VISPĀRĒJĀS TIESAS SPRIEDUMS (otrā palāta)
2019. gada 12. martā (*)
Piekļuve dokumentiem – Lēmums 2004/258/EK – Dokuments “Atbildes uz jautājumiem attiecībā uz Protokola par ECBS un ECB statūtiem 14.4. panta interpretāciju” – Piekļuves atteikums – Izņēmums saistībā ar juridisko atzinumu aizsardzību – Izņēmums saistībā ar iekšējai lietošanai paredzēto dokumentu aizsardzību – Sevišķas sabiedrības intereses
Lietā T‑798/17
Fabio De Masi, ar dzīvesvietu Hamburgā (Vācija),
Yanis Varoufakis, ar dzīvesvietu Atēnās (Grieķija),
kurus pārstāv A. Fischer‑Lescano, profesors,
prasītāji,
pret
Eiropas Centrālo banku (ECB), ko pārstāv T. Filipova un F. von Lindeiner, pārstāvji, kuriem palīdz H.‑G. Kamann, advokāts,
atbildētāja,
par prasību, kas ir pamatota ar LESD 263. pantu un ar ko tiek lūgts atcelt ECB 2017. gada 16. oktobra lēmumu, ar kuru tika noraidīts prasītāju pieteikums piekļūt 2015. gada 23. aprīļa dokumentam “Atbildes uz jautājumiem attiecībā uz Protokola par ECBS un ECB statūtiem 14.4. panta interpretāciju”,
VISPĀRĒJĀ TIESA (otrā palāta)
šādā sastāvā: priekšsēdētājs M. Preks [M. Prek], tiesneši F. Šalīns [F. Schalin] un M. Ž. Kosteira [M. J. Costeira] (referente),
sekretārs: E. Kulons [E. Coulon],
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
Tiesvedības priekšvēsture
1 Ar 2017. gada 24. aprīļa vēstuli prasītāji Fabio De Masi un Yanis Varoufakis lūdza Eiropas Centrālajai Bankai (ECB), pamatojoties uz ECB Lēmumu 2004/258/EK (2004. gada 4. marts) par publisku piekļuvi ECB dokumentiem (ECB/2004/3) (OV 2004, L 80, 42. lpp.), kas grozīts ar ECB Lēmumu 2011/342/ES (2011. gada 9. maijs) (ECB/2011/6) (OV 2011, L 158, 37. lpp.) un ECB Lēmumu (ES) 2015/529 (2015. gada 21. janvāris) (ECB/2015/1) (OV 2015, L 84, 64. lpp.), pieeju visiem ārējiem juridiskiem atzinumiem, kurus – kā tiek apgalvots – ECB esot pieprasījusi, lai pārbaudītu tās 2015. gada 4. februāra un 28. jūnija lēmumus attiecībā Grieķijas Centrālās bankas piešķirto ārkārtas likviditātes palīdzību Grieķijas bankām.
2 Ar 2017. gada 31. maija vēstuli ECB informēja prasītājus, ka tā nebija pieprasījusi juridiskus atzinumus šiem lēmumiem. Turklāt tā informēja prasītājus par to, ka pastāv 2015. gada 23. aprīļa ārējais juridiskais atzinums “Atbildes uz jautājumiem attiecībā uz Protokola par Eiropas Centrālo banku sistēmas un Eiropas Centrālās Bankas statūtiem 14.4. panta interpretāciju” (turpmāk tekstā – “strīdīgais dokuments”).
3 Ar 2017. gada 7. jūlija vēstuli prasītāji, pamatojoties uz Lēmumu 2004/258, lūdza ECB piekļuvi strīdīgajām dokumentam.
4 Ar 2017. gada 3. augusta vēstuli ECB ir atteikusies piešķirt piekļuvi strīdīgajiem dokumentiem, balstoties, pirmkārt, uz Lēmuma 2004/258 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā paredzēto izņēmumu saistībā ar juridisko atzinumu aizsardzību un, otrkārt, uz tā paša lēmuma 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzēto izņēmumu saistībā ar iekšējām vajadzībām paredzēto dokumentu aizsardzību.
5 Ar 2017. gada 30. augusta vēstuli prasītāji iesniedza atkārtotu pieteikumu par piekļuvi strīdīgajam dokumentam saskaņā ar Lēmuma 2004/258 7. panta 2. punktu.
6 Ar 2017. gada 16. oktobra vēstuli ECB ir apstiprinājusi 2017. gada 3. augusta lēmumu, atsakot piekļuvi strīdīgajam dokumentam (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”). Šis atteikums tika pamatots ar tiem pašiem izņēmumiem, kuri tika norādīti 2017. gada 3. augusta lēmumā.
Tiesvedība un lietas dalībnieku prasījumi
7 Ar prasības pieteikumu, kas Vispārējās tiesas kancelejā iesniegts 2017. gada 8. decembrī, prasītāji cēla šo prasību.
8 2018. gada 22. februārī ECB Vispārējās tiesas kancelejā iesniedza iebildumu rakstu.
9 Replika un atbilde uz repliku Vispārējās tiesas kancelejā tika iesniegtas attiecīgi 2018. gada 22. martā un 2018. gada 2. maijā.
10 Ar 2018. gada 27. septembra rīkojumu Vispārējā tiesa uzlika ECB pienākumu, pamatojoties uz Vispārējās tiesas Reglamenta 91. panta c) punktu, iesniegt strīdīgo dokumentu. ECB šo lūgumu izpildīja noteiktajā termiņā. Saskaņā ar Reglamenta 104. pantu šis dokuments netika izsniegts prasītājiem.
