ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
16 décembre 2010 (*)
«Libre prestation des services − Libre circulation des marchandises − Principe de non-discrimination − Mesure d’une autorité publique locale réservant l’accès aux coffee-shops aux résidents néerlandais − Commercialisation de drogues dites ‘douces’ − Commercialisation de boissons sans alcool et d’aliments − Objectif visant la lutte contre le tourisme de la drogue et les nuisances qu’il draine − Ordre public − Protection de la santé publique − Cohérence − Proportionnalité»
Dans l’affaire C‑137/09,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Raad van State (Pays-Bas), par décision du 8 avril 2009, parvenue à la Cour le 15 avril 2009, dans la procédure
Marc Michel Josemans
contre
Burgemeester van Maastricht,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. J. N. Cunha Rodrigues, président de chambre, MM. A. Arabadjiev, A. Rosas (rapporteur), A. Ó Caoimh et Mme P. Lindh, juges,
avocat général: M. Y. Bot,
greffier: Mme M. Ferreira, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 29 avril 2010,
considérant les observations présentées:
– pour M. Josemans, par Me A. Beckers, advocaat,
– pour le Burgemeester van Maastricht, par Me S. A. R. Lely, advocaat,
– pour le gouvernement néerlandais, par Mmes C. Wissels et M. Noort ainsi que par M. J. Langer, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement belge, par Mme C. Pochet et M. L. Goossens, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement allemand, par MM. M. Lumma et J. Möller, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement français, par Mme E. Belliard, M. G. de Bergues et Mme A. Czubinski, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par MM. H. van Vliet et I. Rogalski, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 15 juillet 2010,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 12 CE, 18 CE, 29 CE et 49 CE.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Josemans, exploitant du coffee-shop Easy Going, au Burgemeester van Maastricht (maire de la commune de Maastricht), au motif que ce dernier a déclaré l’établissement en cause temporairement fermé à la suite de deux constats attestant que des personnes ne résidant pas aux Pays-Bas y avaient été admises au mépris des dispositions en vigueur dans cette commune.
Le cadre juridique
La réglementation de l’Union
3 La nécessité de lutter contre la drogue, notamment en réprimant le trafic illicite de celle-ci et en prévenant la consommation de stupéfiants ainsi que la toxicomanie, a été reconnue par plusieurs actes et instruments de l’Union.
4 La décision-cadre 2004/757/JAI du Conseil, du 25 octobre 2004, concernant l’établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue (JO L 335, p. 8), énonce, à son premier considérant, que le trafic de drogue représente une menace pour la santé, la sécurité et la qualité de la vie des citoyens de l’Union européenne, ainsi que pour l’économie légale, la stabilité et la sécurité des États membres.
5 Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, sous a), de la décision-cadre 2004/757, chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que les comportements intentionnels suivants soient punis lorsqu’ils ne peuvent être légitimés: la production, la fabrication, l’extraction, la préparation, l’offre, la mise en vente, la distribution, la vente, la livraison à quelque condition que ce soit, le courtage, l’expédition, l’expédition en transit, le transport, l’importation ou l’exportation de drogues. Il est précisé au paragraphe 2 de cet article que les comportements décrits au paragraphe 1 ne sont pas inclus dans le champ d’application de ladite décision-cadre lorsque leurs auteurs s’y livrent exclusivement à des fins de consommation personnelle telle que définie par la législation nationale.
6 Aux termes de l’article 1er du protocole intégrant l’acquis de Schengen dans le cadre de l’Union européenne, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne par le traité d’Amsterdam, treize États membres de l’Union, dont le Royaume des Pays-Bas, sont autorisés à instaurer entre eux, dans le cadre juridique et institutionnel de l’Union ainsi que des traités UE et CE, une coopération renforcée dans le domaine relevant du champ d’application de l’acquis de Schengen, tel que défini à l’annexe dudit protocole.
7 La convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes (JO 2000, L 239, p. 19), signée à Schengen (Luxembourg), le 19 juin 1990, fait partie de l’acquis de Schengen ainsi défini.
8 L’article 71, paragraphe 1, de cette convention dispose que les parties contractantes s’engagent, en ce qui concerne la cession directe ou indirecte de stupéfiants et de substances psychotropes de quelque nature que ce soit, y compris le cannabis, ainsi que la détention de ces produits et substances aux fins de cession ou d’exportation, à prendre, en conformité avec les conventions existantes des Nations unies, toutes mesures nécessaires à la prévention et à la répression du trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes.
9 Aux paragraphes 2 à 4 de cet article, sont précisées les diverses mesures que les parties s’engagent à prendre dans le cadre de la prévention et de la répression notamment de l’exportation et de l’importation illicites de stupéfiants et de substances psychotropes, y compris le cannabis, ainsi que dans celui de la cession, de la fourniture et de la remise desdits produits et substances. Aux termes du paragraphe 5 de ce même article, les parties feront tout ce qui est en leur pouvoir pour prévenir et lutter contre les effets négatifs de la demande illicite de stupéfiants et de substances psychotropes.
10 Certains instruments de l’Union, tels que la résolution du Conseil du 29 novembre 1996 relative aux mesures de lutte contre le problème du narcotourisme à l’intérieur de l’Union européenne (JO C 375, p. 3) ainsi que l’action commune du 17 décembre 1996 adoptée par le Conseil sur la base de l’article K.3 du traité sur l’Union européenne, relative au rapprochement des législations et des pratiques entre les États membres de l’Union européenne en vue de lutter contre la toxicomanie et de prévenir et de lutter contre le trafic illicite de drogue (JO L 342, p. 6), visent explicitement la lutte contre le tourisme de la drogue.
11 L’Union est partie à la convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, conclue à Vienne le 20 décembre 1988 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1582, n° 1-27627). Selon la déclaration annexée à la décision 90/611/CEE du Conseil, du 22 octobre 1990, concernant la conclusion, au nom de la Communauté économique européenne, de la convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes (JO L 326, p. 56), la Communauté est compétente en matière de politique commerciale portant sur les substances fréquemment utilisées dans la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes.
