WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 18 kwietnia 2024 r.(*)
Odwołanie – Służba publiczna – Artykuł 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej – Zryczałtowane świadczenie na pokrycie kosztów podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia – Rozporządzenie (UE, Euratom) nr 1023/2013 – Nowe zasady obliczania – Urzędnicy, których miejsce pochodzenia znajduje się poza terytorium państw członkowskich lub poza granicami państw i terytoriów wymienionych w załączniku II do traktatu FUE lub poza terytorium państw członkowskich Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) – Zasada równego traktowania
W sprawach połączonych od C‑567/22 P do C‑570/22 P
mających za przedmiot cztery odwołania w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 25 sierpnia 2022 r.,
Vasile Dumitrescu, urzędnik Komisji Europejskiej, zamieszkały w Berchem‑Sainte‑Agathe (Belgia),
Guido Schwarz, urzędnik Komisji Europejskiej, zamieszkały w Brukseli (Belgia) (C‑567/22 P),
YT, urzędniczka Komisji Europejskiej,
YU, urzędniczka Komisji Europejskiej (C‑568/22 P),
YV, urzędnik Komisji Europejskiej (C‑569/22 P),
ZA, urzędnik Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (C‑570/22 P),
których reprezentowali L. Levi i J.‑N. Louis, avocats,
wnoszący odwołanie,
w których pozostałymi uczestnikami postępowania są:
YW,
YZ,
strona skarżąca w pierwszej instancji (C‑569/22 P),
YY,
strona skarżąca w pierwszej instancji (C‑570/22 P),
Komisja Europejska, którą reprezentowali T.S. Bohr i G. Gattinara, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji (od C‑567/22 P do C‑569/22 P),
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który reprezentowali J. Inghelram i A. Ysebaert, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji (C‑570/22 P),
Parlament Europejski, który reprezentowali E. Taneva i J. Van Pottelberge, w charakterze pełnomocników,
Rada Unii Europejskiej, którą reprezentowali M. Bauer, X. Chamodraka i T. Verdi, w charakterze pełnomocników,
interwenienci w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: C. Lycourgos, prezes izby, O. Spineanu‑Matei (sprawozdawczyni), J.‑C. Bonichot, S. Rodin i L.S. Rossi, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Pikamäe,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 W swoich odwołaniach Vasile Dumitrescu i Guido Schwarz (C‑567/22 P), YT i YU (C‑568/22 P), YV (C‑569/22 P) oraz ZA (C‑570/22 P) (zwani dalej łącznie „wnoszącymi odwołanie”) wnoszą o uchylenie, odpowiednio, wyroków Sądu Unii Europejskiej z dnia 15 czerwca 2022 r., Dumitrescu i Schwarz/Komisja (T‑531/16, zwanego dalej „wyrokiem zaskarżonym w sprawie C‑567/22 P”, EU:T:2022:362), z dnia 15 czerwca 2022 r., YT i YU/Komisja (T‑532/16, zwanego dalej „wyrokiem zaskarżonym w sprawie C‑568/22 P”, EU:T:2022:363), z dnia 15 czerwca 2022 r., YV i in./Komisja (T‑533/16, zwanego dalej „wyrokiem zaskarżonym w sprawie C‑569/22 P”, EU:T:2022:364), a także z dnia 15 czerwca 2022 r., YY i ZA/Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (T‑545/16, zwanego dalej „wyrokiem zaskarżonym w sprawie C‑570/22 P”, EU:T:2022:366) (zwanych dalej łącznie „zaskarżonymi wyrokami”), w których Sąd oddalił ich skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej (sprawy od T‑531/16 do T‑533/16) i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa T‑545/16) w sprawie ograniczenia lub zniesienia, począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r., zwrotu kosztów corocznej podróży, tak aby wnoszący odwołanie mogli zachować związek z miejscem pochodzenia.
Ramy prawne
Dawny regulamin pracowniczy
2 Załącznik VII do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „dawnym regulaminem pracowniczym”), w brzmieniu sprzed wejścia w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1023/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniającego regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (Dz.U. 2013, L 287, s. 15), zatytułowany „Wynagrodzenie oraz zwrot kosztów”, zawierał sekcję 3, zatytułowaną „Zwrot kosztów”, w której podsekcja C, zatytułowana „Koszty podróży”, obejmowała art. 7 i 8 tego załącznika. Tenże art. 7 ust. 1 przewidywał, że urzędnik uprawniony jest do otrzymania zwrotu kosztów podróży dla siebie, swojego małżonka oraz osób pozostających na jego utrzymaniu, które faktycznie zamieszkują z nim w jednym gospodarstwie domowym, w różnych okolicznościach. Wspomniany art. 7 ust. 3 stanowił:
„Miejsce pochodzenia urzędnika jest określane w momencie rozpoczęcia służby, przy uwzględnieniu miejsca jego naboru lub miejsca stanowiącego centrum jego interesów życiowych. Miejsce pochodzenia określone w ten sposób może zostać zmienione w drodze szczególnej decyzji organu powołującego, w czasie gdy urzędnik pozostaje w służbie lub przy zakończeniu przez niego służby. Podczas pozostawania w służbie decyzja taka podejmowana jest jedynie wyjątkowo po przedstawieniu przez urzędnika odpowiednich dokumentów na poparcie wniosku.
[…]”.
3 Artykuł 8 wspomnianego załącznika stanowił:
„1. W każdym roku kalendarzowym urzędnicy są uprawnieni do otrzymania kwoty odpowiadającej kosztom odbytej przez nich podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia określonego w art. 7 [niniejszego załącznika], a jeżeli mają prawo do dodatku na gospodarstwo domowe, także kosztom podróży małżonka i osób pozostających na utrzymaniu w rozumieniu art. 2 [niniejszego załącznika].
[…]
2. Wysokość zryczałtowanego świadczenia ustala się na podstawie odległości pomiędzy miejscem zatrudnienia urzędnika a miejscem naboru lub pochodzenia wyrażonej w kilometrach […].
[…]
4. Wspomniane przepisy mają zastosowanie do urzędników, których miejsce pracy znajduje się na terytoriach państw członkowskich […].
[…]”.
Regulamin pracowniczy
4 Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem nr 1023/2013 (zwany dalej „regulaminem pracowniczym”), ma zastosowanie, z zastrzeżeniem niektórych jego przepisów, których niniejsze sprawy połączone nie dotyczą, od dnia 1 stycznia 2014 r., zgodnie z art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia.
5 Motywy 2, 12 i 24 wspomnianego rozporządzenia stanowią:
„(2) […] konieczne jest zapewnienie uregulowań ramowych pozwalających na przyciągnięcie, zatrudnienie i zatrzymanie wysoko wykwalifikowanych pracowników władających wieloma językami, niezależnych i reprezentujących najwyższe standardy zawodowe, wybieranych spośród obywateli państw członkowskich przy zastosowaniu zasady jak najszerszego zasięgu geograficznego i przy należytym uwzględnieniu równowagi płci, oraz umożliwienie takim pracownikom wykonywania obowiązków w sposób jak najbardziej skuteczny i efektywny. W związku z tym należy przezwyciężyć obecne trudności, jakich doświadczają instytucje unijne przy naborze urzędników lub pracowników pochodzących z niektórych państw członkowskich.
[…]
(12) W konkluzjach z dnia 8 lutego 2013 r. w sprawie wieloletnich ram finansowych Rada Europejska wskazała, że potrzeba konsolidacji finansów publicznych w krótkiej, średniej i długiej perspektywie wymaga szczególnych wysiłków ze strony każdej administracji publicznej i jej pracowników, aby poprawić wydajność i efektywność oraz dostosować się do zmieniającej się sytuacji gospodarczej. Postulat ten był w istocie powtórzeniem celu określonego we wniosku Komisji z 2011 r., dotyczącym zmiany regulaminu pracowniczego urzędników i warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej, w którym to wniosku dążono do zapewnienia oszczędności i uznano, że wyzwania, przed jakimi stoi obecnie Unia Europejska, wymagają szczególnego wysiłku ze strony każdej administracji publicznej oraz każdego ich pracownika, w celu poprawy wydajności oraz dostosowaniu się do zmieniających się warunków gospodarczych i społecznych w Europie. Rada Europejska wezwała ponadto – w ramach reformy regulaminu pracowniczego – do korekty wynagrodzeń i emerytur wszystkich pracowników instytucji unijnych poprzez zawieszenie stosowania metody aktualizacji wynagrodzeń na dwa lata oraz do ponownego wprowadzenia nowej składki solidarnościowej w ramach reformy metody aktualizacji wynagrodzeń.
