SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
de 4 de mayo de 2012 (*)
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Dictamen del Servicio Jurídico del Consejo sobre una recomendación de la Comisión para que se autorice la apertura de negociaciones con vistas a un acuerdo internacional — Denegación parcial de acceso — Excepción relativa a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales — Excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico — Perjuicio concreto y previsible para el interés de que se trate — Interés público superior»
En el asunto T‑529/09,
Sophie in ’t Veld, con domicilio en Bruselas (Bélgica), representada por Mes O. Brouwer y J. Blockx, abogados,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado inicialmente por el Sr. M. Bauer, la Sra. C. Fekete y el Sr. O. Petersen, y posteriormente por el Sr. M. Bauer y la Sra. Fekete, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Comisión Europea, representada por las Sras. C. O’Reilly y P. Costa de Oliveira, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión del Consejo de 29 de octubre de 2009, mediante la que se deniega el acceso íntegro al documento nº 11897/09, de 9 de julio de 2009, que contiene un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo titulado «Recomendación de la Comisión al Consejo para que se autorice la apertura de negociaciones entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América con vistas a un acuerdo internacional destinado a poner a disposición del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos datos de mensajería financiera en el marco de la prevención del terrorismo y de su financiación, así como de la lucha contra estos fenómenos — Base jurídica»,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
integrado por el Sr. S. Papasavvas, Presidente, y los Sres. V. Vadapalas (Ponente) y K. O’Higgins, Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 7 de septiembre de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 La demandante, Sra. Sophie in ’t Veld, es miembro del Parlamento Europeo.
2 El 28 de julio de 2009, solicitó tener acceso, en virtud del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43), al dictamen del Servicio Jurídico del Consejo sobre una recomendación de la Comisión al Consejo para que se autorice la apertura de negociaciones entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América con vistas a un acuerdo internacional destinado a poner a disposición del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos datos de mensajería financiera en el marco de la prevención del terrorismo y de su financiación, así como de la lucha contra estos fenómenos (en lo sucesivo, «documento nº 11897/09»).
3 El 8 de septiembre de 2009, el Consejo de la Unión Europea denegó el acceso al documento nº 11897/09 invocando motivos basados en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, y en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001.
4 El 28 de septiembre de 2009, la demandante dirigió al Consejo una solicitud confirmatoria con el fin de que reconsiderara su postura.
5 Mediante Decisión de 23 de octubre de 2009, comunicada a la demandante mediante escrito de 29 de octubre de 2009, el Consejo autorizó un acceso parcial al documento nº 11897/09, aunque mantuvo su respuesta negativa respecto del acceso íntegro a dicho documento, invocando las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, y en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
6 Por una parte, el Consejo indicó en la Decisión impugnada que «la divulgación del documento [nº 11897/09] revelaría al público información sobre determinadas disposiciones del acuerdo previsto […] y tendría por consecuencia una incidencia negativa en la posición negociadora de la [Unión], socavando asimismo el clima de confianza en las negociaciones en curso». El Consejo añadió que «la divulgación del documento revelaría a la otra parte […] elementos relativos a la postura que deba adoptar la [Unión] en las negociaciones que —en caso de que el dictamen jurídico fuese crítico— podrían ser explotados para debilitar la posición negociadora de la [Unión]» (apartado 6 de la Decisión impugnada).
7 Por otra parte, el Consejo indicó que el documento nº 11897/09 contenía «un dictamen jurídico relativo a la base jurídica y a las respectivas competencias de la [Unión] y de la Comunidad Europea para celebrar el acuerdo» y que esta «materia sensible, que incide en las facultades del Parlamento Europeo para celebrar el acuerdo, fue objeto de posturas divergentes entre las instituciones». En estas circunstancias, «[la] divulgación del contenido del documento solicitado perjudicaría la protección del asesoramiento jurídico al hacer público un dictamen interno del Servicio Jurídico, destinado únicamente a los miembros del Consejo en el contexto de las discusiones preliminares en el seno de éste sobre el acuerdo previsto» (apartado 10 de la Decisión impugnada). Además, el Consejo «concluyó que la protección del dictamen jurídico interno sobre un proyecto de acuerdo internacional […] prevalecía sobre el interés público de la divulgación» (apartado 15 de la Decisión impugnada).
8 Por último, conforme al artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001, el Consejo concedió «acceso parcial […] a la introducción que figura en la página 1, a los apartados 1 a 4 y a la primera frase del apartado 5 del documento, no incluidos en el ámbito de las excepciones previstas en dicho Reglamento» (apartado 16 de la Decisión impugnada).
Procedimiento y pretensiones de las partes
9 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 31 de diciembre de 2009, la demandante interpuso el presente recurso.
10 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 17 de mayo de 2010, la Comisión Europea solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones del Consejo. Mediante auto del Presidente de la Sala Sexta del Tribunal, de 7 de julio de 2010, se admitió la intervención.
11 Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Quinta, a la que se atribuyó en consecuencia el presente asunto.
12 En el marco de las diligencias de prueba previstas en el artículo 65 de su Reglamento de Procedimiento, mediante auto de 7 de julio de 2011, el Tribunal ordenó al Consejo que presentara el documento nº 11897/09, sin comunicarse a la demandante ni a la Comisión. El Consejo dio cumplimiento a dicha diligencia de prueba en el plazo señalado.
13 En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, el 13 de julio de 2011, el Tribunal formuló varias preguntas escritas a las partes, a las que éstas respondieron en el plazo fijado.
14 En la vista de 7 de septiembre de 2011 se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
15 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas al Consejo, incluidas aquellas en que hayan incurrido, en su caso, las partes coadyuvantes.
16 El Consejo y la Comisión solicitan al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante, incluidas aquellas en que haya incurrido la Comisión.
Fundamentos de Derecho
17 Procede recordar, con carácter preliminar, que el Reglamento nº 1049/2001 tiene por objeto —como se desprende de su artículo 1, interpretado a la luz del considerando 4— conferir al público un derecho de acceso a los documentos de las instituciones lo más amplio posible.