La réglementation nationale
12 Conformément à la loi de 1976 sur les stupéfiants (Opiumwet 1976), la possession, le commerce, la culture, le transport, la fabrication, l’importation et l’exportation de stupéfiants, y compris le cannabis et ses dérivés, sont interdits. Ces actes sont passibles de sanctions pénales, sauf si la substance ou le produit en question est utilisé à des fins médicales, scientifiques ou éducatives, et à condition d’en avoir reçu l’autorisation préalable.
13 Le Royaume des Pays-Bas applique une politique de tolérance à l’égard de la vente et de la consommation de cannabis. Cette politique se fonde sur une distinction entre, d’une part, les drogues dites «dures» qui entraînent des risques inacceptables pour la santé et, d’autre part, les drogues dites «douces» qui, bien que jugées «à risque», ne suscitent pas les mêmes inquiétudes.
14 La politique de tolérance a été mise en œuvre dans le cadre des directives édictées par le College van procureurs-generaal (collège des procureurs généraux). Les autorités compétentes se sont fondées sur le principe de l’opportunité des poursuites pour mener une politique répressive sélective. Dans un souci d’efficacité des poursuites pénales, la vente de cannabis, en quantité strictement limitée et dans des circonstances contrôlées, est tolérée, la priorité étant ainsi réservée à la répression d’autres délits considérés comme plus dangereux.
15 Cette politique de tolérance se traduit notamment par l’établissement des coffee-shops. Dans de tels établissements, qui relèvent de la catégorie des établissements de restauration, du cannabis est vendu et consommé tout comme des aliments et des boissons non alcooliques. La vente de boissons alcooliques est, en revanche, interdite.
16 Les autorités locales peuvent autoriser des coffee-shops dans le respect de certains critères. De tels établissements nécessitent une licence d’exploitation et doivent répondre aux mêmes conditions de gestion et d’hygiène que celles applicables aux autres établissements de restauration.
17 Les conditions dans lesquelles la commercialisation de cannabis dans des coffee-shops peut être tolérée sont définies, au niveau national, par les directives de l’Openbaar Ministerie (ministère public). Ces critères, communément dénommés les «critères AHOJG», sont les suivants:
«A (‘affichering’) la drogue ne peut faire l’objet de publicité; H (‘harddrugs’) aucune drogue dure ne peut être vendue; O (‘overlast’) le coffee-shop ne peut pas être à l’origine de nuisances; J (‘jeugdigen’) il est interdit de vendre de la drogue aux mineurs (de moins de 18 ans) et l’accès aux locaux doit leur être interdit; G (‘grote hoeveelheden’) il est interdit de vendre plus de 5 grammes par personne lors de toute transaction. En outre, le stock de commerce (‘handelsvoorraad’) d’un coffee-shop bénéficiant d’une tolérance ne peut pas dépasser 500 grammes.»
18 La commune de Maastricht a arrêté une politique en matière de cannabis en définissant, notamment, certaines conditions strictes dans lesquelles un nombre limité de coffee-shops est toléré. À l’époque des faits au principal, celui-ci était fixé à quatorze.
19 Dans un souci de réduire le tourisme de la drogue, voire de l’empêcher, le Gemeenteraad (conseil communal) de cette commune a, par décision du 20 décembre 2005, introduit un critère de résidence au règlement général de la commune de Maastricht (Algemene plaatselijke verordening Maastricht), dans sa version de 2006 (ci-après l’«APV»). Cette modification est entrée en vigueur le 13 janvier 2006.
20 Aux termes de l’article 2.3.1.3e, premier alinéa, de l’APV, il est interdit au tenancier d’un établissement visé à l’article 2.3.1.1, premier alinéa, sous a), point 3, de ce même règlement, d’admettre dans son établissement des personnes autres que des résidents ou de les y faire séjourner. La notion d’«établissement» est définie par cette dernière disposition comme étant un espace accessible au public dans lequel une entreprise fournit, en recourant ou non à des appareils distributeurs, des aliments et/ou des boissons sans alcool à consommer sur place. La notion de «résident» vise, aux termes de l’article 2.3.1.1, premier alinéa, sous d), dudit règlement, les personnes ayant leur résidence effective aux Pays-Bas.
21 L’article 2.3.1.3e, deuxième alinéa, de l’APV prévoit que le Burgemeester van Maastricht peut décider que les dispositions du premier alinéa ne s’appliqueront pas à un ou plusieurs types d’établissements visés dans ce règlement dans toute la commune ou dans un ou plusieurs secteurs de la commune qu’il précise. Par arrêté du 13 juillet 2006, le Burgemeester van Maastricht a exempté, dans toute la commune de Maastricht, certaines catégories d’établissements de l’obligation de refuser l’accès aux non-résidents, à savoir tous les établissements visés à l’article 2.3.1.1, premier alinéa, sous a), point 3, à l’exception des coffee-shops, salons de thé et autres, quelle que soit leur dénomination.
22 En vertu de l’article 2.3.1.5a, sous f), de l’APV, le Burgemeester van Maastricht peut déclarer fermé pour une durée déterminée ou non un établissement visé à l’article 2.3.1.1, premier alinéa, sous a), point 3, dudit règlement si le tenancier de l’établissement agit au mépris de l’article 2.3.1.3e, premier alinéa, de celui-ci.
Les faits à l’origine du litige au principal et les questions préjudicielles
23 M. Josemans exploite, dans la commune de Maastricht, le coffee-shop Easy Going, établissement dans lequel des drogues douces, des boissons sans alcool ainsi que des aliments sont vendus et consommés.
24 Le coffee-shop Easy Going relève de la politique de tolérance appliquée par le Royaume des Pays-Bas à l’égard de la commercialisation de cannabis. La vente de celui-ci, tout en étant illicite, ne donne pas lieu à des poursuites pénales si elle a lieu dans un coffee-shop agréé et si un certain nombre de conditions, notamment les critères AHOJG, sont respectées.
