ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
13. června 2017(*)
„Řízení o předběžné otázce – Článek 143 SFEU – Obtíže s platební bilancí členského státu – Finanční pomoc Evropské unie – Memorandum o porozumění uzavřené mezi Evropskou unií a členským státem přijímajícím úvěr – Sociální politika – Zásada rovného zacházení – Vnitrostátní právní úprava, která zakazuje souběh veřejného starobního důchodu s příjmy plynoucími ze závislé činnosti vykonávané u veřejné instituce – Rozdílné zacházení s osobami, jejichž funkční období je stanoveno v ústavě, a s kariérními soudci“
Ve věci C‑258/14,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Curtea de Apel Alba Iulia (Odvolací soud v Karlovském Bělehradě, Rumunsko) ze dne 3. dubna 2014, došlým Soudnímu dvoru dne 26. května 2014, v řízení
Eugenia Florescu,
Ioan Poiană,
Cosmina Diaconu, jako dědička Mircey Bădily,
Anca Vidrighin, jako dědička M. Bădily,
Eugenia Elena Bădilă, jako dědička M. Bădily,
proti
Casa Judeţeană de Pensii Sibiu,
Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale,
Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale,
Statul român,
Ministerul Finanțelor Publice,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, A. Tizzano, místopředseda, R. Silva de Lapuerta, J. L. da Cruz Vilaça, E. Juhász, M. Berger, A. Prechal a E. Regan, předsedové senátů, A. Rosas, A. Borg Barthet (zpravodaj), M. Safjan, D. Šváby a E. Jarašiūnas, soudci,
generální advokát: Y. Bot,
vedoucí soudní kanceláře: V. Giacobbo-Peyronnel, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. října 2016,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za E. Florescu a I. Poianu, jakož i C. Diaconu, A. Vidrighin a E. E. Bădilă jako dědičky M. Bădily, D. Târşiou, avocat,
– za Casa Judeţeană de Pensii Sibiu D. Aldeou a I. Stanem, jako zmocněnci,
– za rumunskou vládu R. H. Raduem, jakož i A. Wellman, M. Bejenar, jako zmocněnci,
– za řeckou vládu K. Georgiadisem a S. Papaioannou, jako zmocněnci,
– za maďarskou vládu M. Z. Fehérem, jako zmocněncem,
– za Evropskou komisi J.‑P. Keppennem, H. Krämerem, I. Rogalskim a L. Nicolae, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 21. prosince 2016,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 6 SEU, článků 110 a 267 SFEU, článků 17, 20, 21 a 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), memoranda o porozumění mezi Evropským společenstvím a Rumunskem, uzavřeného v Bukurešti a v Bruselu dne 23. června 2009 (dále jen „memorandum o porozumění“), zásady právní jistoty, zásad efektivity a rovnocennosti, jakož i čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (Úř. věst. 2000, L 303, s. 16; Zvl. vyd. 05/04, s. 79).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Eugeniou Florescu a Ioanem Poianou, jakož i Cosminou Diaconu, Ancou Vidrighin a Eugenií Elenou Bădilă jako dědičkami Mircey Bădily na straně jedné a Casa Judeţeană de Pensii Sibiu (Župní správa starobních důchodů, Rumunsko), Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale (Státní správa starobních důchodů a jiných práv ze sociálního zabezpečení, Rumunsko), Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (Ministerstvo práce, rodiny a sociální péče, Rumunsko), Statul român (Rumunský stát) a Ministerul Finanţelor Publice (Ministerstvo veřejných financí, Rumunsko) na straně druhé ve věci nároků na starobní důchod.
Právní rámec
Unijní právo
Nařízení (ES) č. 332/2002
3 Nařízení Rady (ES) č. 332/2002 ze dne 18. února 2002, kterým se zavádí systém střednědobé finanční pomoci platebním bilancím členských států (Úř. věst. 2002, L 53, s. 1; Zvl. vyd. 10/03, s. 81), ve znění nařízení Rady (ES) č. 431/2009 ze dne 18. května 2009 (Úř. věst. 2009, L 128, s. 1) (dále jen „nařízení č. 332/2002“), stanoví pravidla, která se použijí na systém vzájemné pomoci stanovený v článku 143 SFEU.
4 Článek 1 tohoto nařízení stanoví:
„1. Zavádí se systém střednědobé finanční pomoci Společenství, umožňující poskytování úvěrů jednomu nebo více členským státům, jimž nastaly nebo jim vážně hrozí obtíže s jejich bilancí běžných plateb nebo pohybu kapitálu. Tento systém Společenství mohou využívat pouze členské státy, které nepřijaly euro.
Celková výše úvěrů, které mohou být členským státům poskytnuty na základě tohoto systému, je omezena na 50 miliard EUR úvěrové jistiny.
2. Za tím účelem je Komise v souladu s rozhodnutím přijatým Radou podle článku 3 a po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem zmocněna sjednávat jménem Evropského společenství výpůjčky na kapitálových trzích nebo u finančních institucí.“
5 Podle článku 3 uvedeného nařízení platí:
„1. Systém střednědobé finanční pomoci může být Radou použit z podnětu:
a) Komise, která jedná na základě článku 119 Smlouvy v dohodě s členským státem, který chce financování Společenství využít;
b) členského státu, u něhož nastaly nebo mu vážně hrozí obtíže s bilancí běžných plateb nebo pohybu kapitálu.
