GENERALINIO ADVOKATO M. POIARES MADURO IŠVADA,
pateikta 2009 m. liepos 9 dieną(1)
Byla C‑118/08
Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL
prieš
Administración del Estado
(Tribunal Supremo (Ispanija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą
„Valstybės narės atsakomybė – Bendrijos teisės pažeidimas – Lygiavertiškumo ir veiksmingumo principai“
1. Nuostatą, kad siekis užtikrinti Bendrijos teisės suteiktų teisių apsaugą yra valstybių narių procesinės autonomijos reikalas, tradiciškai sušvelnina reikalavimas, jog nacionalinė teisė privalo atitikti Bendrijos teisėje įtvirtintus lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus. Veiksmingumo principu reikalaujama, kad nacionaliniais proceso reikalavimais būtų užtikrinta veiksminga Bendrijos teisės suteiktų teisių apsauga. Lygiavertiškumo principu savo ruožtu reikalaujama, kad pagal nacionalinę teisę visiems ieškiniams, grindžiamiems Bendrijos teise, būtų taikomas toks procesinis požiūris, kuris būtų bent jau toks pat palankus kaip ir panašiam nacionaline teise grindžiamam ieškiniui. Siekiant padaryti išvadą, kad privaloma taikyti vienodą procesinį požiūrį, reikia išsiaiškinti, ar abu ieškiniai yra panašūs. Ši byla liudija, kad toks vertinimas gali sukelti sunkumų.
I – Pagrindinė byla ir prejudicinis klausimas
2. Prejudicinis klausimas iš esmės susijęs su poreikiu išsiaiškinti, ar tai, jog ieškiniui dėl valstybės atsakomybės taikomi skirtingi procesiniai reikalavimai atsižvelgiant į tai, ar ieškinys grindžiamas teisės aktu padarytu Konstitucijos nuostatos, ar Bendrijos teisės normos pažeidimu, atitinka Bendrijos lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus.
3. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikė Tribunal Supremo (Ispanija) administracinių ginčų kolegija, nagrinėjanti ginčą tarp bendrovės Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL ir Administración del Estado, nes pastaroji atmetė ieškinį dėl Ispanijos valstybės atsakomybės, kilusios dėl teisės aktu padaryto Bendrijos teisės pažeidimo.
4. Ginčas kilo dėl 1992 m. gruodžio 28 d. Įstatymo su pakeitimais, padarytais 1997 m. gruodžio 30 d. Įstatymu, kuriuo ribojama apmokestinamojo asmens teisė atskaityti pridėtinės vertės mokestį (toliau – PVM), susijusį su iš subsidijų finansuojamu prekių ar paslaugų pirkimu, ir kuriuo jam nustatyta pareiga teikti periodines deklaracijas, kuriose jis turi nurodyti pirkimo ir pardavimo PVM bei sumokėti susidariusį skirtumą (atvirkštinis mokėjimas). Tačiau reikia pažymėti, kad pagal Ispanijos teisės aktus(2) apmokestinamasis asmuo turi teisę per ketverius metus paprašyti patikslinti atvirkštinius mokėjimus ir, jei reikia, prašyti sugrąžinti nepagrįstai sumokėtas sumas.
5. Kadangi 1992 m. gruodžio 28 d. Įstatyme numatytas PVM atskaitos ribojimas buvo pripažintas prieštaraujančiu Šeštosios direktyvos 77/388/EEB(3) 17 straipsnio 2 daliai ir 19 straipsniui, ieškovė pagrindinėje byloje, kuri atliko atvirkštinius mokėjimus už 1999 ir 2000 mokestinius metus ir kurios teisei prašyti patikslinti bei sugrąžinti nepagrįstai sumokėtas sumas buvo suėjęs senaties terminas tuo metu, kai buvo priimtas minėtas sprendimas Komisija prieš Ispaniją, pateikė prašymą, kuriuo reikalauja atlyginti patirtą žalą, įvertintą 1 228 366,39 eurų suma, kurią sudaro Ispanijos valstybės nepagrįstai gautos PVM įmokos ir grąžintinos sumos, į kurias ji galėjo pretenduoti už minėtus laikotarpius.
6. 2007 m. sausio 12 d. Ministrų taryba atmetė prašymą remdamasi tuo pagrindu, kad dėl to, jog ieškovė neužginčijo atvirkštinių mokėjimų per nustatytą ketverių metų terminą, nutrūko tiesioginis priežastinis ryšys tarp Bendrijos teisės pažeidimo ir tariamai patirtos žalos. Kitaip tariant, toks neužginčijimas yra vienintelė žalos priežastis. Grįsdama savo sprendimą Ministrų taryba rėmėsi dviem Tribunal Supremo 2004 m. sausio 29 ir 2005 m. gegužės 24 d. Sprendimais, kuriuose nustatyta, kad ieškiniams dėl valstybės atsakomybės už Bendrijos teisės pažeidimą taikomas reikalavimas, jog visų pirma turi būti išnaudotos visos administracinės ir teisminės teisių gynimo priemonės, nukreiptos į nepalankų administracinį aktą, kuris priimtas taikant nacionalinės teisės aktą, tariamai prieštaraujantį Bendrijos teisei.
