DOMSTOLENS DOM (Ottende Afdeling)
11. april 2024 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – landbrug – den fælles landbrugspolitik – Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) – det materielle anvendelsesområde – tidsmæssig anvendelse – forordning (EF) nr. 1698/2005 – artikel 22 – etableringsstøtte til unge landbrugere – artikel 71 – støtteberettigelse – betingelser for tildeling – en medlemsstats lovgivning, der fastsætter en pligt at drive landbrug som hovedbeskæftigelse, kontinuerligt og som enkeltmandsvirksomhed – yderligere betingelser for støtteberettigelse – forordning (EU) nr. 1306/2013 – artikel 63 – delegeret forordning (EU) nr. 640/2014 – artikel 35 – kriterium for støtteberettigelse – forpligtelse«
I sag C-6/23 [Baramlay] (i),
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Kúria (øverste domstol, Ungarn) ved afgørelse af 13. december 2022, indgået til Domstolen den 2. januar 2023, i sagen
X
mod
Agrárminiszter,
har
DOMSTOLEN (Ottende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, N. Piçarra, og dommerne N. Jääskinen og M. Gavalec (refererende dommer),
generaladvokat: T. Ćapeta
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– den ungarske regering ved M.Z. Fehér og R. Kissné Berta, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved J. Aquilina, A.C. Becker og Zs. Teleki, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 64, stk. 1, 2 og 4, og artikel 77, stk. 1, 2 og 4, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549) og artikel 50, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådet forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådet forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT 2013, L 347, s. 608).
2 Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en tvist mellem X og Agrárminiszter (landbrugsministeren, Ungarn) vedrørende pligten til at tilbagebetale hele den etableringsstøtte til unge landbrugere, som X har modtaget.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning (EF) nr. 1698/2005
3 Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2005, L 277, s. 1) blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 (EUT 2013, L 347, s. 487). I henhold til artikel 88 i forordning nr. 1305/2013 fandt forordning nr. 1698/2005 imidlertid fortsat anvendelse på operationer, der gennemføres i henhold til de programmer, som Europa-Kommissionen havde godkendt i henhold til denne forordning inden den 1. januar 2014.
4 61. betragtning til forordning nr. 1698/2005 havde følgende ordlyd:
»I overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, men med forbehold af visse undtagelser, bør der foreligge nationale regler for, hvilke udgifter der er støtteberettigede.«
5 Denne forordnings artikel 1 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemte:
»[Ved denne forordning:]
1) fastsættes der almindelige bestemmelser for Fællesskabets støtte til udvikling af landdistrikterne finansieret gennem [Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)] [...]
2) fastlægges de mål, som politikken for landdistriktudvikling skal medvirke til at opfylde
[...]
4) defineres de højt prioriterede mål for og foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne
[...]«
6 Forordningens artikel 2, litra c) og d), indeholdt følgende definitioner:
»c) »akse«: en sammenhængende gruppe foranstaltninger med specifikke mål, der direkte følger af deres gennemførelse og bidrager til et eller flere af målene i artikel 4
d) »foranstaltning«: et sæt operationer, der bidrager til gennemførelsen af en akse [...]«
7 Denne forordnings artikel 15 med overskriften »Landdistriktudviklingsprogrammer« havde følgende ordlyd:
»1. ELFUL’s indsats i medlemsstaterne foregår via landdistriktudviklingsprogrammer. Ved disse programmer gennemføres en strategi for udvikling af landdistrikterne ved hjælp af et sæt foranstaltninger, der er grupperet efter de akser, som er fastlagt i afsnit IV, og til hvis gennemførelse der vil blive ansøgt om støtte fra ELFUL.
Hvert landdistriktudviklingsprogram skal dække en periode mellem 1. januar 2007 og 31. december 2013.