[…]
(24) Zasady dotyczące czasu podróży w związku z urlopem oraz rocznego zwrotu kosztów podróży między miejscem zatrudnienia a miejscem pochodzenia powinny zostać unowocześnione, zracjonalizowane i powiązane z przyznaniem statusu ekspatrianta w celu uproszczenia ich stosowania i poprawy ich przejrzystości. W szczególności należy zastąpić czas podróży w związku z urlopem corocznym urlopem z tytułu miejsca pochodzenia i ograniczyć go do maksymalnie dwóch i pół dnia”.
6 Artykuł 91 ust. 1 regulaminu pracowniczego ma następujące brzmienie:
„Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy w zakresie rozstrzygania wszelkich sporów pomiędzy Unią a osobami, wobec których stosuje się niniejszy regulamin pracowniczy, w zakresie zgodności z prawem aktu, z którym wiążą się niekorzystne skutki dla danej osoby w rozumieniu art. 90 ust. 2. Trybunał Sprawiedliwości jest uprawniony do nieograniczonej kontroli prawidłowości decyzji oraz ma możliwość uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w sporach o charakterze majątkowym”.
7 Załącznik VII do regulaminu pracowniczego jest zatytułowany „Wynagrodzenie oraz zwrot kosztów”. Załącznik ten zawiera sekcję 3, zatytułowaną „Zwrot kosztów”, której podsekcja C, zatytułowana „Koszty podróży”, zawiera art. 7 i 8 wspomnianego załącznika. Tenże art. 7 ust. 1 przewiduje, że urzędnik uprawniony jest do zryczałtowanego świadczenia odpowiadającego kosztom podróży dla siebie, swojego małżonka oraz osób pozostających na jego utrzymaniu, które faktycznie zamieszkują z nim w jednym gospodarstwie domowym, w różnych okolicznościach. Wspomniany art. 7 ust. 4 stanowi:
„Miejsce pochodzenia urzędnika jest określane w momencie rozpoczęcia służby, co do zasady przy uwzględnieniu miejsca jego naboru lub, na wyraźny i należycie uzasadniony wniosek, miejsca stanowiącego centrum jego interesów życiowych. Miejsce pochodzenia określone w ten sposób może zostać zmienione w drodze szczególnej decyzji organu powołującego, w czasie gdy urzędnik pozostaje w służbie lub przy zakończeniu przez niego służby. Podczas pozostawania urzędnika w służbie decyzja taka podejmowana jest jedynie wyjątkowo i po przedstawieniu przez urzędnika odpowiednich dokumentów na poparcie wniosku.
[…]”.
8 Artykuł 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego stanowi:
„1. W każdym roku kalendarzowym urzędnicy, którym przysługuje dodatek zagraniczny lub dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą, uprawnieni są do otrzymania zryczałtowanego świadczenia odpowiadającego kosztom odbytej przez nich podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia określonego w art. 7 [niniejszego załącznika], w ramach pułapów określonych w ust. 2, a jeżeli mają prawo do dodatku na gospodarstwo domowe, także kosztom podróży małżonka i osób pozostających na ich utrzymaniu w rozumieniu art. 2 [wspomnianego załącznika].
[…]
2. Wysokość zryczałtowanego świadczenia ustala się na podstawie odległości geograficznej pomiędzy miejscem zatrudnienia urzędnika a miejscem pochodzenia wyrażonej w kilometrach.
W przypadku gdy miejsce pochodzenia określone w art. 7 [tego załącznika] znajduje się poza terytorium państw członkowskich Unii, jak również poza granicami państw i terytoriów wymienionych w załączniku II do traktatu [FUE] oraz poza terytorium państw członkowskich Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu [(EFTA)], wysokość zryczałtowanego świadczenia ustala się na podstawie odległości geograficznej pomiędzy miejscem zatrudnienia urzędnika a stolicą państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada, wyrażonej w kilometrach […].
[…]
4. Ustęp[y] 1, 2 i 3 niniejszego artykułu mają zastosowanie do urzędników, których miejsce zatrudnienia znajduje się na terytoriach państw członkowskich […].
[…]”.
Okoliczności powstania sporów
9 Okoliczności powstania sporów – w zakresie, w jakim zostały one przedstawione w zaskarżonych wyrokach – można streścić następująco.
10 Wnoszący odwołanie są urzędnikami instytucji Unii, a mianowicie Komisji (sprawy od C‑567/22 P do C‑569/22 P) lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa C‑570/22 P). Wszyscy oni mają miejsce zatrudnienia znajdujące się na terytorium państwa członkowskiego oraz miejsce pochodzenia znajdujące się poza terytorium państw członkowskich lub poza granicami państw i terytoriów wymienionych w załączniku II do traktatu FUE lub poza terytorium państw członkowskich EFTA.
11 W następstwie wejścia w życie rozporządzenia nr 1023/2013 instytucja, która zatrudnia każdego z nich, określiła kwotę należną danemu urzędnikowi z tytułu zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia, zgodnie z art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego. Zgodnie z tym przepisem to zryczałtowane świadczenie odpowiada odtąd dodatkowi obliczonemu według określonej w kilometrach odległości geograficznej między miejscem zatrudnienia urzędnika a stolicą państwa członkowskiego, którego jest on obywatelem, przy uwzględnieniu skali kilometrowej.
12 Metoda obliczania tego dodatku wynikająca ze wspomnianego przepisu skutkowała dla każdego z wnoszących odwołanie znacznym obniżeniem w stosunku do kwoty, do której dany urzędnik miałby prawo na podstawie art. 8 załącznika VII do dawnego regulaminu pracowniczego – prowadzącym nawet do braku zryczałtowanego świadczenia w wypadku urzędników, których miejsce zatrudnienia znajdowało się w odległości mniejszej niż 201 km od stolicy państwa członkowskiego, którego są obywatelami.
Skargi przed Sądem i zaskarżone wyroki
13 Po bezskutecznym złożeniu zażalenia na decyzje ustalające po raz pierwszy kwotę zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów podróży, do którego mieli prawo na podstawie art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, wnoszący odwołanie wnieśli skargi o stwierdzenie nieważności tych decyzji do Sądu do spraw Służby Publicznej, które to skargi zostały następnie przekazane do Sądu.
14 W ramach skargi złożonej w sprawie T‑531/16 wnoszący odwołanie przedstawili pięć żądań, w których wnieśli do Sądu w istocie o:
– stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której Komisja po raz pierwszy zastosowała wobec nich art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego;
– stwierdzenie nieważności każdej decyzji wydanej w stosunku do nich przez Komisję na podstawie tego przepisu, począwszy od 2015 r.;
– stwierdzenie nieważności decyzji, w których Komisja oddaliła ich zażalenia;
– zasądzenie od Komisji zwrotu kosztów ich corocznej podróży do miejsca pochodzenia, pokrywającego ich rzeczywiste koszty, na podstawie art. 8 załącznika VII do dawnego regulaminu pracowniczego, wraz z odsetkami za zwłokę; oraz
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
15 W ramach skarg o stwierdzenie nieważności złożonych w sprawach T‑532/16, T‑533/16 i T‑545/16 wnoszący odwołanie przedstawili trzy żądania, w których wnieśli w istocie do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której pozwana instytucja w każdej z tych spraw, czyli, odpowiednio, Komisja lub Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, po raz pierwszy zastosowała w stosunku do nich art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego;
– stwierdzenie nieważności decyzji, w których instytucja ta oddaliła ich zażalenia; oraz
– obciążenie wspomnianych instytucji kosztami postępowania.