2. Členský stát, který chce využít střednědobé finanční pomoci, projedná s Komisí posouzení svých finančních potřeb a předloží návrh ozdravného programu Komisi a Hospodářskému a finančnímu výboru. Rada zásadně na stejném zasedání rozhodne po přezkoumání situace dotyčného členského státu a ozdravného programu předloženého na podporu jeho žádosti
a) o poskytnutí úvěru nebo přiměřeného systému financování, jeho částce a jeho průměrné době splatnosti;
b) o hospodářsko-politických podmínkách, na které je střednědobá finanční pomoc vázána, aby bylo možno obnovit a zaručit udržitelnou situaci v platební bilanci;
c) o technikách čerpání úvěru nebo systému financování, jejichž vyplácení, respektive čerpání proběhne zásadně v postupných tranších, přičemž poskytnutí jednotlivých tranší podléhá ověření výsledků dosažených při provádění programu ve vztahu ke stanoveným cílům.“
6 Článek 3a nařízení č. 332/2002 stanoví:
„Komise a dotyčný členský stát uzavřou memorandum o porozumění, v němž jsou upřesněny podmínky stanovené Radou podle článku 3. Komise sdělí toto memorandum o porozumění Evropskému parlamentu a Radě.“
Rozhodnutí 2009/458/ES a 2009/459/ES
7 Podle článku 1 rozhodnutí Rady 2009/458/ES ze dne 6. května 2009, kterým se Rumunsku poskytuje vzájemná pomoc (Úř. věst. 2009, L 150, s. 6), poskytne Unie Rumunsku vzájemnou pomoc podle článku 143 SFEU. Rozhodnutím Rady 2009/459/ES ze dne 6. května 2009, kterým se Rumunsku poskytuje střednědobá finanční pomoc (Úř. věst. 2009, L 150, s. 8), dále Evropská unie poskytla Rumunsku střednědobý úvěr ve výši maximálně 5 miliard EUR.
8 Podle čl. 2 odst. 1 a 2 rozhodnutí 2009/459 platí:
„1. Pomoc řídí Komise v souladu se závazky Rumunska a doporučeními Rady, zejména se zvláštními doporučeními pro jednotlivé země v souvislosti s prováděním národního programu reforem a konvergenčního programu.
2. Komise se po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem dohodne s orgány Rumunska na zvláštních podmínkách hospodářské politiky, na něž bude finanční pomoc vázána a jež jsou stanoveny v čl. 3 odst. 5. Tyto podmínky se stanoví v memorandu o porozumění v souladu se závazky a doporučeními uvedenými v odstavci 1 tohoto článku. […]“
9 Podle čl. 3 odst. 5 rozhodnutí 2009/459 platí:
„Každá další splátka se vyplatí na základě uspokojivého plnění nového hospodářského programu rumunské vlády, který bude zahrnut do konvergenčního programu Rumunska, do národního programu reforem, a zejména specifických podmínek hospodářské politiky stanovených v memorandu o porozumění. Tyto podmínky kromě jiného zahrnují
a) přijetí jasně vytyčeného střednědobého fiskálního programu, jehož účelem je do roku 2011 snížit celkový schodek veřejných financí na úroveň nepřevyšující referenční hodnotu podle Smlouvy ve výši 3 % [hrubého domácího produktu (HDP)];
b) přijetí a plnění změn rozpočtu na rok 2009 (do druhého čtvrtletí roku 2009), s cílem dospět k celkovému schodku veřejných financí v maximální hodnotě 5,1 % HDP podle [Evropského systému národních a regionálních účtů (ESA 95)];
c) jmenovité snížení mzdových výdajů ve veřejném sektoru oproti výsledkům dosaženým v roce 2008 formou upuštění od zvyšování mezd ve veřejném sektoru (v celkové nominální výši 5 %) plánované na rok 2009 (nebo odpovídající další snižování zaměstnanosti) a snížení zaměstnanosti ve veřejném sektoru včetně nahrazení pouze jednoho ze sedmi odcházejících pracovníků;
d) další snížení výdajů na zboží a služby a dotací veřejným podnikům;
e) zkvalitnění řízení rozpočtu přijetím a zavedením závazného střednědobého fiskálního rámce, stanovení limitů revizí rozpočtu v průběhu roku včetně fiskálních pravidel a vytvoření rady pro fiskální záležitosti, která bude provádět nezávislé odborné přezkoumání;
f) reforma systému státní podpory včetně sjednocení a zjednodušení platových tříd a reformy prémiového režimu;
g) reforma klíčových parametrů důchodového systému přechodem na indexaci spotřebitelskými cenami, a nikoli mzdami, postupným posunováním hranice odchodu do důchodu za hranici stanovenou stávajícími plány, zejména v případě žen, a postupné zavedení příspěvků na penzijní pojištění u skupin zaměstnanců veřejného sektoru, kteří jsou v současné době z tohoto pojištění vyloučeni;
[…]“
Memorandum o porozumění
10 Podle bodu 5 memoranda o porozumění bude každá splátka finanční pomoci poskytnuté Unií Rumunsku vyplacena za podmínky uspokojivého plnění hospodářského programu rumunské vlády. Bod 5 písm. a) memoranda o porozumění mezi podmínky, na něž je tato pomoc vázána, řadí „snížení objemu platů ve veřejném sektoru“, zatímco v písmeni b) téhož bodu se ve čtvrtém pododstavci uvádí, že, „[z]a účelem dlouhodobého zlepšení veřejných financí bude provedena reforma klíčových parametrů důchodového systému“.
11 Bod 5 písm. d) tohoto memoranda o porozumění, nadepsané „Strukturální reformy“, obsahuje doporučení k opatřením určeným ke zvýšení efektivity a účinnosti veřejné správy, zlepšení kvality veřejné správy v několika oblastech, zejména pokud jde o rozhodovací struktury, rozdělení pravomocí mezi orgány, vnitřní organizaci hlavních ministerstev, působnost a odpovědnost za provádění, jakož i o odpovídající stavy zaměstnanců a řízení lidských zdrojů.