2. En medlemsstat kan enten forelægge et samlet program for hele sit område eller et sæt regionale programmer.
3. Medlemsstater med regionale programmer kan også forelægge en national ramme med fælles elementer til disse programmer til godkendelse.«
8 Artikel 16, litra c), i forordning nr. 1698/2005 med overskriften »Programmernes indhold« bestemte:
»Hvert landdistriktudviklingsprogram skal indeholde følgende:
[...]
c) oplysninger om de akser og de foranstaltninger, der foreslås for hver enkelt akse, og en beskrivelse af dem [...]«
9 Denne forordnings artikel 18 med overskriften »Udarbejdelse og godkendelse« bestemte følgende:
»1. Landdistriktudviklingsprogrammerne udarbejdes af medlemsstaterne i snævert samarbejde med partnerne, jf. artikel 6.
2. Medlemsstaterne forelægger Kommissionen et forslag til hvert landdistriktudviklingsprogram med de i artikel 16 nævnte oplysninger.
3. Kommissionen vurderer de foreslåede programmer på grundlag af deres overensstemmelse med [Det Europæiske Fællesskabs] strategiske retningslinjer, den nationale strategiplan og denne forordning.
Hvis Kommissionen ikke mener, at et landdistriktudviklingsprogram er i overensstemmelse med Fællesskabets strategiske retningslinjer, den nationale strategiplan eller denne forordning, anmoder den medlemsstaten om at revidere det foreslåede program.
4. Det enkelte landdistriktudviklingsprogram godkendes efter proceduren i artikel 90, stk. 2.«
10 Nævnte forordnings artikel 20 med overskriften »Foranstaltninger« havde følgende ordlyd:
»Støtte til at forbedre landbrugets og skovbrugets konkurrenceevne skal vedrøre:
a) foranstaltninger, der har til formål at fremme viden og forbedre det menneskelige potentiale gennem:
[...]
ii) etablering af unge landbrugere
[...]«
11 Forordningens artikel 22 med overskriften »Etablering af unge landbrugere« fastsatte i stk. 1:
»Støtte i henhold til artikel 20, litra a), nr. ii), ydes til personer, der:
a) er under 40 år gamle og etablerer sig på en landbrugsbedrift for første gang som driftsleder
b) har tilstrækkelige faglige kvalifikationer og faglig kompetence
c) forelægger en forretningsplan for udviklingen af deres landbrugsaktiviteter.«
12 Artikel 71 i forordning nr. 1698/2005 med overskriften »Støtteberettigede udgifter« bestemte:
»1. Medmindre andet fremgår af artikel 39, stk. 1, i [Rådets] forordning (EF) nr. 1290/2005 [af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT 2005, L 209, s. 1)], kommer udgifter i betragtning til et bidrag fra ELFUL, hvis den relevante støtte rent faktisk udbetales af betalingsorganet mellem 1. januar 2007 og 31. december 2015. Medfinansierede operationer bør ikke afsluttes inden startdatoen for støtteberettigelse.
[...]
2. Udgifter kan kun komme i betragtning til et bidrag fra ELFUL, hvis de er påløbet i forbindelse med operationer, som der er truffet beslutning om af det pågældende programs forvaltningsmyndighed eller under dennes ansvar, og i henhold til de af den kompetente myndighed fastsatte udvælgelseskriterier.
3. Reglerne for udgifters støtteberettigelse fastsættes på nationalt plan med forbehold for de særlige betingelser, der i denne forordning er fastsat for visse foranstaltninger for landdistriktudvikling.
[...]«
Forordning (EF) nr. 1974/2006
13 Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2006, L 368, s. 15) blev ophævet ved Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 807/2014 af 11. marts 2014 om supplerende bestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om indførelse af overgangsbestemmelser (EUT 2014, L 227, s. 1). I henhold til artikel 19 i delegeret forordning nr. 807/2014 fandt forordning nr. 1974/2006 imidlertid fortsat anvendelse på operationer, der gennemføres i henhold til programmer, som Kommissionen har godkendt i henhold til forordning nr. 1698/2005 inden den 1. januar 2014.
