Language of document : ECLI:EU:C:2020:450

Processos apensos C262/18 P e C271/18 P

Comissão Europeia
e
República Eslovaca

contra

Dôvera zdravotná poist’ovňa, a.s.

 Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 11 de junho de 2020

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Artigo 107.°, n.° 1, TFUE Regime de Segurança Social — Organismos de seguros de doença — Conceitos de “empresa” e de “atividade económica” — Finalidade social — Princípio da solidariedade — Controlo do Estado — Apreciação global — Possibilidade de procurar a obtenção de lucros — Concorrência residual quanto à qualidade e à oferta das prestações de seguro de doença»

1.        Concorrência — Regras da União — Empresa — Conceito — Exercício de uma atividade económica — Critério determinante — Estatuto jurídico e modo de financiamento do organismo — Falta de pertinência

(Artigo 107.°, n.° 1, TFUE)

(cf. n.os 27, 28, 39)

2.        Concorrência — Regras da União — Empresa — Conceito — Exercício de uma atividade económica — Conceito — Organismos públicos de seguro de doença — Exclusão — Requisitos — Organismos que operam no âmbito de um regime de segurança social que aplica o princípio da solidariedade — Organismos que operam sob o controlo do Estado — Apreciação global

(Artigo 107.°, n.° 1, TFUE)

(cf. n.os 29‑35, 58‑64)

3.        Concorrência — Regras da União — Empresa — Conceito — Exercício de uma atividade económica — Conceito — Organismos públicos de seguro de doença — Exclusão — Requisitos — Organismos que operam no âmbito de um regime de segurança social que aplica o princípio da solidariedade — Critérios de apreciação — Possibilidade de os organismos realizarem lucros e dos utilizarem no respeito das exigências legais — Ausência de impacto sobre o caráter social e solidário que decorre da própria natureza das atividades em causa

(Artigo 107.°, n.° 1, TFUE)

(cf. n.° 40)

4.        Concorrência — Regras da União — Empresa — Conceito — Exercício de uma atividade económica — Conceito — Organismos públicos de seguro de doença — Exclusão — Requisitos — Organismos que operam no âmbito de um regime de segurança social que aplica o princípio da solidariedade — Critérios de apreciação — Concorrência residual entre os organismos quanto à qualidade e à oferta das prestações de seguro de doença — Ausência de impacto sobre o caráter social e solidário do regime de seguro de doença

(Artigo 107.°, n.° 1, TFUE)

(cf. n.os 41‑47)

5.        Concorrência — Regras da União — Empresa — Conceito — Exercício de uma atividade económica — Conceito — Organismos públicos de seguro de doença — Exclusão — Requisitos — Organismos que operam no âmbito de um regime de segurança social que aplica o princípio da solidariedade — Critérios de apreciação — Concorrência entre os organismos ao nível do seu fornecimento — Falta de pertinência

(Artigo 107.°, n.° 1, TFUE)

(cf. n.° 48)

6.        Recurso de decisão do Tribunal Geral — Fundamentos — Pedidos destinados a obter uma substituição dos fundamentos — Inadmissibilidade

(Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigos 169.°, n.° 1, e 178.°, n.° 1)

(cf. n.° 54)

7.        Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Decisão que se inscreve num contexto conhecido do destinatário — Admissibilidade de uma fundamentação sumária

(Artigo 296.°, segundo parágrafo)

(cf. n.os 67, 68)

Resumo

O Tribunal de Justiça confirma a decisão da Comissão Europeia segundo a qual os organismos de seguros de doença que operam sob o controlo do Estado eslovaco não são abrangidos pelas regras do direito da União em matéria de auxílios de Estado. É anulado o acórdão pelo qual o Tribunal Geral deu provimento ao recurso dessa decisão.

Com o seu Acórdão Comissão/República Eslovaca/Dôvera zdravotná poist'ovňa (C‑262/18 P e C‑271/18 P) de 11 de junho de 2020, a Grande Secção do Tribunal de Justiça anulou o Acórdão do Tribunal Geral de 5 de fevereiro de 2018, Dôvera zdravotná poist'ovňa/Comissão (1) e, decidindo definitivamente sobre o litígio, negou provimento ao recurso de anulação interposto pelo o organismo de seguros de doença eslovaco Dôvera zdravotná poist'ovňa a.s. (a seguir «Dôvera») da decisão da Comissão de 15 de outubro de 2014 relativa aos auxílios de Estado alegadamente concedidos a outros dois organismos de seguros de doença eslovaco (a seguir «decisão controvertida») (2). Ao fazê‑lo, o Tribunal de Justiça confirmou a jurisprudência relativa à inaplicabilidade das regras em matéria de auxílios de Estado aos organismos de seguros de doença que operam sob o controlo do Estado no âmbito de um regime de segurança social que prossegue um objetivo social e aplica o princípio da solidariedade.

Em 1994, o regime eslovaco de seguro de doença passou de um sistema unitário, com um único organismo de seguro de doença público, para um modelo misto, no qual podem coexistir organismos públicos e privados. Em conformidade com uma legislação eslovaca que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2005, esses organismos, quer sejam públicos ou privados, devem revestir a forma jurídica de sociedade anónima de direito privado com fins lucrativos. Durante o período compreendido entre 2005 e 2014, os residentes eslovacos podiam escolher entre vários organismos de seguros de doença, entre os quais figuravam a Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (a seguir «VšZP») e a Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (a seguir «SZP»), que se fundiram em 1 de janeiro de 2010 e cujo acionista único é o Estado eslovaco, bem como a Dôvera e a Union zdravotná poist’ovňa a.s., cujos acionistas são entidades do setor privado.

