Дело T‑529/09
Sophie in ‘t Veld
срещу
Съвет на Европейския съюз
„Достъп до документи — Регламент (EО) № 1049/2001— Становище на правната служба на Съвета по препоръка на Комисията да се разреши започване на преговори за международно споразумение — Частичен отказ на достъп — Изключение, свързано със защитата на обществения интерес в областта на международните отношения — Изключение, свързано със защитата на правните становища — Конкретно и предвидимо засягане на разглеждания интерес — По-висш обществен интерес“
Резюме на решението
1. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Отказ на достъп — Задължение на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите — Обхват
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на обществения интерес — Съдебен контрол — Обхват — Граници
(член 4, параграф 1, буква a) от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на обществения интерес — Приложно поле — Становище на правната служба на Съвета относно правното основание на решение, с което се разрешава започването на преговори за сключване на международно споразумение — Включване
(член 4, параграф 1, буква a), трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Актове на институциите — Избор на правното основание — Избор, който трябва да се основава на обективни елементи, подлежащи на съдебен контрол
(член 5 ДЕС)
5. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на обществения интерес — Предоставяне на правно становище относно започването на преговори за сключване на международно споразумение — Опасност от засягане на защитения обществен интерес, произтичаща от разкриването на наличието на съмнение относно избора на правното основание — Липса
(член 218, параграф 11 ДФЕС; член 4, параграф 1, буква a), трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
6. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на правните становища
(член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на правните становища — Предоставяне на правно становище относно започването на преговори за сключване на международно споразумение
(член 4, параграф 1, буква а), трето тире и параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на правните становища — По-висш обществен интерес, който обосновава оповестяването на документи — Задължение за институцията да претегли наличните интереси
(съображения 2 и 6 и член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
9. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на правните становища — Обхват — Оповестяване на правно становище, свързано с международни преговори — Задължение за прозрачност
(член 4, параграф 1, буква а), трето тире и параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
10. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от принципа за достъп до документи — Задължение да се предостави частичен достъп до частите от документа, които не са обект на изключенията
(член 4, параграф 1, буква а), трето тире и параграф 6 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
11. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Задължение за мотивиране — Обхват
(член 296 ДФЕС; Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
1. Когато една институция реши да откаже достъп до документ, чието предоставяне е било поискано, тя по принцип трябва да обясни по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от изключението, предвидено в член 4 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, на което тази институция се позовава.
В това отношение, от една страна, обстоятелството, че даден документ засяга интерес, защитен по силата на изключение, само по себе си не е достатъчно да обоснове прилагането на последното. По принцип подобно прилагане е обосновано единствено в случай че институцията предварително е преценила, първо, дали достъпът до документа може конкретно и ефективно да накърни защитения интерес, и второ, дали в случаите, посочени в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001, не съществува по-висш обществен интерес, който да оправдава оповестяването на посочения документ. От друга страна, опасността от засягане на защитен интерес трябва да е разумно предвидима, а не чисто хипотетична.
Фактът, че документът е класифициран „ЗА СЛУЖЕБНО ПОЛЗВАНЕ В ЕС“ по силата на решение на Съвета, макар да може да бъде показател за чувствителното съдържание на така квалифицирания документ, не е достатъчен, за да обоснове прилагането на изключенията, посочени в член 4 от посочения регламент.
(вж. точки 19—21)
2. Решението, което трябва да бъде взето от институцията съгласно член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, според който институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им засяга защитата на обществения интерес в областта на международните отношения, е със сложен и деликатен характер, който налага много специфична степен на предпазливост, в частност предвид особено чувствителния и съществен характер на защитения интерес. Щом като такова решение изисква широка свобода на преценка, упражняваният от Общия съд контрол върху неговата законосъобразност следва да се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно и дали не е налице явна грешка в преценката на фактите или злоупотреба с власт.