Směrnice 2000/78
12 Podle článku 1 směrnice 2000/78 je jejím účelem stanovit obecný rámec pro boj s diskriminací na základě náboženského vyznání či víry, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace v zaměstnání a povolání, s cílem zavést v členských státech zásadu rovného zacházení.
13 Článek 2 odst. 1 a 2 této směrnice stanoví:
„1. Pro účely této směrnice se ‚zásadou rovného zacházení‘ rozumí neexistence jakékoli přímé nebo nepřímé diskriminace na jakémkoli základě uvedeném v článku 1.
2. Pro účely odstavce 1 se:
a) ‚přímou diskriminací‘ rozumí, pokud se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci na základě jednoho z důvodů uvedených v článku 1;
b) ‚nepřímou diskriminací‘ rozumí, pokud by v důsledku zdánlivě neutrálního ustanovení, kritéria nebo zvyklosti byla osoba určitého náboženského vyznání nebo víry, určitého zdravotního postižení, určitého věku nebo určité sexuální orientace v porovnání s jinými osobami znevýhodněna, ledaže:
i) takové ustanovení, kritérium nebo praxe jsou objektivně odůvodněny legitimním cílem a prostředky k dosažení uvedeného cíle jsou přiměřené a nezbytné […]
[…]“
Rumunské právo
14 Článek 83 legea no 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (zákon č. 303/2004 o postavení soudců a státních zástupců) ze dne 28. června 2004 (Monitorul Oficial al României, část I, č. 826, ze dne 13. září 2005) umožňoval souběh funkce soudce výhradně s funkcí vysokoškolského pedagoga. Tento zákon dále stanovil, že soudci a státní zástupci, kteří opustili funkci z důvodu odchodu do starobního důchodu, mohou souběžně se starobním důchodem pobírat příjmy pocházející z profesní činnosti bez ohledu na výši těchto příjmů.
15 Dne 5. listopadu 2009 byl přijat legea no 329/2009 privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional (zákon č. 329/2009 o reorganizaci některých veřejných orgánů a institucí, o racionalizaci veřejných výdajů, o podpoře podniků a dodržování rámcových dohod uzavřených s Evropskou komisí a Mezinárodním měnovým fondem, Monitorul Oficial al României, část I, č. 761, ze dne 9. listopadu 2009).
16 Článek 2 tohoto zákona stanoví, že opatření zavedená tímto zákonem, která jsou výjimečná, mají za cíl omezit dopady hospodářské krize a splnit povinnosti plynoucí z memoranda o porozumění a z dohody o pohotovostním úvěru uzavřených mezi Rumunskem a Komisí, jakož i Mezinárodním měnovým fondem (MMF).
17 Uvedený zákon stanovil zejména snížení platů, což bylo opatření, které bylo uplatněno v rámci vysokoškolského vzdělávání. Podle článku 3 tohoto zákona směřují opatření přijatá podle memoranda o porozumění k překonání finanční krize. Spočívají ve snížení personálních nákladů ve veřejné správě prostřednictvím snížení platů a reorganizace nebo zrušení veřejných orgánů nebo institucí v návaznosti na jejich sloučení, fúzi, rozdělení nebo snížení počtu zaměstnanců.
18 Články 17 až 26 zákona č. 329/2009 zakazují souběh čistého starobního důchodu s příjmy pocházejícími z činností vykonávaných u veřejných institucí, pokud výše tohoto čistého důchodu převyšuje vnitrostátní průměrnou hrubou mzdu, která je základem pro stanovení rozpočtu sociálního zabezpečení státu.
19 Článek 18 uvedeného zákona stanoví, že starobní důchodci uvedení v článku 17 tohoto zákona jsou povinni vyjádřit písemně svoji volbu mezi pozastavením vyplácení starobního důchodu po dobu výkonu činnosti na straně jedné a skončením pracovního poměru, služebního poměru nebo pracovního poměru vzniklého jmenováním na straně druhé, pokud je výše jejich vypláceného čistého starobního důchodu vyšší než vnitrostátní průměrná hrubá mzda. Konečně článek 20 zákona č. 329/2009 stanoví, že nesplnění této povinnosti vyjádřit svoji volbu ve stanovené lhůtě vede ze zákona k ukončení pracovních poměrů vzniklých na základě individuální pracovní smlouvy nebo jmenování, jakož i služebních poměrů.
20 Podle článku 21 legea no 554/2004 privind contenciosului administrativ (zákon č. 554/2004 o soudním řízení správním), ze dne 2. prosince 2004 (Monitorul Oficial al României, část I, č. 1154, ze dne 7. prosince 2004), je důvodem pro obnovu řízení, který doplňuje důvody stanovené v občanském soudním řádu, vydání pravomocného rozsudku, proti němuž nelze podat opravný prostředek, v rozporu se zásadou přednosti unijního práva.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
21 Eugenia Florescu, I. Poiană a Mircea Bădilă vykonávali povolání soudce. Po přijetí do soudnictví uzavřeli individuálně pracovní smlouvy na dobu neurčitou na místa pedagogů obsazovaná na základě výběrového řízení na právnické fakultě v Sibini. Souběžně s výkonem soudcovské funkce působili jako vysokoškolští pedagogové.
22 V průběhu roku 2009 uplatnili uvedení navrhovatelé, po více než 30 letech služby, své právo na odchod do důchodu z funkce soudce. Při odchodu do důchodu mohli podle zákona č. 303/2004 souběžně se starobním důchodem pobírat příjmy pocházející z činnosti vysokoškolského pedagoga.
23 Po přijetí zákona č. 329/2009, kterým byl takový souběh zakázán, se E. Florescu, I. Poiană a M. Bădilă rozhodli pro pozastavení vyplácení důchodu od 1. ledna 2010. Župní správa starobních důchodů v Sibini následně dne 28. prosince 2009 rozhodla o pozastavení vyplácení těchto důchodů.
