Asunto T‑376/13
Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein
contra
Banco Central Europeo (BCE)
«Acceso a los documentos — Decisión 2004/258/CE — Acuerdo de canje de 15 de febrero de 2012 entre Grecia y el BCE y los bancos centrales nacionales del Eurosistema — Anexos A y B — Denegación parcial de acceso — Interés público — Política monetaria de la Unión y de un Estado miembro — Situación financiera del BCE y de los bancos centrales nacionales del Eurosistema — Estabilidad del sistema financiero en la Unión»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Novena)
de 4 de junio de 2015
1. Recurso de anulación — Actos recurribles — Decisión de una institución por la que se deniega el acceso a documentos — Solicitud de acceso del demandante que ha sido declarada inadmisible — Falta de incidencia sobre la admisibilidad del recurso
(Art. 263 TFUE; Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por la Decisión 2011/342/UE)
2. Procedimiento judicial — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Determinación del objeto del litigio — Exposición sumaria de los motivos invocados
[Estatuto del Tribunal de Justicia, arts. 21, párr. 1, y 53, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 44, ap. 1, letra c)]
3. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Apreciación de la obligación de motivación en función de las circunstancias del caso
(Art. 296 TFUE, ap. 2)
4. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de motivación — Alcance
[Art. 296 TFUE, ap. 2; Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por la Decisión 2011/342/UE, art. 4, ap. 1, letra a), guiones segundo, tercero y séptimo]
5. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del interés público relativo a la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro o a la situación financiera del Banco o de los bancos centrales nacionales — Protección del interés público relativo a la estabilidad del sistema financiero de la Unión o de un Estado miembro — Margen de apreciación del Banco Central Europeo — Control jurisdiccional — Límites — Motivación de carácter general a fin de proteger información sensible — Procedencia
[Art. 296 TFUE, ap. 2; Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por la Decisión 2011/342/UE, art. 4, ap. 1, letra a), guiones segundo, tercero y séptimo]
6. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del interés público relativo a la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro o a la situación financiera del Banco o de los bancos centrales nacionales — Alcance — Aplicación de un acuerdo de canje de obligaciones de Estado entre el Estado miembro interesado y el Banco y los bancos centrales nacionales del Eurosistema — Inclusión
[Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por la Decisión 2011/342/UE, art. 4, ap. 1, letra a), guiones segundo y tercero]
7. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interpretación y aplicación estrictas — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance
(Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por la Decisión 2011/342/UE, arts. 2, ap. 1, y 4, ap. 1)
8. Recurso de anulación — Control de legalidad — Criterios — Toma en consideración únicamente de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que se adoptó el acto controvertido
(Art. 263 TFUE)
1. Como destinatario de una decisión que deniega el acceso a documentos con arreglo a la Decisión 2004/258, relativa al acceso público a los documentos del Banco Central Europeo, en su versión modificada por la Decisión 2011/342, el interesado tiene, por ello, derecho a interponer un recurso contra ésta. A este respecto, el derecho del demandante a recurrir contra la citada decisión no puede verse afectado por la eventual inadmisibilidad de su solicitud ante el Banco Central Europeo (BCE).
(véase el apartado 20)
2. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 23)
3. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 32 y 33)
4. Cumple las exigencias de la obligación de motivación, prevista en el artículo 296 TFUE, apartado 2, una decisión del Banco Central Europeo que deniega el acceso a documentos de conformidad con la Decisión 2004/258, relativa al acceso público a los documentos del citado Banco, en su versión modificada por la Decisión 2011/342, que permite al solicitante conocer la base legal sobre la que el Banco ha fundado la denegación de su solicitud de acceso y las razones por las que el Banco ha estimado que la divulgación del contenido de los citados documentos habría perjudicado la política monetaria de la Unión y de los Estados miembros, su situación financiera y la de los bancos centrales nacionales del Eurosistema y la estabilidad del sistema financiero, en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), guiones segundo, tercero y séptimo, de la Decisión 2004/258.
A este respecto, el Banco no está obligado a dar explicaciones sobre el uso en la motivación de expresiones como «mal funcionamiento de segmentos pertinentes del mercado» y «mecanismo de transmisión». En efecto, se sabe públicamente que, desde principios del año 2010, la Unión ha sufrido la crisis de la deuda soberana y que han aparecido tensiones en algunos mercados de deuda soberana de la zona euro, en particular, debido a una creciente inquietud del mercado sobre la viabilidad de las finanzas públicas a la luz de los déficits presupuestarios muy elevados, especialmente en Grecia. Asimismo, se sabe que estas tensiones se han extendido a otros segmentos de los mercados financieros y que el Banco ha anunciado el programa para mercados de valores a fin de mejorar la eficacia del mecanismo de transmisión de la política monetaria. Además, en cuanto atañe a una decisión dirigida a un solicitante que ha adquirido obligaciones de Estado griegas en su condición de inversor institucional, éste debe ser considerado conocedor del significado del término «mecanismo de transmisión» o capaz de encontrarlo fácilmente, por ejemplo, consultando la página web del Banco.
(véanse los apartados 39, 40 y 50)
5. En materia de acceso del público a los documentos, el Banco Central Europeo dispone de un amplio margen de apreciación respecto a si se puede perjudicar el interés público relativo a la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro, la situación financiera del Banco o de los bancos centrales nacionales del Eurosistema y la estabilidad del sistema financiero de la Unión o de un Estado miembro en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), guiones segundo, tercero y séptimo, de la Decisión 2004/258, relativa al acceso público a los documentos del citado Banco, en su versión modificada por la Decisión 2011/342, por la divulgación de información contenida en documentos cuyo acceso se ha solicitado y, por tanto, el control de legalidad ejercido por el juez de la Unión a este respecto debe limitarse a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos así como la falta de error manifiesto de apreciación y la inexistencia de desviación de poder.
