SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
M. POIARES MADURO
vom 9. Juli 20091(1)
Rechtssache C‑118/08
Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL
gegen
Administración del Estado
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal Supremo [Spanien])
„Haftung eines Mitgliedstaats – Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht – Äquivalenz- und Effektivitätsgrundsatz“
1. Der Verweis auf die verfahrensrechtliche Autonomie der Mitgliedstaaten beim Schutz der durch das Gemeinschaftsrecht gewährten Rechte wird seit jeher dadurch nuanciert, dass die nationalen Rechtsordnungen die gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität beachten müssen. Nach dem Effektivitätsgrundsatz müssen innerstaatliche Verfahren so gestaltet sein, dass sie einen effektiven Schutz der durch das Gemeinschaftsrecht zuerkannten Rechte gewährleisten. Nach dem Äquivalenzgrundsatz muss eine auf das Gemeinschaftsrecht gestützte Klage nach dem innerstaatlichen Recht verfahrensmäßig zumindest genauso günstig behandelt werden wie eine vergleichbare, auf innerstaatliches Recht gestützte Klage. Um eine Verpflichtung zur verfahrensmäßigen Gleichbehandlung festzustellen, ist also zu ermitteln, ob die beiden Klagen vergleichbar sind. Dass dies mitunter Schwierigkeiten bereiten kann, zeigt der vorliegende Fall.
I – Das Ausgangsverfahren und die Vorlagefrage
2. Die Vorlagefrage geht im Wesentlichen dahin, ob es mit dem Äquivalenz- und dem Effektivitätsgrundsatz im Einklang steht, eine Staatshaftungsklage unterschiedlichen Verfahrensmodalitäten zu unterwerfen, je nachdem, ob mit ihr die Verletzung einer Bestimmung der Verfassung oder ein Verstoß gegen eine gemeinschaftsrechtliche Bestimmung durch gesetzgeberisches Handeln geltend gemacht wird.
3. Diese Frage ist von der Kammer für Verwaltungsstreitsachen des Tribunal Supremo (Spanien) vorgelegt worden im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL und der Administración del Estado, die den wegen der Verletzung von Gemeinschaftsrecht durch gesetzgeberisches Handeln gegen den spanischen Staat geltend gemachten Schadensersatzanspruch zurückgewiesen hat.
4. Der Rechtsstreit betrifft ein spanisches Gesetz vom 28. Dezember 1992 in der durch das Gesetz vom 30. Dezember 1997 geänderten Fassung, das das Recht des Steuerpflichtigen, auf den Erwerb von mit Subventionen finanzierten Gegenständen oder Dienstleistungen entfallende Mehrwertsteuerbeträge abzuziehen, beschränkte und den Steuerpflichtigen verpflichtete, in regelmäßigen Abständen Erklärungen über die vereinnahmten und die entrichteten Mehrwertsteuerbeträge abzugeben und die Differenz abzuführen (sogenannte Selbstveranlagung). Es sei allerdings darauf hingewiesen, dass der Steuerpflichtige nach spanischem Recht(2) die Berichtigung seiner Selbstveranlagungen und gegebenenfalls die Rückzahlung nicht geschuldeter Beträge verlangen kann, allerdings nur innerhalb einer Frist von vier Jahren.
5. Nachdem der Gerichtshof entschieden hatte, dass die in dem Gesetz vom 28. Dezember 1992 vorgesehene Beschränkung des Vorsteuerabzugsrechts nicht mit den Art. 17 Abs. 2 und 19 der Sechsten Richtlinie 77/388/EWG zu vereinbaren ist(3), beantragte die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die für die Veranlagungszeiträume 1999 und 2000 Selbstveranlagungen durchgeführt hatte und deren Recht auf Berichtigung und Erstattung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen bei Erlass des Urteils Kommission/Spanien verjährt war, ihr den entstandenen Schaden zu ersetzen, den sie entsprechend der entrichteten, rechtsgrundlos vom spanischen Staat erhobenen Mehrwertsteuer und den Erstattungen, die sie für die entsprechenden Veranlagungszeiträume hätte verlangen können, auf 1 228 366,39 Euro bezifferte.
6. Der Ministerrat lehnte den Antrag am 12. Januar 2007 ab; der unmittelbare Kausalzusammenhang zwischen der gerügten Verletzung des Gemeinschaftsrechts und dem behaupteten Schaden sei dadurch unterbrochen worden, dass die Klägerin des Ausgangsverfahrens ihre Selbstveranlagungen nicht innerhalb der abgelaufenen vierjährigen Verjährungsfrist angefochten habe. Mit anderen Worten: Das Fehlen der Anfechtung sei alleinige Ursache des Schadens. Der Ministerrat stützte seine Entscheidung auf zwei Urteile des Tribunal Supremo vom 29. Januar 2004 und vom 24. Mai 2005, nach denen bei Staatshaftungsklagen wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts die Regel gilt, dass zuvor gegen den beschwerenden Verwaltungsakt, der in Anwendung eines angeblich gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßenden innerstaatlichen Gesetzes erlassen worden ist, alle außergerichtlichen und gerichtlichen Rechtsbehelfe ausgeschöpft werden müssen.
