Language of document : ECLI:EU:C:2020:450

Asuntos acumulados C262/18 P y C271/18 P

Comisión Europea

y

República Eslovaca

contra

Dôvera zdravotná poist'ovňa, a.s.

 Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 11 de junio de 2020

«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Artículo 107 TFUE, apartado 1 — Sistema de seguridad social — Entidades encargadas del seguro de enfermedad — Conceptos de “empresa” y “actividad económica” — Finalidad social — Principio de solidaridad — Control del Estado — Apreciación global — Posibilidad de perseguir la realización de beneficios — Competencia residual en lo que concierne a la calidad y a la oferta de las prestaciones del seguro de enfermedad»

1.        Competencia — Normas de la Unión — Empresa — Concepto — Ejercicio de una actividad económica — Criterio determinante — Estatuto jurídico y modo de financiación de la entidad — Falta de pertinencia

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 27, 28 y 39)

2.        Competencia — Normas de la Unión — Empresa — Concepto — Ejercicio de una actividad económica — Concepto — Entidades públicas del seguro de enfermedad — Exclusión — Requisitos — Entidades que operan en el marco de un régimen de seguridad social que aplica el principio de solidaridad — Entidades que operan bajo el control del Estado — Apreciación global

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 29 a 35 y 58 a 64)

3.        Competencia — Normas de la Unión — Empresa — Concepto — Ejercicio de una actividad económica — Concepto — Entidades públicas del seguro de enfermedad — Exclusión — Requisitos — Entidades que operan en el marco de un régimen de seguridad social que aplica el principio de solidaridad — Criterios de apreciación — Posibilidad de que las entidades realicen beneficios y los utilicen de manera acorde con los requisitos legales — Ausencia de impacto sobre el carácter social y solidario derivado de la propia naturaleza de las actividades de que se trata

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véase el apartado 40)

4.        Competencia — Normas de la Unión — Empresa — Concepto — Ejercicio de una actividad económica — Concepto — Entidades públicas del seguro de enfermedad — Exclusión — Requisitos — Entidades que operan en el marco de un régimen de seguridad social que aplica el principio de solidaridad — Criterios de apreciación — Competencia residual entre las entidades en lo que concierne a la calidad y a la oferta de las prestaciones del seguro de enfermedad — Ausencia de impacto sobre el carácter social y solidario del régimen de seguro de enfermedad

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 41 a 47)

5.        Competencia — Normas de la Unión — Empresa — Concepto — Ejercicio de una actividad económica — Concepto — Entidades públicas del seguro de enfermedad — Exclusión — Requisitos — Entidades que operan en el marco de un régimen de seguridad social que aplica el principio de solidaridad — Criterios de apreciación — Competencia entre las entidades en lo que concierne a su aprovisionamiento — Falta de pertinencia

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véase el apartado 48)

6.        Recurso de casación — Motivos — Pretensiones dirigidas a obtener una sustitución de la motivación — Inadmisibilidad

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, arts. 169, ap. 1, y 178, ap. 1)

(véase el apartado 54)

7.        Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión que se inscribe en un contexto conocido por el destinatario — Procedencia de una motivación sucinta

(Art. 296 TFUE, párr. 2)

(véanse los apartados 67 y 68)

Resumen

El Tribunal de Justicia confirma la Decisión de la Comisión Europea según la cual las entidades encargadas del seguro de enfermedad que operan bajo el control del Estado eslovaco no están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de las normas del Derecho de la Unión en materia de ayudas de Estado. Se anula la sentencia mediante la que el Tribunal General estimó un recurso interpuesto contra dicha Decisión.

Mediante su sentencia Comisión y República Eslovaca/Dôvera zdravotná poist'ovňa (C‑262/18 P y C‑271/18 P) de 11 de junio de 2020, la Gran Sala del Tribunal de Justicia anuló la sentencia del Tribunal General de 5 de febrero de 2018, Dôvera zdravotná poist'ovňa/Comisión (1) y, pronunciándose definitivamente sobre el litigio, desestimó el recurso de anulación interpuesto por la entidad eslovaca del seguro de enfermedad Dôvera zdravotná poist'ovňa a.s. (en lo sucesivo, «Dôvera») contra la Decisión de la Comisión de 15 de octubre de 2014 relativa a las ayudas de Estado presuntamente concedidas por la República Eslovaca a otras dos entidades del seguro de enfermedad eslovaco (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»). (2) Al pronunciarse de este modo, el Tribunal de Justicia confirmó su jurisprudencia relativa a la imposibilidad de aplicar las normas en materia de ayudas de Estado a las entidades del seguro de enfermedad que operan bajo el control del Estado en el marco de un régimen de seguridad social que persigue un objetivo social y aplica el principio de solidaridad.

En 1994, el régimen eslovaco del seguro de enfermedad pasó de ser un sistema unitario, con una única entidad pública de seguro de enfermedad, a ser un modelo mixto, en el que pueden coexistir entidades públicas y privadas. De conformidad con una normativa eslovaca que entró en vigor el 1 de enero de 2005, estas entidades, ya sean públicas o privadas, deben adoptar la forma jurídica de una sociedad anónima de Derecho privado con ánimo de lucro. Durante el período comprendido entre los años 2005 y 2014, los residentes eslovacos podían elegir entre varias entidades del seguro de enfermedad, entre las que figuraban Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (en lo sucesivo, «VšZP») y Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (en lo sucesivo, «SZP»), que se fusionaron el 1 de enero de 2010 y cuyo único accionista es el Estado eslovaco, y Dôvera y Union zdravotná poist’ovňa a.s., cuyos accionistas son entidades del sector privado.