7. 2007 m. birželio 6 d. ieškovė Tribunal Supremo pareiškė ieškinį dėl Ministrų tarybos sprendimo atmesti jos prašymą dėl žalos atlyginimo. Nutartyje pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą bylą nagrinėjantis teismas kelia klausimą, ar reikalavimas, jog visų pirma turi būti išnaudotos visos ieškiniui dėl valstybės atsakomybės už Bendrijos teisės pažeidimą taikomos teisių gynimo priemonės, atitinka Bendrijos teisėje įtvirtintus lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus. Jis teigia, kad ieškiniui dėl valstybės atsakomybės už įstatymo neatitikimą Konstitucijai netaikomas reikalavimas, kad žalą patyręs asmuo visų pirma turi ginčyti remiantis tuo įstatymu priimtą ir jam žalos darantį teisės aktą.
8. Teisingumo Teismui jis pateikė tokį prejudicinį klausimą:
„Ar bylose dėl valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, finansinės atsakomybės, kuriose ieškinys grindžiamas remiantis nekonstitucingu paskelbtu įstatymu priimtais administraciniais aktais, ir bylose, kuriose ieškinys grindžiamas prieštaraujančia Bendrijos teisei pripažintos nuostatos taikymu, Tribunal Supremo 2004 m. sausio 29 d. ir 2005 m. gegužės 24 d. Sprendimuose išdėstytos skirtingos teismo praktikos taikymas neprieštarauja lygiavertiškumo ir veiksmingumo principams?“
II – Teisinis vertinimas
9. Prieš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateikiant atsakymą, reikalingą vertinant ginčijamos Tribunal Supremo praktikos suderinamumą su Bendrijos teisėje įtvirtintais lygiavertiškumo ir veiksmingumo principais, reikia atsakyti į Ispanijos vyriausybės prieštaravimus dėl šio prejudicinio klausimo priimtinumo.
A – Prejudicinio klausimo priimtinumas
10. Pasak Ispanijos vyriausybės, bylą nagrinėjančio teismo pateiktas prejudicinis klausimas yra nepriimtinas dėl to, kad Teisingumo Teismas, nagrinėdamas prašymą priimti prejudicinį sprendimą, turi kompetenciją priimti sprendimą tik dėl nacionalinių administracinių ir teisės aktų, o ne dėl aukščiausios instancijos teismo, kaip antai Tribunal Supremo, praktikos atitikties Bendrijos teisei, nes jis negalėtų pakeisti tos teismų praktikos, kad ši atitiktų Bendrijos reikalavimus, ir dėl to šis prejudicinis klausimas nėra reikalingas sprendžiant pagrindinėje byloje kilusį ginčą, tačiau atsakymas į jį galėtų padėti labiau kaip teisinė konsultacija.
11. Ispanijos vyriausybės argumentams dėl prejudicinio klausimo nepriimtinumo akivaizdžiai negali būti pritarta.
12. Pirma, reikia priminti, kad nors Teisingumo Teismas neturi kompetencijos nagrinėdamas prejudicinį klausimą vertinti nacionalinės teisės nuostatų suderinamumo su Bendrijos teise, jis privalo, jei reikia, pateikęs kitokią jam užduoto klausimo formuluotę, bylą nagrinėjančiam teismui pateikti visapusį Bendrijos teisės išaiškinimą, kuris galėtų būti šiam naudingas vertinant jos nuostatų poveikį(4). Šiuo atveju Tribunal Supremo prašo Teisingumo Teismo išaiškinti Bendrijos teisėje įtvirtintus lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus, kad jis galėtų įvertinti, ar jo praktikoje laikomasi Bendrijos teisės.
13. Antra, akivaizdžiai nėra jokių ribų dėl nacionalinių teisės normų, kurios netiesiogiai gali būti ginčijamos pateikiant prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl Bendrijos teisės išaiškinimo. Priešingai nei teigia Ispanijos vyriausybė, tos taisyklės visiškai gali būti nustatytos teismų praktikoje. Be to, Teisingumo Teismo jau buvo prašyta priimti prejudicinį sprendimą netiesiogiai dėl nacionalinių teismų praktikos suderinamumo su Bendrijos teise(5). Galiausiai reikia pridurti, kad bet kuriuo atveju su teismų praktika susijęs klausimas visada gali būti performuluotas taip, kad jis būtų susijęs su nacionalinės teisės nuostatomis, kuriomis nacionalinis teismas rėmėsi formuluodamas teismų praktiką. Kitaip tariant, šioje byloje pateiktas klausimas gali būti suprantamas taip, kad juo prašoma nustatyti, ar Tribunal Supremo pateiktas nacionalinių nuostatų, susijusių su ieškiniais dėl valstybės atsakomybės, aiškinimas neprieštarauja Bendrijos teisėje įtvirtintiems lygiavertiškumo ir veiksmingumo principams.
