(Mål T‑344/19 och T‑356/19)
Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra och du rio de oro (Front Polisario)
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 29 september 2021
”Yttre förbindelser – Internationella avtal – Europa–Medelhavsavtalet om associering EG–Marocko – Partnerskapsavtal om hållbart fiske mellan unionen och Marocko – Partnerskapsavtalets genomförandeprotokoll – Skriftväxling som åtföljer partnerskapsavtalet – Beslut om ingående – Förordning om fördelning av fiskemöjligheter mellan medlemsstaterna – Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till sakprövning – Partshabilitet – Villkoret direkt berörd – Villkoret personligen berörd – Territoriellt tillämpningsområde – Behörighet – Domstolens tolkning av internationell rätt – Principen om självbestämmande – Principen om traktaters relativa verkan – Möjlighet att åberopa – Begreppet samtycke – Genomförande – Utrymme för skönsmässig bedömning – Gränser – Det angripna beslutets verkningar ska bestå”
1. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Juridisk person – Självständigt unionsrättsligt begrepp – Krav på att vara en juridisk person och ha partshabilitet
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF)
(se punkterna 134–136)
2. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Partshabilitet – Juridiska personer – Begrepp – Enhet som är internationellt erkänd som företrädare för ett folk på ett icke-självständigt territorium – Omfattas
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF)
(se punkterna 141, 142, 146–148, 150 och 151)
3. Domstolsförfarande – Parternas företrädare – Talan väckt av en privaträttslig juridisk person – Fullmakt som getts advokaten – Giltighet – Huruvida den privaträttsliga juridiska personens organ har förmåga att väcka talan vid domstol – Beaktande av den juridiska personens art – Den juridiska personen har inte bildats enligt de rättsliga regler som vanligtvis är tillämpliga
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 51.3)
(se punkterna 161 och 165)
4. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Räckvidd – Rättsakt om godkännande av ett internationellt avtal som ingåtts av unionen – Omfattas
(Artikel 263 FEUF)
(se punkt 171)
5. Internationella avtal – Unionens avtal – Ingående – Rättsverkningar i förhållande till tredje man –Allmän princip i internationell rätt om traktaters relativa verkan – Avtal som kan påverka tredjeman
(Artikel 218 sjätte stycket FEUF)
(se punkterna 182 och 183)
6. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Internationella avtal – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Unionsrättsakt om ingående av ett internationellt avtal – Prövning av giltigheten av ett beslut om ingående av ett sådant avtal – Beaktande av själva innehållet i det internationella avtalet – Iakttagande av principen om ett effektivt domstolsskydd
(Artikel 263 FEUF)
(se punkterna 185–187)
7. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Villkoret direkt berörd – Villkoret personligen berörd – Kriterier – Partnerskapsavtal om hållbart fiske mellan unionen och Marocko – Beslut 2019/441 – Beaktande av själva innehållet i det internationella avtalet – Iakttagande av principen om ett effektivt domstolsskydd
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF)
(se punkterna 188, 189, 231–233, 255, 262 och 265)
8. Internationella avtal – Unionens avtal – Tolkning – Unionsdomstolens behörighet – Villkor – Avtal som regleras av internationell rätt – Tillämpning av Wienkonventionen om traktaträtten – Förbindelser mellan stater – Rättighet som uppstår för ett tredjeland enligt en bestämmelse i ett fördrag – Principer – Tillämpningsområde – Andra folkrättsliga rättssubjekt – Omfattas
(Artiklarna 216 och 267 första stycket punkt 1 b FEUF)
(se punkt 308)
9. Internationella avtal – Unionens avtal – Tolkning – Unionsdomstolens behörighet – Villkor – Avtal som regleras av internationell rätt – Tillämpning av Wienkonventionen om traktaträtten – Traktat och tredje land – Principen om frivilligt samtycke – Krav och rättsverkningar
(se punkterna 316 och 317)
10. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF – Alla akter som har allmän giltighet, med undantag för lagstiftningsakter – Rådets förordning om fördelning av fiskemöjligheterna inom ramen för partnerskapsavtalet om hållbart fiske mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko och dess genomförandeprotokoll – Omfattas
(Artiklarna 43.3 och 263 fjärde stycket FEUF; rådets förordning nr 2019/440)
(se punkterna 377–379)
11. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som direkt berör vederbörande – Villkoret direkt berörd – Rådets förordning om fördelning av fiskemöjligheterna inom ramen för partnerskapsavtalet om hållbart fiske mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko och dess genomförandeprotokoll – Rättsakt som endast berör relationerna mellan unionen och dess medlemsstater – Västsaharas folk berörs direkt – Föreligger inte – Genomförandet är av rent automatisk karaktär
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF; rådets förordning nr 2019/440)
(se punkterna 381-387, 390 och 391)
Resumé
Tribunalen ogiltigförklarar rådets beslut avseende dels avtalet mellan EU och Marocko om ändring av de tullförmåner som Europeiska unionen beviljat produkter med marockanskt ursprung, dels deras partnerskapsavtal på området för hållbart fiske. Verkningarna av dessa beslut ska dock bestå under en viss tid för att bevara unionens yttre åtgärder och rättssäkerheten vad gäller dess internationella åtaganden.