7. Am 6. Juni 2007 legte die Antragstellerin gegen die Entscheidung des Ministerrats, mit der ihr Antrag auf Entschädigung abgelehnt worden war, beim Tribunal Supremo ein Rechtsmittel ein. In seinem Vorlagebeschluss fragt sich das vorlegende Gericht, ob diese für Staatshaftungsklagen wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts aufgestellte Voraussetzung der vorherigen Ausschöpfung aller Rechtsbehelfe mit den gemeinschaftsrechtlichen Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität zu vereinbaren ist. Eine Staatshaftungsklage wegen Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes sei nämlich nicht an die Voraussetzung geknüpft, dass der Verletzte den ihn beschwerenden, auf dieses Gesetz gestützten Verwaltungsakt zuvor angefochten habe.
8. Aus diesem Grund hat das vorlegende Gericht dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Läuft die in den Urteilen des Tribunal Supremo des Königreichs Spanien vom 29. Januar 2004 und 24. Mai 2005 vorgenommene unterschiedliche rechtliche Behandlung von Ansprüchen auf Haftung des Staates für gesetzgeberisches Handeln je nachdem, ob diese Ansprüche wegen Verwaltungsakten geltend gemacht werden, die in Anwendung eines für verfassungswidrig erklärten Gesetzes erlassen wurden, oder wegen Verwaltungsakten, die in Anwendung einer Vorschrift erlassen wurden, deren Unvereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht festgestellt wurde, dem Äquivalenzgrundsatz und dem Effektivitätsgrundsatz zuwider?
II – Rechtliche Würdigung
9. Bevor dem vorlegenden Gericht die zur Beurteilung der Vereinbarkeit der fraglichen Rechtsprechung des Tribunal Supremo mit den gemeinschaftsrechtlichen Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität erforderlichen Hinweise gegeben werden, ist zu den Einwänden der spanischen Regierung gegen die Zulässigkeit der Vorlagefrage Stellung zu nehmen.
A – Zulässigkeit der Vorlagefrage
10. Die spanische Regierung hält die Vorlagefrage für unzulässig, weil der Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens nur befugt sei, nationale Verwaltungs- und Gesetzgebungsakte auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht zu prüfen, nicht hingegen die Rechtsprechung eines höchsten Gerichts wie des Tribunal Supremo, weil ein solches Gericht seine Rechtsprechung, um sie mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang zu bringen, selbst ändern könne und somit die Vorlagefrage nicht für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens erforderlich sei, sondern eher der Einholung eines Rechtsgutachtens gleichkomme.
11. Es liegt auf der Hand, dass die spanische Regierung mit ihren Einwänden gegen die Zulässigkeit der Vorlagefrage keinen Erfolg haben kann.
12. Zum einen ist zunächst in Erinnerung zu rufen, dass der Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens zwar nicht dafür zuständig ist, die Vereinbarkeit von innerstaatlichen Bestimmungen mit dem Gemeinschaftsrecht zu beurteilen, wohl aber befugt ist, dem vorlegenden Gericht – gegebenenfalls nach Umformulierung der Vorlagefrage – alle Hinweise zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu geben, die diesem bei der Beurteilung der Wirkungen der Bestimmungen dieses Rechts dienlich sein können(4). Im vorliegenden Fall ersucht das Tribunal Supremo den Gerichtshof mit seiner Vorlagefrage um Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität, um beurteilen zu können, ob seine Rechtsprechung mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang steht.
13. Zum anderen gibt es selbstverständlich keinerlei Beschränkung im Hinblick auf die Art der innerstaatlichen Rechtsnormen, die auf diese Weise im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts mittelbar Gegenstand der Prüfung sein können. Anders als die spanische Regierung meint, kann es sich dabei durchaus um Richterrecht handeln. Im Übrigen hatte der Gerichtshof im Rahmen von Vorabentscheidungsersuchen bereits mittelbar über die Vereinbarkeit nationaler Rechtsprechung mit dem Gemeinschaftsrecht zu befinden(5). Ferner lässt sich eine Frage zu einer Rechtsprechung jedenfalls stets so umformulieren, dass sie die innerstaatlichen Bestimmungen betrifft, von denen das nationale Gericht bei der Aufstellung seiner richterrechtlichen Regeln ausgegangen ist. Mit anderen Worten: Die hier vorgelegte Frage kann so verstanden werden, dass sie dahin geht, ob die innerstaatlichen Bestimmungen über Staatshaftungsklagen in ihrer Auslegung durch das Tribunal Supremo mit den gemeinschaftsrechtlichen Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität zu vereinbaren sind.