16 W każdej ze spraw, w których zapadły zaskarżone wyroki, Sąd przede wszystkim oddalił żądania stwierdzenia nieważności decyzji oddalających zażalenia – po stwierdzeniu, że decyzje te nie mają autonomicznej treści.
17 Ponadto w wyroku zaskarżonym w sprawie C‑567/22 P Sąd odrzucił jako niedopuszczalne, po pierwsze, żądanie drugie, zmierzające do stwierdzenia nieważności przyszłych decyzji Komisji, ze względu na ich hipotetyczny charakter – co się tyczy aktów, które nie zostały jeszcze przyjęte – i po drugie, żądanie czwarte, w zakresie, w jakim zmierzało ono do obciążenia tej instytucji kosztami corocznej podróży na podstawie przepisów dawnego regulaminu pracowniczego, ze względu na to, że nie należy do Sądu kierowanie nakazów do administracji w ramach kontroli zgodności z prawem opartej na art. 91 regulaminu pracowniczego.
18 Następnie Sąd zbadał w każdej ze spraw, w których zapadły zaskarżone wyroki, zarzuty podniesione przez wnoszących odwołanie na poparcie żądania pierwszego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji, w których pozwane instytucje zastosowały po raz pierwszy wobec wnoszących odwołanie art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego, w istocie ze względu na niezgodność z prawem tego przepisu.
19 Zarzuty te dotyczyły, po pierwsze, naruszenia art. 45 TFUE, po drugie, w sprawie T‑531/16, naruszenia ogólnej zasady równego traktowania, po trzecie, naruszenia celu art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego – w sprawie T‑531/16 w związku z ogólną zasadą prawa urzędnika do zachowania relacji osobistych z miejscem jego głównych interesów życiowych i w związku z art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), a także, po czwarte, naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i praw nabytych. Ponieważ Sąd oddalił wszystkie wspomniane zarzuty, oddalił on również owo żądanie pierwsze.
20 W konsekwencji w wyroku zaskarżonym w sprawie C‑567/22 P Sąd oddalił również żądanie wnoszących odwołanie zasądzenia od Komisji zwrotu kosztów corocznej podróży do ich miejsca pochodzenia na podstawie ich rzeczywistych kosztów.
21 W konsekwencji Sąd oddalił w całości skargi w sprawach od T‑531/16 do T‑533/16 i T‑545/16.
22 Wreszcie Sąd obciążył wnoszących odwołanie kosztami postępowania w każdej z tych spraw.
Żądania stron w postępowaniu odwoławczym
23 W odwołaniach w sprawach od C‑567/22 P do C‑569/22 P wnoszący odwołanie wnoszą do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– uwzględnienie w całości wniesionych do Sądu skarg o stwierdzenie nieważności; oraz
– obciążenie Komisji kosztami postępowania w obydwu instancjach.
24 Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie odwołań w tych sprawach oraz obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
25 Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej, które, jako interwenienci w pierwszej instancji, złożyły odpowiedź na odwołanie zgodnie z art. 172 regulaminu postępowania przed Trybunałem, wnoszą również o oddalenie odwołań we wspomnianych sprawach oraz o obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
26 W swoim odwołaniu w sprawie C‑570/22 P wnoszący odwołanie wnosi do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– uwzględnienie w całości wniesionych do Sądu skarg o stwierdzenie nieważności; oraz
– obciążenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej kosztami postępowania w obu instancjach.
27 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wnosi o oddalenie odwołania w tej sprawie i obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania.
28 Parlament i Rada wnoszą również o oddalenie odwołania we wspomnianej sprawie i obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania.
29 Na podstawie art. 54 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem w dniu 24 maja 2023 r. wiceprezes Trybunału postanowił połączyć sprawy od C‑567/22 P do C‑570/22 P do celów ewentualnego ustnego etapu postępowania i wydania wyroku.
W przedmiocie odwołań
30 Na poparcie odwołania wnoszący odwołanie w sprawie C‑567/22 P podnoszą trzy zarzuty, dotyczące, zarzut pierwszy – naruszenia art. 45 TFUE, braku uzasadnienia, błędnej kwalifikacji prawnej, a także przeinaczenia dowodów zawartych w aktach sprawy, zarzut drugi – naruszenia celu art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, ogólnej zasady dotyczącej prawa urzędnika do zachowania relacji osobistych z miejscem jego głównych interesów, art. 7 i 8 Karty, a także przeinaczenia dowodów zawartych w aktach sprawy, a zarzut trzeci – naruszenia zasady równego traktowania.
31 Na poparcie odwołań wnoszący odwołanie w sprawach od C‑568/22 P do C‑570/22 P podnoszą dwa zarzuty, z których zarzut pierwszy jest identyczny z zarzutem pierwszym odwołania w sprawie C‑567/22 P, a zarzut drugi dotyczy naruszenia celu art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego oraz zasady proporcjonalności.
32 Na wstępie należy zauważyć, że, po pierwsze, żądanie drugie i trzecie oraz, w części, żądanie czwarte wnoszących odwołanie w sprawie T‑531/16, i po drugie, żądanie drugie wnoszących odwołanie w sprawach T‑532/16, T‑533/16 i T‑545/16 zostały oddalone przez Sąd, odpowiednio, w pkt 26–28 wyroku zaskarżonego w sprawie C‑567/22 P, w pkt 22 wyroku zaskarżonego w sprawie C‑568/22 P, w pkt 23 wyroku zaskarżonego w sprawie C‑569/22 P oraz w pkt 22 wyroku zaskarżonego w sprawie C‑570/22 P, na podstawie rozważań streszczonych w pkt 16 i 17 niniejszego wyroku.
33 O ile wnoszący odwołanie żądają uchylenia zaskarżonych wyroków również w zakresie, w jakim żądania te zostały oddalone, o tyle należy zauważyć, że rozważania te nie są kwestionowane, jako takie, w ramach odwołań i nie dotyczy ich żaden z zarzutów podniesionych na poparcie odwołań.
34 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 168 § 1 lit. d) regulaminu postępowania odwołanie powinno zawierać podnoszone zarzuty i argumenty prawne oraz zwięzłe omówienie tych zarzutów.
35 Zgodnie z orzecznictwem argumenty prawne podnoszone na poparcie żądania uchylenia kwestionowanych punktów zaskarżonego wyroku muszą być wskazane w sposób precyzyjny, pod rygorem niedopuszczalności (zob. podobnie wyrok z dnia 23 listopada 2021 r., Rada/Hamas, C‑833/19 P, EU:C:2021:950, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 Z powyższego wynika, że odwołanie w sprawie C‑567/22 P należy odrzucić jako niedopuszczalne w zakresie, w jakim zmierza ono do uchylenia wyroku zaskarżonego w tej sprawie w odniesieniu do oddalenia żądań drugiego i trzeciego skargi w sprawie T‑531/16, a także żądania czwartego tej skargi w zakresie, w jakim żądanie to dotyczyło zasądzenia od Komisji kosztów corocznej podróży na podstawie przepisów dawnego regulaminu pracowniczego – w braku jakichkolwiek wskazówek co do okoliczności, na których opiera się to odwołanie w tym względzie.
37 Z tych samych względów odwołania w sprawach od C‑568/22 P do C‑570/22 P należy odrzucić jako niedopuszczalne w zakresie, w jakim mają one na celu uchylenie wyroków zaskarżonych w tych sprawach w odniesieniu do oddalenia żądania drugiego skarg w sprawach T‑532/16, T‑533/16 i T‑545/16.