A raíz de una denuncia presentada por Dôvera el 2 de abril de 2007 en relación con las ayudas de Estado presuntamente concedidas por la República Eslovaca a SZP y a VšZP, la Comisión inició el procedimiento de investigación formal. En la Decisión controvertida la Comisión consideró, sin embargo, que la actividad ejercida por SZP y VšZP no era de naturaleza económica y que, por consiguiente, dichas entidades no eran empresas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, por lo que las medidas denunciadas no podían constituir ayudas de Estado. El Tribunal General estimó el recurso de anulación interpuesto por Dôvera contra esta decisión, al considerar, en particular, que la Comisión no había aplicado correctamente los conceptos de «empresa», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y de «actividad económica», a VšZP y SZP.

El Tribunal de Justicia, ante quien la Comisión y la República Eslovaca interpusieron sendos recursos de casación contra la referida sentencia del Tribunal General, recordó que la prohibición de otorgar ayudas de Estado establecida en el artículo 107 TFUE, apartado 1, se refiere únicamente a las actividades de las empresas, concepto este último que comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación. Pues bien, al afirmar que la actividad ejercida por VšZP y SZP en el marco del régimen eslovaco del seguro de enfermedad obligatorio, cuyas características corresponden a las de un régimen de seguridad social que persigue un objetivo social y aplica el principio de solidaridad bajo el control del Estado, presenta carácter económico, el Tribunal General incurrió en varios errores de Derecho.

A este respecto, el Tribunal de Justicia precisó que, para evaluar si una actividad ejercida en el marco de un régimen de seguridad social carece de carácter económico, es preciso verificar, en particular, si, y en qué medida, puede considerarse que dicho régimen aplica el principio de solidaridad y si la actividad de las entidades aseguradoras que gestionan tal régimen está sometida al control del Estado.

Sobre la base de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia señaló que, en contra de lo afirmado por el Tribunal General, la existencia de un cierto grado de competencia en cuanto a la calidad y a la amplitud de la oferta en el régimen eslovaco del seguro de enfermedad obligatorio —como la posibilidad de que disponen las entidades aseguradoras de ofrecer a los afiliados prestaciones complementarias a título gratuito y la libertad de los afiliados de elegir la entidad de seguro de enfermedad a la que desean afiliarse y de cambiar de entidad una vez al año— no pone en entredicho la naturaleza social y solidaria de la actividad llevada a cabo por las entidades aseguradoras en el marco de un régimen que aplica el principio de solidaridad bajo el control del Estado. En lo que concierne a la existencia de un cierto grado de competencia entre estas entidades en lo que atañe a su nivel de aprovisionamiento, el Tribunal de Justicia añadió que, para apreciar la naturaleza de la actividad de una entidad, no procede disociar la actividad de compra de un producto o de adquisición de un servicio del uso posterior que se dé a estos, puesto que es el carácter económico o no del uso posterior lo que determina la naturaleza de la actividad de la entidad en cuestión.

Dado que el Tribunal General incurrió en error al considerar que los elementos competitivos mencionados anteriormente desvirtuaban la naturaleza social y solidaria de la actividad llevada a cabo por VšZP y SZP, el Tribunal Justicia estimó los recursos de casación interpuestos por la Comisión y la República Eslovaca y anuló la sentencia recurrida. Al estimar, además, que era oportuno resolver definitivamente el litigio, pues su estado así lo permitía, el Tribunal de Justicia examinó a continuación el recurso de anulación interpuesto por Dôvera contra la Decisión controvertida.

A este respecto, el Tribunal de Justicia observó que la afiliación al régimen eslovaco del seguro de enfermedad es obligatoria para todos los residentes eslovacos, que el importe de las cotizaciones se fija por ley en proporción a los ingresos de las personas afiliadas y no al riesgo que representan debido a su edad o a su estado de salud, y que todos los afiliados tienen derecho a un mismo nivel de prestaciones establecido por ley, de modo que no existe un vínculo directo entre el importe de las cotizaciones abonadas por los afiliados y las prestaciones que reciben. Además, las entidades aseguradoras están obligadas a garantizar la cobertura del riesgo de enfermedad de todo residente eslovaco que lo solicite con independencia de las contingencias derivadas de su edad o de estado de salud, y el referido régimen también prevé un mecanismo de compensación de costos y riesgos. Así pues, según el Tribunal de Justicia, este régimen de seguro presenta todas las características del principio de solidaridad.

Tras declarar que el régimen eslovaco del seguro de enfermedad obligatorio está igualmente sujeto al control del Estado, el Tribunal de Justicia observó asimismo que la presencia de elementos competitivos en el contexto de este régimen tiene, respecto de sus elementos sociales, solidarios y reglamentarios, carácter secundario y que la posibilidad que se ofrece a las entidades aseguradoras de perseguir, utilizar y distribuir beneficios está estrictamente delimitada por obligaciones legales que tienen como finalidad preservar la viabilidad y la continuidad del seguro de enfermedad obligatorio.

Habida cuenta de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia estimó que la Comisión había actuado fundadamente al concluir, en la Decisión controvertida, que el régimen eslovaco del seguro de enfermedad obligatorio persigue un objetivo social y aplica el principio de solidaridad bajo el control del Estado. Así pues, la Comisión también actuó fundadamente al considerar que la actividad de SZP y VšZP en el marco de dicho régimen no tenía naturaleza económica y al declarar, en consecuencia, que dichas entidades no podían calificarse de empresas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.


1      Sentencia del Tribunal General de 5 de febrero de 2018, Dôvera zdravotná poist'ovňa/Comisión (T‑216/15, no publicada, EU:T:2018:64).


2      Decisión (UE) 2015/248 de la Comisión, de 15 de octubre de 2014, relativa a las medidas SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) aplicadas por la República Eslovaca a Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) y Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VšZP) (DO 2015, L 41, p. 25).