14. Galiausiai iš esmės tik bylą nagrinėjantis ir sprendimą turėsiantis priimti nacionalinis teismas, atsižvelgdamas į konkrečios bylos ypatumus, turi įvertinti ir prejudicinio sprendimo būtinumą savo sprendimui priimti, ir Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų svarbą, ir kadangi klausimai susiję su Bendrijos teisės išaiškinimu, Teisingumo Teismas privalo priimti sprendimą(6). Tik išimties atveju Teisingumo Teismas gali atsisakyti priimti sprendimą ir pripažinti prejudicinį klausimą nepriimtinu, jei pasirodytų akivaizdu, kad tas klausimas objektyviai nėra reikalingas sprendimui pagrindinėje byloje priimti(7). Šiuo atveju taip nėra. Nors tiesa, kad Tribunal Supremo gali pats pakeisti savo teismų praktiką, kad, jei reikia, ši derėtų su Bendrijos reikalavimais, jis nusprendė, jog reikia Teisingumo Teismui pateikti klausimą dėl lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų išaiškinimo, kad galėtų įvertinti savo teismų praktiką. Taigi akivaizdžiai nesusiduriama nė su viena iš situacijų, dėl kurių Teisingumo Teismui kiltų klausimas dėl „svarbos prezumpcijos“, kuri taikoma nacionalinių teismų pateiktiems klausimams dėl Bendrijos teisės išaiškinimo(8).
15. Taigi šis prejudicinis klausimas yra priimtinas.
B – Veiksmingumo principas
16. Tai, kad ieškiniui dėl valstybės atsakomybės už teisės aktu padarytą Bendrijos teisės pažeidimą taikomas reikalavimas visų pirma išnaudoti visas administracines ir teismines teisių gynimo priemones dėl žalos atsiradimą lėmusio administracinio akto, kuris priimtas remiantis Bendrijos teisei prieštaraujančiu įstatymu, neatrodo, kad savaime pažeistų teisminės gynybos veiksmingumo principą.
17. Iš tiesų, remiantis nusistovėjusia teismų praktika, teisė į žalos atlyginimą, kuri išplaukia iš valstybės atsakomybės už asmenims padarytą žalą dėl Bendrijos teisės pažeidimų, kurie jai priskirtini, principo, atsiranda, kai tenkinamos šios trys sąlygos: pažeista teisės norma turi būti siekiama privatiems asmenims suteikti teises, jos pažeidimas turi būti pakankamai rimtas ir reikia, kad būtų priežastinis ryšys tarp minėto pažeidimo ir nukentėjusio subjekto patirtos žalos(9). Šios sąlygos yra „reikalingos bei pakankamos“, kad asmenys įgytų teisę į žalos atlyginimą(10). Tuo remiantis preliminariai galima daryti išvadą, kad valstybė narė negali teisei į žalos atlyginimą kelti reikalavimo, pagal kurį teisės subjektas visų pirma turi ginčyti prašomą atlyginti žalą sukėlusio akto teisėtumą, nepažeisdama teisminės apsaugos veiksmingumo principo, kuriuo grindžiamas valstybių narių atsakomybės už Bendrijos teisės pažeidimą principas(11).
18. Tačiau aptariama Tribunal Supremo praktika grindžiama tuo, kad žalą patyręs asmuo būtų galėjęs gauti visos reikalaujamos žalos atlyginimą, jei būtų laiku užginčijęs ją sukėlusio akto galiojimą.
19. Taigi remiantis bendru visų valstybių narių teisinėms sistemoms bendruoju principu(12) darytina išvada, kad nustatydamas atlygintiną žalą nacionalinis teismas gali atsižvelgti į protingą žalą patyrusio asmens rūpestingumą žalos dydžiui sumažinti, t. y. į tai, ar tas asmuo per protingą terminą pasinaudojo visomis turimomis teisių gynimo priemonėmis, kad būtų išvengta žalos arba sumažintas jos dydis(13).
20. Be to, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, pirma, kad ieškinių dėl Bendrijos deliktinės atsakomybės priimtinumui gali būti taikomas reikalavimas išnaudoti visas galimas vidaus teisių gynimo priemones siekiant žalą keliančios nacionalinės priemonės panaikinimo, nes tokiomis nacionalinėmis teisių gynimo priemonėmis galima gauti įvardytos žalos atlyginimą(14), ir, antra, kad ieškinys dėl žalos atlygimo prieš Bendriją nepriimtinas, jeigu jis susijęs su tuo pačiu neteisėtumu ir juo siekiama tų pačių finansinių tikslų kaip ir ieškiniu dėl žalą padariusios institucijos akto, kurio žalą patyręs asmuo laiku neužginčijo, panaikinimo(15). Taip yra šiais dviem atvejais, jei reikalaujamų atlyginti nuostolių suma atitinka sumą, kurią nacionalinės ar Bendrijos institucijos gavo pažeisdamos Bendrijos teisę. Taigi Teisingumo Teismas tam tikra prasme ieškiniui dėl žalos atlyginimo priešpastato prieštaravimą dėl lygiagretaus ieškinio, jei ieškinys dėl nepagrįstai sumokėtos sumos, t. y. galima sakyti, ieškinys dėl nacionalinės ar Bendrijos mokestinės priemonės panaikinimo, kuris pareikštas nacionalinėse ar Bendrijos valdžios institucijose, suteikė galimybę tinkamai atlyginti žalą(16) ir jei ieškinys dėl žalos atlyginimo faktiškai maskuoja ieškinį dėl nepagrįstai sumokėtos sumos susigrąžinimo.
