
65 Sökanden har, i detta hänseende, gjort gällande att de exceptionella tillstånd för att frigöra frysta tillgångar som föreskrivs i artikel 3 i förordning nr 765/2006, i genomförandeförordning nr 2021/999 och i artikel 5 i beslut 2021/1001 är omöjliga att genomföra. Att dessa tillstånd inte kan genomföras beror på att de inte är anpassade till den struktur som präglar investeringar på flygsäkerhetsområdet.
66 Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument.
67 Det ska, för det första, erinras om att proportionalitetsprincipen ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och att den innebär att de medel som föreskrivs i en unionsrättslig bestämmelse är ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (se dom av den 13 mars 2012, Melli Bank/rådet, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
68 I rättspraxis preciseras i detta hänseende att vad gäller domstolskontrollen av att proportionalitetsprincipen har iakttagits ska unionslagstiftaren ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på ett sådant område som Gusp, där unionslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk och social karaktär och måste göra komplexa bedömningar. Följaktligen kan en åtgärd på detta område endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar (se dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 146 och där angiven rättspraxis).
69 Den berörda partens rättigheter begränsas visserligen i viss mån av de restriktiva åtgärder som vidtas mot denna, eftersom denna part bland annat varken kan förfoga över tillgångar som vederbörande kan ha inom unionen eller föra in sådana tillgångar till unionen, såvida inte särskilda tillstånd beviljats. De åtgärder som avser den berörda parten kan, i förekommande fall, likaledes ge upphov till viss misstro eller misstänksamhet mot denna från dess partner och kunders sida (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2020, Kaddour/rådet, T‑510/18, EU:T:2020:436, punkt 174 (ej publicerad)).
70 Det kan emellertid, i förevarande fall, konstateras att det, i motsats till vad sökanden har gjort gällande, finns ett rimligt samband mellan de restriktiva åtgärder som vidtagits genom de angripna rättsakterna och det eftersträvade syftet.
71 Eftersom detta mål, såsom anges i punkterna 28 och 29 ovan, nämligen bland annat är att stödja demokrati, de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen i Belarus, svarar en åtgärd som riktas mot personer, enheter och organ vars ageranden och/eller verksamhet har bidragit till de repressalier som utövats mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen i Belarus, på ett samstämmigt sätt mot detta mål och den kan, under alla omständigheter, inte betraktas som olämplig i förhållande till det eftersträvade syftet.
72 Vad gäller argumentet avseende den omständigheten att åtgärderna avser sökanden och dess ledning samtidigt, ska det, såsom angetts i punkt 56 ovan, erinras om att rådet, inom ramen för sin behörighet enligt EUF-fördraget, har frihet att bedöma hur besluten som antagits i enlighet med kapitel 2 i avdelning V i EU-fördraget ska genomföras, inbegripet eventuella beslut om restriktiva åtgärder på grundval av artikel 215 FEUF, och att betydelsen av det syfte som eftersträvas med de angripna rättsakterna motiverar att de restriktiva åtgärderna påverkar alla som ansvarar för ageranden och/eller verksamhet som bidrar till repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen.
73 När det gäller argumentet att frysningen av tillgångar och ekonomiska resurser riskerar att äventyra dessa internationella offentliga uppdrag, kan det, liksom rådet har gjort, konstateras att det av de handlingar som har getts in av sökanden framgår att detta bolag, trots att de aktuella åtgärderna vidtagits, gjorde betydande vinster åren 2019 och 2020. Vidare har sökanden inte lämnat några konkreta uppgifter beträffande de långsiktiga investeringar som sökanden har nämnt eller de belopp som står på spel.
74 Slutligen, beträffande sökandens argument att det exceptionella tillståndet att frigöra frysta tillgångar inte är tillämpligt i praktiken, räcker det att konstatera att sökanden inte har styrkt att bolaget har gjort någon sådan begäran som skulle ha nekats och att sökanden inte har anfört någon konkret omständighet som kan visa att ett sådant tillstånd skulle vara otillräckligt för att göra det möjligt för bolaget att utföra sina flygsäkerhetsuppdrag.
75 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas på den andra grunden. Talan ska därmed ogillas i dess helhet.
Rättegångskostnader
76 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
77 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader.
78 Sökanden har i förevarande fall tappat målet och ska därför ersätta rättegångskostnaderna. Vidare ska kommissionen, i egenskap av intervenerande institution, bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar tribunalen (femte avdelningen) följande:
1) Talan ogillas.
2) Belaeronavigatsia ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska unionens råd.
3) Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
Svenningsen | Laitenberger | Stancu |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 februari 2023.
Underskrifter