11 Vispārējā tiesa (otrā palāta), piemērojot Reglamenta 106. panta 3. punktu, nolēma izskatīt prasību bez tiesvedības mutvārdu daļas.
12 Prasītāju prasījumi Vispārējai tiesai ir šādi:
– atcelt apstrīdēto lēmumu;
– piespriest ECB atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
13 ECB prasījumi Vispārējai tiesai ir šādi:
– noraidīt prasību kā nepamatotu;
– piespriest prasītājiem atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
Juridiskais pamatojums
14 Savas prasības pamatojumam prasītāja būtībā izvirza divus pamatus, no kuriem pirmais ir saistīts ar Lēmuma 2004/258 4. panta 2. punkta otrā ievilkuma pārkāpumu, un otrais – ar tā paša lēmuma 4. panta 3. punkta pirmās daļas pārkāpumu.
15 Vispirms attiecībā uz piemērojamo tiesību aktu par tiesībām piekļūt ECB dokumentiem ir jānorāda, ka LES 1. panta otrā daļa ir veltīta Eiropas Savienības lēmumu pieņemšanas atklātības principam. Šajā ziņā LESD 15. panta 1. punktā precizēts, ka Savienības iestādes un struktūras darbojas iespējami atklāti, lai veicinātu labu pārvaldību un nodrošinātu pilsoniskās sabiedrības līdzdalību. Saskaņā ar šī panta 3. punkta pirmo daļu jebkuram Savienības pilsonim, kā arī jebkurai fiziskai personai, kas dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiskai personai, kam ir juridiskā adrese kādā dalībvalstī, ir tiesības piekļūt Savienības iestāžu un struktūru dokumentiem neatkarīgi no to veida, ievērojot principus un nosacījumus, ko nosaka saskaņā ar šo punktu. Turklāt saskaņā ar šī punkta otro daļu Eiropas Parlaments un Padome, pieņemot regulas, saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru nosaka vispārējus principus un ierobežojumus, pamatojoties uz sabiedriskām vai privātām interesēm, kas reglamentē minētās tiesības piekļūt dokumentiem. Saskaņā ar šī punkta trešo daļu katra iestāde nodrošina sava darba pārredzamību un savā reglamentā paredz īpašus noteikumus par piekļuvi tās dokumentiem saskaņā ar šī punkta otrajā daļā minētajām regulām. Saskaņā ar šī punkta ceturto daļu šis punkts attiecas uz Eiropas Savienības Tiesu, ECB un Eiropas Investīciju banku (EIB) tikai tajos gadījumos, kad tās veic administratīvus pienākumus.
16 Lēmums 2004/258 – kā norādīts tā 2. un 3. apsvērumā – ir vērsts uz to, lai atļautu plašāku piekļuvi ECB dokumentiem, nekā tas bija paredzēts atbilstoši tās Lēmumā ECB/1998/12 (1998. gada 3. novembris) par publisku piekļuvi ECB dokumentiem un arhīviem (OV 1999, L 110, 30. lpp.), tajā pašā laikā aizsargājot ECB un valstu centrālo banku neatkarību un dažu jautājumu, kas attiecas uz ECB uzdevumu izpildi, neatkarību. Ar Lēmuma 2004/258 2. panta 1. punktu ikvienam Savienības pilsonim un ikvienai fiziskai personai, kas pastāvīgi dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiskai personai, kuras juridiskā adrese ir kādā dalībvalstī, tiek piešķirtas tiesības piekļūt ECB dokumentiem, ievērojot minētajā lēmumā paredzētos nosacījumus un ierobežojumus.
17 Šīs tiesības ir pakārtotas noteiktiem ierobežojumiem, kas pamatoti ar sabiedrības vai privāto interešu apsvērumiem. Konkrētāk un saskaņā ar Lēmuma 2004/258 4. apsvērumu tā 4. pantā paredzēta izņēmumu sistēma, kas ļauj ECB atteikt piekļuvi dokumentam gadījumā, ja pēdējā minētā izpaušana varētu apdraudēt kādas no šā panta 1. un 2. punktā aizsargātām interesēm, vai gadījumā, ja attiecīgais dokuments būtu paredzēts iekšējai lietošanai apspriedēs un iepriekšējās konsultācijās ECB vai viedokļu apmaiņai starp ECB un valsts centrālām bankām, valsts kompetentām iestādēm vai valsts norīkotajām iestādēm, vai viedokļu paušanai starp ECB un citām attiecīgām iestādēm vai struktūrām. Tā kā izņēmumi no Lēmuma 2004/258 4. pantā paredzētajām piekļuves tiesībām ir atkāpe no piekļuves tiesībām, tie ir jāinterpretē un jāpiemēro šauri (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2012. gada 29. novembris, Thesing un Bloomberg Finance, T‑590/10, nav publicēts, EU:T:2012:635, 41. punkts).
18 Ņemot vērā šos principus, ir jāizvērtē prasītāju šīs prasības pamatojumam izvirzītie pamati. Vispārējā tiesa uzskata par piemērotu uzsākt šo pārbaudi ar otro pamatu.
19 Otrajā pamatā prasītāji būtībā norāda, ka apstrīdētajā lēmumā ECB esot pārkāpusi Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzēto izņēmumu attiecībā uz iekšējai lietošanai paredzēto dokumentu aizsardzību. Līdz ar to ECB esot arī pārkāpusi viņu tiesības piekļūt dokumentiem, kas izriet no LESD 15. panta 3. punkta ceturtās daļas, lasot to kopsakarā ar Lēmuma 2004/258 2. panta 1. punktu.