38 W konsekwencji odwołania należy zbadać co do istoty w zakresie, w jakim zmierzają one do uchylenia zaskarżonych wyroków w odniesieniu do oddalenia żądania pierwszego, w którym każdy z wnoszących odwołanie żądał – w odniesieniu do siebie – stwierdzenia nieważności decyzji, w której instytucja, której jest urzędnikiem, po raz pierwszy zastosowała wobec niego art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
W przedmiocie zarzutu pierwszego każdego z odwołań
39 Zarzut pierwszy każdego z odwołań składa się w istocie z trzech części, z których pierwsza dotyczy naruszenia art. 45 TFUE, druga – braku uzasadnienia, a trzecia – przeinaczenia dowodów zawartych w aktach sprawy oraz błędnej kwalifikacji prawnej.
40 W części pierwszej wnoszący odwołanie podnoszą przede wszystkim, że Sąd zbadał zarzut dotyczący naruszenia art. 45 TFUE, podniesiony na poparcie ich skarg o stwierdzenie nieważności, jedynie w odniesieniu do ich argumentacji, zgodnie z którą art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego wprowadza dyskryminację ze względu na przynależność państwową, podczas gdy podnieśli oni, że ten ostatni przepis stanowi również przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników, a badanie ich zarzutu pod tym kątem wymagałoby przeprowadzenia szczegółowej analizy. Z tego względu Sąd nie ustosunkował się do przedstawionego mu zarzutu, a zatem uchybił ciążącemu na nim obowiązkowi uzasadnienia.
41 W zarzucie szczegółowym podniesionym tytułem ewentualnym w ramach tej części pierwszej wnoszący odwołanie podnoszą zasadniczo, że w każdym razie Sąd naruszył prawo, zatwierdzając kryterium przynależności państwowej wskazane w art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego – bez zbadania dopuszczalności i proporcjonalności tego kryterium w świetle celu tego przepisu.
42 W części drugiej wnoszący odwołanie twierdzą, że Sąd popełnił „błąd w uzasadnieniu”, błędnie odwołując się do pkt 51 wyroku z dnia 25 marca 2021 r., Álvarez y Bejarano i in./Komisja (C‑517/19 P i C‑518/19 P, EU:C:2021:240).
43 W części trzeciej wnoszący odwołanie zarzucają Sądowi przeinaczenie jednego z dowodów zawartych w aktach sprawy i dwukrotne dokonanie błędnej kwalifikacji prawnej, po pierwsze – poprzez zakwalifikowanie jako „sytuacji marginalnych” sytuacji 756 urzędników lub innych pracowników, których miejsce pochodzenia znajdowało się poza terytorium państw członkowskich w dniu 1 stycznia 2015 r., a po drugie – w odniesieniu do konsekwencji zastosowania kryterium dotyczącego przynależności państwowej w ramach art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego – poprzez zakwalifikowanie jako „sporadycznych niedogodności” istotnego, a nawet prawie całkowitego obniżenia świadczeń wypłacanych tytułem kosztów podróży tym urzędnikom.
W przedmiocie zawartego w części pierwszej zarzutu pierwszego zarzutu szczegółowego dotyczącego braku uzasadnienia
– Argumentacja stron
44 W ramach części pierwszej zarzutu pierwszego wnoszący odwołanie przedstawiają tytułem głównym zarzut szczegółowy dotyczący braku uzasadnienia, który należy zbadać w pierwszej kolejności. W ramach tego zarzutu szczegółowego podnoszą oni, że Sąd nie orzekł w przedmiocie ich argumentacji dotyczącej istnienia przeszkody w swobodnym przepływie pracowników, badając ich zarzut dotyczący naruszenia art. 45 TFUE wyłącznie pod kątem ich argumentacji dotyczącej istnienia dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.
45 Pozwane instytucje kwestionują zasadność wspomnianego zarzutu szczegółowego.
– Ocena Trybunału
46 Należy przypomnieć, że obowiązek uzasadnienia decyzji jest istotnym wymogiem formalnym, który należy odróżnić od kwestii zasadności uzasadnienia, dotyczącej materialnej zgodności z prawem danego aktu. Uzasadnienie decyzji polega bowiem na formalnym przedstawieniu podstaw, na jakich opiera się ta decyzja. W przypadku gdy te podstawy są dotknięte błędami, błędy te stanowią wadę naruszającą materialną zgodność z prawem decyzji, lecz nie jej uzasadnienia, które może być wystarczające, nawet jeśli przedstawia niewłaściwe podstawy (wyroki: z dnia 10 lipca 2008 r., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, pkt 181 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 24 listopada 2022 r., Thunus i in./EBI, C‑91/21 P, niepublikowany, EU:C:2022:928, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo).
47 W niniejszej sprawie, w ramach badania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 45 TFUE, który został przedstawiony w każdej z wniesionych do niego skarg o stwierdzenie nieważności, Sąd uznał, że „[w] zakresie, w jakim wnoszący odwołanie utrzymują, że [art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego] stanowi przeszkodę, ponieważ zniechęca ich do korzystania ze swobody przemieszczania się w celu przyjęcia stanowiska w europejskiej służbie publicznej, należy stwierdzić, że argumentacja ta pokrywa się z argumentacją dotyczącą rzekomo dyskryminującego charakteru [tego przepisu] w zakresie, w jakim wprowadza ona odmienne traktowanie ze względu na przynależność państwową między pracownikami w odniesieniu do ich warunków pracy”.
48 W tych rozważaniach Sąd wyraźnie uwzględnił argumentację wnoszących odwołanie dotyczącą istnienia przeszkody, lecz przeprowadził analizę, która skłoniła go do zbadania jej łącznie z argumentacją, w której wnoszący odwołanie zarzucali naruszenie zasady niedyskryminacji.
49 W konsekwencji zawarty w części pierwszej zarzutu pierwszego zarzut szczegółowy dotyczący braku uzasadnienia należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zawartego w części pierwszej zarzutu pierwszego zarzutu szczegółowego dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową
– Argumentacja stron
50 W zarzucie szczegółowym przedstawionym tytułem ewentualnym w ramach części pierwszej zarzutu pierwszego, który należy zbadać w następnej kolejności, wnoszący odwołanie podnoszą w istocie, że Sąd naruszył prawo, zatwierdzając kryterium dotyczące przynależności państwowej zawarte w art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego w odniesieniu do celu rozporządzenia nr 1023/2013, w oparciu o powody związane ze względami budżetowymi, administracyjnymi i dotyczącymi polityki kadrowej, które uznał za zgodne z prawem – bez weryfikacji, czy to kryterium jest dopuszczalne i proporcjonalne w świetle celu tego art. 8, jakim jest przyznanie świadczeń, które powinny umożliwić zainteresowanym urzędnikom i osobom pozostającym na ich utrzymaniu udanie się co najmniej raz w roku do miejsca pochodzenia.
51 Ten zarzut szczegółowy dotyczy w szczególności pkt 72–78 wyroku zaskarżonego w sprawie C‑567/22 P, pkt 38–41 i 57–59 wyroku zaskarżonego w sprawie C‑568/22 P, pkt 39–42 i 62–64 wyroku zaskarżonego w sprawie C‑569/22 P, a także pkt 38–41 i 60–62 wyroku zaskarżonego w sprawie C‑570/22 P.
52 W tym względzie wnoszący odwołanie podnoszą zasadniczo, że art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego wprowadza bezpośrednią dyskryminację ze względu na przynależność państwową i że Sąd naruszył zasadę niedyskryminacji, uznając, że powody, które określił jako powody, które doprowadziły do przyjęcia tego przepisu, są uzasadnione – bez dokonania oceny ani proporcjonalności tego przepisu, ani adekwatności zawartego w nim kryterium opartego na przynależności państwowej w stosunku do celu realizowanego przez ten art. 8.
53 Zdaniem wnoszących odwołanie Sąd nie zbadał, czy to kryterium jest właściwe lub adekwatne w świetle możliwości udania się przez danych urzędników co najmniej raz w roku do miejsca pochodzenia w celu zachowania tam więzi rodzinnych, społecznych i kulturalnych, zgodnie z właściwą w tym względzie ogólną zasadą europejskiej służby publicznej.