25 À la suite de deux constats attestant que des personnes ne résidant pas aux Pays-Bas avaient été admises dans le coffee-shop en question, au mépris de l’article 2.3.1.3e, premier alinéa, de l’APV, établissant un critère de résidence, le Burgemeester van Maastricht a, par arrêté du 7 septembre 2006, déclaré cet établissement temporairement fermé.
26 M. Josemans a introduit une réclamation contre cet arrêté. Celle-ci ayant été rejetée par le Burgemeester van Maastricht, par décision du 28 mars 2007, il a intenté un recours devant le Rechtbank Maastricht (tribunal d’arrondissement de Maastricht). Par un arrêt du 1er avril 2008, cette juridiction a annulé ladite décision et a abrogé l’arrêté du 7 septembre 2006. L’interdiction prévue par l’APV d’admettre dans des coffee-shops des personnes ne résidant pas aux Pays-Bas constitue, selon celle-ci, une discrimination indirecte en raison de la nationalité, contraire à l’article 1er de la Constitution de cet État. En revanche, il n’y aurait pas d’atteinte au droit de l’Union. Il découlerait des arrêts du 5 juillet 1988, Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat (289/86, Rec. p. 3655), et du 29 juin 1999, Coffeeshop «Siberië» (C-158/98, Rec. p. I‑3971), que le commerce de stupéfiants ne relève pas du champ d’application du traité CE.
27 M. Josemans et le Burgemeester van Maastricht ont, respectivement les 5 et 8 mai 2008, interjeté appel contre ce jugement devant le Raad van State. Le Burgemeester van Maastricht conteste l’interprétation de la Constitution néerlandaise. M. Josemans soutient, quant à lui, que la réglementation en cause au principal comporte une inégalité de traitement injustifiée entre les citoyens de l’Union et que, plus particulièrement, les personnes ne résidant pas aux Pays-Bas se voient dénier la possibilité d’acheter des produits légaux dans des coffee-shops, au mépris du droit de l’Union.
28 Dans ces circonstances, le Raad van State a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Une réglementation telle que celle en cause au principal, sur l’accès de non-résidents à des coffee-shops relève-t‑elle en tout ou en partie du champ d’application du traité CE et en particulier de la libre circulation des marchandises ou de la libre prestation des services ou encore du principe de non-discrimination prévu à l’article 12 [CE], lu conjointement avec l’article 18 CE?
2) Si les dispositions du traité CE relatives à la libre circulation des marchandises ou à la libre prestation des services s’appliquent, l’interdiction d’admettre des non-résidents dans les coffee-shops est-elle un moyen juste et proportionné de réduire le tourisme de la drogue et les nuisances qu’il draine?
3) L’interdiction d’opérer une discrimination entre citoyens en raison de la nationalité, inscrite à l’article 12 CE, lu conjointement avec l’article 18 CE, s’applique-t-elle à la réglementation de l’accès de non-résidents à des coffee-shops si les dispositions du traité CE sur la libre circulation des marchandises et la libre prestation des services ne s’appliquent pas?
4) Si tel est le cas, la distinction indirectement faite à cet égard entre résidents et non-résidents est-elle justifiée et l’interdiction d’admettre des non-résidents dans des coffee-shops est-elle un moyen juste et proportionné de réduire le tourisme de la drogue et les nuisances qu’il draine?»
Sur les questions préjudicielles
Observations liminaires
29 Par sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi cherche à savoir si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation communale, telle que celle faisant l’objet du litige au principal, qui interdit l’admission de personnes ne résidant pas aux Pays-Bas dans les coffee-shops situés dans la commune en cause. Elle se réfère plus particulièrement à la libre circulation des marchandises régie par les articles 28 CE et suivants, à la libre prestation des services consacrée aux articles 49 CE et suivants, ainsi qu’au principe de non-discrimination en raison de la nationalité, édicté à l’article 12 CE, lu en combinaison avec l’article 18 CE, relatif à la citoyenneté de l’Union.
30 D’emblée, il convient de rappeler, ainsi qu’il ressort des points 15 à 17 du présent arrêt, que les coffee-shops constituent des établissements relevant de la catégorie des établissements de restauration dans lesquels du cannabis est commercialisé au profit de consommateurs âgés d’au moins 18 ans. Un tel établissement nécessite une licence d’exploitation, et doit, en outre, remplir l’ensemble des critères AHOJG.
31 Il est constant que le cannabis vendu dans des coffee-shops ne fait pas partie d’un circuit strictement surveillé par les autorités compétentes en vue d’être utilisé à des fins médicales ou scientifiques.
32 Si, selon le gouvernement néerlandais, il existe de tels établissements dont l’activité est dédiée uniquement à la commercialisation de cannabis, il n’en demeure pas moins que, dans plusieurs coffee-shops, des boissons sans alcool et des aliments sont également vendus et consommés. Selon la décision de renvoi, il en est ainsi, notamment, en ce qui concerne le coffee-shop Easy Going.
33 Dans de telles circonstances, il convient d’apprécier, au regard des dispositions visées par la demande de décision préjudicielle, d’une part, l’activité consistant en la commercialisation de cannabis dans des coffee-shops et, d’autre part, la question de savoir si la vente de boissons sans alcool et d’aliments, dans de tels établissements, est susceptible d’avoir une incidence sur la réponse à fournir à la juridiction de renvoi.
Sur la première question
34 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si un tenancier de coffee-shop peut, dans le cadre de son activité consistant en la commercialisation, d’une part, de stupéfiants ne faisant pas partie du circuit strictement surveillé par les autorités compétentes en vue d’être utilisés à des fins médicales ou scientifiques et, d’autre part, de boissons sans alcool et d’aliments, se prévaloir des articles 29 CE, 49 CE et/ou 12 CE, ce dernier lu en combinaison avec l’article 18 CE, pour s’opposer à une réglementation communale, telle que celle en cause au principal.