14. Schließlich ist es grundsätzlich allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der bei ihm anhängigen Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof von ihm vorgelegten Fragen zu beurteilen, und sofern die vorgelegten Fragen die Auslegung des Gemeinschaftsrechts betreffen, ist der Gerichtshof gehalten, darüber zu befinden(6). Nur in Ausnahmefällen kann er es ablehnen, in der Sache zu entscheiden, und eine Vorlagefrage als unzulässig zurückweisen, etwa wenn diese offenkundig für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits nicht objektiv erforderlich ist(7). Das ist hier nicht der Fall. Gewiss ist das Tribunal Supremo selbst in der Lage, seine Rechtsprechung gegebenenfalls den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts anzupassen; um seine eigene Rechtsprechung beurteilen zu können, hat das Tribunal Supremo es aber für erforderlich gehalten, dem Gerichtshof eine Frage nach der Auslegung der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität zur Entscheidung vorzulegen. Es ist aber nicht offensichtlich, dass eine der Fallgestaltungen gegeben wäre, bei denen der Gerichtshof Anlass hätte, die „Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit“ der von dem nationalen Gericht zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts gestellten Vorlagefragen fallen zu lassen(8).
15. Die Vorlagefrage ist also zulässig.
B – Effektivitätsgrundsatz
16. Eine Staatshaftungsklage wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch gesetzgeberisches Handeln von der Voraussetzung abhängig zu machen, dass zuvor alle außergerichtlichen und gerichtlichen Rechtsbehelfe gegen den schädigenden, auf der Grundlage eines gemeinschaftsrechtswidrigen Gesetzes erlassenen Verwaltungsakt ausgeschöpft worden sind, scheint für sich genommen keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Effektivität des Rechtsschutzes darzustellen.
17. Nach einer gefestigten Rechtsprechung hängt die Entstehung eines Entschädigungsanspruchs, der aus dem Grundsatz der Haftung des Staates für Schäden, die dem Einzelnen durch dem Staat zuzurechnende Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen, folgt, zwar nur davon ab, dass drei Voraussetzungen erfüllt sind: Die Norm, gegen die verstoßen worden ist, muss die Verleihung von Rechten an den Einzelnen bezwecken, der Verstoß gegen diese Norm muss hinreichend qualifiziert sein, und zwischen diesem Verstoß und dem dem Geschädigten entstandenen Schaden muss ein unmittelbarer Kausalzusammenhang bestehen(9). Diese Voraussetzungen sind „erforderlich und ausreichend“, um einen Entschädigungsanspruch des Einzelnen zu begründen(10). Auf den ersten Blick könnte daraus gefolgert werden, dass ein Mitgliedstaat, will er nicht gegen den Grundsatz der Effektivität des Rechtsschutzes verstoßen, der dem Grundsatz der Haftung der Mitgliedstaaten für die Verletzung von Gemeinschaftsrecht zugrunde liegt(11), den Entschädigungsanspruch nicht davon abhängig machen darf, dass der Betroffene den Verwaltungsakt, durch den der Schaden, dessen Ersatz er begehrt, entstanden ist, zuvor angefochten hat.
18. Die fragliche Rechtsprechung des Tribunal Supremo stellt jedoch darauf ab, dass der Geschädigte Ersatz des von ihm geltend gemachten Schadens in voller Höhe hätte erreichen können, wenn er den schädigenden Verwaltungsakt rechtzeitig angefochten hätte.
19. Nach einem allgemeinen, den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsatz(12) kann aber das nationale Gericht bei der Bestimmung des zu ersetzenden Schadens berücksichtigen, inwieweit der Geschädigte sich in angemessener Form um die Begrenzung des Schadensumfangs bemüht hat, ob er also rechtzeitig von allen Rechtsschutzmöglichkeiten, die ihm zur Verfügung standen und deren Inanspruchnahme zumutbar war, Gebrauch gemacht hat, um den Schadenseintritt zu verhindern oder den Schadensumfang zu begrenzen(13).
20. Im Übrigen hat der Gerichtshof zum einen entschieden, dass die Zulässigkeit einer Schadensersatzklage wegen außervertraglicher Haftung der Gemeinschaft von der Ausschöpfung der innerstaatlichen Klagemöglichkeiten abhängig gemacht werden kann, mit denen die Aufhebung der nationalen schädigenden Maßnahme erreicht werden kann, soweit diese innerstaatlichen Klagemöglichkeiten zum Ersatz des geltend gemachten Schadens führen(14), und zum anderen, dass eine Schadensersatzklage gegen die Gemeinschaft unzulässig ist, wenn sie gegen dieselbe rechtswidrige Maßnahme gerichtet ist und auf die gleichen finanziellen Folgen abzielt wie eine von dem Verletzten fahrlässig nicht rechtzeitig erhobene Klage auf Aufhebung der schädigenden Handlung des Organs(15). So verhält es sich in beiden Fällen, wenn der geltend gemachte Schaden dem von der nationalen oder gemeinschaftlichen Stelle unter Verletzung des Gemeinschaftsrechts vereinnahmten Geldbetrag entspricht. Der Gerichtshof hält der Schadensersatzklage also in gewisser Weise eine Einrede der Parallelklage entgegen, soweit die vor dem nationalen oder gemeinschaftlichen Gericht erhobene Klage auf Erstattung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen, also – wenn man so will – die Klage auf Aufhebung der nationalen oder gemeinschaftlichen Besteuerungsmaßnahme, es ermöglicht hätte, den Schaden angemessen zu ersetzen(16), und sich die Schadensersatzklage in Wirklichkeit als eine Klage auf Erstattung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen darstellt.