20 Šim pamatam ir divas daļas. Pirmā daļa attiecas uz izņēmuma attiecībā uz iekšējai lietošanai paredzēto dokumentu aizsardzību kļūdainu piemērošanu. Otrā daļa attiecas uz sevišķi svarīgu sabiedrības interešu, kas pamato dokumenta izpaušanu, pastāvēšanu.
Par otrā pamata pirmo daļu, kas attiecas uz izņēmuma attiecībā uz iekšējai lietošanai paredzēto dokumentu aizsardzību kļūdainu piemērošanu
21 Pirmkārt, prasītāji norāda, ka izņēmums attiecībā uz iekšējai lietošanai paredzēto dokumentu aizsardzību šajā gadījumā neesot piemērojams. No Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmās daļas formulējuma izrietot, ka šis pants esot piemērojams tikai attiecībā uz citiem iekšējai lietošanai paredzētajiem dokumentiem, kas nav juridiskie atzinumi. Uz pēdējiem minētājiem attiecoties cits izņēmums, proti, Lēmuma 2004/258 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā paredzētais izņēmums attiecībā uz juridisko atzinumu aizsardzību. Tādējādi, salīdzinot ar izņēmumu attiecībā uz iekšējai lietošanai paredzēto dokumentu aizsardzību, izņēmums attiecībā uz juridisko atzinumu aizsardzību esot speciālā norma.
22 Otrkārt, prasītāji norāda, ka katrā ziņā nosacījumi izņēmuma attiecībā uz iekšējai lietošanai paredzēto dokumentu aizsardzību piemērošanai šajā gadījumā neesot izpildīti. No vienas puses, strīdīgais dokuments neesot iekšēja rakstura dokuments. No otras puses, strīdīgais dokuments neesot saistīts ar administratīvo, tiesas vai leģislatīvo procesu, kurā tas būtu paredzēts iekšējai lietošanai kā gala lēmuma sagatavošanas dokuments.
23 Treškārt, prasītāji apgalvo, ka apstrīdētais lēmums neesot pietiekami pamatots, lai attaisnotu, ka pastāv apdraudējums interesēm, kas aizsargātas ar izņēmumu attiecībā uz iekšējai lietošanai paredzētajiem dokumentiem. No vienas puses, hipotētiska argumentācija, kas norādīta apstrīdētājā lēmumā, neesot atbilstoša jurisprudences prasībām, apstrīdētajā lēmumā neesot izskaidrots, kādā veidā strīdīgā dokumenta izpaušana varētu mazināt ECB pārdomu telpu. No otras puses, argumenti saistībā ar strīdīgā dokumenta svarīgumu nākotnē esot neiedarbīgi, jo Protokola par Eiropas Centrālo banku sistēmas (ECBS) un Eiropas Centrālās bankas (ECB) Statūtiem (turpmāk tekstā – “protokols par ECBS un ECB”) 14.4. panta teksta formulējums nav mainījies.
24 ECB apstrīd šos argumentus.
25 Iesākumā ir jākonstatē, ka saskaņā ar Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmo daļu piekļuvi dokumentiem, kuri satur iekšēja lietojuma informāciju un kuri ir daļa no apspriežu un iepriekšēju pārrunu procesa ECB vai starp ECB un valstu centrālo banku, valstu kompetentām iestādēm vai valstu nozīmētām iestādēm, atsaka pat gadījumos, ja lēmums jau ir pieņemts, ja vien iepazīšanās ar tiem nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
26 Turklāt ir jāuzsver, ka Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmās daļas formulējumā un Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (EK) Nr. 1049/2001 (2001. gada 30. maijs) par piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem (OV 2001, L 145, 43. lpp.) 4. panta 3. punkta teksta formulējumā ir būtiskas atšķirības.
27 Proti, kā tas arī izriet no judikatūras, ka Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmajā un otrajā daļā paredzētā izņēmuma piemērošanai ir jāpierāda, ka iespēja piekļūt dokumentam, ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām, šajā gadījumā varēja konkrēti un faktiski apdraudēt iestādes lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību un ka šis apdraudējums bija nopietns (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2011. gada 21. jūlijs, Zviedrija/MyTravel un Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 80. un 81. punkts, un 2017. gada 13. janvāris, Deza/ECHA, T‑189/14, EU:T:2017:4, 172. un 173. punkts un tajos minētā judikatūra).
28 Turklāt Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punktā ir noteikta skaidra atšķirība atkarībā no tā, vai process jau ir vai nav pabeigts. Tātad saskaņā ar šī noteikuma pirmo daļu izņēmuma par lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību piemērošanas jomā ietilpst jebkurš dokuments, ko iestāde ir izstrādājusi savai iekšējai lietošanai, vai iestādes saņemts dokuments, kurš skar jautājumu, par ko tā vēl nav pieņēmusi lēmumu. Tā paša noteikuma otrajā daļā ir paredzēts, ka pēc tam, kad lēmums ir pieņemts, minētais izņēmums attiecas vienīgi uz dokumentiem, kuros ietverts viedokļu izklāsts iekšējām vajadzībām saistībā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgajā iestādē (spriedums, 2011. gada 21. jūlijs, Zviedrija/MyTravel un Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 78. punkts).