21. Taigi Teisingumo Teismas taip pat nusprendė, kad „valstybės atsakomybės už Bendrijos teisės pažeidimu privatiems asmenims padarytą žalą sąlygos negali, jei nėra konkretaus pateisinimo, skirtis nuo tų sąlygų, kurios reglamentuoja Bendrijos atsakomybę panašiomis aplinkybėmis. Teisių, kurias privatūs asmenys įgyja pagal Bendrijos teisę, apsauga negali skirtis pagal tai, ar atsakomybė už žalą tenka nacionalinei valdžios institucijai, ar Bendrijos institucijai“(17).
22. Grįžtant prie pagrindinės bylos svarbu pažymėti, kad žala, kurią prašoma atlyginti, yra niekas kitas kaip PVM suma, kurią ieškovė pagrindinėje byloje turėjo sumokėti pažeisdama Bendrijos teisę, su įstatymuose nustatytomis palūkanomis. Tokiu atveju, siekiant pašalinti patirtą žalą, ieškovei būtų pakakę pateikti ieškinį dėl nepagrįstai sumokėtų mokesčių grąžinimo remiantis pažeistų Šeštosios PVM direktyvos nuostatų tiesioginiu veikimu(18). Nusistovėjusioje teismų praktikoje nustatyta, kad teisė susigrąžinti mokesčius, sumokėtus valstybėje narėje pažeidžiant Bendrijos teisę, yra remiantis pažeista tiesioginio veikimo nuostata teisės subjektams suteiktų teisių pasekmė ir papildymas(19). Taigi ieškovė pagrindinėje byloje galėjo, pasinaudodama Ispanijos teisės aktais jai suteikta galimybe, per nustatytą ketverių metų terminą prašyti patikslinti jos atvirkštinius mokėjimus už 1999 ir 2000 mokestinius metus bei sugrąžinti už tuos mokestinius laikotarpius nepagrįstai sumokėtą PVM, tačiau ji to nepadarė. Tokiomis aplinkybėmis ieškiniui dėl valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės už Bendrijos teisės pažeidimą priimtinumui keldamas reikalavimą, kad pirma turėjo būti ginčijamas žalą lėmęs administracinis aktas, kuris priimtas remiantis Bendrijos teisei prieštaraujančiu teisės aktu, Tribunal Supremo paprasčiausia ieškiniui dėl atsakomybės tik kelia reikalavimą, kad pirma reikėjo pareikšti ieškinį dėl nepagrįstai sumokėtų sumų grąžinimo, o tai ieškovė pagrindinėje byloje turėjo galimybę padaryti.
23. Tai reiškia, kad ieškinio dėl valstybės atsakomybės už teisės aktu padarytą Bendrijos teisės pažeidimą priimtinumui keliamas reikalavimas, kad žalą patyręs asmuo pirmiausia ginčytų tuo įstatymu grindžiamą administracinį aktą, iš esmės neprieštarauja veiksmingumo principui, nes laiku užginčijęs žalą darančio akto galiojimą ją patyręs asmuo galėjo gauti visą nurodytos žalos atlyginimą.
24. Kad būtų laikomasi veiksmingumo principo, dar būtina, kad ieškiniui dėl valstybės deliktinės atsakomybės už teisės aktu padarytą Bendrijos teisės pažeidimą pagal nacionalinę teisę nebūtų keliami procesiniai reikalavimai, dėl kurių gauti žalos atlyginimą praktiškai būtų neįmanoma arba pernelyg sudėtinga. Taip pat reikia, kad ieškiniui dėl nepagrįstai sumokėtos sumos grąžinimo, kurį reikia visų pirma pareikšti, kad ieškinys dėl atsakomybės būtų priimtinas, pagal nacionalinę teisę nebūtų keliamas reikalavimas dėl procesinių priemonių, dėl kurių gauti žalos atlyginimą praktiškai būtų neįmanoma arba pernelyg sudėtinga(20).
25. Todėl reikia išsiaiškinti, ar, skaičiuojant nuo apmokestinamojo asmens pateiktų atvirkštinių mokėjimų, dėl ketverių metų termino, kuris pagal Ispanijos teisę nustatytas prašymui dėl jų patikslinimo pateikti, praktiškai tampa neįmanoma ar pernelyg sudėtinga pareikšti ieškinį dėl pažeidžiant Bendrijos teisę sumokėtų mokesčių grąžinimo.