35 Pour ce qui est de la commercialisation de cannabis, M. Josemans considère que cette activité relève du champ d’application du droit de l’Union et que la réglementation en cause au principal est contraire au principe de non-discrimination en raison de la nationalité. Le Burgemeester van Maastricht ainsi que les gouvernements néerlandais, belge, allemand et français soutiennent, en revanche, que l’activité en cause ne tombe ni sous le coup des libertés de circulation ni sous celui du principe de non-discrimination, compte tenu de l’existence d’une interdiction de mise en vente de stupéfiants. La Commission européenne considère que, pour statuer sur la demande de décision préjudicielle, il n’est pas nécessaire de se prononcer sur la commercialisation de cannabis.
36 Dans ce contexte, il importe de rappeler que la nocivité des stupéfiants, y compris ceux à base de chanvre, tels que le cannabis, étant généralement reconnue, leur commercialisation est interdite dans tous les États membres, exception faite d’un commerce strictement contrôlé en vue d’une utilisation à des fins médicales et scientifiques (voir, en ce sens, arrêts du 5 février 1981, Horvath, 50/80, Rec. p. 385, point 10; du 26 octobre 1982, Wolf, 221/81, Rec. p. 3681, point 8; du 26 octobre 1982, Einberger, 240/81, Rec. p. 3699, point 8; du 28 février 1984, Einberger, 294/82, Rec. p. 1177, point 15; du 5 juillet 1988, Mol, 269/86, Rec. p. 3627, point 15, et Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, précité, point 17).
37 Cette situation juridique est conforme à différents instruments internationaux auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré, tels que la convention unique des Nations unies sur les stupéfiants, conclue à New York le 30 mars 1961, amendée par le protocole de 1972 portant modification de la convention unique de 1961 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 520, n° 7515, ci-après la «convention unique»), et la convention des Nations unies sur les substances psychotropes, conclue à Vienne le 21 février 1971 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1019, n° 14956). Les mesures prévues par celles-ci ont, par la suite, été renforcées et complétées par la convention conclue à Vienne le 20 décembre 1988, à laquelle tous les États membres ainsi que l’Union sont parties. Parmi les substances et produits visés par ces conventions figure le cannabis.
38 Dans le préambule de la convention unique, les parties se déclarent conscientes du devoir qui leur incombe de prévenir et de combattre la toxicomanie, tout en reconnaissant que l’usage médical des stupéfiants demeure indispensable pour soulager la douleur et que les mesures voulues doivent être prises pour assurer que des stupéfiants soient disponibles à cette fin. En vertu de l’article 4 de cette convention, les parties prendront toutes les mesures nécessaires pour limiter exclusivement aux fins médicales et scientifiques la production, la fabrication, l’exportation, l’importation, la distribution, le commerce, l’emploi et la détention des stupéfiants (voir arrêts précités Wolf, point 9, et du 26 octobre 1982, Einberger, point 9).
39 Pour ce qui est plus particulièrement du droit de l’Union, la décision-cadre 2004/757 prévoit, à son article 2, paragraphe 1, sous a), que chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que, notamment, les comportements intentionnels suivants soient punis lorsqu’ils ne peuvent être légitimés: l’offre, la mise en vente, la distribution, la vente, la livraison à quelque condition que ce soit et le courtage de drogues. Aux termes du paragraphe 2 de cet article, les comportements décrits au paragraphe 1 ne sont pas inclus dans le champ d’application de ladite décision-cadre lorsque leurs auteurs s’y livrent exclusivement à des fins de consommation personnelle telle que définie par la législation nationale. Il est précisé à l’article 1er, point 1, de cet acte que la notion de «drogue» comprend toutes les substances visées par la convention unique et par la convention des Nations unies sur les substances psychotropes, conclue à Vienne le 21 février 1971.
40 En outre, en vertu de l’article 71, paragraphe 1, de la convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985, les États parties à celle-ci se sont engagés, en ce qui concerne tant la cession directe ou indirecte de stupéfiants et de substances psychotropes de quelque nature que ce soit, y compris le cannabis, que la détention de ces produits et substances aux fins de cession ou d’exportation, à prendre, en conformité avec les conventions existantes des Nations unies, toutes mesures nécessaires à la prévention et à la répression du trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes.
41 Il en résulte que les stupéfiants qui ne se trouvent pas dans un circuit strictement surveillé par les autorités compétentes en vue d’être utilisés à des fins médicales et scientifiques relèvent, par leur nature même, d’une interdiction d’importation et de mise en vente dans tous les États membres (voir, en ce sens, arrêts précités Wolf, point 10; du 26 octobre 1982, Einberger, point 10; du 28 février 1984, Einberger, point 15; Mol, points 15 et 18; Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, points 17 et 20, ainsi que Coffeeshop «Siberië», point 14). La circonstance que l’un ou l’autre des États membres qualifie un stupéfiant comme étant une drogue douce n’est pas de nature à remettre en cause cette affirmation (voir, en ce sens, arrêt Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, précité, point 25).
42 L’introduction de stupéfiants qui ne relèvent pas d’un tel circuit strictement surveillé, dans le circuit économique et commercial de l’Union, étant interdite, un tenancier de coffee-shop ne saurait se prévaloir des libertés de circulation ou du principe de non-discrimination, en ce qui concerne l’activité consistant en la commercialisation de cannabis, pour s’opposer à une réglementation communale, telle que celle en cause au principal.