24 Z rozsudku Curtea Constituțională (Ústavní soud, Rumunsko) ze dne 4. listopadu 2009, kterým byl potvrzen soulad zákona č. 329/2009 s ústavou, neboť články 17 až 26 tohoto zákona se nevztahují na osoby, délka jejichž funkčního období je výslovně stanovena ústavou, vyplývá, že do působnosti zákazu pobírat starobní důchod souběžně s platem nespadají mimo jiné osoby vykonávající mandát v rámci moci zákonodárné nebo výkonné a členové Curtea de Conturi (Účetní dvůr, Rumunsko), Curtea Constituțională (Ústavní soud), Consiliul Superior al Magistraturii (Nejvyšší soudní rada, Rumunsko) a Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko).
25 Dne 1. března 2010 podali navrhovatelé v původním řízení k Tribunalul Sibiu (Vyšší soud v Sibini, Rumunsko) žalobu, kterou se domáhali zrušení rozhodnutí o pozastavení vyplácení důchodů, přijatých v jejich případech na základě zákona č. 329/2009, a uložení povinnosti žalovaným v původním řízení vyplatit jim měsíční starobní důchod od ledna 2010. Na podporu žaloby uvedli, že články 17 až 26 zákona č. 329/2009, které upravují režim souběhu starobních důchodů s příjmy z pracovní činnosti, jsou v rozporu s unijním právem, zejména s ustanoveními Smlouvy o EU a Listiny, přestože tento zákon byl přijat s cílem splnit povinnosti vyplývající z memoranda o porozumění.
26 Žaloba byla zamítnuta rozsudkem ze dne 3. května 2012. Mimořádný opravný prostředek proti tomuto rozsudku ke Curtea de Apel Alba Iulia, Secția pentru conflicte de muncă și asigurări sociale (Odvolací soud v Karlovském Bělehradě, oddělení pracovněprávních sporů a sporů ze sociálního zabezpečení) byl rozsudkem ze dne 9. listopadu 2012 zamítnut.
27 Eugenia Florescu, I. Poiană a M. Bădilă následně podali k předkládajícímu soudu proti tomuto rozsudku návrh na obnovu řízení, kterým se domáhali toho, aby byl tento rozsudek v rámci autoremedury v plném rozsahu zrušen a aby o jejich návrhu bylo rozhodnuto nanovo. Po smrti M. Bădily vstoupily do původního řízení jeho dědičky C. Diaconu, A. Vidrighin a E. E. Bădilă. Na podporu návrhu na obnovu řízení vyzvali navrhovatelé v původním řízení předkládající soud, aby položil Soudnímu dvoru několik předběžných otázek.
28 Za těchto podmínek se Curtea de Apel Alba Iulia (Odvolací soud v Karlovském Bělehradě) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Může být [memorandum o porozumění] považováno za akt, rozhodnutí, sdělení atd. s právní sílou ve smyslu judikatury Soudního dvora [rozsudky ze dne 3. února 1976, Manghera a další (59/75, EU:C:1976:14), a ze dne 20. března 1997, Francie v. Komise (C‑57/95, EU:C:1997:164)] a může být předmětem výkladu Soudního dvora?
2) V případě kladné odpovědi, musí být [memorandum o porozumění] vykládáno v tom smyslu, že za účelem omezení dopadů hospodářské krize snížením nákladů na zaměstnance může Komise oprávněně uložit přijetí vnitrostátního zákona, prostřednictvím kterého zanikne nárok určité osoby na vyplácení příspěvkového starobního důchodu za více než 30 let placení příspěvků, který byl legálně stanoven a vyplácen před přijetím tohoto zákona, protože této osobě je vyplácen plat za činnost vykonávanou na základě pracovní smlouvy, jež se liší od činnosti, na základě které pobírá starobní důchod?
3) Musí být [memorandum o porozumění] vykládáno v tom smyslu, že za účelem omezení dopadů hospodářské krize může Komise oprávněně uložit přijetí vnitrostátního zákona, prostřednictvím kterého zcela a sine die zanikne nárok určité osoby na vyplácení příspěvkového důchodu za více než 30 let placení příspěvků, který byl legálně stanoven a vyplácen před přijetím tohoto zákona, protože této osobě je vyplácen plat za činnost vykonávanou na základě pracovní smlouvy, jež se liší od činnosti, na základě které pobírá starobní důchod?
4) Musí být uvedené [memorandum o porozumění] in integrum a konkrétně jeho bod 5 písm. d), týkající se reorganizace a zlepšení efektivity veřejné správy, vykládáno v tom smyslu, že za účelem omezení dopadů hospodářské krize Komise oprávněně uložila přijetí vnitrostátního zákona, který stanoví pro úředníky, kteří odešli do starobního důchodu z veřejných institucí, zákaz souběhu starobního důchodu s platem?
5) Lze články 17, 20, 21 a 47 Listiny, článek 6 SEU, článek 110 SFEU, zásadu právní jistoty zakotvenou v unijním právu a judikaturu Soudního dvora vykládat v tom smyslu, že brání takovému ustanovení, jako je čl. 21 odst. 2 zákona č. 554/2004, které pro případ porušení zásady přednosti unijního práva stanoví možnost obnovy řízení, ve kterém bylo vydáno vnitrostátní soudní rozhodnutí, výlučně v oblasti správních sporů a nedává možnost obnovy řízení, ve kterém bylo vydáno vnitrostátní soudní rozhodnutí, v jiných oblastech (občanskoprávní, trestní, obchodní), pokud jsou taková rozhodnutí [vydaná v těchto jiných oblastech] v rozporu s toutéž zásadou přednosti unijního práva?