26. Šiuo atveju, siekiant mokesčių mokėtojo ir atitinkamos valdžios institucijos teisinio saugumo, Bendrijos teisėje pripažįstamas protingų terminų nustatymas pareikšti ieškiniui dėl nepagrįstai sumokėtos sumos gražinimo, kuriems praėjus ta teisė išnyksta(21). Tokie protingi terminai negali būti laikomi prieštaraujančiais veiksmingumo principui, nors iš esmės jiems pasibaigus pareikštas ieškinys būtų atmestas(22). Taigi, kalbant apie nepagrįstai sumokėtos sumos grąžinimą, nacionaliniu lygmeniu nustatytas trejų metų naikinamasis terminas nuo aptariamų mokesčių sumokėjimo dienos yra protingas(23).
27. A fortiori Ispanijos teisės aktuose nustatytas ketverių metų terminas atitinka veiksmingumo principą net ir tuo atveju, kai jis pasibaigia ir dėl to nebegalima prašyti patikslinti už 1999 ir 2000 finansinius metus įvykdytus atvirkštinius mokėjimus tuo momentu, kai Teisingumo Teismas priima sprendimą, kuriuo konstatuojamas Ispanijos teisės akto nesuderinamumas su Šeštosios PVM dirketyvos nuostatomis. Iš tikrųjų ieškinys dėl nepagrįstai sumokėtos sumos grąžinimo nesusijęs su sąlyga, jog visų pirma Teisingumo Teismas turi priimti sprendimą, kad apmokestinimas prieštarauja Bendrijos teisei, nes viršenybės principas įpareigoja administracinės valdžios institucijas ir nacionalinius teismus savo iniciatyva ir nelaukiant tokio Teisingumo Teismo sprendimo netaikyti mokesčių įstatymo, kurį jie laiko prieštaraujančiu Bendrijos teisei(24).
C – Lygiavertiškumo principas
28. Dabar reikia išsiaiškinti, ar skirtingi procesiniai reikalavimai, kurie pagal Ispanijos teisės aktus taikomi ieškiniui dėl valstybės atsakomybės atsižvelgiant į tai, ar jis grindžiamas Bendrijos teisės pažeidimu, ar Konstitucijos nesilaikymu, nepažeidžia lygiavertiškumo principo. Iš tikrųjų reikalavimas, kad turi būti visų pirma išnaudotos visos teisių gynimo priemonės dėl nepalankaus administracinio akto, kuris priimtas remiantis įstatymu, taikomas tik tiems ieškiniams dėl valstybės atsakomybės, kurie grindžiami teisės aktais padarytu Bendrijos teisės pažeidimu, tačiau netaikomas ieškiniams, grindžiamiems teisės aktais padarytu Konstitucijos pažeidimu. Pirmiesiems ieškiniams taikomi procesiniai reikalavimai a priori yra griežtesni nei tie, kurie taikomi pastariesiems.
29. Taigi lygiavertiškumo principas reikalauja, kad nacionalinėje teisėje dėl žalos atlyginimo nustatyti reikalavimai nebūtų mažiau palankūs, kai ieškinys dėl atsakomybės grindžiamas Bendrijos teise, nei tais atvejais, kai jis grindžiamas vidaus teise(25), arba kad ginčijamas procesinis reikalavimas būtų taikomas neatsižvelgiant į tai, ar ieškinys grindžiamas Bendrijos teisės pažeidimu, ar vidaus teisės nesilaikymu, tačiau savaime suprantama, kad valstybė narė neprivalo visiems ieškiniams dėl atsakomybės, kurie grindžiami Bendrijos teisės pažeidimu, taikyti patį palankiausią vidaus režimą dėl atsakomybės(26).
30. Tam, kad lygiavertiškumo principas galėtų būti taikomas, dar reikia, kad abu ieškiniai būtų panašūs(27). Kad būtų galima tai įvertinti, reikia juos palyginti atsižvelgiant į jų tikslą, pagrindą ir esminius požymius(28). Kadangi akivaizdu, jog jų tikslas (žalos atlyginimas) ir pagrindas (žalingų veiksmų neteisėtumas) sutampa, telieka nustatyti, ar ieškinio dėl valstybės atsakomybės už teisės aktais padarytą Bendrijos teisės pažeidimą esminiai požymiai(29) skiriasi nuo ieškinio dėl valstybės atsakomybės už teisės aktais padarytą Konstitucijos nesilaikymą esminių požymių, kad pagal Ispanijos teisę jiems taikomas skirtingas procesinis požiūris būtų pagrįstas.
31. Grįsdamas skirtingą procesinį požiūrį į du ieškinius dėl atsakomybės, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pateikia įvairių argumentų, kuriuos iš esmės galima apibendrinti taip, kad visų pirma užginčyti žalingą administracinį aktą, priešingai nei tuo atveju, kai tas aktas grindžiamas Bendrijos teisei prieštaraujančiu įstatymu, būtų praktiškai neįmanoma arba pernelyg sudėtinga, jei minėtas aktas priimtas remiantis nekonstitucingu įstatymu, todėl tokio reikalavimo, kaip išankstinės sąlygos, ieškiniui dėl valstybės, kaip įstatymų leidėjos, atsakomybės už Konstitucijos pažeidimą nustatymas lemtų to ieškinio neveiksmingumą. Trumpai tariant, teisės subjektui būtų sudėtingiau kelti klausimą dėl įstatymo konstitucingumo nei dėl jo suderinamumo su Bendrijos teise.