21. Wie der Gerichtshof freilich ebenfalls festgestellt hat, „dürfen sich die Voraussetzungen für die Begründung der Haftung des Staates für Schäden, die dem Einzelnen wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen, nicht ohne besonderen Grund von den Voraussetzungen unterscheiden, die für die Haftung der Gemeinschaft unter vergleichbaren Umständen gelten. Der Schutz der Rechte, die der Einzelne aus dem Gemeinschaftsrecht herleitet, kann nämlich nicht unterschiedlich sein, je nachdem, ob die Stelle, die den Schaden verursacht hat, nationalen oder Gemeinschaftscharakter hat“(17).
22. Wenn wir uns nun dem Sachverhalt zuwenden, der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegt, so ist festzustellen, dass der geltend gemachte Schaden nichts anderes darstellt als die Mehrwertsteuer, zuzüglich der gesetzlichen Zinsen, die die Klägerin des Ausgangsverfahrens unter Verletzung des Gemeinschaftsrechts entrichten musste. In einem solchen Fall hätte sie den erlittenen Schaden einfach ausgleichen können, indem sie auf Erstattung der rechtsgrundlos entrichteten Steuern geklagt hätte, und zwar unter Berufung auf die unmittelbare Wirkung der verletzten Bestimmungen der Sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie(18). Nach einer gefestigten Rechtsprechung stellt der Anspruch auf Erstattung von Abgaben, die ein Mitgliedstaat unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht erhoben hat, nämlich eine Folge und eine Ergänzung der Rechte dar, die dem Einzelnen durch die verletzte Bestimmung mit direkter Wirkung verliehen sind(19). So hätte die Klägerin des Ausgangsverfahrens, wie es ihr nach spanischem Recht möglich ist, innerhalb der vorgeschriebenen Frist von vier Jahren die Berichtigung ihrer Selbstveranlagungen für die Veranlagungszeiträume 1999 und 2000 sowie die Erstattung der für diese Veranlagungszeiträume rechtsgrundlos entrichteten Umsatzsteuer verlangen können, was sie aber versäumt hat. Indem das Tribunal Supremo die Zulässigkeit der Staatshaftungsklage wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch gesetzgeberisches Handeln unter diesen Voraussetzungen davon abhängig macht, dass zuvor der schädigende, auf der Grundlage eines gemeinschaftsrechtswidrigen Gesetzes erlassene Verwaltungsakt angefochten worden ist, macht es lediglich die Haftungsklage von der Erhebung der Klage auf Erstattung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen abhängig, die die Klägerin des Ausgangsverfahrens hätte erheben können.
23. Folglich verstößt es grundsätzlich nicht gegen den Effektivitätsgrundsatz, die Zulässigkeit einer Staatshaftungsklage wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht durch gesetzgeberisches Handeln davon abhängig zu machen, dass der Verletzte zuvor den auf dieses Gesetz gestützten Verwaltungsakt angefochten hat, soweit er durch rechtzeitige Anfechtung des schädigenden Verwaltungsakts hätte erreichen können, dass ihm der geltend gemachte Schaden in voller Höhe ersetzt wird.
24. Der Effektivitätsgrundsatz verlangt darüber hinaus aber auch noch, dass eine Staatshaftungsklage wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch gesetzgeberisches Handeln durch das innerstaatliche Recht nicht Verfahrensmodalitäten unterworfen ist, die es praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren würden, eine Entschädigung zu erlangen. Es ist also ferner erforderlich, dass die Klage auf Erstattung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen, von deren vorheriger Erhebung die Zulässigkeit der Staatshaftungsklage abhängt, durch das innerstaatliche Recht nicht Verfahrensmodalitäten unterworfen ist, die ihre Durchführung praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren würden(20).
25. Es geht also um die Frage, ob die ab der Vorlage der Selbstveranlagungen durch den Steuerpflichtigen laufende Frist von vier Jahren, innerhalb deren nach spanischem Recht der Anspruch auf Berichtigung geltend gemacht werden muss, die Durchführung der Klage auf Erstattung der unter Verletzung des Gemeinschaftsrechts abgeführten Steuern praktisch unmöglich macht oder übermäßig erschwert.