18 Dado que las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 invalidan dicho principio, deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P, Rec. p. I‑6237, apartado 75, y jurisprudencia citada).
19 De este modo, cuando la institución de que se trata decide denegar el acceso a un documento cuya comunicación se le solicitó, le corresponderá, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 que invoca dicha institución (véase la sentencia Suecia/MyTravel y Comisión, citada en el apartado 18 supra, apartado 76, y jurisprudencia citada).
20 A este respecto, por una parte, el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no basta para justificar la aplicación de ésta. En principio, la aplicación de la excepción sólo se justifica en caso de que la institución haya valorado previamente, primero, si el acceso al documento podría perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido y, segundo, en los supuestos previstos en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1049/2001, si no existe un interés público superior que justifique la divulgación del documento. Por otra parte, el riesgo de perjuicio al interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético (véase la sentencia del Tribunal de 12 de septiembre de 2007, API/Comisión, T‑36/04, Rec. p. II‑3201, apartado 54, y jurisprudencia citada).
21 Si bien el hecho de que, en virtud de la Decisión 2001/264/CE del Consejo, de 19 de marzo de 2001, por la que se adoptan las normas de seguridad del Consejo (DO L 101, p. 1), el documento esté clasificado como «RESTREINT UE» puede constituir una indicación del contenido sensible del documento así calificado, no basta para justificar la aplicación de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 26 de abril de 2005, Sisón/Consejo, T‑110/03, T‑150/03 y T‑405/03, Rec. p. II‑1429, apartado 73).
22 En apoyo de su recurso, la demandante invoca cuatro motivos, que se basan: el primero, en la infracción del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001; el segundo, en la infracción del artículo 4, apartado 2, segundo guión, de dicho Reglamento; el tercero, en la infracción del artículo 4, apartado 6, de ese Reglamento, y el cuarto, en el incumplimiento de la obligación de motivación.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001
23 A tenor del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del interés público en materia de relaciones internacionales.
24 Procede recordar que la decisión que debe adoptar la institución conforme a aquella disposición tiene un carácter complejo y delicado que requiere un grado de prudencia muy especial, habida cuenta en particular del carácter especialmente sensible y esencial del interés protegido.
25 Dado que una decisión de este tipo requiere un amplio margen de apreciación, el control de su legalidad ejercido por el Tribunal General debe limitarse a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos, la falta de error manifiesto en la apreciación de los hechos y la inexistencia de desviación de poder (sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de febrero de 2007, Sisón/Consejo, C‑266/05 P, Rec. p. I‑1233, apartado 34).
26 En el caso de autos, de la Decisión impugnada se desprende que el documento nº 11897/09, cuyo acceso solicita la demandante, constituye un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo, emitido de cara a la adopción de la decisión del Consejo que autorice la apertura de negociaciones, en nombre de la Unión, con vistas a un acuerdo internacional entre la Unión y los Estados Unidos de América destinado a poner a disposición del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos datos de mensajería financiera en el marco de la prevención del terrorismo y de su financiación, así como de la lucha contra estos fenómenos. Consta asimismo que el dictamen versa esencialmente sobre la base jurídica de dicha decisión y, por tanto, sobre las respectivas competencias de la Unión y de la Comunidad (apartados 5 y 10 de la Decisión impugnada).
27 La demandante sostiene que el documento de que se trata no puede estar incluido en el ámbito de aplicación de la excepción relativa a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales, habida cuenta de la materia tratada. Según aquella, la base jurídica de una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones constituye una cuestión de derecho interno de la Unión que no afecta a la sustancia de las negociaciones y, por consiguiente, a las relaciones internacionales de la Unión.
28 Procede subrayar que, en contra de lo que afirma la demandante, el documento nº 11897/09, por su contenido y por el contexto en el que fue elaborado, podría estar incluido en el ámbito de la excepción de que se trata.
29 En efecto, dicho documento fue redactado concretamente con vistas a la apertura de negociaciones que debían conducir a la celebración de un acuerdo internacional. Así pues, aunque el mismo trate de la cuestión de la base jurídica, que es una cuestión de derecho interno de la Unión, el análisis efectuado por el Servicio Jurídico del Consejo se engarza necesariamente en el contexto específico del acuerdo internacional previsto.
30 En estas circunstancias, es preciso examinar si el Consejo demostró que el acceso a los elementos no divulgados del documento nº 11897/09 podía perjudicar concreta y efectivamente el interés público de que se trata.
31 El Consejo indica que la divulgación del documento nº 11897/09 podría suponer un perjuicio para el interés público en materia de relaciones internacionales, en la medida en que tal divulgación, por un lado, revelaría al público información sobre determinadas disposiciones del acuerdo previsto, lo que socavaría el clima de confianza en las negociaciones en curso, y, por otro, revelaría a la otra parte elementos relativos a la postura que debiera adoptar la Unión en esas negociaciones que podrían ser explotados para debilitar su posición (apartado 6 de la Decisión impugnada).
32 Así pues, debe distinguirse el examen de la aplicación de la excepción de que se trata a la luz de los dos motivos invocados por el Consejo en la Decisión impugnada.
33 En primer lugar, por lo que se refiere al riesgo de divulgar al público información sobre determinadas disposiciones del acuerdo previsto, la demandante sostiene que, incluso si el documento de que se trata contuviese semejante información, ésta sólo podría consistir en una descripción objetiva de los hechos, con un contenido que probablemente no iría más allá de la información ya divulgada en los documentos públicos. Según la demandante, en cualquier caso, es posible que el análisis de los objetivos estratégicos perseguidos por la Unión en las negociaciones en cuestión represente únicamente una pequeña parte del documento, debiendo divulgarse el resto del mismo.
34 El Consejo alega que el documento contiene información sobre el contenido del acuerdo previsto cuya divulgación habría podido revelar determinados aspectos de los objetivos estratégicos perseguidos por la Unión.
