Vec T‑529/09
Sophie in ’t Veld
proti
Rade Európskej únie
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Stanovisko právneho servisu Rady k odporúčaniu Komisie týkajúcemu sa poverenia na začatie rokovaní o medzinárodnej dohode – Čiastočné odmietnutie prístupu – Výnimka týkajúca sa ochrany verejného záujmu v oblasti medzinárodných vzťahov – Výnimka týkajúca sa ochrany právnych stanovísk – Konkrétne a predvídateľné porušenie dotknutého záujmu – Prevažujúci verejný záujem“
Abstrakt rozsudku
1. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Zamietnutie prístupu – Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Rozsah
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)
2. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana verejného záujmu – Súdne preskúmanie – Rozsah – Hranice
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 písm. a)]
3. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana verejného záujmu – Pôsobnosť – Stanovisko právneho servisu Rady týkajúce sa právneho základu rozhodnutia povoľujúceho začatie rokovaní smerujúcich k uzatvoreniu medzinárodnej dohody – Zahrnutie
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 písm. a) tretia zarážka]
4. Akty inštitúcií – Voľba právneho základu – Voľba, ktorá musí byť založená na súdne preskúmateľných objektívnych skutočnostiach
(Článok 5 ZEÚ)
5. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana verejného záujmu – Sprístupnenie stanoviska právneho servisu týkajúceho sa začatia rokovaní smerujúcich k uzatvoreniu medzinárodnej dohody – Nebezpečenstvo porušenia chráneného verejného záujmu vyplývajúceho zo zverejnenia existencie pochybnosti o voľbe právneho základu – Neexistencia
[Článok 218 ods. 11 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 písm. a) tretia zarážka]
6. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana právnych stanovísk
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
7. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana právnych stanovísk – Zverejnenie stanoviska právneho servisu týkajúceho sa začatia rokovaní smerujúcich k uzatvoreniu medzinárodnej dohody
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 písm. a) tretia zarážka a článok 4 ods. 2 druhá zarážka]
8. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana právnych stanovísk – Prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie dokumentov – Povinnosť inštitúcie vyvážiť existujúce záujmy
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, odôvodnenia 2 a 6 a článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
9. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana právnych stanovísk – Rozsah – Zverejnenie stanoviska právneho servisu týkajúceho sa rokovaní o medzinárodnej dohode – Povinnosť transparentnosti
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 písm. a) tretia zarážka a článok 4 ods. 2 druhá zarážka]
10. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky zo zásady prístupu k dokumentom – Povinnosť umožniť účastníkom čiastočný prístup k dokumentu, na ktorý sa nevzťahujú výnimky
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 písm. a) tretia zarážka a článok 6]
11. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Povinnosť odôvodnenia – Rozsah
(Článok 296 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001)
1. Pokiaľ dotknutý orgán odmietne prístup k dokumentu, o ktorého oznámenie bol požiadaný, je v zásade povinný poskytnúť vysvetlenie, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne porušiť záujem chránený výnimkou stanovenou v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, na ktorú sa tento orgán odvoláva.
Na jednej strane samotná okolnosť, že sa dokument dotýka záujmu chráneného výnimkou, v tejto súvislosti ešte nestačí na odôvodnenie jej uplatnenia. Takéto uplatnenie môže byť v zásade odôvodnené iba za predpokladu, že orgán predtým posúdil po prvé, či prístup k dokumentu konkrétne a skutočne porušuje chránený záujem, a po druhé, či v prípadoch upravených v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001 neexistuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení uvedeného dokumentu. Na druhej strane riziko porušenia chráneného záujmu musí byť rozumne predvídateľné a nie len hypotetické. Skutočnosť, že dokument je na základe rozhodnutia Rady kvalifikovaný ako dokument označený stupňom utajenia „restreint UE“, hoci mohol byť označený iba údajom o citlivom obsahu dokumentu, nemôže postačovať na odôvodnenie uplatňovania výnimiek uvedených v článku 4 tohto nariadenia.
(pozri body 19 – 21)
2. Rozhodnutie, ktoré má orgán prijať podľa článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, podľa ktorého orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana verejného záujmu týkajúceho sa medzinárodných vzťahov, má najmä vzhľadom na mimoriadnu citlivosť a dôležitosť chráneného záujmu komplexný a chúlostivý charakter, vyžadujúci si mimoriadny stupeň obozretnosti. Keďže takéto rozhodnutie si vyžaduje širokú mieru voľnej úvahy, preskúmanie zákonnosti vykonávané Všeobecným súdom sa musí obmedziť na overenie rešpektovania procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení, ako aj na overenie, či nedošlo k zjavne nesprávnemu skutkovému posúdeniu a k zneužitiu právomoci.