32. Taip nutiktų visų pirma dėl to, kad Tribunal Constitucional sprendimų, kuriais Ispanijos įstatymas pripažįstamas nekonstitucingu, ir Teisingumo Teismo prejudicinių sprendimų, kuriais nacionalinis įstatymas pripažįstamas prieštaraujančiu Bendrijos teisei, pasekmės yra skirtingos. Įstatymą pripažinus nekonstitucingu, jis tampa negaliojantis, t. y. panaikinamas ex tunc, o Teisingumo Teismo sprendimas, kuriuo nacionalinis įstatymas pripažįstamas nesuderinamu su Bendrijos teise, atvirkščiai, savaime dar nereiškia, kad minėtas įstatymas negalioja. Ir tai yra tiesa.
33. Tačiau šis argumentas dėl nekonstitucingo įstatymo pripažinimo negaliojančiu retroaktyvaus poveikio prieštarauja Tribunal Constitucional logikai, kuria grindžiamas palankesnis požiūris į ieškinius dėl atsakomybės už nekonstitucingus įstatymus, palyginti su požiūriu, kuris taikomas ieškiniams dėl atsakomybės už Bendrijos teisei prieštaraujančius įstatymus. Tai veikiau argumentas, jog reikia (kaip įmanoma) veiksmingiau pasinaudoti teisių gynimo priemonėmis dėl žalingo akto, kuris priimtas taikant nekonstitucingą įstatymą, ir todėl būtų reikalaujama, jei siekiama laikytis lygiavertiškumo principo, taikyti tokį patį reikalavimą, t. y. visų pirma išnaudoti visas teisių gynimo priemones prieš pareiškiant ieškinį dėl valstybės atsakomybės už teisės aktais padarytą Bendrijos teisės pažeidimą.
34. Tačiau tokiam argumentui trūksta faktinio pagrindo. Remiantis nusistovėjusia teismų praktika(30), prejudicinio sprendimo, kuriuo pateikiamas išaiškinimas, pasekmės taip pat iš esmės galioja atgaline data, atsižvelgiant į jų deklaracinį pobūdį: Teisingumo Teismo pateiktas Bendrijos teisės normos išaiškinimas patikslina ir apibrėžia tos normos reikšmę ir taikymo apimtį, t. y. nurodo, kaip ji turėjo būti suprantama ir taikoma nuo įsigaliojimo datos, todėl tas išaiškinimas galioja atgaline data nuo aiškinamos normos įsigaliojimo datos ir taip išaiškinta norma turi būti taikoma net tiems teisiniams santykiams, kurie atsirado ir susiformavo iki Teisingumo Teismo sprendimo priėmimo. Be to, kaip nurodė bylą nagrinėjantis teismas, o Ispanijos vyriausybė patvirtino per teismo posėdį, Konstitucijai prieštaraujančio įstatymo negaliojimas automatiškai nereiškia, kad negalioja jo pagrindu priimti administraciniai aktai; bylą nagrinėjantis teismas turi kiekvienu atveju atskirai nustatyti nekonstitucingo įstatymo negaliojimo apimtį. Tai reiškia, kad teisės subjektas, remdamasis nekonstitucingo įstatymo negaliojimo pripažinimu, turi prašyti panaikinti juo remiantis priimtus administracinius aktus ir kad jis tikriausiai gali dėl priežasčių, susijusių su teisiniu saugumu, susidurti su galutiniu sprendimu, jei to nepadarys per nustatytą terminą. Kitaip tariant, suėjus senaties terminui, mokesčių mokėtojas nebegali ginčyti reikalavimo sumokėti mokesčius net remdamasis tuo, kad mokestinis įstatymas pripažintas nekonstitucingu. Taip pat, jei nacionalinėje teisėje nenumatyta tokia galimybė, pagal Bendrijos teisę valdžios institucijos nereikalaujama persvarstyti sprendimo, ypač jeigu jis tapo galutinis pasibaigus protingiems apskundimo terminams, kad būtų užtikrintas Bendrijos teisės, kuri išaiškinta vėlesniame prejudiciniame sprendime, visiškas veikimas, nepaisant to prejudicinio sprendimo ex tunc veikimo(31). Taigi nėra didelio skirtumo tarp Ispanijos Tribunal Constitucional pripažinimo, kad nacionalinis įstatymas pripažintas nekonstitucingu, ir Teisingumo Teismo prejudiciniuose sprendimuose pateikiamo išaiškinimo poveikio.