26. Das Gemeinschaftsrecht erlaubt insofern im Interesse der Rechtssicherheit, die sowohl den Steuerpflichtigen als auch die betreffende Behörde schützt, für die Durchführung der Klage auf Erstattung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen angemessene Ausschlussfristen festzusetzen(21). Solche angemessenen Ausschlussfristen können nicht als Verstoß gegen den Effektivitätsgrundsatz angesehen werden, auch wenn ihr Ablauf per definitionem zur Abweisung der Klage führt(22). So ist von der Rechtsprechung im Bereich der Erstattung rechtsgrundlos erbrachter Leistungen eine innerstaatliche, ab der Entrichtung der fraglichen Steuern laufende Ausschlussfrist von drei Jahren als angemessen erachtet worden(23).
27. Demnach genügt eine Frist von vier Jahren, wie sie im spanischen Recht vorgesehen ist, dem Effektivitätsgrundsatz erst recht, auch wenn sie bereits abgelaufen war und folglich der Geltendmachung des Anspruchs auf Berichtigung der Selbstveranlagungen für die Veranlagungszeiträume 1999 und 2000 entgegenstand, als das Urteil erging, mit dem der Gerichtshof die Unvereinbarkeit des spanischen Gesetzes mit den Bestimmungen der Sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie festgestellt hat. Eine Klage auf Erstattung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen hängt nämlich nicht davon ab, dass der Gerichtshof zuvor die Unvereinbarkeit der Besteuerung mit dem Gemeinschaftsrecht festgestellt hat, da der Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts die nationalen Behörden und Gerichte verpflichtet, ein Steuergesetz, von dem sie meinen, dass es gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, aus eigener Entscheidungsbefugnis nicht anzuwenden, ohne eine solche Feststellung des Gerichtshofs abzuwarten(24).
C – Äquivalenzgrundsatz
28. Nun ist zu prüfen, ob die unterschiedlichen Verfahrensmodalitäten, denen Staatshaftungsklagen wegen gesetzgeberischen Handelns nach spanischem Recht unterworfen sind, je nachdem, ob diese auf die Verletzung von Gemeinschaftsrecht oder auf die Verletzung der Verfassung gestützt sind, nicht gegen den Äquivalenzgrundsatz verstoßen. Das Erfordernis der vorherigen Ausschöpfung aller Rechtsbehelfe gegen den beschwerenden, in Anwendung des Gesetzes erlassenen Verwaltungsakt gilt nämlich nur für Staatshaftungsklagen wegen Verletzung von Gemeinschaftsrecht durch gesetzgeberisches Handeln und nicht für solche wegen Verletzung der Verfassung durch gesetzgeberisches Handeln. Auf den ersten Blick scheinen die Verfahrensmodalitäten, die für Erstere gelten, also strenger zu sein als diejenigen, die für Letztere gelten.
29. Der Äquivalenzgrundsatz gebietet aber, dass die im innerstaatlichen Schadensersatzrecht festgelegten Voraussetzungen bei auf das Gemeinschaftsrecht gestützten Schadensersatzklagen nicht ungünstiger sein dürfen als bei auf innerstaatliches Recht gestützten(25) oder dass die streitige Verfahrensmodalität in gleicher Weise für Klagen gilt, die auf die Verletzung des Gemeinschaftsrechts gestützt sind, wie für solche, die auf die Verletzung des innerstaatlichen Rechts gestützt sind, was allerdings nicht heißen soll, dass ein Mitgliedstaat verpflichtet wäre, seine günstigste innerstaatliche Schadensersatzregelung auf sämtliche auf die Verletzung von Gemeinschaftsrecht gestützten Schadensersatzklagen zu erstrecken(26).
30. Der Äquivalenzgrundsatz kommt allerdings nur zum Tragen, wenn die beiden Klagen gleichartig sind(27). Um dies zu beurteilen, sind sie im Hinblick auf ihren Gegenstand, ihren Rechtsgrund und ihre wesentlichen Merkmale zu vergleichen(28). Da sie offenkundig denselben Gegenstand (Schadensersatz) und denselben Rechtsgrund (Rechtswidrigkeit der schädigenden Handlung) haben, ist also zu prüfen, ob sich die Staatshaftungsklage wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch gesetzgeberisches Handeln von der Staatshaftungsklage wegen Verletzung der Verfassung durch gesetzgeberisches Handeln in wesentlichen Merkmalen(29) derart unterscheidet, dass ihre unterschiedliche Behandlung durch das spanische Recht gerechtfertigt wäre.
31. Zur Rechtfertigung der unterschiedlichen Behandlung der beiden Schadensersatzklagen im Hinblick auf das Verfahren bringt das vorlegende Gericht verschiedene Argumente vor, die sich dahin gehend zusammenfassen lassen, dass die vorherige Anfechtung eines schädigenden Verwaltungsakts, wenn dieser auf der Grundlage eines verfassungswidrigen Gesetzes erlassen worden sei, anders als wenn er auf einem gemeinschaftsrechtswidrigen Gesetz beruhe, praktisch unmöglich oder wesentlich erschwert sei, so dass von der Staatshaftungsklage wegen Verletzung der Verfassung durch gesetzgeberisches Handeln überhaupt nicht wirksam Gebrauch gemacht werden könnte, wenn sie von dieser Voraussetzung abhängig gemacht würde. Alles in allem sei es für den Steuerpflichtigen viel schwerer, die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes anzugreifen als dessen Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht.