35 A este respecto, procede señalar que el Tribunal, que tuvo conocimiento del documento de que se trata en el marco de las diligencias de prueba, pudo constatar que el análisis jurídico llevado a cabo en tal documento contenía determinados pasajes relacionados con los objetivos perseguidos por la Unión en las negociaciones, concretamente en la medida en que aborda el contenido específico del acuerdo previsto.
36 Tal como afirma acertadamente el Consejo en el apartado 6 de la Decisión impugnada (véase el anterior apartado 6), la divulgación de esos elementos socavaría el clima de confianza en las negociaciones en curso en el momento de adoptarse la Decisión impugnada.
37 A este respecto, la demandante no puede alegar válidamente el hecho, invocado en la vista, de que alguna información relativa al contenido del acuerdo previsto se hiciera pública, tanto por el propio Consejo como en el marco de los debates en el seno del Parlamento.
38 En efecto, el riesgo de perjuicio invocado por el Consejo resulta de la divulgación de la apreciación particular de estos elementos que hace su Servicio Jurídico y, por tanto, el mero hecho de que los propios elementos citados hayan sido conocidos por el público no desvirtúa esta consideración.
39 Por consiguiente, procede declarar que el Consejo pudo legítimamente invocar el riesgo de perjuicio para el interés protegido en el marco de la excepción del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, para denegar la divulgación de los pasajes del documento solicitado en que se plasmaba el análisis del contenido específico del acuerdo previsto, que podían revelar los objetivos estratégicos perseguidos por la Unión en las negociaciones.
40 En segundo lugar, debe examinarse el motivo basado en el riesgo de revelar «a la otra parte en las negociaciones […] elementos relativos a la postura que deba adoptar la [Unión] en las negociaciones que —en caso de que el dictamen jurídico fuese crítico— podrían ser explotados para debilitar la posición negociadora de la [Unión]» (apartado 6 de la Decisión impugnada).
41 El Consejo considera que este motivo se refiere al riesgo de divulgar elementos del análisis relativo a la base jurídica del futuro acuerdo, si bien debe observarse que esta consideración no resulta explícitamente del apartado 6 de la Decisión impugnada.
42 El Consejo indicó tanto en sus escritos como en la vista que con este motivo se refería al hecho de que el dictamen de su Servicio Jurídico contenía el análisis de la base jurídica del futuro acuerdo y, en consecuencia, de la acción que el Consejo debía llevar a cabo de cara a la firma del acuerdo. Según dicha institución, al margen de la cuestión de si la base jurídica elegida para las negociaciones era correcta, cualquier divulgación de información al respecto habría afectado a la posición negociadora de la Unión y habría podido tener un efecto negativo sobre el fondo de las negociaciones. El Consejo arguye que, incluso si todos los pasajes del documento solicitado no estuviesen incluidos en el motivo basado en el riesgo de divulgación de información sobre el acuerdo previsto, toda la parte no divulgada del documento estaría cubierta por el segundo motivo.
43 La demandante alega que es difícil considerar la manera en que una discusión acerca de la base jurídica de un acuerdo podría suponer un perjuicio para las relaciones internacionales de la Unión. Aquella sostiene al respecto que la transparencia en cuanto a la base jurídica contribuiría a conferir una mayor legitimidad al Consejo como interlocutor en la negociación. Según la demandante, es la falta de transparencia lo que perjudica, a largo plazo, las relaciones internacionales, máxime cuando en el caso de autos el Consejo admitió que la materia discutida «incide en las facultades del Parlamento Europeo para celebrar el acuerdo» y «fue objeto de posturas divergentes entre las instituciones» (apartado 10 de la Decisión impugnada).
44 El Consejo aduce que, en lo que atañe a las negociaciones que estaban en curso, la divulgación de una eventual «controversia» relativa a la base jurídica del futuro acuerdo podría haber generado confusión respecto de la competencia de la Unión y, así, debilitar su posición en las negociaciones internacionales. Precisa aquél que, en caso de que su Servicio Jurídico hubiese emitido un dictamen negativo sobre ciertos aspectos de la posición negociadora, ello habría podido ser explotado por la otra parte en las negociaciones.
45 La Comisión sostiene que, en el contexto de las relaciones internacionales, cuando existen dudas expresadas en público acerca de la base jurídica de las negociaciones, ello no lleva a conferir una mayor legitimidad a las instituciones, sino que, por el contrario, puede perjudicar la legitimidad desde el punto de vista del socio internacional, en detrimento de las negociaciones en cuestión.
46 Procede subrayar que, en contra de lo afirmado por el Consejo y la Comisión, el riesgo de divulgar posturas adoptadas en el seno de las instituciones en cuanto a la base jurídica para la celebración de un futuro acuerdo no acredita, por sí mismo, la existencia de un perjuicio para el interés de la Unión en materia de relaciones internacionales.
47 A este respecto, procede señalar antes de nada que la elección de la base jurídica adecuada, tanto para la acción interna como internacional de la Unión, reviste una importancia de naturaleza constitucional. En efecto, dado que la Unión sólo dispone de competencias de atribución, debe necesariamente engarzar el acto que tenga intención de adoptar en una disposición del Tratado que la habilite para aprobar tal acto (sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de octubre de 2009, Comisión/Consejo, C‑370/07, Rec. p. I‑8917, apartado 47).
48 Además, la elección de la base jurídica de un acto, incluido el acto adoptado con vistas a concluir un acuerdo internacional, no resulta de la mera convicción de su autor, sino que debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto (véase el dictamen 2/00 del Tribunal de Justicia, de 6 de diciembre de 2001, Rec. p. I‑9713, apartado 22, y jurisprudencia citada).
49 Así pues, dado que la elección de la base jurídica se fundamenta en elementos objetivos y no depende del margen de apreciación de la institución, la eventual divergencia de opiniones sobre esta materia no puede asimilarse a una divergencia entre las instituciones en cuanto a los elementos relativos al contenido del acuerdo.