43 Cette conclusion ne saurait être infirmée par la circonstance que, ainsi qu’il ressort des points 12 à 14 du présent arrêt, le Royaume des Pays-Bas applique une politique de tolérance à l’égard de la vente de cannabis même si le commerce de stupéfiants est interdit dans cet État membre. En effet, il découle de la jurisprudence de la Cour qu’une telle interdiction n’est pas affectée par le seul fait que les autorités chargées de son application, en tenant notamment compte des capacités personnelles et matérielles limitées, réservent une priorité moindre à la répression d’un certain type de commerce de stupéfiants parce qu’elles considèrent d’autres types comme plus dangereux. Une telle approche ne peut surtout pas assimiler le trafic illicite de stupéfiants au circuit économique strictement surveillé par les autorités compétentes dans le domaine médical et scientifique. En effet, ce dernier trafic est effectivement légalisé alors que le trafic illicite, même s’il est toléré, reste interdit (voir, en ce sens, arrêt Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, précité, point 29).
44 Quant à la commercialisation de boissons sans alcool et d’aliments dans des coffee-shops, M. Josemans, le gouvernement allemand et la Commission considèrent que la Cour devrait apprécier les effets de la réglementation en cause au principal sur l’exercice de cette activité. Le gouvernement allemand souligne que ces produits sont à consommer sur place. La Commission doute que les non-résidents en achètent dans l’intention de les exporter vers leurs États de résidence. Ainsi, les dispositions trouvant à s’appliquer seraient celles régissant la libre prestation des services au sens de l’article 49 CE, et non pas celles portant sur la libre circulation des marchandises au sens de l’article 29 CE.
45 Le Burgemeester van Maastricht ainsi que les gouvernements néerlandais, belge et français soutiennent, quant à eux, que la commercialisation de boissons sans alcool et d’aliments, dans de tels établissements, est tout à fait secondaire par rapport à celle de cannabis et ne saurait avoir une incidence sur la solution du litige au principal.
46 Cette dernière thèse ne saurait être retenue. Tout en admettant que les coffee-shops sont principalement dédiés à la vente et à la consommation de cannabis, il n’en demeure pas moins que la commercialisation, dans de tels établissements, de boissons sans alcool et d’aliments, constitue, en règle générale, une activité économique non négligeable. En réponse à une question posée par la Cour, le gouvernement néerlandais a précisé, lors de l’audience de plaidoiries, que cette activité représente généralement entre 2,5 % et 7,1 % du chiffre d’affaires des coffee-shops de la commune de Maastricht. Pour ce qui est plus particulièrement de la situation économique du coffee-shop Easy Going, selon les indications fournies par M. Josemans, la part du chiffre d’affaires de cet établissement provenant de la vente de tels produits se situe dans cette fourchette.
47 Dès lors, il importe d’examiner si, et, le cas échéant, dans quelle mesure, la réglementation en cause au principal est susceptible d’affecter, pour ce qui est de la commercialisation de boissons sans alcool et d’aliments, l’exercice des libertés de circulation régies par les articles 29 CE et 49 CE ou de porter atteinte au principe de non-discrimination «en raison de la nationalité» au sens de l’article 12 CE, lu en combinaison avec l’article 18 CE.
48 Afin de déterminer si une telle activité se rapporte à la libre circulation des marchandises ou à la libre prestation des services, il y a lieu de rappeler que la notion d’établissement est définie, à l’article 2.3.1.1, premier alinéa, sous a), point 3, de l’APV, comme étant un espace accessible au public dans lequel une entreprise fournit, en recourant ou non à des appareils distributeurs, des aliments et/ou des boissons sans alcool à consommer sur place.
49 Dans de telles circonstances, il apparaît, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 76 de ses conclusions, que la commercialisation de boissons sans alcool et d’aliments, dans des coffee-shops, constitue une activité de restauration, caractérisée par un faisceau d’éléments et d’actes au sein desquels les services prévalent par rapport à la livraison du bien lui-même (voir, par analogie, arrêt du 10 mars 2005, Hermann, C-491/03, Rec. p. I-2025, point 27).
50 L’aspect de la libre circulation des marchandises étant tout à fait secondaire par rapport à celui de la libre prestation des services et pouvant être rattaché à celui-ci, la Cour n’examine la réglementation en cause au principal qu’au regard de cette dernière liberté fondamentale (voir, en ce sens, arrêts du 24 mars 1994, Schindler, C-275/92, Rec. p. I‑1039, point 22; du 25 mars 2004, Karner, C-71/02, Rec. p. I-3025, point 46; du 14 octobre 2004, Omega, C-36/02, Rec. p. I-9609, point 26; du 3 octobre 2006, Fidium Finanz, C-452/04, Rec. p. I-9521, point 34, ainsi que du 1er juillet 2010, Dijkman et Dijkman-Laveleije, C‑233/09, non encore publié au Recueil, point 33).
51 Pour ce qui est de l’applicabilité de l’article 12 CE, qui édicte un principe général d’interdiction de toute discrimination en raison de la nationalité, il convient de relever que cette disposition n’a vocation à s’appliquer de manière autonome que dans des situations régies par le droit de l’Union pour lesquelles le traité CE ne prévoit pas de règles spécifiques de non-discrimination (voir, notamment, arrêts du 30 mai 1989, Commission/Grèce, 305/87, Rec. p. 1461, points 12 et 13; du 11 octobre 2007, Hollmann, C-443/06, Rec. p. I-8491, point 28, ainsi que du 10 septembre 2009, Commission/Allemagne, C-269/07, Rec. p. I‑7811, point 98).
52 Le principe de non-discrimination ayant été mis en œuvre, dans le domaine de la libre prestation des services, par l’article 49 CE, l’article 12 CE ne trouve pas à s’appliquer dans des circonstances telles que celles de l’affaire au principal.
53 Quant à l’applicabilité de l’article 18 CE, qui énonce de manière générale le droit pour tout citoyen de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, il importe de constater que cette disposition trouve une expression spécifique dans les dispositions assurant la libre prestation des services (voir, notamment, arrêts du 6 février 2003, Stylianakis, C-92/01, Rec. p. I-1291, point 18; du 11 septembre 2007, Schwarz et Gootjes-Schwarz, C-76/05, Rec. p. I-6849, point 34, ainsi que du 20 mai 2010, Zanotti, C-56/09, non encore publié au Recueil, point 24). Les citoyens de l’Union ne résidant pas aux Pays-Bas et désirant se rendre dans des coffee-shops, dans la commune de Maastricht, pour y consommer des produits légaux étant à considérer comme des destinataires de services, au sens de l’article 49 CE, il n’est pas nécessaire que la Cour se prononce sur l’interprétation de l’article 18 CE.