6) Brání článek 6 SEU […] právním předpisům členského státu, které podmiňují vyplácení důchodu kariérních soudců, který byl stanoven na základě více než 30 let odpracovaných v soudnictví, ukončením jejich pracovní smlouvy vysokoškolského pedagoga v oboru práva?
7) Brání článek 6 SEU […], čl. 17 odst. 1 Listiny a judikatura Soudního dvora právní úpravě, která zbavuje soudce vlastnického práva k důchodu, i když byl tento stanoven na základě příspěvků za více než 30 let a i když tito soudci odváděli a nadále odvádějí zvlášť za svou činnost vysokoškolského pedagoga příspěvky na důchodové zabezpečení?
8) Brání článek 6 SEU […] a čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2000/78 […], jakož i judikatura Soudního dvora rozhodnutí vydanému ústavním soudem členského státu, který v rámci přezkumu ústavnosti zákona rozhodl, že nárok na souběh starobního důchodu s platem mají pouze osoby jmenované do funkce na základě mandátu, čímž z tohoto práva vylučuje kariérní soudce, kterým je zakázáno pobírání starobního důchodu stanoveného na základě více než 30 let odvádění osobních příspěvků, protože tito soudci nepřestali vykonávat funkce vysokoškolských pedagogů v oboru práva?
9) Brání článek 6 SEU […] a judikatura Soudního dvora právním předpisům, které podmiňují sine die vyplácení důchodu soudců, který byl stanoven na základě více než 30 let odvádění příspěvků, ukončením činnosti vysokoškolského pedagoga?
10) Brání článek 6 SEU […] a judikatura Soudního dvora právním předpisům, které narušují spravedlivou rovnováhu, která musí být udržována mezi ochranou individuálního vlastnictví a potřebami obecného zájmu, přičemž ztrátu důchodu soudce ukládají pouze určité kategorii osob, protože vykonávají činnost vysokoškolského pedagoga?“
K předběžným otázkám
K první otázce
29 Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda musí být memorandum o porozumění, o jehož výklad žádá, považováno za akt přijatý orgánem Unie ve smyslu článku 267 SFEU, který může být předmětem výkladu Soudního dvora.
30 Podle ustálené judikatury dává článek 267 SFEU Soudnímu dvoru pravomoc bez jakékoli výjimky rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se platnosti a výkladu aktů přijatých orgány Unie (rozsudky ze dne 13. prosince 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, bod 8, a ze dne 11. května 2006, Friesland Coberco Dairy Foods, C‑11/05, EU:C:2006:312, bod 36).
31 V projednávaném případě je třeba poukázat na to, že memorandum o porozumění bylo uzavřeno mezi Evropským společenstvím, za které jednala Komise, a Rumunskem. Právním základem tohoto memoranda je článek 143 SFEU, který Unii přiznává pravomoc poskytnout vzájemnou pomoc členskému státu, jehož měnou není euro a jemuž nastaly nebo mu vážně hrozí obtíže s platební bilancí. Podle tohoto článku Komise za určitých podmínek doporučí Radě poskytnutí vzájemné pomoci a vhodných metod jejího poskytnutí. Poskytnutí vzájemné pomoci a stanovení podmínek a podrobností této pomoci přijetím směrnic nebo rozhodnutí přísluší Radě.
32 Nařízení č. 332/2002 stanoví pravidla, která se použijí na systém vzájemné pomoci stanovený v citovaném článku 143 SFEU. V článku 1 odst. 2 tohoto nařízení se uvádí, že Komise je v souladu s rozhodnutím přijatým Radou podle článku 3 tohoto nařízení a po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem zmocněna sjednávat jménem Unie výpůjčky na kapitálových trzích nebo u finančních institucí.
33 Článek 3a věta první nařízení č. 332/2002 stanoví, že Komise a dotyčný členský stát uzavřou memorandum o porozumění, v němž jsou upřesněny podmínky stanovené Radou podle článku 3 téhož nařízení. Memorandum o porozumění uzavřené mezi Unií a Rumunskem, o jehož výklad předkládající soud žádá v projednávané věci, bylo přijato tímto postupem, když Rada přijala postupně dvě rozhodnutí, a sice rozhodnutí 2009/458, kterým byla Rumunsku poskytnuta vzájemná pomoc podle článku 143 SFEU, a rozhodnutí 2009/459, kterým byl tomuto členskému státu poskytnut střednědobý úvěr ve výši maximálně 5 miliard EUR a jehož čl. 2 odst. 2 stanoví, že zvláštní podmínky hospodářské politiky, na něž bude finanční pomoc přiznaná Unií vázána, se stanoví v memorandu o porozumění.
34 Memorandum o porozumění tudíž představuje, jak uvedl generální advokát v bodě 52 svého stanoviska, konkretizaci závazku mezi Unií a členským státem o hospodářském programu, vyjednaného těmito smluvními stranami, kterým se členský stát zavazuje dodržovat předem vymezené hospodářské cíle, aby mohl, s výhradou dodržení tohoto závazku, požívat finanční pomoci Unie.
35 Memorandum o porozumění coby akt, jehož právním základem jsou ustanovení unijního práva uvedená v bodech 31 až 33 tohoto rozsudku, uzavřený mimo jiné Unií, za kterou jedná Komise, představuje akt přijatý orgánem Unie ve smyslu článku 267 písm. b) SFEU.
36 S ohledem na výše uvedené je třeba na první otázku odpovědět, že memorandum o porozumění musí být považováno za akt přijatý orgánem Unie ve smyslu článku 267 SFEU a může být předmětem výkladu Soudního dvora.