50 Por consiguiente, el mero temor a divulgar una eventual postura divergente en el seno de las instituciones en cuanto a la base jurídica de una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones en nombre de la Unión no basta para deducir un riesgo de perjuicio para el interés público protegido en materia de relaciones internacionales.
51 La Comisión invoca a continuación, remitiéndose a la sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de mayo de 2006, Parlamento/Consejo y Comisión (C‑317/04 y C‑318/04, Rec. p. I‑4721, apartados 67 a 70), el riesgo para la credibilidad de la Unión en las negociaciones de la divulgación de un documento que refleje la existencia de una duda acerca de la elección de la base jurídica. Dicha institución recuerda que el recurso a una base jurídica errónea puede invalidar el propio acto de conclusión y, por consiguiente, viciar el consentimiento de la Unión en quedar vinculada por el acuerdo.
52 No obstante, ha de señalarse que no cabe presumir tal riesgo de la existencia de un debate jurídico sobre la amplitud de las competencias institucionales relativas a la acción internacional de la Unión.
53 En efecto, la confusión en cuanto a la naturaleza de la competencia de la Unión, que haga que ésta se debilite en la defensa de su postura en las negociaciones internacionales, y que pueda resultar de la omisión de la indicación de la base jurídica (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Consejo, citada en el apartado 47 supra, apartado 49), sólo puede verse agravada por la falta de debate previo y objetivo entre las instituciones interesadas relativo a la base jurídica de la acción proyectada.
54 Además, en el Derecho de la Unión existe un procedimiento, previsto en el momento en que sucedieron los hechos en el artículo 300 CE, apartado 6, que tiene precisamente por finalidad prevenir las complicaciones que produciría, tanto a escala de la Unión como en el ordenamiento jurídico internacional, la elección errónea de la base jurídica (véase el dictamen 1/75 del Tribunal de Justicia, de 11 de noviembre de 1975, Rec. pp. 1355 y ss., especialmente pp. 1360 y 1361).
55 Estas consideraciones se justifican tanto más en el caso de autos por cuanto, en el momento de adoptarse la Decisión impugnada, la existencia de divergencias respecto de la base jurídica del acuerdo previsto era de dominio público.
56 En particular, la existencia de dictámenes divergentes en el seno de las instituciones fue constatada en la Resolución del Parlamento Europeo de 17 de septiembre de 2009, sobre el acuerdo internacional previsto para poner a disposición del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos datos de mensajería financiera sobre pagos con un fin de prevención y lucha contra el terrorismo y la financiación del terrorismo.
57 Por otra parte, en la medida en que al invocar el motivo de que se trata el Consejo se refiere asimismo al hecho de que el dictamen de su Servicio Jurídico aborda determinados aspectos del proyecto de directrices de negociación cuyo conocimiento habría podido ser explotado por la otra parte en las negociaciones, procede señalar que esta consideración —suficiente ciertamente para acreditar un riesgo de perjuicio para el interés de la Unión en materia de relaciones internacionales— atañe únicamente a los elementos del documento solicitado relacionados con el contenido de las directrices de negociación.
58 De estas consideraciones resulta que, salvo los elementos, del documento solicitado relativos al contenido específico del acuerdo previsto o de las directrices de negociación que pudieran revelar los objetivos estratégicos perseguidos por la Unión en las negociaciones, el Consejo no demostró cómo habría perjudicado concreta y efectivamente el interés público en materia de relaciones internacionales un acceso más amplio a dicho documento.
59 A la luz de todas estas observaciones, el primer motivo es en parte fundado, ya que el Consejo no ha acreditado el riesgo de perjuicio para el interés público en materia de relaciones internacionales respecto de las partes no divulgadas del documento solicitado relativas a la base jurídica del futuro acuerdo, al haberse demostrado tal riesgo únicamente respecto de los elementos relacionados con el contenido específico del acuerdo previsto o de las directrices de negociación que pudieran revelar los objetivos estratégicos perseguidos por la Unión en las negociaciones.
60 Por consiguiente, procede anular parcialmente la Decisión impugnada en la medida en que deniega el acceso a las partes no divulgadas del documento solicitado, que no sean aquellas relacionadas con el contenido específico del acuerdo previsto o de las directrices de negociación que pudieran revelar los objetivos estratégicos perseguidos por la Unión en las negociaciones.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001
61 Habida cuenta de la conclusión a la que se llega tras el examen del primer motivo, es preciso limitar el examen del presente motivo a las partes no divulgadas del documento solicitado, excluyendo aquellas relacionadas con el contenido específico del acuerdo previsto o de las directrices de negociación, dado que estas últimas partes se incluyen válidamente en el ámbito de la excepción relativa a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales.
62 A tenor del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001, las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico, salvo que su divulgación revista un interés público superior.
63 El Consejo, si pretende ampararse en lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001, debe proceder a un examen en tres fases, correspondientes a los tres criterios que figuran en dicho precepto.
64 En un primer momento, el Consejo debe cerciorarse de que el documento cuya divulgación se solicita se refiere a un dictamen jurídico y, en caso afirmativo, determinar las partes a las que efectivamente afecta y que, por tanto, pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha excepción. En un segundo momento, el Consejo debe examinar si la divulgación de las partes del documento de que se trata que se considera que contienen asesoramiento jurídico supone un perjuicio para la protección de dicho asesoramiento. En un tercer momento, si el Consejo considera que la divulgación supone un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico, le corresponde comprobar que no existe un interés público superior que justifique dicha divulgación pese al perjuicio que se ocasiona a su aptitud para solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos (sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, Rec. p. I‑4723, apartados 37 a 44).
65 En el caso de autos, por lo que se refiere antes de nada al primer criterio, no se discute que el documento nº 11897/09 constituye efectivamente un dictamen jurídico relativo a la base jurídica en Derecho de la Unión de una acción internacional proyectada, tal como resulta de su título, y que, respecto de toda su parte no divulgada, puede estar incluido en el ámbito de aplicación de la excepción de que se trata.