29 Savukārt Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzētajā izņēmumā nav prasīts pierādīt apdraudējuma nopietnību iestādes lēmumu pieņemšanas procesam. Tāpat šajā pantā nav paredzēta jebkāda atšķirība starp dokumentiem, ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām, kuri attiecas uz notiekošu vai jau pabeigtu procesu.
30 Tādējādi atteikums piekļūt dokumentam saskaņā ar Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmo daļu paredz tikai to, ka, no vienas puses, ir jāpierāda, ka šis dokuments ir paredzēts iekšējai lietošanai saistībā ar apspriedēm un iepriekšējām konsultācijām ECB vai viedokļu apmaiņu starp ECB un attiecīgajām valsts iestādēm, un, no otras puses – ka nav sevišķi svarīgu sabiedrības interešu, kas pamato šī dokumenta izpaušanu.
31 Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzētais izņēmums ir noteikts, lai aizsargātu, no vienas puses, ECB iekšējo pārdomu telpu, kas ļautu veikt konfidenciālu viedokļu apmaiņu institūcijas lēmējorgānu starpā tās apspriedēs un iepriekšējās konsultācijās un, no otras puses, konfidenciālu viedokļu apmaiņu telpu starp ECB un attiecīgajām valsts iestādēm.
32 Konkrētajā lietā ir jākonstatē, ka ECB bija lūgusi strīdīgo dokumentu ārējam juridiskam konsultantam un ka dokumenta nosaukums ir “Atbildes uz jautājumiem attiecībā uz Protokola par ECBS un ECB Statūtiem 14.4. panta interpretāciju”.
33 Turklāt no apstrīdētā lēmuma izriet, ka strīdīgajā dokumentā tiek pārbaudītas Padomes pilnvaras atbilstoši Protokola par ECBS un ECB 14.4 pantam, it īpaši tās aizliegumi, ierobežojumi vai nosacījumi, kurus Padome varētu uzlikt ārpus ECBS funkciju īstenošanas, ko veic valstu centrālās bankas, ciktāl šīs funkcijas var traucēt ECBS mērķiem un uzdevumiem.
34 Iepriekš minētie elementi nav pretrunā dokumenta, kas Vispārējai tiesai iesniegts saistībā ar iepriekš 10. punktā minēto pierādījumu savākšanas pasākumu, saturam.
35 Tāpat ir skaidrs, ka atbilstoši iepriekš šā sprieduma 4. un 6. punktā norādītajam ECB apstrīdētajā lēmumā ir atteikusi piekļuvi strīdīgajam dokumentam, pirmkārt, pamatojoties uz Lēmuma 2004/258 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā paredzēto izņēmumu attiecībā juridisko atzinumu aizsardzību un, otrkārt, uz tā paša lēmuma 4. panta 3. punkta pirmajā ievilkumā paredzēto izņēmumu attiecībā uz iekšējai lietošanai paredzēto dokumentu aizsardzību.
36 Attiecībā uz izņēmumu attiecībā uz iekšējai lietošanai paredzēto dokumentu aizsardzību apstrīdētajā lēmumā ECB pamatoja piekļuves atteikumu ar šādiem iemesliem:
“Valde vēlas precizēt, ka šajā lietā iesniegtā pieteikuma priekšmets ir juridiskais atzinums, kas ir ieprasīts, lai ECB lēmējinstitūcijas saņemtu labāku juridisko informāciju to apspriežu un iekšējo pārdomu ietvaros un ka šāda atzinuma aizsardzība arī ir paredzēta Lēmuma [2004/258] [..] 4. panta 3. punkta pirmajā daļā.
Juridiskais atzinums bija paredzēts, lai sniegtu juridiskas zināšanas, kas ļautu precizēt tiesisko regulējumu, bagātinātu lēmējinstanču iekšējās pārdomas un sniegtu atbalstu apspriedēs un pārrunās saistībā ar [ārkārtas likviditātes nodrošināšanu], ne tikai 2015. gadā, bet arī nākotnē. Juridiskais atzinums pats par sevi ir noderīgs jebkurai pašreizējai vai turpmākai situāciju pārbaudei, uz ko attiecas [ECBS un ECB protokola] [..] 14.4. pants.
Valde piekrīt Ģenerālsekretariāta direktora viedoklim, ka šī dokumenta izpaušana apdraudētu efektīvu, neformālu un konfidenciālu apspriežu gaitu starp lēmējinstitūciju locekļiem un līdz ar to ierobežotu ECB “pārdomu telpu”. Ja šis juridiskais atzinums tiek ņemts vērā ārpus konteksta vai tiek aplūkots atsevišķi, tas, iespējams, varētu apdraudēt Padomes locekļu neatkarību, kas ir LESD 130. pantā ietvertais pamatprincips; tas it īpaši attiecas uz [valstu centrālajām bankām], kas piedāvā vai plāno nodrošināt [ārkārtas likviditātes nodrošināšanu] vai nodrošina citas valstu funkcijas.”
37 No tā izriet, ka strīdīgais dokuments ietver ārēja padomdevēja atbildi uz ECB tam pieprasīto juridisko konsultāciju un ka ECB uzskatīja, ka šis dokuments bija paredzēts, lai tā lēmējinstitūcijām nodrošinātu “labāku juridisko informāciju” un “atbalstu” to iepriekšējām iekšējām apspriedēm un pārdomām par lēmumiem, ko Padome pieņems atbilstoši ECBS un ECB protokola 14.4. pantam 2015. gadā un pēc tam.