Förevarande mål avser talan om ogiltigförklaring som väckts av Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra och Rio de oro (Front Polisario) (nedan kallad sökanden) mot två rådsbeslut om godkännande av ingåendet av avtal mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko.(1)
De avtal som godkänts genom de angripna besluten (nedan kallade de omtvistade avtalen) är resultatet av förhandlingar som förts i unionens namn med Marocko till följd av två domar som domstolen meddelat,(2) i syfte att ändra tidigare avtal. Det rörde sig för det första om att ingå ett avtal om ändring av protokollen till Europa–Medelhavsavtalet(3) om den ordning som ska tillämpas på import till Europeiska unionen av jordbruksprodukter med ursprung i Marocko och om definitionen av begreppet ”ursprungsprodukter” för att utsträcka de tullförmåner som beviljas produkter av marockanskt ursprung som exporteras till unionen till att gälla även produkter med ursprung i Västsahara som exporteras under de marockanska tullmyndigheternas kontroll. Vidare var målet att ändra avtalet om fiskepartnerskap mellan Europeiska gemenskapen och Marocko(4) och att bland annat inbegripa de vatten som angränsar till Västsaharas territorium i avtalets tillämpningsområde.
Genom ansökningar som inkom år 2019 yrkade sökanden att de angripna besluten skulle ogiltigförklaras. Sökanden hävdade att den agerar ”för Västsaharas folks räkning” och har bland annat gjort gällande att rådet, genom att i de angripna besluten godkänna de omtvistade avtalen utan detta folks samtycke, har åsidosatt de skyldigheter som åligger unionen inom ramen för dess förbindelser med Marocko enligt unionsrätten och folkrätten. Enligt sökanden är dessa avtal tillämpliga på Västsahara, föreskriver exploatering av dess naturresurser och främjar Marockos annekteringspolitik avseende detta territorium. Det andra av dessa avtal är dessutom tillämpligt även på vatten som gränsar till detta territorium. Sökanden har särskilt hävdat att dessa avtal inte är förenliga med domstolens praxis i domarna rådet/Front Polisario (C‑104/16 P) och Western Sahara Campaign UK (C‑266/16), som uteslöt en sådan territoriell tillämpning.