35. Antras Tribunal Supremo nurodomas argumentas, kad žalingą aktą prieš tai užginčyti yra lengviau, jeigu jis priimtas taikant Bendrijos teisei prieštaraujantį įstatymą, nei tuo atveju, jeigu jis priimtas remiantis nekonstitucingu įstatymu, yra susijęs su konstitucingumo prezumpcija, taikoma Ispanijos įstatymui. Todėl iš to išplaukia dvi pasekmės.
36. Pirmoji yra tai, kad teisės subjektas nepareiškia ieškinio dėl nekonstitucingumo, jis tik gali prašyti, tačiau jokiu būdu neversti bylą nagrinėjančio teismo pateikti tą klausimą Tribunal Constitucional. Be to, Teisingumo Teismas pripažino, kad laikydamasis viršenybės principo nacionalinis teismas, gavęs vienos iš šalių prašymą, privalo netaikyti Bendrijos teisei prieštaraujančio įstatymo(32). Tačiau įstatymo nesuderinamumo su Bendrijos teisės norma konstatavimas labai dažnai priklauso nuo pateikto tos normos išaiškinimo, o Teisingumo Teismui pateiktas, jei reikia, prašymas priimti prejudicinį sprendimą, siekiant to aiškinimo patikslinimo, taip pat priklauso ne nuo šalių iniciatyvos, o tik nuo nacionalinio teismo vertinimo, ar toks prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra tinkamas ir būtinas(33). Taigi nacionaliniai teismai, kurių sprendimai nebegali būti skundžiami, pagal EB 234 straipsnį privalo, iškilus Bendrijos teisės aiškinimo klausimui, jį pateikti nagrinėti Teisingumo Teismui. Tačiau žinoma, kad remdamasis acte clair(34) doktrina aukščiausiasis nacionalinis teismas tam tikrai atvejais ir esant tam tikroms sąlygoms gali būti atleistas nuo pareigos pateikti tokį prašymą. Tačiau, kita vertus, Ispanijos teismas neturi didelės laisvės spręsti, ar reikia pateikti klausimą dėl įstatymo konstitucingumo. Ispanijos konstitucijos 163 straipsnyje ir Organinio įstatymo dėl Tribunal Constitucional 35 straipsnyje(35), kuriuos išaiškino pats Tribunal Constitucional(36), nustatyta, kad teisės subjektai, pagrindinę bylą nagrinėjančiame teisme keldami klausimą dėl įstatymo konstitucingumo, gali to teismo reikalauti atlikti pirminį tyrimą, o jei teismas taip pat mano, kad įstatymas prieštarauja Konstitucijai, – reikalauti tą klausimą dėl įstatymo konstitucingumo pateikti nagrinėti Tribunal Constitucional. Galimybė pagrindinę bylą nagrinėjančiame teisme kelti klausimą dėl įstatymo nekonstitucingumo arba dėl jo suderinamumo su Bendrijos teise nedaug skiriasi(37). Be to, reikia pabrėžti, kad jei teisės subjektas negautų pagrindinę bylą nagrinėjančio teismo sutikimo Tribunal Constitucional pateikti klausimą dėl įstatymo konstitucingumo, jam dar lieka galimybė tiesiogiai tą klausimą pateikti Tribunal Constitucional pasinaudojant konstitucinio skundo (recurso de amparo) pateikimo teise, tačiau jis akivaizdžiai neturi tokios galimybės tiesiogiai kelti klausimo dėl to įstatymo suderinamumo su Bendrijos teise nei nacionaliniame teisme, nei Teisingumo Teisme.
37. Antroji pasekmė, išplaukianti iš Ispanijos įstatymui taikomos konstitucingumo prezumpcijos, yra tai, kad valdžios institucija privalo jį taikyti. Todėl remiantis tuo įstatymu priimtiems administraciniams aktams taikoma teisėtumo prezumpcija. Kitaip tariant, bet koks administracinis skundas dėl administracinio akto, susijęs su įstatymo, kuriuo tas aktas įgyvendinamas, nekonstitucingumu, neišvengiamai bus nepatenkintas. Atvirkščiai, viršenybės principas reikalauja, kad ne tik nacionalinis teismas, bet ir nacionalinė valdžios institucija netaikytų Bendrijos teisei prieštaraujančio įstatymo(38), ir todėl remiantis tuo principu administracinis skundas dėl pagal tą įstatymą priimto administracinio akto turi būti patenkintas.