(pozri body 23 – 25)
3. Stanovisko právneho servisu Rady vydané na účely prijatia rozhodnutia Rady povoľujúceho začatie rokovaní v mene Európskej únie o medzinárodnej dohode medzi Európskou úniou a tretím štátom o sprístupnení údajov o finančných transakciách Ministerstvu financií tohto štátu v rámci predchádzania terorizmu a financovania terorizmu a boja proti nemu, ktoré sa v zásade týka právneho základu tohto rozhodnutia, čiže právomocí Únie a Spoločenstva, s ohľadom na svoj predmet a kontext, v ktorom bolo prijaté, môže spadať do pôsobnosti výnimky stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, týkajúcej sa ochrany verejného záujmu v oblasti medzinárodných vzťahov.
Keďže bol tento dokument vypracovaný výslovne s cieľom začať rokovania, ktoré mali viesť k uzatvoreniu medzinárodnej dohody, analýza vykonaná právnym servisom dotknutého orgánu sa nevyhnutne viaže na špecifický kontext pripravovanej medzinárodnej dohody, a to napriek tomu, že sa tento dokument zaoberá otázkou právneho základu, čo je otázka vnútorného práva Únie.
Zverejnenie častí dokumentu súvisiacich s cieľmi sledovanými Úniou v rokovaniach, najmä pokiaľ sa týkajú špecifického obsahu pripravovanej dohody, by narušilo atmosféru dôvery v rokovaniach.
Žalobkyňa sa v tomto smere nemôže úspešne odvolávať na skutočnosť, že niektoré informácie týkajúce sa obsahu pripravovanej medzinárodnej dohody boli sprístupnené verejnosti tak Radou samotnou, ako aj v rámci diskusií v Parlamente.
Nebezpečenstvo porušenia, na ktoré sa odvoláva Rada, totiž vyplýva zo zverejnenia samotného posúdenia týchto informácií právnym servisom, a teda skutočnosť, že uvedené informácie ako také boli verejnosti známe, sama osebe tento záver nevyvracia.
(pozri body 26, 28, 29, 35 – 38)
4. Voľba vhodného právneho základu má tak pre vnútroštátny, ako aj medzinárodný postup ústavný význam. Vzhľadom na to, že Únia má len zverené právomoci, musí akt, ktorý zamýšľa prijať, nevyhnutne oprieť o ustanovenie Zmluvy, ktoré ju oprávňuje, aby takýto akt schválila. Okrem toho voľba právneho základu aktu, vrátane aktu prijatého s cieľom uzatvoriť medzinárodnú dohodu, nemôže vyplývať iba z presvedčenia jeho autora, ale musí byť založená na súdne preskúmateľných objektívnych skutočnostiach, medzi ktoré patria predovšetkým cieľ a obsah aktu.
(pozri body 47, 48)
5. Keďže je voľba právneho základu založená na objektívnych skutočnostiach a nepodlieha voľnej úvahe orgánu, prípadnú rôznosť názorov o tejto otázke nebude možné stotožňovať s rôznosťou názorov medzi orgánmi, pokiaľ ide o skutočnosti týkajúce sa obsahu dohody. V dôsledku toho samotná obava o prezradenie prípadného odlišného postoja orgánov k právnemu základu rozhodnutia povoľujúceho začatie rokovaní v mene Únie nebude stačiť na vyvodenie záveru o nebezpečenstve porušenia ochrany verejného záujmu týkajúceho sa medzinárodných vzťahov. Hoci je pravda, že uplatnenie nesprávneho právneho základu môže viesť k neplatnosti samotného prijímaného aktu, teda neplatnosti súhlasu Únie so záväznosťou dohody, takéto riziko nemožno predpokladať v prípade právnych diskusií o rozsahu právomocí orgánov týkajúcich sa medzinárodných aktov Únie.
Nejasnosti o povahe právomoci Únie, ktoré môžu Úniu oslabiť pri obhajovaní jej postoja na medzinárodných rokovaniach a ktoré môžu vyplývať z neuvedenia právneho základu, môžu byť totiž vystupňované v prípade neexistencie predchádzajúcich vecných debát medzi príslušnými orgánmi o právnom základe pripravovaného aktu.
Okrem toho právo Únie pozná konanie o predchádzajúcom posúdení zlučiteľnosti, upravené v článku 300 ods. 6 ES (teraz článok 218 ods. 1 ZFEÚ) ktorého cieľom je predísť ťažkostiam tak na úrovni Únie, ako aj na úrovni medzinárodného práva, ktoré by mohli nastať z dôvodu nesprávnej voľby právneho základu.