Genom domarna i mål T‑279/19, å ena sidan, och i de förenade målen T‑344/19 och T‑356/19, å andra sidan, ogiltigförklarar tribunalen de angripna besluten, men beslutar samtidigt att verkningarna av dessa beslut ska bestå under en viss period.(5) En ogiltigförklaring av dem med omedelbar verkan skulle kunna få allvarliga konsekvenser för unionens yttre åtgärder och äventyra rättssäkerheten för de internationella åtaganden som unionen har samtyckt till. Tribunalen avvisar däremot sökandens talan i mål T‑356/19 mot förordningen om fördelning av fiskemöjligheter enligt fiskeavtalet på grund av att sökanden inte var direkt berörd.(6)
Tribunalens bedömning
Huruvida talan i målen kan tas upp till sakprövning
Tribunalen kontrollerar för det första huruvida sökanden har förmåga att vara part i rättegång vid unionsdomstolarna. Rådet och intervenienterna anser nämligen att sökanden inte är en juridisk person enligt en medlemsstats nationella rätt, inte är ett folkrättsligt rättssubjekt och inte uppfyller de kriterier som unionsdomstolarna har fastställt för att en enhet som inte är en juridisk person ska anses ha partshabilitet. Enligt dem är sökanden således inte en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
Med hänvisning till tidigare rättspraxis preciserar tribunalen att denna rättspraxis inte utesluter att en enhet tillerkänns partshabilitet vid unionsdomstolarna, oberoende av om enheten är en juridisk person enligt nationell rätt, särskilt om detta krävs med hänsyn till kravet på ett effektivt domstolsskydd. En restriktiv tolkning av begreppet juridisk person kan därför inte godtas. Vid prövningen av frågan huruvida sökanden är en juridisk person enligt folkrätten anser tribunalen att sökandens roll och representativitet innebär att sökanden har förmåga att vara part i rättegång vid unionsdomstolen.
Tribunalen konstaterar att sökanden är internationellt erkänd i egenskap av företrädare för Västsaharas folk, även om det antas att detta erkännande ska ses mot den begränsade bakgrunden avseende processen för detta territoriums självbestämmanderätt. Sökandens deltagande i denna process innebär dessutom att sökanden har den autonomi och det ansvar som krävs för att agera i detta sammanhang. Slutligen innebär kravet på ett effektivt domstolsskydd att sökanden ska tillerkännas förmågan att väcka talan vid tribunalen för att försvara rätten till självbestämmande för Västsaharas folk. Tribunalen drar således slutsatsen att sökanden är en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF och avslår rådets invändning om rättegångshinder.
Tribunalen prövar därefter rådets invändning om rättegångshinder avseende att sökanden saknar talerätt. Vad gäller frågan huruvida sökanden är direkt berörd av de angripna besluten, påpekar tribunalen att ett beslut om ingående, på unionens vägnar, av ett internationellt avtal utgör en del av avtalet och att verkningarna av genomförandet av detta avtal på tredje mans rättsliga ställning följaktligen är relevanta för bedömningen av huruvida sökanden är direkt berörd av det aktuella beslutet. I förevarande fall måste sökanden, för att försvara de rättigheter som Västsaharas folk har enligt folkrättsliga regler som är bindande för unionen, kunna åberopa de omtvistade avtalens inverkan på dessa rättigheter för att visa att sökanden är direkt berört. Tribunalen anser emellertid att i den mån de omtvistade avtalen uttryckligen är tillämpliga på Västsahara och, vad gäller det andra avtalet, på angränsande vatten till Västsahara, påverkar de detta territoriums folk vilket innebär att dess samtycke måste inhämtas. Följaktligen drar tribunalen slutsatsen att de ifrågasatta besluten har en direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning i egenskap av företrädare för detta folk och i egenskap av part i processen för självbestämmande inom detta territorium. Slutligen påpekar tribunalen att genomförandet av de omtvistade avtalen, vad gäller deras territoriella tillämpning, är av rent automatisk karaktär och inte lämnar dem som de riktar sig till något utrymme för skönsmässig bedömning.
Vad gäller frågan huruvida sökanden är personligen berörd konstaterar tribunalen att sökanden, med hänsyn till de omständigheter som ledde till slutsatsen att sökanden är direkt berörd, i synnerhet dess rättsliga ställning i egenskap av företrädare för Västsaharas folk och part i processen för självbestämmande på detta territorium, ska anses vara berörd av de angripna besluten på grund av egenskaper som är utmärkande för sökanden och som försätter sökanden i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som dessa beslut är riktade till.