66 A continuación, por lo que se refiere al riesgo de perjuicio para el interés de la institución en solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos, el Consejo indica, en primer lugar, que la divulgación solicitada tendría por efecto hacer público «un dictamen interno del Servicio Jurídico, destinado únicamente a los miembros del Consejo en el contexto de las discusiones preliminares en el seno de éste sobre el acuerdo previsto», lo que podría «disuadir al Consejo de instar a su Servicio Jurídico la elaboración de un dictamen por escrito» (apartado 10 de la Decisión impugnada). En segundo lugar, el Consejo destaca el riesgo de que su propio Servicio Jurídico «[se abstenga] de formular por escrito dictámenes que podrían suponer un riesgo para el Consejo en el futuro[, lo que] afectaría a [su] contenido» (apartado 11 de la Decisión impugnada). En tercer lugar, el Consejo alega que «la divulgación del dictamen interno del Servicio Jurídico […] perjudicaría gravemente la capacidad de [dicho] Servicio […] para presentar y defender […] la postura del Consejo en los procedimientos judiciales, postura que podría ser diferente de aquella recomendada previamente por el Servicio Jurídico» (apartado 12 de la Decisión impugnada).
67 La demandante sostiene esencialmente que tales consideraciones no bastan para justificar un riesgo de perjuicio para el interés relativo a la protección del asesoramiento jurídico.
68 El Consejo, apoyado por la Comisión, afirma que aplicó correctamente el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001 a efectos de denegar el acceso del público al documento solicitado, precisando concretamente que la cuestión analizada en el documento era sensible y que le habría resultado imposible aportar elementos adicionales sobre la manera en que la divulgación del documento nº 11897/09 hubiera podido perjudicar, individual y concretamente, la protección del asesoramiento jurídico sin revelar el contenido del documento y, por tanto, privar a la excepción de su finalidad esencial.
69 Procede recordar que el riesgo de que la divulgación del documento pueda menoscabar concreta y efectivamente el interés que tiene la institución en solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético (sentencia Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 64 supra, apartados 40, 42 y 43).
70 Pues bien, los motivos alegados por el Consejo para denegar el acceso al documento nº 11897/09 no permiten acreditar, mediante una argumentación pormenorizada, tal riesgo. En efecto, los motivos de la Decisión impugnada según los cuales el Consejo y su Servicio Jurídico podrían verse disuadidos de, respectivamente, solicitar y emitir dictámenes escritos relativos a cuestiones sensibles, no están respaldados por ningún elemento concreto y detallado, que pueda demostrar la existencia de un riesgo razonablemente previsible, y no puramente hipotético, para el interés del Consejo en recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos.
71 Además, dado que la hipótesis del perjuicio para el interés público en materia de relaciones internacionales se contempla en una excepción distinta, prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, el mero hecho de que el dictamen jurídico contenido en el documento nº 11897/09 se refiera al ámbito de las relaciones internacionales de la Unión no basta por sí solo para aplicar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, de dicho Reglamento.
72 Ciertamente, el Consejo recordó en la vista que las negociaciones relativas al acuerdo previsto seguían en curso en el momento en que adoptó la Decisión impugnada.
73 No obstante, aunque pueda admitirse que en esta situación se establezca una protección reforzada respecto de los documentos de la institución, a fin de excluir cualquier perjuicio para el interés de la Unión en el desarrollo de negociaciones internacionales, esta consideración ya se tiene en cuenta al conceder a las instituciones un amplio margen de apreciación en el marco de la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
74 Ahora bien, por lo que se refiere a la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del citado Reglamento, el Consejo no puede alegar válidamente la consideración general de que se podría presumir un perjuicio para el interés público protegido en un ámbito sensible, en particular, respecto del asesoramiento jurídico efectuado en el marco del procedimiento de negociación de un acuerdo internacional.
75 Tampoco se puede acreditar un perjuicio concreto y previsible para el interés de que se trata por el mero temor de divulgar a los ciudadanos los divergentes puntos de vista de las instituciones en cuanto a la base jurídica de la acción internacional de la Unión y, así, inducir a dudar sobre la legalidad de dicha acción.
76 En efecto, la consideración según la cual el riesgo de que la divulgación de los dictámenes jurídicos relativos a un proceso de toma de decisiones pueda generar dudas sobre la legalidad de actos adoptados no basta para caracterizar un perjuicio a la protección del asesoramiento jurídico (sentencias Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 64 supra, apartado 60, y Suecia/MyTravel y Comisión, citada en el apartado 18 supra, apartado 113) es en principio aplicable al ámbito de la acción internacional de la Unión, dado que el proceso de toma de decisiones en tal ámbito no está excluido de la aplicación del principio de transparencia. Baste recordar al respecto que el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001 determina que éste será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución, es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión.
77 Pues bien, el Consejo no invoca ningún argumento concreto que pueda justificar que esta consideración no se aplique en el caso de autos.
78 En cuanto a la alegación del Consejo referente al riesgo de menoscabar la capacidad de su Servicio Jurídico para defender en los procedimientos judiciales una postura a propósito de la que había emitido un dictamen negativo, es preciso recordar que, como ha declarado el Tribunal de Justicia en reiteradas ocasiones, una alegación de carácter tan general no puede justificar una excepción a la transparencia prevista en el Reglamento nº 1049/2001 (véanse, en este sentido, las sentencias Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 64 supra, apartado 65, y Suecia/MyTravel y Comisión, citada en el apartado 18 supra, apartado 116).
79 De ello resulta que los motivos invocados en la Decisión impugnada, habida cuenta de su carácter general e hipotético, no bastan para demostrar el riesgo de perjuicio para el interés público relativo a la protección del asesoramiento jurídico.