38. Tačiau abu atvejai nėra visiškai vienodi. Nacionalinio įstatymo konstitucingumo prezumpcija išplaukia iš to, jog yra pripažinta, kad teisės aktų leidėjas turi viršenybę administracinės valdžios institucijos atžvilgiu aiškinti Konstituciją. Tik Konstitucinis teismas gali pakeisti šią prezumpciją centralizuotoje konstitucingumo kontrolės sistemoje. Tai pagal šios valstybės konstitucinę santvarką nustatyto valdžių atskyrimo pasekmė. Tačiau kai valdžios institucija turi spręsti klausimą dėl nacionalinės ir Bendrijos normos kolizijos, ji nebeveikia išimtinai remdamasi nacionaline konstitucine santvarka. Atvirkščiai, ji susiduria su skirtinga dviejų teisės aktų leidėjų valia, kylančia iš dviejų skirtingų, nors ir susijusių, teisinių sistemų, pagal kurias pripažįstama skirtinga galiojimo prezumpcija. Būtent dėl šios priežasties pagal nacionalinę konstitucinę santvarką valdžios institucijai nustatytas reikalavimas laikytis nacionalinio įstatymo negali būti paprasčiausia perkeltas ir taikomas tos teisinės sistemos ir Bendrijos teisinės sistemos santykiams. Nacionalinės valdžios institucijos pareiga netaikyti jokių nacionalinių normų, kurios nesuderinamos su Bendrijos teise, neišplaukia iš hipotetinės atvirkštinės prezumpcijos, kad nacionalinė teisė prieštarauja Bendrijos teisei. Atvirkščiai, būtent todėl, kad pagal Bendrijos teisinę sistemą Bendrijos teisės aktams taikoma tokia pati galiojimo prezumpcija kaip ir nacionaliniams įstatymams pagal nacionalinę teisinę sistemą, valdžios institucija, susidūrusi su Bendrijos teisės ir nacionalinio įstatymo kolizija, turi turėti kriterijų, kuriuo vadovaudamasi galėtų išspręsti tą klausimą. Tas kriterijus jai suteikiamas viršenybės principu. Todėl kai valdžios institucija netaiko Bendrijos teisei prieštaraujančio nacionalinio įstatymo, ji nepakeičia nacionalinių įstatymų galiojimo prezumpcijos ir nepažeidžia nacionalinio konstitucinio valdžių atskyrimo principo. Atvirkščiai, ji susiduria su lygiaverte Bendrijos normos galiojimo prezumpcija ir šią koliziją sprendžia remdamasi Bendrijos teisės viršenybės principu. Taigi, net jei prielaidos yra skirtingos ir jei dėl to abi situacijas sunku palyginti atsižvelgiant į principus, praktiškai tai reiškia, kad teisės subjektui valdžios institucija suteikia apsaugą nuo Bendrijos teisei prieštaraujančio įstatymo, tačiau tokia apsauga nuo nekonstitucingo įstatymo jam nesuteikiama.
39. Tačiau neaišku, ar dėl įstatymui taikomos konstitucingumo prezumpcijos teisės subjektams suteiktos labiau ribotos galimybės ginčyti jo konstitucingumą, palyginti su galimybėmis kelti klausimą dėl įstatymo nesuderinamumo su Bendrijos teise, yra pakankamos pagrįsti, kad ieškiniui dėl valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės už Bendrijos teisės pažeidimą keliamas reikalavimas visų pirma išnaudoti visas administracines ir teismines teisių gynimo priemones dėl žalingo administracinio akto, priimto remiantis įstatymu, o ieškiniui dėl valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės už Konstitucijos pažeidimą toks reikalavimas nekeliamas.
40. Kaip matėme, iš tikrųjų tik valdžios institucijos suteikiama apsauga nuo Bendrijos teisei prieštaraujančio įstatymo yra neginčijamai didesnė už apsaugą nuo nekonstitucingo įstatymo. Jei laikomasi Bendrijos teisėje įtvirtinto lygiavertiškumo principo, tokiu skirtumu negalima pagrįsti fakto, kad ieškiniui dėl valstybės atsakomybės už įstatymu padarytą Bendrijos teisės pažeidimą taikomas reikalavimas visų pirma išnaudoti visas ne tik administracines, bet ir teismines teisių gynimo priemones, nukreiptas į remiantis įstatymu priimtą administracinį aktą, nors toks reikalavimas netaikomas ieškiniui dėl atsakomybės už įstatymu padarytą Konstitucijos pažeidimą.
III – Išvada
41. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, į Tribunal Supremo pateiktą klausimą reikia atsakyti taip:
„1. Ieškiniui dėl valstybės atsakomybės už teisės aktu padarytą Bendrijos teisės pažeidimą taikant reikalavimą, kad visų pirma turi būti ginčijamas taikant tą teisės aktą priimto administracinio akto galiojimas, veiksmingumo principas nepažeidžiamas, nes laiku užginčijęs minėto administracinio akto galiojimą teisės subjektas gali gauti visą nurodytos žalos atlyginimą.
2. Ieškiniui dėl valstybės atsakomybės už teisės aktu padarytą Bendrijos teisės pažeidimą taikant reikalavimą, kad visų pirma turi būti ginčijamas taikant tą teisės aktą priimto administracinio akto galiojimas, pažeidžiamas lygiavertiškumo principas, nes ieškiniui dėl valstybės atsakomybės už teisės aktu padarytą Konstitucijos pažeidimą toks reikalavimas netaikomas, o galimybės ginčyti taikant teisės aktą priimtą administracinį aktą skiriasi labai nežymiai pagal tai, ar ginčijamas jo konstitucingumas, ar jo suderinamumas su Bendrijos teise“.