(pozri body 49 – 54)
6. Ak sa Rada chce odvolávať na ustanovenia článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, musí v troch krokoch vykonať prieskum troch kritérií uvedených v týchto ustanoveniach. Po prvé sa Rada musí uistiť, že dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje, skutočne obsahuje právne stanovisko, a pokiaľ je to tak, musí určiť, ktorých jeho častí sa skutočne týka, a teda ktoré môžu spadať do pôsobnosti uvedenej výnimky. Po druhé musí Rada preskúmať, či by sa zverejnením častí predmetného dokumentu, identifikovaných ako častí týkajúcich sa právnych stanovísk, porušila ich ochrana. Napokon po tretie, ak sa Rada domnieva, že zverejnenie dokumentu by porušilo ochranu právnych stanovísk, musí overiť, či neexistuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci toto zverejnenie bez ohľadu na z toho vyplývajúce narušenia jej schopnosti žiadať o právne stanoviská a získať otvorené, objektívne a kompletné stanoviská.
(pozri body 63, 64)
7. Nebezpečenstvo, že zverejnenie dokumentu by mohlo konkrétne a skutočne porušiť záujem orgánu žiadať o právne stanoviská a získavať otvorené, objektívne a kompletné stanoviská, musí byť primerane predvídateľné, a nie iba hypotetické.
Samotná skutočnosť, že právne stanovisko sa týka oblasti medzinárodných vzťahov Únie, sama osebe nestačí na uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, keďže táto hypotéza je už zahrnutá vo výnimke stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke uvedeného nariadenia. Ak by sa však aj pripustilo, že zvýšená ochrana v tejto situácii bola stanovená pre dokumenty orgánov s cieľom vylúčiť akékoľvek porušenie záujmu Únie v procese medzinárodných rokovaní, táto úvaha už bola zohľadnená priznaním širokej miery voľnej úvahy, ktorá orgánom prislúcha v rámci uplatňovania výnimky uvedenej v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke tohto nariadenia.
Pokiaľ ide o výnimku stanovenú v článku 4 ods. 2 druhej zarážke uvedeného nariadenia, Rada sa nemôže úspešne odvolávať na všeobecnú úvahu, podľa ktorej možno porušenie chráneného verejného záujmu predpokladať v citlivej oblasti, najmä ak ide o právne stanoviská vypracované v rámci rokovania o medzinárodnej dohode. Konkrétne a predvídateľné porušenie dotknutého záujmu nemôže vyplývať ani z jednoduchej obavy, že občanom budú prezradené rozdielne názory orgánov týkajúce sa právneho základu medzinárodného aktu Únie a že tak vzniknú pochybnosti o legalite tohto aktu.
Úvaha, podľa ktorej nebezpečenstvo zverejnenia právnych stanovísk týkajúcich sa rozhodovacieho procesu môže vyvolať pochybnosti vo vzťahu k zákonnosti prijímaných právnych aktov, totiž nestačí na prijatie záveru o porušení ochrany právnych stanovísk, a prenesene na oblasť medzinárodných aktov Únie, rozhodovací proces v tejto oblasti v zásade nie je vylúčený z uplatňovania zásady transparentnosti.
(pozri body 69, 71, 73 – 76)
8. V rámci uplatnenia výnimky týkajúcej sa stanoviska právneho servisu stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie je Rada povinná vyvážiť špecifický záujem, ktorý má byť chránený nezverejnením dotknutého dokumentu, s prípadným prevažujúcim záujmom odôvodňujúcim jeho zverejnenie. Treba najmä zohľadniť skutočnosť, že všeobecný záujem na zverejnení tohto dokumentu sa spája s výhodami vyplývajúcimi, ako sa zdôrazňuje v odôvodnení 2 nariadenia č. 1049/2001, zo zvýšenej transparentnosti, teda možnosti občanov tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a záruky, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi. Tieto úvahy sú osobitne dôležité, keď Rada koná ako normotvorca, ako to vyplýva z odôvodnenia 6 nariadenia č. 1049/2001, podľa ktorého konkrétne v tomto prípade treba poskytnúť širší prístup k dokumentom.
V tejto súvislosti článok 207 ods. 3 druhý pododsek ES a článok 7 rozhodnutia 2006/68, ktorým sa mení a dopĺňa rokovací poriadok Rady, majú iba orientačnú hodnotu z hľadiska určenia, či Rada konala ako normotvorca na účely uplatnenia výnimiek článku 4 nariadenia č. 1049/2001.
Iniciatíva a vedenie rokovaní smerujúcich k uzatvoreniu medzinárodnej dohody patria v zásade do oblasti výkonnej moci. Navyše účasť verejnosti na procese rokovania a uzatvorenia medzinárodnej zmluvy je nevyhnutne obmedzená, a to vzhľadom na legitímny záujem neprezradiť strategické informácie z rokovaní. V tomto konaní preto treba predpokladať, že Rada nekonala ako normotvorca. Napriek tomu však použitie úvah spojených so zásadou transparentnosti rozhodovacieho procesu Únie nemožno vylúčiť v prípade medzinárodného aktu, najmä ak rozhodnutie povoľujúce začatie rokovaní smeruje k prijatiu medzinárodnej dohody, ktorá môže mať vplyv na oblasť legislatívnej činnosti Únie, akou je oblasť spracovania a výmeny informácií v rámci policajnej spolupráce a ktorá môže mať vplyv aj na ochranu osobných údajov.