54 Wnoszące odwołanie w sprawie C‑568/22 P podnoszą, że chociaż miejscem pochodzenia ich obu jest Buenos Aires (Argentyna), położone w odległości ponad 11 000 km od Brukseli (Belgia), która jest ich miejscem zatrudnienia, to jednak otrzymywały one z tytułu kosztów podróży inną kwotę, obliczaną poprzez odniesienie do odległości między Brukselą a Rzymem (Włochy) lub Madrytem (Hiszpania), będącymi stolicami państw członkowskich, których obywatelstwo odpowiednio posiadają, przy czym odległość ta wynosi mniej niż 15 % odległości między ich miejscem zatrudnienia a miejscem pochodzenia. Wnoszący odwołanie w sprawie C‑567/22 P ilustrują konsekwencje zastosowania art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego, podkreślając, że w wypadku innego wnoszącego odwołanie, którego miejsce pochodzenia również określono jako Buenos Aires, a którego miejscem zatrudnienia jest Luksemburg (Luksemburg), zwrot, do którego ma on prawo, jest obliczany poprzez odniesienie do odległości dzielącej Luksemburg od Brukseli, stolicy państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, i nie otrzymuje on żadnej kwoty zryczałtowanego świadczenia tytułem kosztów podróży, ponieważ ta ostatnia odległość jest mniejsza niż 201 km.
55 Wnoszący odwołanie podkreślają ponadto, że prawodawca Unii dysponował szeregiem możliwości osiągnięcia uwzględnionego przez Sąd celu racjonalizacji budżetu, bez naruszania celu wspomnianego art. 8 ani wprowadzania dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między danymi urzędnikami, na przykład możliwością przyjęcia jako punktu odniesienia przy obliczaniu kosztów podróży miejsca odjazdu do miejsca pochodzenia znajdującego się na granicach zewnętrznych Unii, ustalenia górnej granicy lub dokonania obniżenia kwoty korzyści.
56 Pozwane instytucje kwestionują zasadność wspomnianego zarzutu szczegółowego.
57 W szczególności Komisja twierdzi, że Sąd słusznie uznał, iż kryterium przynależności państwowej urzędnika jest odpowiednie, ponieważ w pkt 72 i 73 wyroku z dnia 25 marca 2021 r., Álvarez y Bejarano i in./Komisja (C‑517/19 P i C‑518/19 P, EU:C:2021:240) Trybunał uznał jego istotność w szczególności w kontekście art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego. Ponadto Komisja, Parlament i Rada podkreślają, że okoliczność, iż miejsce pochodzenia urzędnika znajduje się w państwie trzecim, stanowi okoliczność obiektywną, która może uzasadniać przyjęcie szczególnej zasady w tej dziedzinie, ponieważ okoliczność ta stanowi jedyną przyczynę różnicy w zakresie zwrotu – z wyłączeniem przynależności państwowej danych urzędników, która stanowi jedynie kryterium drugorzędne.
58 Parlament podnosi również, że Sąd prawidłowo uwzględnił okoliczność, iż kryterium przynależności państwowej jest obiektywne i umożliwia proste, przejrzyste i niedyskryminacyjne stosowanie art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego w stosunku do urzędników, których miejsce pochodzenia znajduje się poza terytorium państw członkowskich.
59 Ponadto Rada podnosi, że przynależność państwowa stanowi powszechnie przyjęte w prawie europejskiej służby publicznej kryterium różnicujące, opierające się na domniemaniu, zgodnie z którym przynależność państwowa danej osoby stanowi poważną wskazówkę dotyczącą istnienia licznych i ścisłych więzi między tą osobą a państwem, którego jest ona obywatelem – co wyklucza uznanie, że art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego jest zasadniczo dyskryminujący.
– Ocena Trybunału
60 Należy zauważyć, że uznawszy za właściwe zbadanie argumentacji wnoszących odwołanie dotyczącej naruszenia zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 45 TFUE, Sąd stwierdził w istocie, że argumentacja wnoszących odwołanie, zgodnie z którą art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego stanowi przeszkodę, pokrywa się z ich argumentacją dotyczącą istnienia odmiennego traktowania ze względu na przynależność państwową. Co się tyczy tej argumentacji, wskazał on w istocie, że wnoszący odwołanie podnieśli, iż urzędnicy mający to samo miejsce zatrudnienia znajdujące się na terytorium państwa członkowskiego i to samo miejsce pochodzenia znajdujące się poza Unią powinni otrzymać taką samą kwotę z tytułu zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów podróży, nawet jeśli posiadają różne obywatelstwa.
61 W tym względzie Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego kwota tego świadczenia należna danym urzędnikom jest faktycznie ustalana w zależności od ich obywatelstwa.
62 Jednakże, po pierwsze, podkreślił on, że przepis ten dotyczy nie uprawnienia do wspomnianego świadczenia, lecz jedynie sposobu obliczania jego kwoty, i uznał, że prawodawcy Unii należy przyznać szeroki zakres uznania w tym względzie.
63 Po drugie, wskazał on w istocie, że prawodawca Unii może posługiwać się kategoryzacją, obejmującą w danym wypadku wybór kryterium opartego na przynależności państwowej, o ile kategoryzacja ta nie jest zasadniczo dyskryminująca w stosunku do zamierzonego celu. Tymczasem w niniejszej sprawie wybór takiego kryterium opiera się na uzasadnionych celach, a mianowicie na konieczności unowocześnienia i racjonalizacji przepisów w dziedzinie świadczenia tytułem kosztów podróży, tak aby ich stosowanie było prostsze i bardziej przejrzyste, a także na dążeniu do osiągnięcia prawidłowej relacji kosztów do wydajności w kontekście społeczno-gospodarczym w Europie, wymagającym konsolidacji finansów publicznych. Ponadto art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego jest proporcjonalny do celu zamierzonego przez prawodawcę, związanego z tymi uzasadnionymi względami modernizacji, racjonalizacji i optymalizacji relacji kosztów do wydajności. W istocie w dziedzinie, w której prawodawca dysponuje szerokim zakresem uznania i w której, w związku z tym, jedynie oczywiście niewłaściwy charakter środka w stosunku do zamierzonego przez niego celu mógłby wpłynąć na jego zgodność z prawem, prawodawca przyjął kryterium obiektywne ze swej natury, proste w stosowaniu, przejrzyste i którego stosowanie pozwala na zrealizowanie oszczędności.
64 Na wstępie należy zauważyć, że w ramach skarg przed Sądem wnoszący odwołanie nie zakwestionowali samego faktu, iż rozporządzeniem nr 1023/2013 prawodawca Unii zmienił zasady obliczania zryczałtowanego świadczenia z tytułu kosztów podróży. W tym względzie należy przypomnieć, że więź prawna między urzędnikami a administracją ma charakter wynikający ze stosunku powołania, a nie ze stosunku umownego. Tym samym prawa i obowiązki urzędników, podobnie jak i członków personelu kontraktowego, które wynikają z przepisów regulaminu pracowniczego, mających do nich zastosowanie na zasadzie analogii, takich jak art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, mogą zostać w każdej chwili zmienione przez prawodawcę, z zastrzeżeniem poszanowania wymogów wynikających z prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Álvarez y Bejarano i in./Komisja, C‑517/19 P i C‑518/19 P, EU:C:2021:240, pkt 49, 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
65 Wśród tych wymogów znajduje się zasada równego traktowania ustanowiona w art. 20 Karty (wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Álvarez y Bejarano i in./Komisja, C‑517/19 P i C‑518/19 P, EU:C:2021:240, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
66 W tym względzie należy przypomnieć, że zasada ta stanowi ogólną zasadę prawa Unii, której szczególnym wyrazem jest zasada niedyskryminacji wyrażona w art. 21 ust. 1 Karty (wyrok z dnia 14 lipca 2022 r., Komisja/VW i in., od C‑116/21 P do C‑118/21 P, C‑138/21 P i C‑139/21 P, EU:C:2022:557, pkt 140 i przytoczone tam orzecznictwo).