(вж. точки 23—25)
3. Становище на правната служба на Съвета, издадено с оглед на приемането на решението на Съвета за разрешаване на започването на преговори от името на Съюза за международно споразумение между Съюза и трета държава за предоставяне на достъп на Министерството на финансите на тази трета държава до данни за финансови съобщения в рамките на предотвратяването и борбата с тероризма и неговото финансиране, отнасящо се по същество до правното основание на това решение, и в този смисъл до съответните правомощия на Съюза и на Общността, може да попадне, предвид неговото съдържание и контекста, в който е било съставено, в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква a), трето тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, и свързано със защитата на обществения интерес в областта на международните отношения.
Всъщност, доколкото такъв документ е съставен специално с оглед на започването на преговорите, които трябва да доведат до сключването на международно споразумение, извършеният от правната служба на съответната институция анализ непременно е свързан със специфичния контекст на подготвяното международно споразумение, макар че посоченият документ третира въпроса за правното основание, който е въпрос на вътрешното право на Съюза.
По този начин оповестяването на елементи, които имат връзка с целите, преследвани от Съюза в преговорите, по-специално доколкото те засягат специфичното съдържание на подготвяното споразумение, би навредило на климата на доверие в преговорите.
В това отношение жалбоподателят не може да се позове основателно на факта, че определен брой сведения, свързани със съдържанието на подготвяното международно споразумение, са били направени публично достояние както от самия Съвет, така и в рамките на разискванията в Парламента.
Всъщност посочената от Съвета опасност от засягане произтича от оповестяването на направената специфична преценка на тези елементи от неговата правна служба и поради това фактът, че самите посочени елементи са били узнати от обществеността, сам по себе си не обезсилва това съображение.
(вж. точки 26, 28, 29 и 35—38)
4. Изборът на подходящото правно основание — както за вътрешните, така и за международните действия на Съюза — придобива значение от конституционно естество. Всъщност, тъй като Съюзът разполага само с предоставена компетентност, той непременно трябва да обвърже акта, който желае да приеме, с разпоредба на Договора, която го оправомощава да приеме такъв акт. Впрочем изборът на правното основание на даден акт, включително този, който е приет с оглед сключването на международно споразумение, не следва само от убеждението на неговия автор, а трябва да се основава на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол, каквито са по-специално целта и съдържанието на акта.
(вж. точки 47 и 48)
5. Щом като изборът на правното основание се извършва по обективни критерии и не подлежи на свободна преценка от институцията, евентуалното различие в становищата по тази тема не може да се приравни на различие между институциите относно елементите, свързани със съдържанието на споразумението. Следователно единствено опасението от оповестяване на евентуална различна позиция в рамките на институциите относно правното основание на решение за разрешаване започването на преговори от името на Съюза не е достатъчно, за да се направи въз основа на това извод за опасност от засягане на защитения обществен интерес в областта на международните отношения. Макар да е вярно, че използването на погрешно правно основание може да обезсили самия акт за сключване и следователно да опорочи съгласието на Съюза да бъде обвързан от споразумението, подобна опасност все пак не може да се презумира от съществуването на правно разискване относно обхвата на институционалните правомощия във връзка с международните действия на Съюза.
Всъщност объркването относно естеството на компетентността на Съюза, годно да отслаби възможността му да защитава позицията си в международни преговори, което може да произтича от пропуска да се посочи правното основание, може само да бъде засилено при липса на предварително и обективно разискване между съответните институции по правното основание на подготвяното действие.
Впрочем в правото на Съюза съществува процедура, предвидена в член 300, параграф 6 ЕО (понастоящем член 218, параграф 11 ДФЕС), която има за предмет именно да предотвратява усложненията, както на равнището на Съюза, така и в международния правен ред, които могат да се появят поради неправилния избор на правното основание.