38 Šajā ziņā, pirmkārt, ir jākonstatē, ka Protokola par ECBS un ECB 14.4. pantā ir noteikts:
“Valstu centrālās bankas var veikt arī uzdevumus, kas nav minēti [Protokolā par ECBS un ECB], ja vien ECB Padome ar divu trešdaļu balsu vairākumu nenolemj, ka tie ir pretrunā ECBS mērķiem un uzdevumiem. Valstu centrālās bankas šos uzdevumus veic uz savu atbildību, un tos nevar uzskatīt par daļu no ECBS uzdevumiem.”
39 Tādējādi no Protokola par ECBS un ECB 14.4. panta izriet, ka ECB Padome ir kompetentā iestāde, kas tostarp ir tiesīga ierobežot valsts centrālās bankas ārkārtas likviditātes nodrošināšanu, ciktāl tiek uzskatīts, ka šis piedāvājums traucē ECBS mērķiem un uzdevumiem.
40 Otrkārt, ir jākonstatē, ka saskaņā ar Protokola par ECBS un ECB 10.4. pantu Padomes sanāksmes ir konfidenciālas un tikai Padome var nolemt publiskot apspriežu rezultātus.
41 Ņemot vērā iepriekš minēto, ir jānorāda, ka ECB bija pamats uzskatīt, ka strīdīgais dokuments ir iekšējai lietošanai paredzētais dokuments Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmās daļas izpratnē, ciktāl tā uzskatīja, ka šis dokuments bija paredzēts, lai sniegtu informāciju un atbalstu Padomes apspriedēm saistībā ar pilnvarām, kas tai piešķirtas ar saskaņā ar Protokola par ECBS un ECB 14.4. pantu.
42 Prasītāju izvirzītie argumenti nevar apšaubīt šo vērtējumu.
43 Pirmkārt, prasītāju arguments, ka Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzētais izņēmums nav piemērojams strīdīgajam dokumentam, ir jānoraida pilnībā, jo tas bija juridisks atzinums, kas ietilpst šā lēmuma 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā paredzētā izņēmuma attiecībā uz juridisko atzinumu aizsardzību piemērošanas jomā. Šis apgalvojums nav pamatots ne ar attiecīgo tiesību normu formulējumu, ne mērķi.
44 No vienas puses, ir jāuzsver, ka, lai izvērtētu lūgumu piekļūt tās rīcībā esošajiem dokumentiem, ECB var ņemt vērā vairākus atteikuma pamatus, kas minēti Lēmuma 2004/258 4. pantā (pēc analoģijas skat. spriedumus, 2012. gada 28. jūnijs, Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, 113. punkts, un 2014. gada 3. jūlijs, Padome/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 100. punkts un tajā minētā judikatūra).
45 Tādējādi šajā lietā ir jānorāda, ka izņēmumi, kas bija pamatā atteikumam piekļūt strīdīgajam dokumentam, proti, izņēmums attiecībā uz juridisko atzinumu aizsardzību un izņēmums attiecībā uz to dokumentu aizsardzību, kas paredzēti iekšējai lietošanai, katrs no tiem ir patstāvīgs atteikuma pamats, jo pirmais nav lex specialis attiecībā pret otro.
46 No otras puses, ir jākonstatē, ka no Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmās daļas formulējuma izriet, ka paredzētais izņēmums attiecas uz ECB sagatavotiem vai saņemtiem dokumentiem, kuri paredzēti iekšējai lietošanai vai viedokļu apmaiņai starp ECB un valsts iestādēm neatkarīgi no tā, vai tajos ir ietverts juridiskais atzinums vai nav.
47 Līdz ar to, lai piemērotu Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmajā daļā minēto izņēmumu, nav nozīmes tam, ka strīdīgais dokuments var tikt kvalificēts arī par juridisku atzinumu. Turklāt ir svarīgi atzīmēt, ka šajā ziņā prasītāju argumenti ir pretrunīgi, jo prasības pieteikumā viņi paši apgalvo, ka strīdīgo dokumentu nevar uzskatīt par juridisku atzinumu, lai piemērotu Lēmuma 2004/258 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā minēto izņēmumu.
48 Otrkārt, ir jānoraida prasītāju arguments par to, ka nav izpildīti Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzētie nosacījumi, jo strīdīgais dokuments, pirmkārt, neesot iekšēja rakstura dokuments un, otrkārt, neesot saistīts ar konkrētu procedūru.
49 Kā apgalvo ECB, apstrīdētajā lēmumā nav apgalvots, ka strīdīgais dokuments ir iekšējs dokuments, bet tas, ka dokuments ir paredzēts iekšējai lietošanai. Proti, no apstrīdētā lēmuma skaidri izriet, ka strīdīgais dokuments tika pieprasīts ārējam konsultantam, lai sniegtu juridiskas zināšanas nolūkā bagātināt ECB lēmējinstitūciju iekšējās pārdomas un sniegtu atbalstu tās apspriedēs un pārrunās (skat. iepriekš 36. punktu).
50 Turklāt strīdīgais dokuments, protams, nav saistīts ar konkrētu procedūru un līdz ar to nav atzīstams par dokumentu, pēc kura ECB bija pieņēmusi galīgu nostāju konkrētajā lietā. Tomēr, kā tas arī izriet no apstrīdētā lēmuma, šis dokuments ir paredzēts, lai vispārīgā veidā sniegtu atbalstu apspriedēm, kuras ECB Padome veiks saskaņā ar Protokola par ECBS un ECB 14.4. pantu 2015. gada gaitā un pēc tam. Tātad šis dokuments ir sagatavošanas dokuments, kas palīdz jebkādu ECB struktūru iespējamo lēmumu pieņemšanai.