Ke druhé, třetí a čtvrté otázce
37 Podstatou druhé, třetí a čtvrté předběžné otázky předkládajícího soudu, jimiž je třeba se zabývat společně, je, zda musí být memorandum o porozumění vykládáno v tom smyslu, že ukládá povinnost přijmout takovou vnitrostátní právní úpravu, jako je úprava dotčená v původním řízení, která stanoví zákaz souběhu čistého starobního důchodu s příjmy pocházejícími z činností vykonávaných u veřejných institucí, pokud částka tohoto čistého důchodu převyšuje vnitrostátní průměrnou hrubou mzdu, která je základem pro stanovení rozpočtu sociálního zabezpečení státu.
38 V tomto ohledu je třeba podotknout, jak bylo již zdůrazněno v rámci odpovědi na první otázku, že memorandum o porozumění představuje konkretizaci závazku mezi Unií a členským státem o hospodářském programu, který tomuto členskému státu umožňuje využívat systém střednědobé finanční pomoci platebním bilancím členských států zavedený článkem 143 SFEU a upřesněný nařízením č. 332/2002. Obsahuje určité hospodářskopolitické požadavky, kterými je podmíněno poskytnutí finanční pomoci a které byly stanoveny společnou dohodou mezi Komisí a rumunskými orgány v souladu s ustanoveními rozhodnutí 2009/459.
39 Bod 5 první pododstavec tohoto memoranda v tomto ohledu uvádí, že k vyplacení každé splátky dojde s výhradou uspokojivého plnění hospodářského programu rumunské vlády. Pro každou splátku byla stanovena zvláštní hospodářskopolitická kritéria rozpočtové nebo kvalitativní povahy, která jsou specifikována v příloze I uvedeného memoranda a která musí Rumunsko splnit v rámci cílů tohoto programu, a sice fiskální konsolidace, fiskální řízení, měnová politika a regulace finančního sektoru a konečně strukturální reformy. Rumunské orgány musí v rámci mezí výše uvedených kritérií nalézt konkrétní ekonomická řešení, která jim umožní dosáhnout těchto cílů a dodržet harmonogram stanovený společně s unijními orgány.
40 Kromě toho se v bodě 5 písm. b) čtvrtém pododstavci memoranda o porozumění uvádí, že důchodový systém musí projít reformou, zejména v podobě takových opatření, jako je posun věku pro odchod do důchodu nebo indexace důchodů ve veřejném sektoru spotřebitelskými cenami.
41 Z výše uvedeného vyplývá, že memorandum o porozumění má sice závaznou povahu, avšak neobsahuje žádné zvláštní ustanovení ukládající povinnost přijmout vnitrostátní právní úpravu dotčenou v původním řízení.
42 Na druhou, třetí a čtvrtou předběžnou otázku je proto třeba odpovědět, že memorandum o porozumění musí být vykládáno v tom smyslu, že neukládá povinnost přijmout takovou vnitrostátní právní úpravu, jako je úprava dotčená v původním řízení, která stanoví zákaz souběhu čistého starobního důchodu ve veřejném sektoru s příjmy pocházejícími z činností vykonávaných u veřejných institucí, pokud částka tohoto čistého důchodu převyšuje vnitrostátní průměrnou hrubou mzdu, která je základem pro stanovení rozpočtu sociálního zabezpečení státu.
K šesté, sedmé, deváté a desáté otázce
43 Podstatou šesté, sedmé, deváté a desáté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 6 SEU a článek 17 Listiny vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení, která stanoví zákaz souběhu čistého starobního důchodu ve veřejném sektoru s příjmy pocházejícími z činností vykonávaných u veřejných institucí, pokud částka tohoto čistého důchodu převyšuje určitou hranici.
44 Je třeba připomenout, že oblast působnosti Listiny je s ohledem na jednání členských států definována v čl. 51 odst. 1, podle něhož jsou ustanovení Listiny určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie (rozsudek ze dne 26. února 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, bod 17).
45 V projednávaném případě byl zákon č. 329/2009, který se vztahuje na „reorganizaci některých veřejných orgánů a institucí, […] racionalizaci veřejných výdajů, […] podpo[ru] podniků a dodržování rámcových dohod uzavřených s [Komisí] a [MMF]“, přijat – jak uvádí předkládající soud – proto, aby Rumunsko mohlo splnit závazky přijaté vůči Unii, které jsou uvedeny v memorandu o porozumění. Podle článku 2 tohoto zákona je cílem opatření zavedených tímto zákonem zejména „splnit povinnosti plynoucí z memoranda o porozumění uzavřeného mezi Evropskou komisí a Rumunskem“.
46 Mezi podmínkami stanovenými memorandem o porozumění, na jejichž splnění závisí poskytnutí finanční pomoci, se v bodě 5 písm. a) tohoto memoranda uvádí snížení objemu platů ve veřejném sektoru a v písm. b) čtvrtém pododstavci téhož bodu reforma klíčových parametrů důchodového systému za účelem dlouhodobého zlepšení veřejných financí.
47 Je tudíž třeba konstatovat, že účelem opatření zákazu souběhu dotčeného v původním řízení, které sleduje zároveň oba cíle uvedené v předchozím bodě, je plnit závazky přijaté Rumunskem v memorandu o porozumění, jež je součástí unijního práva.
48 Je pravda, že memorandum o porozumění ponechává Rumunsku prostor pro uvážení, aby rozhodlo, jaká opatření jsou nejlepší k dodržení uvedených závazků. Nicméně v případě, kdy členský stát v rámci posuzovací pravomoci přiznané mu aktem unijního práva přijímá určitá opatření, je třeba mít za to, že uplatňuje unijní právo ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další, C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865, body 65 až 68). Cíle stanovené v čl. 3 odst. 5 rozhodnutí 2009/459 i cíle stanovené memorandem o porozumění jsou navíc dostatečně vymezeny a upřesněny, aby mohly vést k závěru, že účelem zákazu souběhu plynoucího ze zákona č. 329/2009 je provést toto memorandum a toto rozhodnutí, a tudíž uplatnit unijní právo ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny. Listina je tudíž na spor v původním řízení použitelná.