Na sequência de uma denúncia apresentada pela Dôvera em 2 de abril de 2007, a respeito de alegados auxílios de Estado concedidos pela República Eslovaca à SZP e à VšZP, a Comissão deu início a um procedimento formal de investigação. Na decisão controvertida, a Comissão considerou, todavia, que a atividade exercida pela SZP e pela VšZP não era de natureza económica e que, por conseguinte, esses organismos não eram empresas na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, pelo que as medidas denunciadas visadas não podiam constituir auxílios de Estado. O Tribunal Geral deu provimento ao recurso de anulação interposto pela Dôvera contra esta decisão, por considerar, nomeadamente que a Comissão não tinha aplicado corretamente os conceitos de «empresa», na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, e de «atividade económica» à VšZP e à SZP.

Chamado a pronunciar‑se sobre dois recursos interpostos pela Comissão e pela República Eslovaca desse acórdão do Tribunal Geral, o Tribunal de Justiça recordou que a proibição de conceder auxílios de Estado enunciada no artigo 107.°, n.° 1, TFUE visa unicamente as atividades das empresas, abrangendo o conceito de «empresa» qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento. Ora, ao afirmar que a atividade exercida pela VšZP e pela SZP no âmbito do regime de seguro de doença obrigatório eslovaco, cujas características correspondem às de um regime de segurança social que prossegue um objetivo social e aplica o princípio da solidariedade sob o controlo do Estado, tem caráter económico, o Tribunal Geral cometeu vários erros de direito.

A este respeito, o Tribunal de Justiça precisou que, para avaliar se uma atividade exercida no âmbito de um regime de segurança social não tem caráter económico, importa verificar, em especial, se e em que medida se pode considerar que o regime em causa aplica o princípio da solidariedade e se a atividade dos organismos de seguros que gerem esse regime está sujeita a controlo do Estado.

Com base nestas considerações, o Tribunal de Justiça salientou que, contrariamente ao que o Tribunal Geral tinha considerado, a existência de uma certa concorrência quanto à qualidade e à extensão da oferta no regime de seguro de doença obrigatório eslovaco, como a possibilidade de os organismos de seguros oferecerem aos segurados prestações complementares a título gratuito e a liberdade dos segurados de escolherem o seu organismo de seguros e de mudar de prestador uma vez por ano, não é suscetível de pôr em causa a natureza social e solidária da atividade exercida pelos organismos de seguros no âmbito de um regime de segurança social sob o controlo do Estado. No que se refere à existência de uma certa concorrência entre esses organismos ao nível do seu fornecimento, o Tribunal de Justiça acrescentou que, para apreciar a natureza da atividade de uma entidade, não há que dissociar a atividade de compra de bens ou de serviços da utilização posterior destes, sendo o caráter da atividade da entidade em causa determinado pelo caráter económico ou não dessa utilização posterior.

Dado que o Tribunal Geral considerou erradamente que os elementos de concorrência acima referidos eram suscetíveis de infirmar a natureza social e solidária da atividade exercida pela VšZP e pela SZP, o Tribunal de Justiça deu provimento aos recursos da Comissão e da República Eslovaca e anulou o acórdão recorrido. Ao considerar, além disso, que o litígio estava em condições de ser julgado e que havia que decidir definitivamente sobre o mesmo, o próprio Tribunal de Justiça examinou, em seguida, o recurso de anulação interposto pela Dôvera contra a decisão controvertida.

A este respeito, o Tribunal de Justiça salientou que a inscrição no regime de seguro de doença eslovaco é obrigatória para todos os residentes eslovacos, que o montante das contribuições é fixado por lei e proporcional aos rendimentos dos segurados e não ao risco que representam devido à sua idade ou ao seu estado de saúde, e que todos os segurados têm direito a um mesmo nível de prestações fixadas por lei, de modo que não existe qualquer relação direta entre o montante das contribuições pagas pelo segurado e as prestações que lhe são fornecidas. Além disso, os organismos de seguros são obrigados a assegurar a cobertura do risco de doença de qualquer residente eslovaco que o solicite, independentemente das contingências decorrentes da sua idade ou do seu estado de saúde, e o referido regime prevê igualmente um mecanismo de perequação dos custos e dos riscos. Deste modo, segundo o Tribunal de Justiça, este regime de seguro apresenta todas as características do princípio da solidariedade.

Depois de ter constatado que o regime de seguro de doença obrigatório eslovaco também está sujeito ao controlo do Estado, o Tribunal de Justiça salientou, além disso, que a presença de elementos concorrenciais no âmbito desse regime reveste, em relação aos seus elementos sociais, de solidariedade e regulamentares, um aspeto secundário e que a possibilidade de os organismos de seguros procurarem, utilizarem e distribuírem lucros está delimitada de maneira estrita por obrigações legais que têm por objetivo preservar a viabilidade e a continuidade do seguro de doença obrigatório.

Em face do exposto, o Tribunal de Justiça considerou que a Comissão tinha razão ao concluir, na decisão controvertida, que o regime de seguro de doença obrigatório eslovaco prossegue um objetivo social e aplica o princípio da solidariedade sob o controlo do Estado. Por conseguinte, foi também com razão que a Comissão considerou que a atividade da VšZP e da SZP no âmbito desse regime não era de natureza económica e, por conseguinte, que esses organismos não podiam ser qualificados de empresas na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.


1      Acórdão do Tribunal Geral de 5 de fevereiro de 2018, Dôvera zdravotná poist'ovňa/Comissão (T‑16/15, não publicado, EU:T:2018:64)


2      Decisão (UE) 2015/248 da Comissão, de 15 de outubro de 2014, relativa às medidas SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) aplicadas pela República Eslovaca a favor da Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP), e da Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VšZP) (JO 2015, L 41, p. 25)