51 Turklāt ir jāatgādina, ka atbilstoši no šī sprieduma 25.–31. punkta izrietošajam Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzētā izņēmuma piemērošanai netiek prasīts, lai ECB pierāda, ka dokumenta izpaušana nopietni apdraudētu tās lēmumu pieņemšanas procesu. Tādējādi apstāklis, ka strīdīgais dokuments nav saistīts ar konkrētu procedūru, nav pietiekams, lai izslēgtu šī izņēmuma piemērošanu.
52 Šādos apstākļos nevar uzskatīt, ka strīdīgais dokuments nav paredzēts iekšējai lietošanai ECB apspriedēs un iepriekšējās pārrunās Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmās daļas izpratnē.
53 Treškārt, runājot par apgalvoto pienākuma norādīt pamatojumu pārkāpumu, ir jāatgādina, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru LESD 296. panta otrajā daļā prasītais pamatojums ir jāpielāgo attiecīgā tiesību akta raksturam un tajā skaidri un nepārprotami ir jānorāda iestādes, kas ir izdevusi tiesību aktu, argumentācija, lai ieinteresētās personas varētu uzzināt veiktā pasākuma pamatojumu un lai kompetentā tiesa varētu veikt attiecīgu pārbaudi (skat. spriedumus, 2001. gada 22. marts, Francija/Komisija, C‑17/99, EU:C:2001:178, 35. punkts un tajā minētā judikatūra, un 2017. gada 28. marts, Deutsche Telekom/Komisija, T‑210/15, EU:T:2017:224, 87. punkts).
54 Turklāt ir jāatzīst, ka ECB ir plaša novērtējuma brīvība attiecībā uz to, vai sabiedrības interese par to dokumentu aizsardzību, kas paredzēti tās iekšējai lietošanai, varētu tikt nodrošināta ar strīdīgajā dokumentā ietvertās informācijas atklāšanu. Tādējādi Savienības tiesas īstenotā tiesiskuma pārbaude šajā ziņā ir jāattiecina tikai uz to, ka tiek pārbaudīts, vai ir ievēroti procesuālie un pamatojuma noteikumi, ir izvērtēta faktu saturiskā precizitāte, kā arī vai nav pieļauta acīmredzama kļūda faktu novērtējumā un pilnvaru nepareiza izmantošana (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2015. gada 4. jūnijs, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig‑Holstein/ECB, T‑376/13, EU:T:2015:361, 53. punkts un tajā minētā judikatūra). Tādēļ Savienības tiesas ierobežotās pārbaudes dēļ īpaši svarīga nozīme ir tam, lai ECB ievērotu pienākumu pietiekami pamatot savus lēmumus. Proti, tikai tā Savienības tiesa var pārbaudīt, vai ir izpildīti faktu un tiesību elementi, no kuriem ir atkarīga novērtējuma brīvības izmantošana (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2015. gada 4. jūnijs, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig‑Holstein/ECB, T‑376/13, EU:T:2015:361, 54. punkts un tajā minētā judikatūra).
55 Šajā lietā apstrīdētajā lēmumā ir precizēts, ka strīdīgais dokuments bija paredzēts iekšējai lietošanai Padomes locekļu apspriedēs un iepriekšējās pārrunās. Šajā ziņā no apstrīdētā lēmuma izriet, ka strīdīgais dokuments tika pieprasīts ārējam konsultantam, lai bagātinātu pārdomas un sniegtu atbalstu apspriedēm, kuras ECB Padomei vajadzēja veikt saskaņā ar Protokola par ECBS un ECB 14.4. pantu 2015. gadā un pēc tam. Pēc ECB domām, dokumenta izpaušana “mazinātu iespēju efektīvi, neformāli un konfidenciāli apspriesties lēmējinstitūciju locekļu starpā un līdz ar to ierobežotu ECB “pārdomu telpu””. Turklāt strīdīgā dokumenta izpaušana, ciktāl tā ir izolēta no tās konteksta, varētu mazināt ECB Padomes dalībnieku neatkarību, kas ir LESD 130. pantā ietvertais pamatprincips (skat. iepriekš 36. punktu).
56 No tā izriet, ka pretēji tam, ko apgalvo prasītāji, apstrīdētā lēmuma pamatojums nav bez konkrētiem pierādījumiem, it īpaši norādot strīdīgā dokumenta raksturu, tā uzdevumu un mērķi ECB, kā arī tā izpaušanas riskiem.
57 Turklāt pienākums norādīt pamatojumu neizslēdz ECB iespēju atsaukties uz apsvērumiem, kuros ņemtas vērā hipotētiskās sekas, kādas varētu būt strīdīgā dokumenta izpaušanai attiecībā uz ECB pārdomu telpu. Proti, no vienas puses, iepriekš minētā argumentācija ir pietiekami precīza, lai prasītāji varētu apstrīdēt pamatojuma pamatotību un Vispārējā tiesa – veikt savu pārbaudi. No otras puses, kā apgalvo ECB, detalizētāka pamatojuma trūkums bija pamatots ar to apstākli, ka netiek izpausta informācija, kuras aizsardzību aptver attiecīgais izņēmums (šajā nozīmē pēc analoģijas skat. spriedumu, 2015. gada 4. jūnijs, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig‑Holstein/ECB, T‑376/13, EU:T:2015:361, 55. punkts).