32. Dies sei zunächst einmal darauf zurückzuführen, dass Urteile des Tribunal Constitucional, mit denen die Verfassungswidrigkeit eines spanischen Gesetzes festgestellt werde, und Vorabentscheidungen des Gerichtshofs, aus denen die Unvereinbarkeit eines spanischen Gesetzes mit dem Gemeinschaftsrecht hervorgehe, nicht dieselben Rechtsfolgen hätten. Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes führe zu dessen Nichtigkeit, d. h. dessen Unwirksamwerden ex tunc, während ein Urteil des Gerichtshofs, aus dem die Unvereinbarkeit eines innerstaatlichen Gesetzes mit dem Gemeinschaftsrecht hervorgehe, als solches nicht zur Nichtigkeit dieses Gesetzes führe. Das ist richtig.
33. Dieses Argument der Rückwirkung der Nichtigerklärung eines verfassungswidrigen Gesetzes steht allerdings im Widerspruch zur Logik der Argumentation des Tribunal Supremo zur Rechtfertigung der günstigeren Behandlung der Staatshaftungsklagen wegen verfassungswidriger Gesetze gegenüber Staatshaftungsklagen wegen gemeinschaftsrechtswidriger Gesetze. Es spräche eher für die (höchste) Wirksamkeit der Rechtsbehelfe gegen den schädigenden, in Anwendung des verfassungswidrigen Gesetzes erlassenen Verwaltungsakt, und geböte folglich im Hinblick auf den Äquivalenzgrundsatz, auch die Staatshaftungsklage wegen Verstoßes gegen die Verfassung durch gesetzgeberisches Handeln davon abhängig zu machen, dass zuvor diese Rechtsbehelfe ausgeschöpft werden.
34. Zudem geht dieses Argument in tatsächlicher Hinsicht fehl. Nach einer gefestigten Rechtsprechung(30) wirkt eine Vorabentscheidung zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts grundsätzlich ebenfalls zurück, und zwar wegen ihres deklaratorischen Charakters: Die Auslegung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts durch den Gerichtshof erläutert und verdeutlicht, in welchem Sinne und mit welcher Bedeutung diese Bestimmung seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden gewesen wäre, so dass diese Auslegung auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der ausgelegten Bestimmung zurückwirkt und die so ausgelegte Bestimmung auch auf Rechtsbeziehungen anzuwenden ist, die vor der Entscheidung des Gerichtshofs entstanden sind. Außerdem zieht die Nichtigkeit eines verfassungswidrigen spanischen Gesetzes – worauf das vorlegende Gericht und die spanische Regierung zu Recht hinweisen – nicht automatisch die Nichtigkeit der auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassenen Verwaltungsakte nach sich; es ist Sache des angerufenen Gerichts, in jedem Einzelfall die Reichweite der Nichtigkeit des verfassungswidrigen Gesetzes zu bestimmen. Daraus folgt, dass der Einzelne unter Berufung auf die Nichtigerklärung des verfassungswidrigen Gesetzes die Aufhebung der auf dessen Grundlage erlassenen Verwaltungsakte beantragen muss und dass er sich, wenn er dies nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen tut, aus Gründen der Rechtssicherheit gegebenenfalls die Bestandskraft der Verwaltungsakte entgegenhalten lassen muss. Mit anderen Worten: Nach Ablauf der Verjährungsfrist kann der Steuerpflichtige den Steuerbescheid nicht mehr anfechten, auch nicht unter Berufung auf die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Steuergesetzes. Außerdem verlangt das Gemeinschaftsrecht, wenn das innerstaatliche Recht selbst eine solche Möglichkeit nicht vorsieht, nicht, dass eine Behörde eine auch nur wegen des Ablaufs angemessener Klagefristen bestandskräftige Entscheidung zurücknimmt, damit die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts in der Auslegung, die es durch eine später ergangene Vorabentscheidung erfahren hat, gewährleistet ist – unbeschadet der Rückwirkung dieses Urteils(31). In den Rechtsfolgen bestehen also zwischen der Feststellung der Verfassungswidrigkeit eines nationalen Gesetzes durch das Tribunal Constitucional und einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs über die Auslegung des Gemeinschaftsrechts keine nennenswerten Unterschiede.
35. Der zweite vom Tribunal Supremo angeführte Unterschied, der darin bestehen soll, dass die vorherige Anfechtung eines in Anwendung eines gemeinschaftsrechtswidrigen Gesetzes erlassenen schädigenden Verwaltungsakts leichter sei als die eines in Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes erlassenen, beruht auf der für spanische Gesetze geltenden Vermutung der Verfassungsmäßigkeit. Aus dieser ergeben sich nämlich zwei Konsequenzen.