49 Za těchto podmínek je třeba se zabývat otázkou, zda článek 17 Listiny, a zejména jeho odstavec 1, brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení. Pro účely vymezení rozsahu základního práva na ochranu vlastnictví je třeba s ohledem na čl. 52 odst. 3 Listiny přihlédnout zejména k článku 1 dodatkového protokolu č. 1 k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, který toto právo zakotvuje (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 356).
50 V tomto ohledu platí, že když určitá právní úprava stanoví automatické vyplácení sociální dávky, vzniká majetkový zájem spadající u osob, které splňují dané podmínky, do oblasti působnosti článku 1 dodatkového protokolu č. 1 k citované Úmluvě (rozsudek ESLP ze dne 7. července 2011, Stummer v. Rakousko, CE:ECHR:2011:0707JUD003745202, § 82). Nároky vyplývající z odvádění příspěvků na sociální zabezpečení tak pro účely tohoto článku představují majetková práva (rozsudek ESLP ze dne 12. října 2004, Kjartan Ásmundsson v. Island, CE:ECHR:2004:1012JUD006066900, § 39). Právo na vlastnictví zakotvené v citovaném článku ovšem nelze vykládat tak, že zakládá nárok na důchod v určité výši (rozsudek ESLP ze dne 12. října 2004, Kjartan Ásmundsson v. Island, CE:ECHR:2004:1012JUD006066900, § 39).
51 V souvislosti s článkem 17 Listiny vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora, že právo na vlastnictví zaručené tímto článkem není právem absolutním a jeho výkon může být předmětem omezení odůvodněných cíli obecného zájmu, které Unie sleduje (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. září 2016, Ledra Advertising a další v. Komise a ECB, C‑8/15 P až C‑10/15 P, EU:C:2016:701, bod 69 a citovaná judikatura).
52 Vnitrostátní opatření dotčené ve věci v původním řízení nevede sice k prostému zbavení osob v takové situaci, v jaké jsou navrhovatelé v původním řízení, nároku na důchod, neboť tyto osoby mohou nadále pobírat svůj starobní důchod, přestanou-li současně vykonávat výdělečnou činnost u veřejné instituce. Takové opatření ovšem omezuje užívání a požívání práva dotyčných osob na důchod, neboť znamená pozastavení vyplácení jejich důchodu, když se rozhodnou takovou činnost nadále vykonávat.
53 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 52 odst. 1 Listiny musí být každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto Listinou stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení výkonu těchto práv a svobod zavedena pouze tehdy, jsou-li nezbytná a skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.
54 Je tudíž třeba určit, zda omezení práva na vlastnictví plynoucí ze zákazu stanoveného zákonem č. 329/2009 a vztahujícího se na souběh čistého starobního důchodu ve veřejném sektoru s příjmy pocházejícími z činností vykonávaných u veřejných institucí respektuje podstatu práva na vlastnictví, zda odpovídá některému z cílů obecného zájmu a zda je pro tyto účely nezbytné.
55 V této souvislosti je třeba nejprve poznamenat, že zákon č. 329/2009, jak vyplývá ze znění jeho článku 2, má výjimečnou povahu a má platit jen dočasně. Navíc nezpochybňuje samotnou podstatu práva na důchod, ale omezuje jeho výkon za přesně stanovených a vymezených okolností, a sice tehdy, existuje-li souběh starobního důchodu s činností u veřejné instituce a částka tohoto důchodu převyšuje určitou hranici. Zákon č. 329/2009 tedy respektuje podstatu práva na vlastnictví, které mají navrhovatelé v původním řízení ve vztahu k dotčeným důchodům, jak podotkl generální advokát v bodě 83 svého stanoviska.
56 Dále je třeba poukázat na to, že účelem zákona č. 329/2009 je racionalizovat veřejné výdaje ve výjimečném kontextu celosvětové krize ve finanční a hospodářské rovině (v tomto smyslu viz rozsudek ESLP ze dne 20. března 2012, Ionel Panlife v. Rumunsko, CE:ECHR:2012:0320DEC001390211, § 21). Co se konkrétně týče vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení, jejím účelem je dosáhnout zároveň cíle snížit výdaje na platy ve veřejném sektoru i cíle reformovat důchodový systém, tedy cílů stanovených rozhodnutím 2009/459 a memorandem o porozumění za účelem zmenšení obtíží s platební bilancí, které Rumunsko vedly k požádání a získání finanční pomoci Unie. Takové cíle představují cíle obecného zájmu.
57 Ke způsobilosti a nezbytnosti vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení je třeba připomenout, že s ohledem na zvláštní okolnosti ekonomické povahy mají členské státy při přijímání rozhodnutí v hospodářské oblasti široký prostor pro uvážení a jsou nejlépe schopny definovat opatření, která mohou vést k dosažení sledovaného cíle.
58 Zákon č. 329/2009 navíc neukládá osobám dotčeným zákazem souběhu starobního důchodu s příjmy z činnosti vykonávané u veřejné instituce nepřiměřenou a nadměrnou zátěž, neboť tyto osoby se musí mezi vyplácením starobního důchodu a vyplácením těchto příjmů rozhodnout jen tehdy, převyšuje-li částka jejich důchodu vnitrostátní průměrnou hrubou mzdu, která je základem pro stanovení rozpočtu sociálního zabezpečení státu, a dále se kdykoli mohou rozhodnout, jak podotkl generální advokát v bodě 86 svého stanoviska, ukončit pracovní poměr a znovu pobírat starobní důchod.
59 Vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení je tudíž způsobilá vést k dosažení sledovaného cíle obecného zájmu a nezbytná k jeho dosažení.