54 En conséquence, il convient de répondre à la première question que, dans le cadre de son activité consistant en la commercialisation de stupéfiants ne faisant pas partie du circuit strictement surveillé par les autorités compétentes en vue d’être utilisés à des fins médicales ou scientifiques, un tenancier de coffee-shop ne saurait se prévaloir des articles 12 CE, 18 CE, 29 CE ou 49 CE pour s’opposer à une réglementation communale, telle que celle en cause au principal, qui interdit l’admission de personnes ne résidant pas aux Pays-Bas dans de tels établissements. Quant à l’activité consistant en la commercialisation de boissons sans alcool et d’aliments dans ces mêmes établissements, les articles 49 CE et suivants peuvent être utilement invoqués par un tel tenancier.
Sur la deuxième question
55 La deuxième question a été posée dans l’hypothèse où les dispositions régissant la libre circulation des marchandises ou celles relatives à la libre prestation des services trouvent à s’appliquer dans les circonstances du litige au principal. Elle porte, en substance, sur le point de savoir si une réglementation communale telle que celle en cause au principal constitue une restriction à l’exercice de l’une de ces libertés et, le cas échéant, si ladite mesure peut être justifiée par l’objectif visant la lutte contre le tourisme de la drogue et les nuisances qu’il draine, et, enfin, si elle constitue une mesure proportionnée au regard de cet objectif.
56 Eu égard à la réponse apportée à la première question, il convient d’apprécier cette question au seul regard des articles 49 CE et suivants, en se limitant à l’examen des effets de ladite réglementation sur la commercialisation, dans des coffee-shops, de boissons sans alcool et d’aliments.
57 Il est constant que, en vertu de la réglementation en cause au principal, ne sont admis, dans des coffee-shops, que les «résidents». Cette notion vise, aux termes de l’article 2.3.1.1, premier alinéa, sous d), de l’APV, toute personne ayant sa résidence effective aux Pays-Bas. Ainsi, les tenanciers de tels établissements ne sont pas en droit de fournir des services de restauration aux personnes résidant dans d’autres États membres et ces dernières sont exclues du bénéfice de tels services.
58 Il ressort de la jurisprudence de la Cour que le principe d’égalité de traitement, dont l’article 49 CE est une expression particulière, prohibe les discriminations ostensibles, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat (voir, notamment, arrêts du 5 décembre 1989, Commission/Italie, C‑3/88, Rec. p. 4035, point 8; du 16 janvier 2003, Commission/Italie, C-388/01, Rec. p. I-721, point 13; du 30 juin 2005, Tod’s et Tod’s France, C-28/04, Rec. p. I-5781, point 19, ainsi que du 7 juillet 2005, Commission/Autriche, C-147/03, Rec. p. I-5969, point 41).
59 Tel est le cas, notamment, d’une mesure qui prévoit une distinction fondée sur le critère de la résidence, en ce que celui-ci risque de jouer principalement au détriment des ressortissants d’autres États membres, dans la mesure où les non-résidents sont le plus souvent des non-nationaux (voir, notamment, arrêts du 29 avril 1999, Ciola, C-224/97, Rec. p. I-2517, point 14; du 16 janvier 2003, Commission/Italie, précité, point 14; du 1er octobre 2009, Gottwald, C-103/08, Rec. p. I-9117, point 28, ainsi que du 13 avril 2010, Bressol e.a., C-73/08, non encore publié au Recueil, point 45).
60 Il convient cependant d’examiner si pareille restriction peut être objectivement justifiée par des intérêts légitimes reconnus par le droit de l’Union.
61 Le gouvernement allemand considère que la réglementation en cause au principal est justifiée par les dispositions dérogatoires prévues à l’article 46, paragraphe 1, CE, lu conjointement avec l’article 55 CE, soit les raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique. Le Burgemeester van Maastricht ainsi que le gouvernement belge invoquent les raisons d’ordre public et de sécurité publique à titre subsidiaire. Selon le gouvernement néerlandais, la nécessité de lutter contre le tourisme de la drogue constitue un objectif d’intérêt général au sens de la jurisprudence inaugurée par l’arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral, dit «Cassis de Dijon» (120/78, Rec. p. 649).
62 Tout en reconnaissant l’importance de la lutte contre le tourisme de la drogue, la Commission soutient que, ayant un caractère discriminatoire, ladite réglementation ne peut être compatible avec le droit de l’Union que si elle relève d’une disposition dérogatoire expresse, à savoir l’article 46 CE, lu en combinaison avec l’article 55 CE. Les dérogations prévues par ces dispositions devraient faire l’objet d’une interprétation restrictive. S’agissant plus particulièrement des raisons d’ordre public, celles-ci ne pourraient être invoquées qu’en cas de menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (voir, notamment, arrêt du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1999, point 35).
63 En l’occurrence, il est constant que la réglementation en cause au principal vise à mettre fin aux nuisances causées par le grand nombre de touristes voulant acheter ou consommer du cannabis dans des coffee-shops dans la commune de Maastricht. Selon les informations apportées par le Burgemeester van Maastricht lors de l’audience de plaidoiries, les quatorze coffee-shops de cette commune attireraient environ 10 000 visiteurs par jour et un peu plus de 3,9 millions de visiteurs par an, dont 70 % ne résideraient pas aux Pays-Bas.
64 Le Burgemeester van Maastricht et le gouvernement néerlandais relèvent que les problèmes liés à la vente de drogues douces qui se posent dans cette commune, tels que les différentes formes de nuisances et de criminalité ainsi que le nombre croissant de points de vente illégaux de drogues, y compris de drogues dures, se sont aggravés par le tourisme de la drogue. Les gouvernements belge, allemand et français font état des troubles à l’ordre public que ce phénomène, y compris l’exportation illicite de cannabis, draine dans les États membres autres que le Royaume des Pays-Bas, en particulier dans les États limitrophes de ce dernier.