58 Tādējādi ECB ir izpildījusi pienākumu norādīt pamatojumu. Tātad, ciktāl šis iebildums attiecas uz pienākumu norādīt pamatojumu kā būtisku formalitāti, tas ir jānoraida.
59 Turklāt attiecībā uz prasītāju argumentu, kas skar apstrīdētā lēmuma pietiekamu pamatojumu, ir jānorāda, ka atbilstoši no šī sprieduma 41. punkta izrietošajam iemesli, kas izklāstīti apstrīdētajā lēmumā, lai uzskatītu, ka strīdīgais dokuments esot iekšējai lietošanai paredzētais dokuments Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmās daļas izpratnē, nešķiet kļūdaini.
60 Šajā ziņā ir jāpiebilst, ka pretēji tam, ko apgalvo prasītāji, ECB bija tiesības ņemt vērā hipotētiskās sekas, kādas varētu būt apstrīdētā dokumenta izpaušanai uz ECB pārdomu telpu 2015. gadā, kā arī periodā pēc 2015. gada, jo Protokola par ECBS un ECB 14.4. panta formulējums nav mainījies un tādējādi strīdīgais dokuments ir saglabājis savu lietderīgumu.
61 Ņemot vērā visu iepriekš minēto, otrā pamata pirmā daļa ir jānoraida.
Par otrā pamata otro daļu, kas attiecas uz sevišķu sabiedrības interešu esamību, kura attaisno apstrīdētā dokumenta izpaušanu
62 Prasītāji apgalvo, ka pat tad, ja ir izpildīti Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzētā izņēmuma nosacījumi, tomēr pastāvot sevišķas sabiedrības intereses strīdīgā dokumenta izpaušanā. Saskaņā ar prasītāju teikto, pirmkārt, šīs sevišķās sabiedrības intereses vispārēji izriet no tā, ka pilsoņiem principā ir interese pārbaudīt Savienības iestāžu darbības likumību. Turklāt, kā tas izriet no Lēmuma 2004/258 1. apsvēruma, lielāka pārredzamība ļauj lielāku pilsoņu līdzdalību lēmumu pieņemšanas procesā un palielina administrācijas leģitimitāti, efektivitāti un atbildību. Otrkārt, šīs sevišķās sabiedrības intereses, it īpaši interese zināt, cik lielā mērā ECB ir līdzsvarojusi dažādus mērķus, kad tā izstrādāja 2017. gada 17. maija vienošanos par ārkārtas likviditātes nodrošināšanu, un kā tās juridiskie eksperti bija interpretējuši attiecīgo tiesisko regulējumu. Treškārt, ECB esot pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā, līdzsvarojot attiecīgās intereses, jo tā esot pamatojusies uz kļūdainu pieņēmumu par konfidencialitātes interešu prioritāti. Tas jo īpaši izrietot no Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 42. panta, kā arī no 2017. gada 18. jūlija sprieduma Komisija/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563), ka ir nepieciešams līdzsvarot intereses neatkarīgi no tā, vai dokuments, kuram tiek lūgta piekļuve, attiecas uz iestādes administratīvo darbību vai tās pamatdarbības jomu.
63 ECB apstrīd šos argumentus.
64 Vispirms ir jānorāda, ka Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmajā daļā minētajos gadījumos ECB ir jāsniedz paskaidrojumi par to, vai nav nekādu sevišķu sabiedrības interešu, kas attaisnotu attiecīgā dokumenta izpaušanu (pēc analoģijas skat. spriedumus, 2008. gada 1. jūlijs, Zviedrija un Turco/Padome, C‑39/05 P un C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 49. punkts, un 2013. gada 12. septembris Besselink/Padome, T‑331/11, nav publicēts, EU:T:2013:419, 96. punkts).
65 It īpaši Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzētā izņēmumu sistēma ir balstīta uz šajā situācijā esošo pretējo interešu izsvēršanu, proti, pirmkārt, interešu par labu attiecīgo dokumentu izpaušanai un, otrkārt, interešu, kuras šī izpaušana apdraudētu, izsvēršanu. Lēmums, kas tiek pieņemts uz lūguma piekļūt dokumentiem pamata, ir atkarīgs no jautājuma par to, kādām interesēm šajā gadījumā ir jāprevalē (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2013. gada 14. novembris, LPN un Somija/Komisija, C‑514/11 P un C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 42. punkts).
66 Lai gan attiecīgajai iestādei ir jālīdzsvaro atšķirīgas intereses, prasītājam ir konkrēti jāatsaucas uz apstākļiem, kas pamato šādas sevišķās sabiedrības intereses. Tikai vispārīgā veidā izklāstīti apsvērumi nevar būt pietiekami, lai konstatētu, ka sevišķās sabiedrības intereses atsver iemeslus, kas pamato atteikumu izpaust attiecīgos dokumentus (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2016. gada 15. septembris, Herbert Smith Freehills/Komisija, T‑755/14, nav publicēts, EU:T:2016:482, 69. punkts un tajā minētā judikatūra).