(вж. точки 49—54)
6. Ако Съветът възнамерява да се позове на разпоредбите на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, той трябва да пристъпи към проверка на три етапа, която съответства на трите критерия, съдържащи се в посочените разпоредби. Най-напред Съветът трябва да се увери, че документът, чието оповестяване се иска, наистина е свързан с правно становище, и ако това е така, трябва да определи кои части от него са действително засегнати и следователно могат да попаднат в приложното поле на посоченото изключение. На второ място, Съветът трябва да провери дали оповестяването на части от въпросния документ, за които е установено, че са свързани с правни становища, би засегнало защитата на последните. На трето място, ако Съветът счете, че оповестяването би засегнало защитата на правните становища, той трябва да провери дали не съществува по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването, въпреки че това ще доведе до засягане на възможността да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища.
(вж. точки 63 и 64)
7. Опасността оповестяването на един документ да е от естество да засегне конкретно и действително интереса на дадена институция да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища трябва да бъде разумно предвидима, а не изцяло хипотетична.
Фактът, че правно становище се отнася до областта на международните отношения на Съюза, не е достатъчен сам по себе си за прилагане на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, тъй като тази хипотеза е предвидена в отделно изключение, посочено в член 4, параграф 1, буква а), трето тире от посочения регламент. Макар да може да се приеме, че в това положение следва да се приложи засилена защита за документите на институцията, за да се изключи всяко засягане на интереса на Съюза при протичането на международните преговори, това съображение вече е взето предвид с признаването на широка свобода на преценка, от която се ползват институциите в рамките на прилагането на изключението, посочено в член 4, параграф 1, буква а), трето тире от същия регламент.
Що се отнася обаче до изключението, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от посочения регламент, Съветът не може основателно да се позове на общото положение, че засягането на защитения обществен интерес би могло да се презумира в чувствителна област, по-специално що се отнася до правните становища, предоставяни в рамките на процедура по преговори за международно споразумение. Конкретно и предвидимо засягане на разглеждания интерес не може да се докаже и само с опасение от оповестяване на гражданите на различията във възгледите на институциите, що се отнася до правното основание на международните действия на Съюза, и по този начин от пораждане на съмнение относно законосъобразността на тези действия.
Всъщност съображението, че опасността оповестяването на правни становища, отнасящи се до процес на вземане на решения, да доведе до съмнения относно законосъобразността на приети актове, не е достатъчна, за да се установи засягане на защитата на правните становища, по принцип е приложимо към областта на международните действия на Съюза, тъй като процесът на вземане на решения в тази област не е изключен от прилагането на принципа на прозрачност.
(вж. точки 69, 71 и 73—76)
8. При прилагането на изключението, свързано с правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, Съветът е бил длъжен да претегли особения интерес, чиято защита трябва да се осигури чрез неоповестяването на съответния документ, спрямо евентуален по-висш обществен интерес, който да диктува това оповестяване. Необходимо е да се отчете по-специално общият интерес от предоставяне на достъп до този документ, като се имат предвид предимствата, които, както се отбелязва в съображение 2 от Регламент № 1049/2001, произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения, както и по-голяма легитимност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократична система. Тези съображения са особено релевантни, когато Съветът действа в качеството си на законодателен орган, както следва от съображение 6 от Регламент № 1049/2001, съгласно което именно в този случай следва да бъде предоставен по-широк достъп до документите.
В това отношение член 207, параграф 3, втора алинея ЕО и член 7 от Решение 2006/683 за приемане на процедурен правилник на Съвета имат само указателен характер за определянето дали Съветът е действал в качеството си на законодателен орган за целите на прилагането на изключенията по член 4 от Регламент № 1049/2001.
Необходимо е обаче да се отбележи, че инициативата и провеждането на преговори с оглед сключването на международно споразумение по принцип представлява дейност на изпълнителната власт. Впрочем участието на обществото в процедурата, отнасяща се до преговорите и сключването на международно споразумение, по необходимост е ограничено, предвид законния интерес да не се разкриват стратегическите елементи на преговорите. Следователно трябва да се приеме, че Съветът в рамките на тази процедура не действа в качеството си на законодателен орган. Същевременно прилагането на съображенията, свързани с принципа на прозрачност на процеса на вземане на решения на Съюза, не би могло да се изключи, що се отнася до международните дейности, в частност когато решение за разрешаване започването на преговори се отнася до международно споразумение, което може да има последици за област от законодателната дейност на Съюза, като обработването и обмена на информация в рамките на полицейското сътрудничество, и което може да повлияе също така върху защитата на личните данни.