14 Bilag II, litra A, punkt 5, til forordning nr. 1974/2006, der i overensstemmelse med det i artikel 16, litra c), i forordning nr. 1698/2005 fastsatte opregnede de oplysninger, der skal anføres i landdistriktudviklingsprogrammerne, indeholdte bl.a. følgende præciseringer:
»5.3. Oplysninger om akser og foranstaltninger
[...]
5.3.1.1.2. Etablering af unge landbrugere
– den definition på »etablering«, der anvendes af medlemsstaten/regionen.
[...]«
Forordning nr. 1306/2013
15 Artikel 56 i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Særlige bestemmelser vedrørende ELFUL« bestemmer i stk. 1 følgende:
»Hvis der afsløres uregelmæssigheder eller forsømmelighed i forbindelse med foranstaltninger eller programmer for udvikling af landdistrikterne, foretager medlemsstaterne finansielle justeringer ved fuldstændigt eller delvis at annullere den pågældende finansiering fra Unionen. Medlemsstaterne tager i den forbindelse hensyn til de konstaterede uregelmæssigheders art og grovhed samt til det økonomiske tab, der er påført ELFUL.«
16 Forordningens artikel 63 med overskriften »Uretmæssigt udbetalte beløb og administrative sanktioner« bestemmer:
»1. Konstateres det, at en støttemodtager ikke opfylder kriterierne for støtteberettigelse, forpligtelserne eller andre forpligtelser vedrørende betingelserne for tildeling af støtte som fastsat i sektorlovgivningen for landbrug, tilbagetrækkes støtten helt eller delvis, og i givet fald [tildeles] de tilsvarende betalingsrettigheder som omhandlet i artikel 21 i forordning [nr. 1307/2013] […] ikke eller trækkes tilbage, når det er relevant.
2. Hvor det er fastsat i sektorlovgivningen for landbrug, pålægger medlemsstaterne også administrative sanktioner i overensstemmelse med reglerne i artikel 64 og 77. Dette berører ikke bestemmelserne i artikel 91-101 i afsnit VI.
[...]«
17 Nævnte forordnings artikel 64 med overskriften »Anvendelse af administrative sanktioner« har følgende ordlyd:
»1. For så vidt angår de i artikel 63, stk. 2, omhandlede administrative sanktioner finder denne artikel anvendelse i tilfælde af manglende opfyldelse af kriterierne for støtteberettigelse, forpligtelser eller andre forpligtelser, der følger af anvendelsen af sektorlovgivningen for landbrug, med undtagelse af de i artikel 67-78 i dette afsnits kapitel II og i artikel 91-101 i afsnit VI nævnte og dem, der er omfattet af sanktionerne i artikel 89, stk. 3 og 4.
2. Der pålægges ingen administrativ sanktion,
[...]
e) hvis den manglende opfyldelse er af mindre betydning, herunder hvor den giver sig til udtryk i form af en tærskel, som Kommissionen fastsætter i overensstemmelse med stk. 7. litra b)
[...]
4. De administrative sanktioner kan være af følgende art:
a) nedsættelse af det støttebeløb, der skal udbetales, i forhold til den af den manglende opfyldelse berørte støtteansøgning eller betalingsanmodning eller senere ansøgninger; for så vidt angår støtte til udvikling af landdistrikterne berører dette dog ikke muligheden for at suspendere støtten, hvis støttemodtageren kan forventes at bringe den manglende opfyldelse til ophør inden for en rimelig frist
b) betaling af et beløb beregnet på grundlag af den af den manglende opfyldelse berørte mængde og/eller periode
c) suspension eller tilbagetrækning af en godkendelse, anerkendelse eller tilladelse
d) udelukkelse fra retten til at deltage i eller drage nytte af den berørte støtteordning eller støtteforanstaltning eller andre foranstaltninger.