80 Por otra parte, el carácter general de esos motivos no puede justificarse, en contra de lo que pretende el Consejo, por la imposibilidad de aportar elementos adicionales, habida cuenta del contenido sensible del documento solicitado. En efecto, además del hecho de que la existencia de un riesgo de perjuicio para el interés invocado no resulta del contexto de la elaboración del documento nº 11897/09 ni de la materia tratada, el Consejo no ha presentado ningún indicio respecto de los elementos adicionales que habría podido aportar basándose en el contenido del documento.
81 Por último, en lo tocante al tercer criterio del examen previsto en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001, correspondía al Consejo ponderar el interés específico que debía protegerse por la no divulgación del documento en cuestión y el eventual interés público superior que pudiera justificar tal divulgación.
82 Ha de tenerse en cuenta, en particular, el interés general en que dicho documento se haga accesible habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el considerando 2 del Reglamento nº 1049/2001, de una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático (sentencia Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 64 supra, apartado 45).
83 Estas consideraciones tienen especial relevancia, evidentemente, cuando el Consejo actúa en su capacidad legislativa, como resulta del considerando 6 del Reglamento nº 1049/2001, según el cual se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos precisamente en tal caso (sentencia Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 64 supra, apartado 46).
84 A este respecto, las partes no están de acuerdo acerca de la cuestión de si, en el proceso que lleva a la adopción de un acuerdo internacional sobre un ámbito legislativo de la Unión, el Consejo actúa en su capacidad legislativa.
85 La demandante sostiene que el acuerdo contemplado por el documento nº 11897/09 es de naturaleza legislativa, en el sentido concretamente del artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, en la medida en que tendría efectos vinculantes en los Estados miembros respecto de la transmisión de datos de comunicación financiera a las autoridades de un país tercero.
86 El Consejo contesta que no actuó en su capacidad legislativa. Invoca a este respecto el artículo 7 de su Decisión 2006/683/CE, Euratom, de 15 de septiembre de 2006, por la que se aprueba su Reglamento interno (DO L 285, p. 47). Esta disposición enumera los casos en que el Consejo actúa en su capacidad legislativa en virtud del artículo 207 CE, apartado 3, párrafo segundo, quedando excluidas las deliberaciones para la adopción de los actos atinentes a las relaciones internacionales.
87 Procede señalar que las disposiciones invocadas, cuyo objeto es esencialmente determinar los casos en que los documentos deben —en principio— ser directamente accesibles al público, sólo tienen valor indicativo para determinar si el Consejo ha actuado o no en su capacidad legislativa a efectos de la aplicación de las excepciones del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001.
88 Debe observarse que la iniciativa y el desarrollo de las negociaciones para celebrar un acuerdo internacional corresponden, en principio, al ámbito ejecutivo. Además, la participación del público en el procedimiento relativo a la negociación y celebración de un acuerdo internacional está necesariamente restringida, habida cuenta del interés legítimo en no desvelar los elementos estratégicos de las negociaciones. Por tanto, en el marco de dicho procedimiento, ha de considerarse que el Consejo no actúa en su capacidad legislativa.
89 No cabe excluir, sin embargo, la aplicación de las consideraciones relacionadas con el principio de transparencia del proceso de toma de decisiones de la Unión, contempladas en el anterior apartado 82, en lo que atañe a la acción internacional, en particular cuando una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones tiene por objeto un acuerdo internacional que pueda tener consecuencias en un ámbito de la actividad legislativa de la Unión.
90 En el caso de autos, el acuerdo previsto entre la Unión y los Estados Unidos de América es un acuerdo relativo esencialmente al ámbito del tratamiento e intercambio de datos en el marco de la cooperación policial, que puede afectar también a la protección de datos personales.
91 A este respecto, es necesario recordar que la protección de datos de carácter personal constituye un derecho fundamental, consagrado en el artículo 8 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (DO 2007, C 303, p. 1) y aplicado, en particular, por la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (DO L 281, p. 31) y por el Reglamento (CE) nº 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos (DO 2001, L 8, p. 1).
92 Así pues, el Consejo estaba obligado a tener en cuenta el ámbito sobre el que versaba el acuerdo de que se trata, comprobando, conforme al principio del acceso más amplio posible del público a los documentos, si el interés general relacionado con una mayor transparencia en el procedimiento de que se trata justificaba o no la divulgación completa o más amplia del documento solicitado, pese al riesgo de perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico.
93 A este respecto, tal como indica la demandante, existía un interés público superior en divulgar el documento nº 11897/09, en la medida en que la divulgación contribuye a conferir una mayor legitimidad a las instituciones y aumenta la confianza de los ciudadanos europeos en dichas instituciones, haciendo posible un debate abierto acerca de los aspectos sobre los que existan opiniones divergentes, tratándose, por otra parte, del documento que examina la base jurídica de un acuerdo que, una vez adoptado, incidirá en el derecho fundamental a la protección de los datos de carácter personal.
94 En el apartado 15 de la Decisión impugnada, el Consejo declara, tras «haber ponderado detenidamente el interés del Consejo en la protección del dictamen jurídico interno emitido por su Servicio Jurídico y el interés público en la divulgación del documento», que «la protección del dictamen jurídico interno relativo a un proyecto de acuerdo internacional actualmente en curso de negociación prevalecía sobre el interés público en la divulgación». El Consejo rechaza, a este respecto, la alegación de la demandante de que el «eventual contenido del acuerdo previsto y los dictámenes relativos a la base jurídica y a la competencia de la Comunidad para celebrar dicho acuerdo internacional, que vinculará a la Comunidad y afectará a los ciudadanos europeos» pueden constituir un interés público superior que deba tenerse en cuenta.
95 Procede declarar que, al excluir por estos motivos cualquier posibilidad de tener en cuenta el ámbito sobre el que versa el acuerdo previsto para determinar si eventualmente existía un interés público superior que justificara la divulgación del documento solicitado, el Consejo omitió ponderar los intereses en juego para la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001.