A este respecto, debido al control limitado del juez de la Unión, el cumplimiento de la obligación del Banco de motivar de forma suficiente sus decisiones reviste una importancia aún más fundamental. En efecto, sólo de este modo el juez de la Unión puede comprobar si concurren los elementos de hecho y de Derecho de los que depende el ejercicio de la facultad de apreciación. No obstante, por lo que se refiere a una solicitud de acceso a anexos de un acuerdo de canje entre la República Helénica y el Banco y los bancos centrales nacionales del Eurosistema a tenor del cual obligaciones de Estado griegas, de los que estos últimos eran titulares, se canjearon por nuevas obligaciones de Estado griegas, la obligación de motivación no se opone en modo alguno a que el Banco se base en consideraciones que tuviesen en cuenta el comportamiento hipotético que los participantes en el mercado pudiesen adoptar a raíz de la divulgación de la información contenida en los citados anexos y en los efectos que tal comportamiento pudiese tener para futuras intervenciones. En estas condiciones, el uso por el Banco de una motivación de carácter general está justificado por la preocupación de no desvelar información cuya protección contemplan las excepciones previstas en la Decisión 2004/258.
(véanse los apartados 53 a 55)
6. El derecho de acceso a los documentos del Banco Central Europeo está sujeto a ciertos límites basados en razones de interés público o privado. Más específicamente, el artículo 4, apartado 1, letra a), guiones segundo y tercero, de la Decisión 2004/258, relativa al acceso público a los documentos del citado Banco, en su versión modificada por la Decisión 2011/342, prevé excepciones al acceso a un documento en los casos en que su divulgación perjudicase la protección del interés público, por lo que respecta a la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro o a la situación financiera del Banco o de los bancos centrales nacionales (BCN) del Eurosistema.
Está justificado, en virtud del citado artículo 4, apartado 1, letra a), guiones segundo y tercero, de la Decisión 2004/258, la denegación de acceso del Banco a los anexos de un acuerdo de canje de obligaciones de Estado entre un Estado miembro y el Banco y los BCN del Eurosistema, celebrado en el marco de un programa de intervención en el mercado ya finalizado y basado en la consideración de que la divulgación de los datos contenidos en los referidos anexos habría podido incitar a los participantes en el mercado a predecir la estrategia, la táctica y el método que podían adoptar el BCE y los BCN del Eurosistema en futuras intervenciones. En efecto, cuando una intervención implica la adquisición de obligaciones de Estado por el Banco y por los BCN del Eurosistema, existe un riesgo de que los participantes en el mercado se basen en la información relativa a tales adquisiciones en el pasado para identificar, acertadamente o no, las preferencias del Banco y de los BCN del Eurosistema por ciertos tipos de obligaciones de Estado que consideran que se aplican con independencia del objetivo perseguido por la adquisición de las obligaciones de Estado.
Ahora bien, en tal supuesto, la divulgación de la información contenida en los anexos del acuerdo de canje podría perjudicar la eficacia de las medidas de intervención del Banco y su situación financiera o la de los BCN del Eurosistema, dado que, por un lado, tal divulgación podría provocar un aumento de los precios de los tipos de obligaciones que los participantes en el mercado identifiquen como posibles adquisiciones futuras del Banco y de los BCN del Eurosistema. Estos últimos podrían verse abocados bien a adquirir estos tipos de obligaciones a precios más elevados, o bien a adquirir obligaciones diferentes que correspondan menos a sus preferencias. Por otro lado, el Banco y los BCN del Eurosistema podrían tener que adquirir obligaciones de diferentes tipos en la categoría de que se trata, a fin de incitar a los participantes en el mercado a invertir en todas las obligaciones contenidas en la citada categoría, en vez de concentrarse en algunos tipos de obligaciones.
Por otro lado, puesto que el Banco dispone de un amplísimo margen de apreciación en cuanto a la elección y a la determinación de las medidas que adopta en el cumplimiento de sus funciones, cuando el Banco examina si el acceso a los documentos puede afectar a la política monetaria de la Unión, su situación financiera o la de los BCN del Eurosistema, tiene derecho a tener en cuenta la totalidad de las medidas que podría verse obligado a adoptar en el futuro y no debe tomar en consideración únicamente las medidas que cumpliesen el requisito, previsto en los comunicados de prensa relativos al programa de intervención en el mercado.
(véanse los apartados 72, 78, 80, 87, 96, 97 y 102)
7. En lo que atañe a las excepciones al derecho de acceso del público a los documentos del Banco Central Europeo previsto en el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 2004/258, relativa al acceso público a los documentos del citado Banco, en su versión modificada por la Decisión 2011/342, habida cuenta de que estas excepciones excluyen el citado derecho, deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto. Así, cuando el Banco decida denegar el acceso a un documento, cuya comunicación se le solicitó, en virtud del artículo 4, apartado 1, de la citada Decisión, le corresponderá, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista por la disposición que el BCE invoca.
A este respecto, conforme a las normas previstas por el artículo 4 de la Decisión 2004/258, el Banco debe comparar, por un lado, la situación existente, en la que el acceso a los documentos (todavía) no se ha concedido, y, por otro, una situación hipotética, en la que se concediese el acceso a los documentos. Por tanto, el mero hecho de que, en su decisión denegatoria parcial de acceso, el Banco haya tenido en cuenta la situación hipotética en la que diera acceso a documentos cuya divulgación se le solicita no es, en sí misma, susceptible de desvirtuar la fundamentación de su razonamiento.
(véanse los apartados 73 y 75)
8. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 84)