5. De administrative sanktioner skal stå i et rimeligt forhold til og gradueres efter, hvor alvorlig, omfattende, varig og hyppig den konstaterede manglende opfyldelse er, og skal overholde følgende grænser:
a) Beløbet for en administrativ sanktion som omhandlet i stk. 4, litra a), må ikke overstige 200% af støtteansøgningernes eller betalingsanmodningernes beløb.
b) Uanset litra a) må beløbet for den administrative sanktion som omhandlet i stk. 4, litra a), ikke overstige 100% af det støtteberettigede beløb for så vidt angår udvikling af landdistrikterne.
c) [B]eløbet for den administrative sanktion som omhandlet i stk. 4, litra b), må ikke overstige et beløb, der kan sammenlignes med procentsatsen i dette stykkes litra a).
[...]«
18 Artikel 77 i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Anvendelse af administrative sanktioner« fastsætter sådanne sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af kriterierne for støtteberettigelse, forpligtelser eller andre forpligtelser, der følger af anvendelsen af reglerne om en sådan støtte.
Delegeret forordning (EU) nr. 640/2014
19 Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (EUT 2014, L 181, s. 48) fastsætter i artikel 35 med overskriften »Manglende opfyldelse af andre støtteberettigelseskriterier end dem, der vedrører arealstørrelse eller antal anmeldte dyr, forpligtelser eller andre forpligtelser«:
»1. Der gives afslag på eller den søgte støtte trækkes helt eller delvis tilbage, hvis kriterierne for støtte ikke opfyldes.
2. Der gives afslag på eller den søgte støtte trækkes helt eller delvis tilbage, hvis følgende forpligtelser eller andre forpligtelser ikke opfyldes:
a) forpligtelser, der er fastsat i programmet for udvikling af landdistrikterne, eller
b) hvor det er relevant, andre forpligtelser knyttet til operationen, der er fastsat ved EU- eller national lovgivning eller fastsat i programmet for udvikling af landdistrikterne, navnlig forpligtelser vedrørende offentligt udbud, statsstøtte og andre obligatoriske krav og standarder.
3. Når der træffes afgørelse om den sats, der skal anvendes for afslaget eller tilbagetrækningen af støtte i forbindelse med manglende opfyldelse af forpligtelserne eller andre forpligtelser som omhandlet i stk. 2, tager medlemsstaterne hensyn til, om den manglende opfyldelse er alvorlig, omfattende, varig og hyppig, jf. betingelserne for støtte som omhandlet i stk. 2.
Spørgsmålet om, hvor alvorlig den manglende opfyldelse er, afhænger især af den manglende opfyldelses konsekvenser set i forhold til, hvad der er formålet med de forpligtelser eller andre forpligtelser, som ikke er opfyldt.
Hvor omfattende den manglende opfyldelse er, afhænger især af, hvilken virkning den manglende opfyldelse har på operationen som helhed.
Om en manglende opfyldelse er varig, afhænger navnlig af, hvor længe dens virkninger gør sig gældende, eller af muligheden for at bringe dens virkninger til ophør med rimelige midler.
Om en manglende opfyldelse er hyppig, afhænger af, om der er fastslået lignende manglende opfyldelse tidligere i løbet af de sidste fire år eller i løbet af hele programmeringsperioden 2014-2020 i forbindelse med den samme støttemodtager og den samme foranstaltning eller type operation, eller, for så vidt angår programmeringsperioden 2007-2013, en lignende foranstaltning.