96 Esta consideración no puede ponerse en entredicho por la alegación del Consejo de que el interés público relacionado con la protección del asesoramiento jurídico en el contexto de negociaciones internacionales en curso presenta similitudes con aquél relacionado con la protección del dictamen jurídico que se inscribe en el marco de las funciones puramente administrativas de la Comisión, tal como se contempla en la sentencia del Tribunal de 9 de septiembre de 2008, MyTravel/Comisión (T‑403/05, Rec. p. II‑2027, apartados 49, 125 y 126).
97 En efecto, por una parte, el Tribunal de Justicia, mediante la sentencia Suecia/MyTravel y Comisión, citada en el apartado 18 supra, anuló la sentencia del Tribunal General invocada por el Consejo. Por otra parte, es precisamente la transparencia en materia de asesoramiento jurídico lo que, al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, contribuye a conferir una mayor legitimidad a las instituciones a los ojos de los ciudadanos de la Unión y a aumentar la confianza de éstos. De hecho, es más bien la falta de información y de debate lo que puede suscitar dudas en los ciudadanos, no sólo en cuanto a la legalidad de un acto aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso de toma de decisiones en su totalidad (sentencia Suecia/MyTravel y Comisión, citada en el apartado 18 supra, apartado 113).
98 En la vista, la Comisión explicó en qué se diferencia, a su juicio, la sentencia Suecia/MyTravel y Comisión, citada en el apartado 18 supra, del caso de autos, no pudiendo ser, por ello, invocada válidamente. Según dicha institución, en primer lugar, en el presente asunto se ha invocado una excepción obligatoria, la relativa al interés público protegido en materia de relaciones internacionales, lo que no sucede en dicha sentencia. En segundo lugar, el dictamen jurídico contenido en el documento nº 11897/09 versa sobre un ámbito sensible, el de las relaciones internacionales, y, en tercer lugar, el procedimiento para la celebración del acuerdo internacional seguía en curso cuando el Consejo denegó la divulgación del documento nº 11897/09, mientras que ya había finalizado el procedimiento de adopción de la decisión controvertida en la sentencia Suecia/MyTravel y Comisión, citada en el apartado 18 supra.
99 Tales alegaciones no son convincentes. En efecto, por un lado, el hecho de que el documento de que se trata se refiera a un ámbito potencialmente cubierto por la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales, no es pertinente para apreciar la aplicación de la excepción distinta, relativa a la protección del asesoramiento jurídico, prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, de dicho Reglamento.
100 Por otro lado, ciertamente, el hecho de que el procedimiento para la celebración del acuerdo internacional siguiera en curso en el momento de adoptarse la Decisión impugnada puede ser invocado en el marco del examen del riesgo de perjuicio para el interés público relativo a la protección del asesoramiento jurídico. No obstante, ello no es determinante en el marco de la verificación de la eventual existencia de un interés público superior que justifique la divulgación, pese al riesgo de perjuicio.
101 En efecto, el interés público relativo a la transparencia del proceso de toma de decisiones se vería vacío de contenido si sólo se considerara una vez finalizado tal proceso, como propone la Comisión.
102 De todo cuanto antecede resulta que los elementos invocados en la Decisión impugnada no permiten acreditar que la divulgación del documento de que se trata habría supuesto un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico y que, en cualquier caso, el Consejo no verificó si existía un interés público superior que justificara una divulgación más amplia del documento nº 11897/09, infringiendo el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001.
103 Por consiguiente, procede estimar el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001
104 Conforme al artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001, en el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.
105 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el examen del acceso parcial a un documento de las instituciones de la Unión debe realizarse a la luz del principio de proporcionalidad (sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de diciembre de 2001, Consejo/Hautala, C‑353/99 P, Rec. p. I‑9565, apartados 27 y 28).
106 Del propio tenor del artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001 resulta que una institución está obligada a examinar si procede conceder un acceso parcial a los documentos a que se refiere una solicitud de acceso, limitando una posible denegación únicamente a los datos contemplados por las excepciones previstas en el citado artículo. La institución debe conceder tal acceso parcial si, cuando deniega el acceso al documento, el objetivo perseguido por ella puede alcanzarse en el supuesto de que dicha institución se limite a ocultar los pasajes que puedan perjudicar el interés público protegido (sentencia del Tribunal de 25 de abril de 2007, WWF European Policy Programme/Consejo, T‑264/04, Rec. p. II‑911, apartado 50, y, en este sentido, véase la sentencia Consejo/Hautala, citada en el apartado 105 supra, apartado 29).
107 En el caso de autos, del apartado 16 de la Decisión impugnada se desprende que el Consejo examinó la posibilidad de conceder a la demandante el acceso parcial al documento solicitado, pues decidió divulgar ciertas partes de éste, a saber, la introducción que figura en la página 1, los apartados 1 a 4 y la primera frase del apartado 5 del análisis contenido en el dictamen jurídico.
108 Procede señalar, como hace la demandante, que el acceso parcial es muy restringido, ya que la versión divulgada del documento de que se trata se limita esencialmente a su parte introductoria.
109 No obstante, debe examinarse si el carácter restringido del acceso parcial concedido en este caso está justificado desde el punto de vista de las excepciones invocadas, a la luz del principio de proporcionalidad.
110 A este respecto, por una parte, en lo tocante a la excepción basada en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, procede recordar que el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación cuando examina si la divulgación de un documento puede perjudicar el interés público en materia de relaciones internacionales, habida cuenta del carácter sensible y esencial del interés protegido (véase el anterior apartado 25).
111 En el presente asunto, del examen del primer motivo se desprende que el Consejo sólo ha acreditado el riesgo de perjuicio para el interés público en materia de relaciones internacionales respecto de los elementos relacionados con el contenido específico del acuerdo previsto o de las directrices de negociación que pudieran revelar los objetivos estratégicos perseguidos por la Unión en las negociaciones (véase el anterior apartado 59).