67 Zasada równego traktowania wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób oraz aby odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Álvarez y Bejarano i in./Komisja, C‑517/19 P i C‑518/19 P, EU:C:2021:240, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
68 W celu ustalenia, czy doszło do naruszenia tej zasady, należy w szczególności wziąć pod uwagę przedmiot i cel przepisu, co do którego zarzuca się, że narusza tę zasadę (wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Álvarez y Bejarano i in./Komisja, C‑517/19 P i C‑518/19 P, EU:C:2021:240, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
69 Ponadto w przypadku przepisów regulaminu pracowniczego takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie oraz z uwagi na szeroki zakres uznania, jakim dysponuje prawodawca Unii w tym względzie, zasada równego traktowania zostaje naruszona jedynie wówczas, gdy prawodawca ten dokonuje arbitralnego lub oczywiście niewłaściwego zróżnicowania w stosunku do celu realizowanego przez dane uregulowanie (wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Álvarez y Bejarano i in./Komisja, C‑517/19 P i C‑518/19 P, EU:C:2021:240, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
70 W niniejszym wypadku, co się tyczy art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, ma on na celu – łącznie z art. 7 załącznika V do tego regulaminu, dotyczącym urlopu domowego, którego wymiar jest dodawany do wymiaru corocznego urlopu wypoczynkowego – przyznanie korzyści, która powinna umożliwić urzędnikowi i osobom pozostającym na jego utrzymaniu udanie się co najmniej raz w roku do miejsca pochodzenia w celu zachowania więzów rodzinnych, społecznych i kulturowych (wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Álvarez y Bejarano i in./Komisja, C‑517/19 P i C‑518/19 P, EU:C:2021:240, pkt 66).
71 Poprzez przyznanie tej korzyści ów art. 8 przyczynia się do wprowadzenia w życie wobec zainteresowanych urzędników ogólnej zasady prawa europejskiej służby publicznej, zgodnie z którą urzędnik powinien mieć możliwość zachowania relacji osobistych z miejscem, w którym znajdują się jego główne interesy życiowe – pomimo podjęcia służby oraz odległości między tym miejscem a miejscem zatrudnienia (zob. podobnie wyrok z dnia 2 maja 1985 r., De Angelis/Komisja, 144/84, EU:C:1985:171, pkt 13).
72 Z tej perspektywy wspomniany art. 8 stanowi w ust. 1, że wszyscy urzędnicy, których miejsce pochodzenia różni się od miejsca zatrudnienia i którzy są uprawnieni do dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą, otrzymują korzyść finansową w postaci zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów corocznej podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia, niezależnie od tego, gdzie się ono znajduje.
73 W art. 8 ust. 2 określono sposoby obliczania tej korzyści finansowej. Do tego celu przepis ten przewiduje w akapicie pierwszym, że to zryczałtowane świadczenie jest ustalane na podstawie odległości geograficznej pomiędzy miejscem zatrudnienia urzędnika a miejscem jego pochodzenia, uściślając jednocześnie w akapicie drugim, że w przypadku gdy miejsce pochodzenia znajduje się poza terytorium państw członkowskich, poza państwami i terytoriami wymienionymi w załączniku II do traktatu FUE lub poza terytorium państw członkowskich EFTA, wspomniane zryczałtowane świadczenie jest ustalane na podstawie odległości geograficznej pomiędzy miejscem zatrudnienia danego urzędnika a stolicą państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada.
74 Odmienne traktowanie podnoszone w ramach niniejszego zarzutu szczegółowego dotyczy urzędników, których miejsce pochodzenia znajduje się poza Unią, w zależności od państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiadają.
75 Należy stwierdzić, że w świetle celu polegającego na umożliwieniu zachowania relacji osobistych z miejscem głównych interesów życiowych wszyscy urzędnicy uprawnieni do dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą znajdują się w porównywalnej sytuacji.
76 W tym względzie niniejsza sprawa różni się od sprawy, w której zapadł wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Álvarez y Bejarano i in./Komisja (C‑517/19 P i C‑518/19 P, EU:C:2021:240), ponieważ, jak wynika z pkt 68, 71 i 74 tego wyroku, odmienne traktowanie rozpatrywane w tej ostatniej sprawie dotyczyło dwóch kategorii urzędników, których sytuacje nie były porównywalne. Wśród urzędników, których miejsce pochodzenia różniło się od miejsca zatrudnienia, jedna kategoria obejmowała tych urzędników, którzy mieli prawo do dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą, a zatem byli co do zasady uważani za zintegrowanych w niewielkim stopniu – lub wcale – ze społeczeństwem państwa członkowskiego zatrudnienia, w związku z czym za najbardziej potrzebujących zwrotu kosztów podróży, podczas gdy druga kategoria obejmowała urzędników, którzy nie mieli prawa do takich dodatków, w związku z czym mogli oni zostać uznani za mających ściślejszy związek z miejscem zatrudnienia.
77 Natomiast okoliczność, że w sprawie, w której zapadł wspomniany wyrok, to odmienne traktowanie dotyczyło samego uprawnienia do zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów podróży, podczas gdy odmienne traktowanie podnoszone w niniejszej sprawie dotyczy sposobów obliczania tego świadczenia, jest bez znaczenia, ponieważ przestrzeganie zasady równego traktowania jest wymagane we wszystkich przypadkach.
78 Co się tyczy posłużenia się kryterium przynależności państwowej, Trybunał stwierdził już, że kryterium to może stanowić element obiektywny, który może warunkować przyznanie korzyści finansowej, w tym przypadku dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą, ze względu na to, że takie kryterium jest w szczególności bezpośrednio związane z celem, któremu służy przyznanie tej korzyści, a mianowicie zrekompensowaniem niedogodności związanych ze statusem cudzoziemca (zob. podobnie wyrok z dnia 16 października 1980 r., Hochstrass/Trybunał Sprawiedliwości, 147/79, EU:C:1980:238, pkt 12–14).
79 Jednakże w niniejszej sprawie kryterium przynależności państwowej, na podstawie którego obliczane jest zryczałtowane świadczenie na pokrycie kosztów podróży, do którego uprawnieni są zainteresowani urzędnicy, nie ma związku z celem realizowanym przez art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, ponieważ prowadzi ono do obliczenia kosztów podróży na podstawie odległości niezwiązanej z odległością dzielącą miejsce zatrudnienia od miejsca pochodzenia zainteresowanych.
80 Z powyższego wynika, że przyjmując kryterium obliczania oparte na sytuacji stolicy państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiadają urzędnicy, o których mowa w art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego, przepis ten wprowadza arbitralne rozróżnienie wśród urzędników, których miejsce pochodzenia znajduje się poza Unią, ponieważ wspomniane świadczenie jest obliczane na podstawie kryterium pozbawionego związku z miejscem pochodzenia tych urzędników.
81 Jest prawdą, że cel polegający na zapewnieniu oszczędności w zmieniających się warunkach gospodarczych i społecznych w Europie, wymagający konsolidacji finansów publicznych oraz szczególnych wysiłków ze strony każdej administracji publicznej i jej pracowników, aby poprawić wydajność i efektywność, a także cel polegający na unowocześnieniu i zracjonalizowaniu zasad dotyczących kosztów podróży, o których mowa, odpowiednio, w motywach 12 i 24 rozporządzenia nr 1023/2013, mogą uzasadniać ograniczenie przyznawania danych korzyści do urzędników najbardziej ich potrzebujących (zob. podobnie wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Álvarez y Bejarano i in./Komisja, C‑517/19 P i C‑518/19 P, EU:C:2021:240, pkt 68) lub też obniżenie wymiaru tej korzyści. Jednakże względy natury czysto budżetowej, administracyjnej lub polityki kadrowej nie mogą same w sobie stanowić obiektywnego uzasadnienia odmiennego traktowania urzędników znajdujących się w porównywalnych sytuacjach, wynikającego z zastosowania kryterium pozbawionego jakiegokolwiek związku z celem realizowanym przez art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
82 Z powyższego wynika, że Sąd naruszył prawo, orzekając, iż wprowadzone przez prawodawcę Unii odmienne traktowanie w zależności od przynależności państwowej zainteresowanych urzędników jest uzasadnione względami budżetowymi, administracyjnymi lub związanymi z zarządzaniem zasobami ludzkimi.