36. Die erste besteht darin, dass der Einzelne nicht auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes klagen kann, er kann das angerufene Gericht lediglich ersuchen – in keinem Fall aber zwingen –, diese Frage dem Tribunal Constitucional vorzulegen. Der Gerichtshof hat aber entschieden, dass das angerufene nationale Gericht nach dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts verpflichtet ist, ein gemeinschaftsrechtswidriges Gesetz auf Antrag unangewendet zu lassen(32). Allerdings hängt die Feststellung der Unvereinbarkeit eines Gesetzes mit einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung sehr oft davon ab, wie diese auszulegen ist, und auch das gegebenenfalls zur Klärung dieser Auslegungsfrage durchgeführte Vorabentscheidungsersuchen ist der Parteiherrschaft entzogen und hängt ganz von der Beurteilung seiner Erheblichkeit und seiner Notwendigkeit durch das nationale Gericht ab(33). Zwar müssen nach Art. 234 EG nationale Gerichte, deren Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, wenn sich eine Frage über die Auslegung des Gemeinschaftsrechts stellt, diese dem Gerichtshof zur Entscheidung vorlegen. Aber bekanntlich ist das nationale oberste Gericht nach der Lehre vom „acte clair“(34) in bestimmten Fällen und unter bestimmten Voraussetzungen von dieser Verpflichtung zur Vorlage befreit. Andererseits haben spanische Gerichte bei der Entscheidung über die Vorlage einer Frage zur Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes keinen besonders großen Spielraum. Nach Art. 163 der spanischen Verfassung und Art. 35 der Ley Orgánica über das Tribunal Constitucional(35), wie sie vom Tribunal Constitucional selbst ausgelegt werden(36), kann der Einzelne das Gericht des Ausgangsverfahrens dadurch, dass er vor diesem die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes geltend macht, dazu zwingen, diese Frage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes vorab zu prüfen und, falls es das Gesetz ebenfalls für verfassungswidrig hält, dem Tribunal Constitucional vorzulegen. Die Möglichkeiten, vor dem nationalen Gericht des Ausgangsverfahrens die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes oder dessen Unvereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht geltend zu machen, unterscheiden sich also nicht sehr(37). Ergänzend ist zu bemerken, dass der Einzelne, wenn es ihm nicht gelingen sollte, das nationale Gericht des Ausgangsverfahrens dazu zu bringen, die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes dem Tribunal Constitucional vorzulegen, auch noch die Möglichkeit hat, das Verfassungsgericht Tribunal Constitucional im Wege eines „recurso de amparo“ (Verfassungsbeschwerde) direkt mit dieser Frage zu befassen, während er im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht weder vor den nationalen Gerichten noch vor dem Gerichtshof über ein solches Mittel der direkten Beanstandung des Gesetzes verfügt.
37. Die zweite Konsequenz, die sich aus der für spanische Gesetze geltenden Vermutung der Verfassungsmäßigkeit ergibt, besteht darin, dass die Behörden verpflichtet sind, diese anzuwenden. Damit geht die Vermutung der Rechtmäßigkeit der auf der Grundlage dieser Gesetze erlassenen Verwaltungsakte einher. Mit anderen Worten: Ein Rechtsbehelf, mit dem ein Verwaltungsakt unter Berufung auf die Verfassungswidrigkeit des ihm zugrunde liegenden Gesetzes angefochten wird, hat von vornherein keinerlei Aussicht auf Erfolg. Hingegen verpflichtet der Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts nicht nur die nationalen Gerichte, sondern auch die nationalen Verwaltungsbehörden, ein gemeinschaftsrechtswidriges nationales Gesetz unangewendet zu lassen(38) und folglich einen Rechtsbehelf gegen die auf diesem Gesetz beruhende Verwaltungsmaßnahme zuzulassen.