112 A este respecto, debe señalarse que este último motivo es aplicable únicamente a una parte de los pasajes del documento que se han ocultado. En efecto, tales pasajes contienen asimismo consideraciones jurídicas relativas a las normas de Derecho de la Unión aplicables en la materia o que tratan, con carácter general, de la aplicación de estas normas en el ámbito sobre el que versa el acuerdo previsto, las cuales no pueden, de entrada, considerarse relativas al contenido específico del acuerdo o de las directrices de negociación.
113 En estas circunstancias, el error constatado en el marco de la aplicación del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 supone la ilegalidad del análisis llevado a cabo en la Decisión impugnada respecto de la amplitud del acceso parcial.
114 Por otra parte, en relación con la excepción basada en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001, del examen del segundo motivo mencionado anteriormente se deduce que el Consejo no ha acreditado la existencia de un perjuicio para el interés público de que se trata, por lo que la invocación de tal interés no puede justificar la limitación de la divulgación en el marco de la Decisión impugnada.
115 De todas estas consideraciones resulta que, en el marco del acceso parcial al documento, el Consejo incumplió su obligación de limitar la denegación únicamente a la información cubierta por las excepciones invocadas.
116 En consecuencia, del examen del tercer motivo se deduce la anulación parcial de la Decisión impugnada en la medida en que deniega el acceso a las partes no divulgadas del documento solicitado, que no sean aquellas relacionadas con el contenido específico del acuerdo previsto o de las directrices de negociación, que pudieran revelar los objetivos estratégicos perseguidos por la Unión en las negociaciones.
Sobre el cuarto motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
117 Habida cuenta de las conclusiones a las que se llega tras el examen de los tres primeros motivos, procede examinar también si el Consejo cumplió su obligación de motivación en lo que atañe a la denegación de divulgar las partes del documento solicitado relacionadas con el contenido específico del acuerdo previsto o de las directrices de negociación, respecto de las cuales se invocó válidamente la excepción relativa a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales.
118 Incumbe a la institución que haya denegado el acceso a un documento proporcionar la motivación que permita comprender y verificar, por una parte, si el documento solicitado está comprendido efectivamente en el ámbito de la excepción invocada y, por otra, si la necesidad de proteger esta excepción es real (sentencia de 26 de abril de 2005, Sisón/Consejo, citada en el apartado 21 supra, apartado 61).
119 El Consejo recuerda en el apartado 5 de la Decisión impugnada que las negociaciones internacionales relativas a la firma del acuerdo de que se trata entre la Unión y los Estados Unidos de América estaban en curso en el momento en que se redactó el documento nº 11897/09. En el apartado 6 de dicha Decisión, indica que el documento solicitado «aborda aspectos jurídicos del proyecto de directrices de negociación con vistas a la celebración de un acuerdo internacional entre la Unión Europea y los Estados Unidos sobre un tema sensible relativo a la prevención y lucha contra el terrorismo y su financiación». Añade que «[tal] documento contiene un análisis de la base jurídica del acuerdo propuesto, ya que el Servicio Jurídico aborda el contenido del acuerdo previsto tal como recomienda la Comisión» y que su divulgación «revelaría al público información sobre determinadas disposiciones del acuerdo previsto […] y tendría por consecuencia una incidencia negativa en la posición negociadora de la [Unión], socavando asimismo el clima de confianza en las negociaciones en curso».
120 Es preciso señalar que, mediante tales motivos, el Consejo expuso un razonamiento claro y coherente respecto de la denegación de divulgar las partes del documento solicitado relacionadas con el contenido específico del acuerdo o de las directrices de negociación.
121 Además, el carácter general de dicha motivación, en la medida en que el Consejo no determina el contenido sensible que pudiera ser revelado por la divulgación, está justificado por la preocupación de no desvelar información cuya protección contempla la excepción invocada, relativa a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de febrero de 2007, Sisón/Consejo, citada en el apartado 25 supra, apartado 82).
122 Por tanto, debe declararse que el Consejo motivó su decisión de manera suficiente con arreglo a Derecho, en la medida en que deniega el acceso a las partes del documento solicitado relacionadas con el contenido específico del acuerdo previsto o de las directrices de negociación.
123 En atención a las consideraciones anteriores, procede anular parcialmente la Decisión impugnada en la medida en que, infringiendo lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, y en el artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001, deniega el acceso a las partes no divulgadas del documento solicitado, que no sean aquellas relacionadas con el contenido específico del acuerdo previsto o de las directrices de negociación, que pudieran revelar los objetivos estratégicos perseguidos por la Unión en las negociaciones.
124 A este respecto, procede señalar que, si bien la ilegalidad constatada no vicia la apreciación del Consejo relativa a estas últimas partes del documento solicitado, no corresponde al Tribunal actuar en lugar del Consejo e indicar los documentos a los que debería haberse concedido acceso, sino que la institución está obligada, al ejecutar la presente sentencia, a tomar en consideración los motivos expuestos al respecto en ésta (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión, T‑391/03 y T‑70/04, Rec. p. II‑2023, apartado 133).
125 De ello resulta que corresponderá al Consejo apreciar, tomando en consideración los motivos expuestos en la presente sentencia, en qué medida el acceso a los elementos no divulgados del documento de que se trata puede perjudicar concreta y efectivamente los intereses protegidos en el marco de las excepciones del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001.
Costas
126 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. No obstante, según el apartado 3 de dicho artículo, el Tribunal podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte. Por otro lado, conforme al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
127 Comoquiera que se han estimado parcialmente las pretensiones de la demandante y del Consejo, procede condenarles a cargar con sus propias costas. La Comisión cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:
1) Anular la Decisión del Consejo de 29 de octubre de 2009 en la medida en que deniega el acceso a las partes no divulgadas del documento no 11897/09, que no sean aquellas relacionadas con el contenido específico del acuerdo previsto o de las directrices de negociación.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Cada parte cargará con sus propias costas.
Papasavvas Vadapalas O’Higgins
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 4 de mayo de 2012.
Firmas