83 W związku z tym należy uwzględnić, w wypadku każdego z odwołań, zawarty w części pierwszej zarzutu pierwszego zarzut szczegółowy dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, a tym samym uchylić zaskarżone wyroki w zakresie oddalenia żądania pierwszego skarg o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji, co się tyczy, po pierwsze, oddalenia wniosku zawartego w żądaniu czwartym w sprawie T‑531/16, i po drugie, obciążenia wnoszących odwołanie kosztami postępowania w sprawach od T‑531/16 do T‑533/16 i T‑545/16, bez konieczności badania pozostałych części zarzutu pierwszego odwołań.
W przedmiocie zarzutu trzeciego odwołania w sprawie C‑567/22 P
Argumentacja stron
84 W zarzucie trzecim wnoszący odwołanie w sprawie C‑567/22 P podnoszą zasadniczo, że Sąd naruszył prawo, zatwierdzając ustanowione w art. 8 ust. 2 załącznika VII do regulaminu pracowniczego odmienne traktowanie wśród urzędników uprawnionych do zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia, przewidując odmienne sposoby obliczania tego świadczenia dla tych, których miejsce pochodzenia znajduje się poza terytorium państw członkowskich Unii lub poza państwami i terytoriami wymienionymi w załączniku II do traktatu FUE lub poza terytorium państw członkowskich EFTA.
85 Zarzut ten dotyczy w szczególności pkt 59–63 wyroku zaskarżonego w sprawie C‑567/22 P.
86 Wnoszący odwołanie w tej sprawie utrzymują, że Sąd błędnie uznał, iż odmienne traktowanie dwóch kategorii zainteresowanych urzędników, którzy znajdują się w porównywalnych sytuacjach w świetle przedmiotu i celu art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, było uzasadnione zgodnymi z prawem celami, o których mowa w motywach 2 i 12 rozporządzenia nr 1023/2013. Sąd błędnie orzekł, że z uwagi na szeroki zakres uznania przysługujący prawodawcy Unii w tej dziedzinie nie było oczywiście niewłaściwe ustanawianie różnych sposobów obliczania tej korzyści pieniężnej dla urzędników, których miejsce pochodzenia znajduje się poza terytorium Unii, o których mowa w ust. 2 akapicie drugim tego art. 8, aby osiągnąć te cele. Sąd nie zbadał bowiem proporcjonalności tego odmiennego traktowania w świetle celu zamierzonego w samym art. 8.
87 Wnoszący odwołanie powołują się w tym względzie na argumentację, którą przedstawili w ramach zarzutu pierwszego w odniesieniu do zarzutu szczegółowego dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową.
88 Pozwane instytucje kwestionują zasadność zarzutu trzeciego odwołania w sprawie C‑567/22 P.
89 W szczególności Komisja twierdzi, że Sąd zbadał porównywalność dwóch kategorii zainteresowanych urzędników w świetle przedmiotu i celu art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego i wskazał, że świadczenie przewidziane w tym artykule jest w wypadku tych dwóch kategorii urzędników porównywalne. Ponadto Sąd prawidłowo stwierdził, w świetle celów reformy regulaminu pracowniczego dokonanej rozporządzeniem nr 1023/2013 i szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje prawodawca, że prawodawca ten nie dokonał ani arbitralnego zróżnicowania, ani oczywiście nieodpowiedniego wyboru.
Ocena Trybunału
90 Podnoszone w ramach niniejszego zarzutu odmienne traktowanie dotyczy urzędników, których miejsce pochodzenia znajduje się poza Unią, w porównaniu z urzędnikami, których miejsce pochodzenia znajduje się w Unii.
91 Z pkt 75 niniejszego wyroku wynika, że w świetle celu polegającego na umożliwieniu zachowania relacji osobistych z miejscem głównych interesów życiowych wszyscy urzędnicy uprawnieni do dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą znajdują się w porównywalnej sytuacji, niezależnie od tego, czy ich miejsce pochodzenia znajduje się na terytorium Unii, czy też poza tym terytorium.
92 Rozróżnienie dokonane między wskazanymi urzędnikami w zależności od tego, czy ich miejsce pochodzenia znajduje się w Unii, czy poza nią, nie ma zaś związku z tym celem.
93 Tym samym art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego wprowadza w tym względzie arbitralne rozróżnienie na niekorzyść urzędników, których miejsce pochodzenia znajduje się poza Unią.
94 Ponadto, jak wskazano w pkt 81 niniejszego wyroku, względy natury czysto budżetowej, administracyjnej lub polityki kadrowej nie mogą same w sobie stanowić obiektywnego uzasadnienia odmiennego traktowania urzędników znajdujących się w porównywalnych sytuacjach, wynikającego z zastosowania kryteriów pozbawionych jakiegokolwiek związku z celem realizowanym przez art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
95 Z powyższego wynika, że orzekając, iż wprowadzone przez prawodawcę Unii odmienne traktowanie urzędników uprawnionych do zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia w zależności od tego, czy miejsce pochodzenia danego urzędnika znajduje się w Unii, czy poza nią, jest uzasadnione względami natury budżetowej, administracyjnej lub związanej z zarządzaniem zasobami ludzkimi, Sąd naruszył prawo.
96 W związku z tym należy również uwzględnić zarzut trzeci odwołania w sprawie C‑567/22 P i, w konsekwencji, uchylić wyrok zaskarżony w ramach tego odwołania, w takim samym zakresie, w jakim uściślono w pkt 83 niniejszego wyroku.
W przedmiocie pozostałych zarzutów odwołań
97 Z uwagi na uwzględnienie zawartego w części pierwszej zarzutu pierwszego odwołań zarzutu szczegółowego dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, a także zarzutu trzeciego odwołania w sprawie C‑567/22 P, dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania, nie ma potrzeby badania pozostałych zarzutów odwołań.
W przedmiocie skarg przed Sądem
98 Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy zdanie drugie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
99 W niniejszej sprawie, w szczególności w świetle okoliczności, że skargi wniesione przez wnoszących odwołanie w sprawach od T‑531/16 do T‑533/16 i T‑545/16 opierają się zasadniczo na zarzucie niezgodności z prawem, który był przedmiotem kontradyktoryjnej debaty przed Sądem i którego badanie nie wymaga przyjęcia żadnego dodatkowego środka organizacji postępowania lub środka dowodowego w aktach sprawy, Trybunał jest zdania, że stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia w przedmiocie tych skarg i że należy wydać orzeczenie ostateczne w ich przedmiocie.
100 Mając na względzie częściowe uchylenie zaskarżonych wyroków, należy orzec wyłącznie w przedmiocie pierwszych żądań stwierdzenia nieważności wspomnianych skarg oraz w przedmiocie żądań o charakterze majątkowym przedstawionych w sprawie T‑531/16.
W przedmiocie pierwszych żądań stwierdzenia nieważności
101 Przed Sądem wnoszący odwołanie żądali, każdy w dotyczącym go zakresie, stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której instytucja, której jest urzędnikiem, po raz pierwszy zastosowała wobec niego art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
102 Na poparcie tego żądania podnieśli oni niezgodność z prawem tego przepisu, opartą w szczególności na naruszeniu zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową.
103 Z analizy odwołań, a w szczególności z pkt 80–83 niniejszego wyroku wynika, że ten zarzut niezgodności z prawem jest zasadny.