Съществува по-висш обществен интерес от оповестяването на документ, съдържащ правно становище, доколкото то би допринесло за предоставяне на по-голяма легитимност на институциите и би увеличило доверието на европейските граждани в тези институции, като направи възможно открито разискване по пунктовете, по които е съществувало различие в становищата, що се отнася впрочем до документа, обсъждащ правното основание на споразумение, което след сключването ще има въздействие върху основното право на защита на личните данни.
(вж. точки 81—83, 87—90 и 93)
9. В областта на правото на публичен достъп до документите на институциите на Съюза опасението, че оповестяването на правните становища, вътрешни за дадена институция, свързани с международни преговори, които се водят между Съюза и трета държава, засяга обществения интерес, свързан със защитата на правните становища, не може да се оправдае, като се има предвид, че именно прозрачността в областта на правните становища допринася за по-голямата легитимност на институциите в очите на гражданите на Съюза и за увеличаване на доверието им в тях, гарантирайки им открито обсъждане на различните гледни точки. В действителност именно липсата на информация и на обсъждане би могла да породи в съзнанието на гражданите съмнения по отношение не само на законността на конкретен акт, но и на законосъобразността на целия процес на вземане на решения.
В това отношение, от една страна, фактът, че даден документ е свързан с област, потенциално обхваната от изключението, посочено в член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, отнасящо се до защитата на обществения интерес в областта на международните отношения, не е релевантен за преценката на прилагането на отделното изключение, отнасящо се до защитата на правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от посочения регламент.
От друга страна, макар несъмнено фактът, че процедурата за сключване на международно споразумение още е в ход към момента на приемане на решението за отказ на достъп до правно становище, свързано с това споразумение, може да бъде изтъкнат в рамките на проверката за опасност от засягане на обществения интерес, отнасящ се до защитата на правните становища, той все пак не е решаващ в рамките на проверката за евентуалното съществуване на по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването, въпреки тази опасност от засягане.
Всъщност общественият интерес, свързан с прозрачността на процеса на вземане на решения, би бил изпразнен от своето съдържание, ако неговото отчитане бе ограничено до случая, когато процедурата по вземане на решения е приключила.
(вж. точки 96, 97 и 99—101)
10. Разглеждането на частичния достъп до документ на институциите на Съюза трябва да се извършва в светлината на принципа на пропорционалност. От самия текст на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията следва, че дадена институция трябва да провери дали следва да се предостави частичен достъп до посочените в заявлението за достъп документи, като ограничи евентуалния отказ само до данните, обхванати от изключенията, посочени в споменатия член. Институцията трябва да предостави такъв частичен достъп, ако преследваната от тази институция с отказа за достъп до документ цел може да бъде постигната, когато институцията се ограничи до това да заличи частите, които могат да засегнат защитения обществен интерес.
(вж. точки 105 и 106)
11. В областта на правото на достъп до документи институцията, отказала достъп до определен документ, е длъжна да предостави мотиви, позволяващи да се разбере и провери, от една страна, дали поисканият документ действително се отнася до областта, към която е насочено изключението, на което се прави позоваване, а от друга страна, дали е действителна нуждата от защита, свързана с това изключение.
Впрочем общият характер на такива мотиви, в смисъл че Съветът не определя чувствителното съдържание, което може да бъде разкрито с оповестяването, е обоснован от целта да не се разгласят сведения, чиято защита е обхваната от изключението, отнасящо се до защитата на обществения интерес в областта на международните отношения.
(вж. точки 118 и 121)