67 Šajā gadījumā, kā tas izriet no apstrīdētā lēmuma, ECB uzskatīja, ka nepastāv sevišķas sabiedrības intereses, kas attaisnotu apstrīdētā dokumenta izpaušanu. Šajā ziņā ECB, pirmkārt, norādīja, ka prasītāju interese, proti, pilsoņu tiesības pārbaudīt ECB veikto pasākumu likumību, pat atzīstot tās sabiedrības interešu raksturu, neesot pārāka par interesēm, ko aizsargā izņēmums attiecībā uz iekšējai lietošanai paredzēto dokumentu aizsardzību. Otrkārt, šajā gadījumā sabiedrības intereses būtu efektīvāk īstenotas ar ECB iekšējo konsultāciju un apspriežu aizsardzību, ciktāl šāda aizsardzība bija nepieciešama, lai nodrošinātu ECB spēju pildīt savas funkcijas. Treškārt, strīdīgā dokumenta priekšmets neesot bijis ECB konkrēts lēmums, un tas nebija par ECB darbību likumību. Ceturtkārt, tikai Savienības tiesa esot kompetenta pārbaudīt ECB darbību likumību.
68 Prasītāju izvirzītie argumenti neļauj apšaubīt šo vērtējumu.
69 Pirmkārt, ir jānoraida prasītāju arguments attiecībā uz lielāku pārredzamību, kas izriet no Lēmuma 2004/258 1. apsvēruma. Kā izriet no Lēmuma 2004/258 1.–3. apsvēruma, lasot tos kopsakarā, plašāka piekļuve ECB dokumentiem un arhīviem, uz kuriem attiecas šis lēmums, ir jāsamēro ar nepieciešamību nodrošināt ECB neatkarības aizsardzību un dažu ar tās uzdevumu izpildi saistītu jautājumu konfidencialitāti (skat. iepriekš 16. punktu).
70 Otrkārt, attiecībā uz pilsoņu interesi pārbaudīt Savienības iestāžu darbību likumību ir jākonstatē, ka, ņemot vērā šī sprieduma 66. punktā minēto judikatūru, ir jāņem vērā, ka šāds vispārīgs apsvērums nevar būt par pierādījumu tam, ka šajā lietā pārredzamības principam piemīt īpašs nozīmīgums, kas varētu būt pārāks par iemesliem, kuri pamato atteikumu piekļūt strīdīgajam dokumentam (šajā nozīmē un pēc analoģijas skat. spriedumu, 2016. gada 15. septembris, Herbert Smith Freehills/Komisija, T‑755/14, nav publicēts, EU:T:2016:482, 74. punkts).
71 Treškārt, runājot uz interesi uzzināt, cik lielā mērā ECB esot līdzsvarojusi dažādus mērķus, izstrādājot 2017. gada 17. maija vienošanos par ārkārtas likviditātes nodrošināšanu un kā tās eksperti ir interpretējuši attiecīgo tiesisko regulējumu, ir jākonstatē, ka šāda interese, pat pieņemot tās sabiedrisko raksturu, šajā lietā nav pierādīta. Kā apgalvo ECB, vienošanās un strīdīgais dokuments tika pieņemti ļoti atšķirīgos termiņos, un pēdējais minētais attiecas nevis uz ārkārtas likviditātes nodrošināšanu, bet gan uz vispārīgiem jautājumiem, kas saistīti ar Protokola par ECBS un ECB 14.4. panta interpretāciju. Šajā kontekstā nav pierādīts, ka strīdīgajam dokumentam ir tieša saikne ar vienošanos par ārkārtas likviditātes nodrošināšanu.
72 Katrā ziņā interese par piekļuvi strīdīgajam dokumentam kā tā sauktajam vienošanās par ārkārtas likviditātes nodrošināšanu sagatavošanas dokumentam nevar prevalēt pār sabiedrības interesēm, kuras ir Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzētā izņēmuma pamatā, proti, no vienas puses, sabiedrības interesēm attiecībā uz iekšējās pārdomu telpas aizsardzību ECB, kas ļauj veikt konfidenciālu viedokļu apmaiņu iestādes lēmējinstitūcijās saistībā ar apspriedēm un iepriekšējām konsultācijām, un, no otras puses, konfidenciālu viedokļu apmaiņu starp ECB un attiecīgajām valsts iestādēm. Turklāt, tā kā vienošanās par ārkārtas likviditātes nodrošināšanu bija publisks dokuments, prasītāji varēja to pārbaudīt, lai noskaidrotu dažādo izvirzīto mērķu līdzsvaru un ar to saistītā tiesiskā regulējuma interpretāciju, ko ECB piemēroja tā izstrādes laikā.
73 Ņemot vērā iepriekš minēto, otrā pamata otrā daļa un tātad arī otrais pamats kopumā ir jānoraida.
74 Tā kā ECB bija tiesības pamatot savu atteikumu piešķirt piekļuvi strīdīgajam dokumentam ar izņēmumu attiecībā uz piekļuves tiesībām, kas paredzēts Lēmuma 2004/258 4. panta 3. punkta pirmajā daļā, nav jāpārbauda pirmais pamats par šī lēmuma 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā paredzēto piekļuves tiesību izņēmumu.
75 No tā izriet, ka prasība kopumā ir jānoraida kā nepamatota.
Par tiesāšanās izdevumiem
76 Atbilstoši Reglamenta 134. panta 1. punktam lietas dalībniekam, kuram nolēmums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram nolēmums ir labvēlīgs.
77 Tā kā prasītājiem spriedums ir nelabvēlīgs, tiem ir jāpiespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus saskaņā ar ECB prasījumiem.
Ar šādu pamatojumu
VISPĀRĒJĀ TIESA (otrā palāta)
nospriež:
1) Prasību noraidīt.
2) Fabio De Masi un Yanis Varoufakis sedz savus, kā arī atlīdzina Eiropas Centrālās bankas (ECB) tiesāšanās izdevumus.
Pasludināts atklātā tiesas sēdē Luksemburgā 2019. gada 12. martā.
Paraksti