104 W konsekwencji należy uwzględnić pierwsze żądanie stwierdzenia nieważności zawarte w skargach w sprawach od T‑531/16 do T‑533/16 i T‑545/16 i, w konsekwencji, stwierdzić nieważność decyzji, na mocy których instytucja, której każdy z wnoszących odwołanie jest urzędnikiem, ustaliła po raz pierwszy jego uprawnienia w zakresie zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów corocznej podróży, na podstawie art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
W przedmiocie żądań o charakterze majątkowym w sprawie T‑531/16
105 Przed Sądem wnoszący odwołanie w sprawie T‑531/16 podnieśli, że stwierdzenie nieważności w szczególności decyzji ustalającej kwotę zwrotu ich kosztów podróży za 2014 r. powinno pociągnąć za sobą zwrot kosztów corocznej podróży do miejsca pochodzenia na podstawie ich rzeczywistych kosztów, powiększonych o odsetki za zwłokę liczone od dnia 12 czerwca 2014 r.
106 Sąd uznał, bez badania dopuszczalności tego żądania zwrotu, że należy je oddalić w następstwie oddalenia żądań stwierdzenia nieważności, ponieważ było ono z nimi ściśle związane.
107 W tym względzie należy przypomnieć, że art. 91 ust. 1 regulaminu pracowniczego stanowi, iż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy w zakresie rozstrzygania wszelkich sporów pomiędzy Unią a osobami, wobec których stosuje się ten regulamin pracowniczy, w zakresie zgodności z prawem aktu, z którym wiążą się niekorzystne skutki dla danej osoby w rozumieniu art. 90 ust. 2, oraz że w sporach o charakterze majątkowym Trybunał jest uprawniony do nieograniczonej kontroli prawidłowości decyzji.
108 „Spory o charakterze majątkowym” w rozumieniu wspomnianego art. 91 ust. 1 stanowią w szczególności wszystkie te spory, które dotyczą zapłaty przez instytucję na rzecz urzędnika lub innego pracownika kwoty, którą ten uważa za należną mu na podstawie regulaminu pracowniczego lub innego aktu prawnego mającego zastosowanie do stosunku pracy łączącego go z instytucją (zob. podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Weißenfels/Parlament, C‑135/06 P, EU:C:2007:812, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
109 Co do zasady nieograniczone prawo orzekania przyznane sądowi Unii w art. 91 ust. 1 regulaminu pracowniczego nakłada nań obowiązek zakończenia zawisłych przed nim sporów w sposób zupełny, to znaczy rozstrzygnięcia w przedmiocie całokształtu praw i obowiązków urzędnika lub innego pracownika, z zastrzeżeniem przekazania danej instytucji wykonania, pod swoją kontrolą, części orzeczenia na warunkach, które zostały przez ten sąd szczegółowo określone (wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Weißenfels/Parlament, C‑135/06 P, EU:C:2007:812, pkt 67).
110 Tym samym do sądu Unii należy w razie potrzeby zasądzenie od instytucji zapłaty określonej kwoty, do której dany urzędnik lub inny pracownik ma prawo na podstawie regulaminu pracowniczego lub innego aktu prawnego (zob. podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Weißenfels/Parlament, C‑135/06 P, EU:C:2007:812, pkt 68).
111 Z powyższego uzasadnienia wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w sprawie T‑531/16 wynika ze stwierdzonej, w drodze zarzutu, niezgodności z prawem art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do regulaminu pracowniczego, który to przepis stanowił podstawę tych decyzji.
112 Ponieważ przepis ten nie powinien zatem być uwzględniony, wysokość kosztów podróży należnych każdemu z wnoszących odwołanie w sprawie T‑531/16 za 2014 rok należy ustalić wyłącznie na podstawie przepisów art. 8 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
113 Wynika z tego, że należy zasądzić od Komisji zapłatę na rzecz każdego z wnoszących odwołanie w sprawie T‑531/16 kwoty odpowiadającej różnicy między kwotą kosztów podróży już pobranych za 2014 rok a kwotą wynikającą z zastosowania dodatku obliczonego według liczonej w kilometrach odległości geograficznej między ich miejscem zatrudnienia a miejscem pochodzenia, wraz z odsetkami za zwłokę naliczanymi według stopy określonej w przepisach.
W przedmiocie kosztów
114 Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest bezzasadne lub jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.
115 Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
116 Ponieważ Komisja i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przegrały sprawę w ramach niniejszych odwołań oraz, co do zasady, w ramach skargi przed Sądem, a wnoszący odwołanie, odpowiednio w sprawach od C‑567/22 P do C‑569/22 P i C‑570/22 P wnieśli o obciążenie tych instytucji kosztami postępowania, należy obciążyć te instytucje, poza ich własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez wnoszących odwołania zarówno w pierwszej instancji, jak i w ramach niniejszego postępowania odwoławczego.
117 Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. Parlament i Rada, interwenienci w pierwszej instancji, pokryją własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1) Wyroki Sądu Unii Europejskiej z dnia 15 czerwca 2022 r., Dumitrescu i Schwarz/Komisja (T‑531/16, EU:T:2022:362), z dnia 15 czerwca 2022 r., YT i YU/Komisja (T‑532/16, EU:T:2022:363), z dnia 15 czerwca 2022 r., YV i in./Komisja (T‑533/16, EU:T:2022:364), a także z dnia 15 czerwca 2022 r., YY i ZA/Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (T‑545/16, EU:T:2022:366), zostają uchylone w zakresie, w jakim Sąd oddalił w nich skargi Vasile’a Dumitrescu i Guida Schwarza (T‑531/16), YT i YU (T‑532/16), YV (T‑533/16) oraz ZA (T‑545/16) mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji, w której Komisja Europejska (sprawy od T‑531/16 do T‑533/16) i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa T‑545/16) ustaliły w odniesieniu do nich po raz pierwszy wypłatę zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów podróży, na podstawie art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1023/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniającym regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej, a także w zakresie, w jakim w wyrokach tych Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania.
2) W pozostałym zakresie odwołania zostają odrzucone.
3) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej ustalających prawa Vasile’a Dumitrescu i Guida Schwarza w zakresie zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów podróży na podstawie art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem nr 1023/2013, które to decyzje zostały wskazane w ich rozliczeniach wynagrodzenia za czerwiec 2014 r.
4) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej ustalających prawa YT i YU w zakresie zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów podróży na podstawie art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem nr 1023/2013, które to decyzje zostały wskazane w ich rozliczeniach wynagrodzenia za czerwiec lub lipiec 2014 r.
5) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej ustalającej prawa YV w zakresie zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów podróży na podstawie art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem nr 1023/2013, która to decyzja została wskazana w jego rozliczeniu wynagrodzenia za lipiec 2014 r.
6) Stwierdza się nieważność decyzji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ustalającej prawa ZA w zakresie zryczałtowanego świadczenia na pokrycie kosztów podróży na podstawie art. 8 ust. 2 akapit drugi załącznika VII do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem nr 1023/2013, która to decyzja została wskazana w jego rozliczeniu wynagrodzenia za lipiec 2014 r.
7) Komisja Europejska wypłaci Vasile’owi Dumitrescu i Guidowi Schwarzowi, każdemu w dotyczącym go zakresie, kwotę odpowiadającą różnicy między kwotą kosztów podróży już pobranych za 2014 r. a kwotą wynikającą z zastosowania dodatku obliczonego według kilometrów odległości geograficznej między ich miejscem zatrudnienia a miejscem pochodzenia, wraz z odsetkami za zwłokę naliczanymi według stopy określonej w przepisach.
8) Komisja Europejska pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Vasile’a Dumitrescu i Guida Schwarza zarówno w ramach postępowania przed Sądem Unii Europejskiej w sprawie T‑531/16, jak i w ramach postępowania odwoławczego w sprawie C‑567/22 P, koszty poniesione przez YT i YU zarówno w postępowaniu przed Sądem w sprawie T‑532/16, jak i w ramach postępowania odwoławczego w sprawie C‑568/22 P, a także koszty poniesione przez YV zarówno w postępowaniu przed Sądem w sprawie T‑533/16, jak i w ramach postępowania odwoławczego w sprawie C‑569/22 P.
9) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez ZA zarówno w ramach postępowania przed Sądem Unii Europejskiej w sprawie T‑545/16, jak i w ramach postępowania odwoławczego w sprawie C‑570/22 P.
10) Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej pokrywają własne koszty.
Podpisy