38. Die beiden Fallgestaltungen sind gleichwohl nicht wirklich vergleichbar. Die Vermutung der Verfassungsmäßigkeit des innerstaatlichen Rechts beruht darauf, dass dem Gesetzgeber, was die Auslegung der Verfassung angeht, mehr Autorität verliehen ist als der Verwaltung. In einem zentralisierten System der Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit kann nur das Verfassungsgericht diese Vermutung entkräften. Das ergibt sich aus der in der Verfassung dieses Staates angelegten innerstaatlichen Gewaltenteilung. Wenn eine Verwaltungsbehörde aber eine Kollision zwischen innerstaatlichen und gemeinschaftsrechtlichen Rechtsnormen lösen muss, handelt sie nicht mehr allein im Rahmen der nationalen Verfassungsordnung. Sie hat es vielmehr mit zwei einander entgegenstehenden gesetzgeberischen Entscheidungen zu tun, die auf verschiedene, wenn auch integrierte Rechtsordnungen zurückgehen und denen verschiedene Gültigkeitsvermutungen zuerkannt sind. Deshalb kann die der Verwaltung im Rahmen der innerstaatlichen Verfassungsordnung auferlegte Unterordnung unter das innerstaatliche Recht nicht einfach auf das Verhältnis zwischen dieser Rechtsordnung und der Gemeinschaftsrechtsordnung übertragen werden. Die Verpflichtung der nationalen Verwaltung, gemeinschaftsrechtswidrige nationale Bestimmungen gleich welcher Art unangewendet zu lassen, folgt als solche nicht aus einer unterstellten umgekehrten Vermutung der Unvereinbarkeit des innerstaatlichen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht. Vielmehr muss die Verwaltung, weil in der Gemeinschaftsrechtsordnung für gemeinschaftliche Rechtsakte eine Gültigkeitsvermutung gilt, die derjenigen entspricht, die in der nationalen Rechtsordnung für das innerstaatliche Recht gilt, für den Fall, dass sie einer Kollision zwischen dem Gemeinschaftsrecht und dem innerstaatlichen Recht gegenübersteht, über ein Kriterium verfügen, um diese Kollision zu lösen. Dieses Kriterium wird ihr durch den Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts vorgegeben. Folglich hebt die Verwaltung, wenn sie ein nationales gemeinschaftsrechtswidriges Gesetz nicht anwendet, weder die Vermutung der Gültigkeit des innerstaatlichen Rechts auf, noch stellt sie den innerstaatlichen verfassungsmäßigen Grundsatz der Gewaltenteilung in Frage. Sie sieht sich vielmehr einer entsprechenden Vermutung der Gültigkeit der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung gegenüber, und sie löst diese Kollision auf der Grundlage des Grundsatzes des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts. Auch wenn die Grundvoraussetzungen verschieden sind und die beiden Fallgestaltungen deshalb dogmatisch schwer miteinander verglichen werden können, ist in praktischer Hinsicht aber festzuhalten, dass der Einzelne gegenüber der Verwaltung gegen ein gemeinschaftsrechtswidriges Gesetz einen Schutz genießt, über den er gegen ein verfassungswidriges Gesetz nicht verfügt.
39. Das heißt nun aber noch nicht, dass es die geringeren Möglichkeiten für den Einzelnen, die Verfassungswidrigkeit einer Rechtsnorm geltend zu machen, wegen der Vermutung der Verfassungsmäßigkeit, die für Letztere gilt, im Vergleich zu den Möglichkeiten, die Unvereinbarkeit einer Rechtsnorm mit dem Gemeinschaftsrecht geltend zu machen, rechtfertigen, die Staatshaftungsklage wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch gesetzgeberisches Handeln anders als die Staatshaftungsklage wegen Verletzung der Verfassung durch gesetzgeberisches Handeln davon abhängig zu machen, dass zuvor alle außergerichtlichen und gerichtlichen Rechtsbehelfe, gegen den schädigenden, auf der Grundlage der Rechtsnorm erlassenen Verwaltungsakt ausgeschöpft worden sind.
40. Wie wir gesehen haben, ist der Schutz gegen ein mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbares Gesetz in Wirklichkeit nur im Verwaltungsverfahren unzweifelhaft stärker als der Schutz gegen ein verfassungswidriges Gesetz. Will man nicht gegen den Äquivalenzgrundsatz verstoßen, rechtfertigt ein solcher Unterschied es aber noch nicht, die Staatshaftungsklage wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch gesetzgeberisches Handeln davon abhängig zu machen, dass zuvor gegen den auf der Grundlage des Gesetzes erlassenen Verwaltungsakt nicht nur alle verwaltungsrechtlichen, sondern auch alle gerichtlichen Rechtsbehelfe ausgeschöpft worden sind, während eine Staatshaftungsklage wegen Verletzung der Verfassung durch gesetzgeberisches Handeln nicht von dieser Voraussetzung abhängig ist.
III – Ergebnis
41. Nach alledem ist die von dem Tribunal Supremo zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:
1. Eine Staatshaftungsklage wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch gesetzgeberisches Handeln von der vorherigen Anfechtung des in Anwendung des Gesetzes erlassenen Verwaltungsakts abhängig zu machen, verstößt nicht gegen den Effektivitätsgrundsatz, soweit der Einzelne durch eine rechtzeitige Anfechtung dieses Verwaltungsakts vollen Ersatz des geltend gemachten Schadens hätte erreichen können.
2. Eine Staatshaftungsklage wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch gesetzgeberisches Handeln von der vorherigen Anfechtung des in Anwendung des Gesetzes erlassenen Verwaltungsakts abhängig zu machen, verstößt gegen den Äquivalenzgrundsatz, soweit eine Staatshaftungsklage wegen Verletzung der Verfassung durch gesetzgeberisches Handeln nicht von einer solchen Voraussetzung abhängig ist und soweit sich die Möglichkeiten, gegen den in Anwendung des Gesetzes erlassenen Verwaltungsakt vorzugehen, nicht signifikant danach unterscheiden, ob die Verfassungswidrigkeit dieses Gesetzes oder dessen Unvereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht geltend gemacht wird.