65 Il convient de relever que la lutte contre le tourisme de la drogue et les nuisances qu’il draine s’inscrit dans le cadre de la lutte contre la drogue. Elle se rattache tant au maintien de l’ordre public qu’à la protection de la santé des citoyens, et cela aussi bien au niveau des États membres qu’à celui de l’Union.
66 Étant donné les engagements pris par l’Union et par ses États membres, il ne fait pas de doute que les objectifs susvisés constituent un intérêt légitime de nature à justifier, en principe, une restriction aux obligations imposées par le droit de l’Union, même en vertu d’une liberté fondamentale telle que la libre prestation des services.
67 Dans ce contexte, il importe de rappeler, ainsi qu’il ressort des points 11, 37 et 38 du présent arrêt, que la nécessité de lutter contre la drogue a été reconnue par différentes conventions internationales auxquelles les États membres, voire l’Union, ont coopéré ou adhéré. Dans les préambules de ces instruments, sont rappelés le danger que constituent notamment la demande et le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes pour la santé et pour le bien-être des individus, ainsi que les effets néfastes que ces phénomènes ont sur les fondements économiques, culturels et politiques de la société.
68 En outre, la nécessité de lutter contre la drogue, notamment en prévenant la toxicomanie et en réprimant le trafic illicite de tels produits ou substances, a été consacrée respectivement à l’article 152, paragraphe 1, CE ainsi qu’aux articles 29 UE et 31 UE. Quant aux dispositions du droit dérivé, la décision-cadre 2004/757 énonce, à son premier considérant, que le trafic de drogue représente une menace pour la santé, la sécurité et la qualité de la vie des citoyens de l’Union ainsi que pour l’économie légale, la stabilité et la sécurité des États membres. Par ailleurs, ainsi qu’il ressort du point 10 du présent arrêt, certains instruments de l’Union visent explicitement la prévention du tourisme de la drogue.
69 Toutefois, des mesures restrictives de la libre prestation des services ne peuvent être justifiées par l’objectif visant la lutte contre le tourisme de la drogue et les nuisances qu’il draine que si elles sont propres à garantir la réalisation de cet objectif et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint (voir, en ce sens, arrêts Omega, précité, point 36; du 11 décembre 2007, International Transport Workers’ Federation et Finnish Seamen’s Union, C-438/05, Rec. p. I-10779, point 75, ainsi que du 14 février 2008, Dynamic Medien, C‑244/06, Rec. p. I-505, point 42).
70 Dans ce contexte, il importe de rappeler qu’une mesure restrictive ne saurait être considérée comme propre à garantir la réalisation de l’objectif recherché que si elle répond véritablement au souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique (voir, en ce sens, arrêts du 10 mars 2009, Hartlauer, C-169/07, Rec. p. I-1721, point 55; du 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a., C-171/07 et C‑172/07, Rec. p. I-4171, point 42, ainsi que du 8 septembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin International, C-42/07, Rec. p. I-7633, points 59 à 61).
71 M. Josemans met en cause le caractère apte et proportionné de la réglementation en cause au principal. Celle-ci viserait exclusivement les coffee-shops. Or, en application des critères AHOJG, ces établissements seraient contraints, contrairement aux points de vente illégaux de drogues opérant dans la commune de Maastricht, de lutter contre les nuisances occasionnées par leur clientèle. Par ailleurs, ladite réglementation serait de nature à pousser les touristes de la drogue vers un circuit illégal.
72 La Commission émet des doutes sur le caractère nécessaire de la réglementation en cause au principal ainsi que sur la cohérence de celle-ci. Elle souligne que les mesures nationales visant la lutte contre les nuisances occasionnées par la consommation de drogues devraient se fonder sur des critères objectifs et non discriminatoires. Dans ce contexte, elle rappelle l’arrêt du 18 mai 1982, Adoui et Cornuaille (115/81 et 116/81, Rec. p. 1665), portant sur le droit de séjour ou d’établissement des prostituées, ainsi que la jurisprudence qui en découle.
73 Le Burgemeester van Maastricht ainsi que les gouvernements néerlandais, belge et allemand considèrent, en revanche, que la réglementation en cause au principal constitue un moyen apte et proportionné pour lutter contre le tourisme de la drogue et les nuisances qu’il draine. Le Burgemeester van Maastricht et le gouvernement néerlandais relèvent que les diverses mesures prises par les communes appliquant une politique de tolérance à l’égard des coffee-shops, pour faire face à ce phénomène, n’ont pas permis d’atteindre l’objectif recherché.
74 En l’occurrence, il ne saurait être nié que la politique de tolérance appliquée par le Royaume des Pays-Bas au regard de la vente de cannabis incite des personnes résidant dans d’autres États membres à se déplacer vers cet État, et plus particulièrement vers les communes où les coffee-shops sont tolérés, en particulier dans les zones frontalières, pour acheter et consommer ce stupéfiant. Par ailleurs, selon les indications découlant du dossier, une partie de ces personnes se livrerait à des achats de cannabis, dans de tels établissements, en vue d’une exportation illégale de cette drogue vers d’autres États membres.
75 Il est incontestable qu’une interdiction d’admettre des non-résidents dans des coffee-shops, telle que celle faisant l’objet du litige au principal, constitue une mesure de nature à limiter de manière substantielle le tourisme de la drogue et, par voie de conséquence, de réduire les problèmes occasionnés par celui-ci.