60 S ohledem na výše uvedené je třeba na šestou, sedmou, devátou a desátou otázkou odpovědět, že článek 6 SEU a čl. 17 odst. 1 Listiny musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení, která stanoví zákaz souběhu čistého starobního důchodu ve veřejném sektoru s příjmy pocházejícími z činností vykonávaných u veřejných institucí, pokud částka tohoto čistého důchodu převyšuje určitou hranici.
K osmé otázce
61 Podstatou osmé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2000/78 vykládán v tom smyslu, že toto ustanovení brání takovému výkladu vnitrostátní právní úpravy, jako je výklad dotčený v původním řízení, podle kterého se zákaz stanovený touto úpravou pro souběh čistého starobního důchodu s příjmy pocházejícími z činností vykonávaných u veřejných institucí, pokud částka tohoto čistého důchodu převyšuje vnitrostátní průměrnou hrubou mzdu, která je základem pro stanovení rozpočtu sociálního zabezpečení státu, vztahuje na kariérní soudce, ale nikoli na osoby jmenované do funkce na základě mandátu podle vnitrostátní ústavy.
62 Je nutné poukázat na to, že Soudní dvůr již rozhodl o podobné otázce ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 21. května 2015, SCMD (C‑262/14, nezveřejněný, EU:C:2015:336), jenž se týkal výkladu čl. 2 odst. 2 a čl. 3 odst. 1 směrnice 2000/78 v kontextu týchž ustanovení zákona č. 329/2009.
63 V bodě 29 citovaného rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že vzhledem k tomu, že podle čl. 2 odst. 1 směrnice 2000/78 je účelem zásady rovného zacházení, zakotvené touto směrnicí, bojovat proti všem formám diskriminace na základě některého z důvodů taxativně vyjmenovaných v jejím článku 1, nevztahuje se tato směrnice na diskriminaci na základě profesní kategorie nebo místa výkonu práce.
64 Předkládající soud neodkazuje v projednávané věci na žádný z důvodů uvedených v citovaném článku 1 a ve svých otázkách poukazuje jen na to, že dochází k rozdílnému zacházení mezi kariérními soudci a osobami jmenovanými do funkce na základě mandátu podle rumunské ústavy.
65 Taková situace, jako je situace dotčená v původním řízení, proto nespadá do působnosti obecného rámce stanoveného článkem 2 odst. 2 směrnice 2000/78 s cílem bojovat s některými druhy diskriminace (viz rozsudek ze dne 21. května 2015, SCMD, C‑262/14, nezveřejněný, EU:C:2015:336, bod 31).
66 S ohledem na výše uvedené je třeba na osmou otázku odpovědět, že čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2000/78 musí být vykládán v tom smyslu, že toto ustanovení se nepoužije na takový výklad vnitrostátní právní úpravy, jako je výklad dotčený v původním řízení, podle kterého se zákaz stanovený touto úpravou pro souběh čistého starobního důchodu s příjmy pocházejícími z činností vykonávaných u veřejných institucí, pokud částka tohoto čistého důchodu převyšuje vnitrostátní průměrnou hrubou mzdu, která je základem pro stanovení rozpočtu sociálního zabezpečení státu, vztahuje na kariérní soudce, ale nikoli na osoby jmenované do funkce na základě mandátu podle vnitrostátní ústavy.
K páté otázce
67 Podstatou páté předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda musí být unijní právo, zejména zásady rovnocennosti a efektivity, vykládáno v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu právnímu ustanovení, jako je ustanovení dotčené v původním řízení, které stanoví možnost obnovy řízení pro porušení zásady přednosti unijního práva jen v případě pravomocných soudních rozhodnutí vydaných v oblasti správního soudnictví.
68 Vzhledem k odpovědi na ostatní otázky není namístě odpovídat na otázku pátou.
K nákladům řízení
69 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1) Memorandum o porozumění uzavřené mezi Evropským společenstvím a Rumunskem v Bukurešti a v Bruselu dne 23. června 2009 musí být považováno za akt přijatý orgány Evropské unie ve smyslu článku 267 SFEU, který může být předmětem výkladu Soudního dvora.
2) Memorandum o porozumění uzavřené mezi Evropským společenstvím a Rumunskem v Bukurešti a v Bruselu dne 23. června 2009 musí být vykládáno v tom smyslu, že neukládá povinnost přijmout takovou vnitrostátní právní úpravu, jako je úprava dotčená v původním řízení, která stanoví zákaz souběhu čistého starobního důchodu ve veřejném sektoru s příjmy pocházejícími z činností vykonávaných u veřejných institucí, pokud částka tohoto čistého důchodu převyšuje vnitrostátní průměrnou hrubou mzdu, která je základem pro stanovení rozpočtu sociálního zabezpečení státu.
3) Článek 6 SEU a článek 17 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení, která stanoví zákaz souběhu čistého starobního důchodu ve veřejném sektoru s příjmy pocházejícími z činností vykonávaných u veřejných institucí, pokud částka tohoto čistého důchodu převyšuje určitou hranici.
4) Článek 2 odst. 2 písm. b) směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání, musí být vykládán v tom smyslu, že toto ustanovení se nepoužije na takový výklad vnitrostátní právní úpravy, jako je výklad dotčený v původním řízení, podle kterého se zákaz stanovený touto úpravou pro souběh čistého starobního důchodu s příjmy pocházejícími z činností vykonávaných u veřejných institucí, pokud výše tohoto čistého důchodu převyšuje vnitrostátní průměrnou hrubou mzdu, která je základem pro stanovení rozpočtu sociálního zabezpečení státu, vztahuje na kariérní soudce, ale nikoli na osoby jmenované do funkce na základě mandátu podle vnitrostátní ústavy.
Podpisy.