V dôsledku toho existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení dokumentu obsahujúceho stanovisko právneho servisu, keďže toto zverejnenie by prispelo k tomu, že by orgány získali väčšiu legitimitu, a zvýšilo by dôveru občanov EÚ v tieto orgány tým, že by umožnilo otvorenú diskusiu o otázkach, na ktoré existovali rôzne názory, keďže navyše ide o dokument, ktorý sa zaoberá právnym základom dohody, ktorá bude mať po uzatvorení vplyv na základné právo na ochranu osobných údajov.
(pozri body 81 – 83, 87 – 90, 93)
9. V oblasti práva verejnosti na prístup k dokumentom orgánov Únie nie je obava, že zverejnenie vnútorných právnych stanovísk orgánu týkajúcich sa medzinárodných rokovaní medzi Úniou a tretím štátom by mohlo poškodiť verejný záujem na ochrane právnych stanovísk, odôvodnený transparentnosťou v oblasti právnych stanovísk, ktorý umožňuje, aby boli rozdiely v názoroch otvorene vydiskutované, a prispieva k tomu, aby orgány získali väčšiu legitimitu v očiach občanov Únie, a zvyšuje dôveru v tieto orgány. V skutočnosti skôr nedostatočné informácie a diskusie môžu vyvolať pochybnosti u občanov, nielen pokiaľ ide o zákonnosť jednotlivého aktu, ale aj pokiaľ ide o zákonnosť celého rozhodovacieho procesu.
V tejto súvislosti jednak skutočnosť, že dokument sa dotýka oblasti, na ktorú sa prípadne môže vzťahovať výnimka uvedená v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, ktorá sa týka ochrany verejného záujmu v oblasti medzinárodných vzťahov, totiž nie je relevantná na účely posúdenia uplatniteľnosti odlišnej výnimky týkajúcej sa ochrany právnych stanovísk podľa článku 4 ods. 2 druhej zarážky tohto nariadenia.
Jednak, hoci na skutočnosť, že v čase prijatia rozhodnutia o odmietnutí prístupu k právnemu stanovisku k tejto dohode ešte prebiehal proces smerujúci k uzatvoreniu medzinárodnej dohody, sa možno odvolávať v rámci skúmania nebezpečenstva porušenia verejného záujmu na ochrane právnych stanovísk, nie je to však rozhodujúce v rámci overovania prípadnej existencie prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení bez ohľadu na nebezpečenstvo porušenia.
Verejnému záujmu na transparentnosti rozhodovacieho procesu by totiž bola odňatá jeho podstata, ak by jeho zohľadňovanie bolo obmedzené na prípad, keď bol rozhodovací proces ukončený.
(pozri body 96, 97, 99 – 101)
10. Skúmanie čiastočného prístupu k dokumentu orgánov Únie sa musí uskutočniť so zreteľom na zásadu proporcionality. Zo samotného znenia článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie vyplýva, že orgán je povinný skúmať, či treba dať súhlas na čiastočný prístup k dokumentom, ktoré sú uvedené v žiadosti o prístup k dokumentu, s tým, že sa prípadné odmietnutie obmedzí iba na údaje, na ktoré sa vzťahujú výnimky uvedené v tomto článku. Orgán musí vyjadriť súhlas s takýmto čiastočným prístupom, ak cieľ sledovaný týmto orgánom môže byť v prípade odmietnutia prístupu k dokumentu dosiahnutý za predpokladu, že by sa tento orgán obmedzil na zatajenie častí, ktoré môžu porušiť ochranu verejného záujmu.
(pozri body 105, 106)
11. V oblasti práva na prístup k dokumentom orgán, ktorý odmietol prístup k dokumentu, má povinnosť predložiť odôvodnenie umožňujúce pochopiť a overiť, či sa jednak požadovaný dokument skutočne týka oblasti, na ktorú sa vzťahuje uvádzaná výnimka, a jednak, či potreba ochrany súvisiaca s touto výnimkou je skutočná.
Okrem toho všeobecný charakter odôvodnenia spočívajúci v tom, že Rada nevymedzila citlivý obsah, ktorý by mohol byť zverejnením prezradený, je odôvodnený nutnosťou neprezradiť informácie, ktorých ochrana podlieha výnimke týkajúcej sa ochrany verejného záujmu v oblasti medzinárodných vzťahoch.
(pozri body 118, 121)