Huruvida respektive talan är välgrundad
Vad gäller sakfrågan, och närmare bestämt frågan huruvida rådet har åsidosatt skyldigheten att följa domstolens praxis avseende de folkrättsliga regler som är tillämpliga på de omtvistade avtalen, konstaterar tribunalen att domstolen i domen rådet/Front Polisario, utifrån principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan, drog slutsatsen att det förelåg klara, precisa och ovillkorliga skyldigheter i förhållande till Västsahara inom ramen för förbindelserna mellan unionen och Marocko, det vill säga iakttagande av dess separata och distinkta ställning, och en skyldighet att inhämta dess folks samtycke vid genomförande av associeringsavtalet på dess territorium. Sökanden måste följaktligen kunna åberopa ett åsidosättande av dessa skyldigheter gentemot de angripna besluten, eftersom detta åsidosättande kan påverka detta folk i egenskap av tredje man i förhållande till ett avtal som ingåtts mellan unionen och Marocko. Tribunalen avfärdar i detta sammanhang sökandens argument att det skulle vara juridiskt omöjligt för unionen och Marocko att ingå ett avtal som uttryckligen är tillämpligt på Västsahara, eftersom denna hypotes inte är utesluten enligt folkrätten såsom den tolkats av domstolen.
Tribunalen godtar däremot sökandens argument att kravet på samtycke av Västsaharas folk, i egenskap av tredje man i förhållande till de omtvistade avtalen, i den mening som avses i principen om traktaters relativa verkan, inte har iakttagits.
Tribunalen anser för det första att den folkrättsliga regeln, enligt vilken ett samtycke från tredje man till ett internationellt avtal kan presumeras, när parterna i detta avtal har avsett att ge vederbörande rättigheter, inte är tillämplig i förevarande fall, eftersom de omtvistade avtalen inte syftar till att ge nämnda folk rättigheter, utan tvärtom innebär skyldigheter för detta folk.
För det andra påpekar tribunalen att när det enligt en bestämmelse i internationell rätt krävs samtycke från en part eller tredje man, är uttryck för detta samtycke en förutsättning för att den handling för vilken samtycket krävs ska vara giltig. Frågan huruvida samtycket är giltigt beror i sin tur på om det getts frivilligt och är äkta och att handlingen kan göras gällande mot den part eller tredje man som med giltig verkan har samtyckt till detta. De åtgärder som unionens myndigheter vidtog innan de omtvistade avtalen ingicks kan emellertid inte anses ha gjort det möjligt att inhämta samtycke från Västsaharas folk till dessa avtal, i enlighet med principen om traktaters relativa verkan, såsom den tolkats av domstolen. Tribunalen preciserar i detta avseende att institutionernas utrymme för skönsmässig bedömning inom ramen för yttre förbindelser inte i förevarande fall tillät dem att avgöra om de kunde rätta sig efter detta krav eller inte.
Tribunalen konstaterar härvid särskilt att med hänsyn till den rättsliga räckvidden i folkrätten av begreppet ”folk”, å ena sidan, och begreppet ”samtycke”, å andra sidan, kan de ”samråd” med ”berörda befolkningar” som organiseras av institutionerna inte ha lett till ett uttryck för samtycke från Västsaharas folk. Detta tillvägagångssätt gjorde det på sin höjd möjligt att inhämta synpunkter från berörda parter, utan att denna uppfattning villkorade giltigheten av de omtvistade avtalen och var bindande för dessa parter på ett sätt som innebar att dessa avtal kan göras gällande mot dem. Vidare anser tribunalen att de olika uppgifter om Västsaharas särskilda situation som rådet har åberopat inte visar att det i praktiken är omöjligt att inhämta samtycke till de omtvistade avtalen från Västsaharas folk, i dess egenskap av tredje part till dessa avtal. Slutligen påpekar tribunalen att institutionerna inte med framgång kan stödja sig på skrivelsen av den 29 januari 2002 från FN:s juridiska rådgivare för att ersätta kravet på att nämnda samtycke ska ha kommit till uttryck med kriteriet avseende fördelarna med de omtvistade avtalen för de berörda befolkningarna. Tribunalen drar härav slutsatsen att rådet inte i tillräcklig utsträckning beaktat samtliga relevanta uppgifter om situationen i Västsahara och att rådet felaktigt fann att det förfogade över ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra huruvida detta krav skulle efterlevas.