76 Dans ce contexte, il importe de souligner que le caractère discriminatoire de la réglementation en cause au principal ne saurait, à lui seul, impliquer que la manière dont celle-ci poursuit l’objectif recherché soit incohérente. Si la Cour a considéré, dans son arrêt Adoui et Cornuaille, précité, qu’un État membre ne saurait invoquer utilement les raisons d’ordre public à l’égard d’un comportement d’un non-ressortissant, dans la mesure où il ne prend pas des mesures répressives ou d’autres mesures réelles et efficaces quand ce même comportement est le fait de ses propres ressortissants, il n’en demeure pas moins que le litige au principal s’inscrit dans un contexte juridique différent.
77 En effet, ainsi qu’il a été rappelé au point 36 du présent arrêt, la commercialisation de stupéfiants est interdite dans tous les États membres, en application du droit international et de celui de l’Union, exception faite d’un commerce strictement contrôlé de tels produits ou substances en vue de leur utilisation à des fins médicales et scientifiques. En revanche, le comportement visé par l’arrêt cité au point précédent, à savoir la prostitution, abstraction faite de la traite des êtres humains, n’est pas interdit par le droit international ou par celui de l’Union. En effet, il est toléré ou réglementé dans plusieurs États membres (voir, en ce sens, arrêt du 20 novembre 2001, Jany e.a., C‑268/99, Rec. p. I-8615, point 57).
78 Or, il ne saurait être jugé incohérent qu’un État membre prenne des mesures adéquates pour faire face à un flux important de résidents provenant d’autres États membres et souhaitant bénéficier de la commercialisation, tolérée dans cet État, de produits qui relèvent, par leur nature même, d’une interdiction de mise en vente dans tous les États membres.
79 Pour ce qui est de la portée de la réglementation en cause au principal, il importe de rappeler que celle-ci ne s’applique qu’aux établissements dont l’activité principale consiste en la commercialisation de cannabis. Elle ne fait aucunement obstacle à ce qu’une personne ne résidant pas aux Pays-Bas se rende, dans la commune de Maastricht, dans d’autres établissements de restauration pour y consommer des boissons sans alcool et des aliments. Selon le gouvernement néerlandais, le nombre de tels établissements s’élève à plus de 500.
80 Quant à la possibilité d’adopter des mesures moins restrictives de la libre prestation des services, il ressort du dossier que, dans les communes appliquant une politique de tolérance à l’égard des coffee-shops, diverses mesures visant la lutte contre le tourisme de la drogue et les nuisances qu’il draine, ont été mises en œuvre, telles que la limitation du nombre de coffee-shops ou des heures d’ouverture de tels établissements, la mise en œuvre d’un système de cartes permettant aux clients d’avoir accès à ceux-ci ou encore la réduction de la quantité de cannabis pouvant être achetée par personne. Selon les indications fournies par le Burgemeester van Maastricht ainsi que par le gouvernement néerlandais, ces mesures se sont néanmoins révélées insuffisantes et inefficaces au regard de l’objectif recherché.
81 En ce qui concerne plus particulièrement la possibilité d’accorder aux non-résidents l’accès à des coffee-shops tout en leur refusant la vente de cannabis, il convient de relever qu’il n’est pas aisé de contrôler et de surveiller avec précision que ce produit n’est ni servi aux non-résidents ni consommé par eux. En outre, il serait à craindre qu’une telle approche n’encourage le commerce illicite ou la revente de cannabis par des résidents aux non-résidents à l’intérieur des coffee-shops.
82 Or, il ne saurait être dénié aux États membres la possibilité de poursuivre l’objectif visant la lutte contre le tourisme de la drogue et les nuisances qu’il draine par l’introduction de règles générales qui sont facilement gérées et contrôlées par les autorités nationales (voir, par analogie, arrêts du 10 février 2009, Commission/Italie, C-110/05, Rec. p. I-519, point 67, ainsi que du 4 juin 2009, Mickelsson et Roos, C‑142/05, Rec. p. I-4273, point 36). En l’occurrence, aucun élément découlant du dossier ne laisse présumer que l’objectif recherché pourrait être assuré à un niveau tel que celui envisagé par la réglementation en cause au principal, en accordant aux non-résidents l’accès à des coffee-shops tout en leur refusant la vente de cannabis.
83 Dans de telles conditions, il convient de constater qu’une réglementation telle que celle en cause au principal est propre à garantir la réalisation de l’objectif visant la lutte contre le tourisme de la drogue et les nuisances qu’il draine, et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.
84 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la deuxième question que l’article 49 CE doit être interprété en ce sens qu’une réglementation, telle que celle en cause au principal, constitue une restriction à la libre prestation des services consacrée par le traité CE. Cette restriction est cependant justifiée par l’objectif visant la lutte contre le tourisme de la drogue et les nuisances qu’il draine.
Sur les troisième et quatrième questions
85 Les troisième et quatrième questions ont été posées à titre subsidiaire et sont relatives à l’application du principe de non-discrimination en raison de la nationalité édicté à l’article 12 CE, lu en combinaison avec l’article 18 CE régissant la libre circulation des citoyens de l’Union.
86 Compte tenu de la réponse apportée à la première question, il n’y a pas lieu de répondre à ces questions.
Sur les dépens
87 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:
1) Dans le cadre de son activité consistant en la commercialisation de stupéfiants ne faisant pas partie du circuit strictement surveillé par les autorités compétentes en vue d’être utilisés à des fins médicales ou scientifiques, un tenancier de coffee-shop ne saurait se prévaloir des articles 12 CE, 18 CE, 29 CE ou 49 CE pour s’opposer à une réglementation communale, telle que celle en cause au principal, qui interdit l’admission de personnes ne résidant pas aux Pays-Bas dans de tels établissements. Quant à l’activité consistant en la commercialisation de boissons sans alcool et d’aliments dans ces mêmes établissements, les articles 49 CE et suivants peuvent être utilement invoqués par un tel tenancier.
2) L’article 49 CE doit être interprété en ce sens qu’une réglementation, telle que celle en cause au principal, constitue une restriction à la libre prestation des services consacrée par le traité CE. Cette restriction est cependant justifiée par l’objectif visant la lutte contre le tourisme de la drogue et les nuisances qu’il draine.
Signatures