[...]«
Ungarsk ret
20 § 56/C, stk. 6, i mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (lov XVII. af 2007 om visse aspekter af proceduren for støtte til landbrug, udvikling af landdistrikter og fiskeri samt andre foranstaltninger) bestemmer:
»Under proceduren for organet for støtte til landbrug og udvikling af landdistrikter er der, med forbehold af bestemmelserne i § 56/B, ingen mulighed for at fritage den pågældende for eller nedsætte forpligtelsen (uretmæssig fordel af foranstaltningen, renter, morarenter)«
21 § 3, stk. 1, i az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a fiatal mezőgazdasági termelők indulásához a 2015. évben igényelhető támogatások részletes feltételeiről szóló 24/2015. (IV. 28.) MvM rendelet (Jogcímrendelet) [dekret nr. 24/2015 (IV. 28.) fra ministeren med ansvar for ledelse af premiereministerens kabinet for landbrug og udvikling af landdistrikter om fastsættelse af de detaljerede vilkår for støtten for 2015 til etablering af unge landbrugere, finansieret af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (dekretet) (herefter »dekret nr. 24/2015«)], bestemmer:
»Støtte kan søges af fysiske personer, som:
a) på tidspunktet for indgivelsen af støtteansøgningen er over 18 år, men under 40 år gamle
b) på tidspunktet for indgivelsen af støtteansøgningen har:
ba) mindst en af de i bilag 1 opregnede faglige kvalifikationer
bb) mindst et af de eksamensbeviser, der opnås i forbindelse med de i bilag 2 omhandlede uddannelser, eller
bc) et certifikat eller et eksamensbevis opnået i udlandet, der attesterer en faglig kvalifikation eller et eksamensbevis som omhandlet i litra ba) og bb), og som er blevet anerkendt eller valideret i henhold til lov om anerkendelse af udenlandske certifikater og eksamensbeviser,
c) for Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (kontoret for landbrug og udvikling af landdistrikter, Ungarn) fremlægger en forretningsplan for udviklingen af deres landbrugsaktivitet, som indeholder blanketten [for bidrag til standarddækningsbidrag] og en finansieringsplan, og
d) forpligter sig til for første gang at etablere en landbrugsbedrift og at drive den personligt som driftsleder, uanset driftsperiodens varighed.«
22 Dekretets § 4, stk. 1, bestemmer følgende:
»Den pågældende person er forpligtet til
a) at varetage driften personligt
b) kontinuerligt at drive landbrugsvirksomhed som sin hovedbeskæftigelse og som enkeltmandsvirksomhed fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om udbetaling af 90% af støtten indgives, og frem til udløbet af driftsperioden
[...]«
23 Nævnte dekrets § 11, stk. 1, fastsætter:
»Såfremt [Magyar Államkincstár (den ungarske statskasse)] i forbindelse med en kontrol konstaterer, at støttemodtageren ikke opfylder bestemmelserne i § 4, stk. 1, litra a) eller b), bortfalder vedkommendes berettigelse til at deltage i støtteordningen, og det fulde støttebeløb anses for uretmæssigt modtaget.«
24 Dekretets § 13 er affattet på følgende måde:
»Dette dekret fastsætter visse bestemmelser, som er nødvendige for at gennemføre [forordning nr. 1698/2005].«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
25 Den 1. juni 2015 indgav X på grundlag af dekret nr. 24/2015 en ansøgning om etableringsstøtte til unge landbrugere inden for rammerne af ELFUL til Kontoret for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter, som før den ungarske statskasse havde ansvaret for behandlingen af sådanne ansøgninger.
26 I sin ansøgning forpligtede X sig i overensstemmelse med kravene i § 3, stk. 1, og § 4, stk. 1, i dekret nr. 24/2015 til at oprette en ny landbrugsbedrift, at drive denne bedrift personligt og at udøve landbrugsvirksomhed som hovedbeskæftigelse og som enkeltmandsvirksomhed fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om udbetaling af 90% af støtten indgives, dvs. den 20. oktober 2015, og indtil udgangen af driftsperioden, dvs. den 31. december 2020.
27 På grundlag af denne ansøgning blev støttebeløbet til X fastsat til et beløb på 40 000 EUR, og som svar på ansøgningen om betaling af 90% af dette beløb fik X udbetalt en støtte på 11 359 440 ungarske forint (HUF) (36 000 EUR).
28 Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, at denne etableringsstøtte til unge landbrugere blev tildelt i henhold til Ungarns program for udvikling af landdistrikterne for programmeringsperioden 2007-2013, og at dette program var blevet godkendt af Kommissionen den 19. september 2007.
29 Den 28. august 2020 indgav X en ansøgning om betaling af de resterende 10% af det tildelte støttebeløb.
30 Denne ansøgning blev afslået ved en afgørelse truffet af den ungarske statskasse, som ligeledes krævede tilbagebetaling af det beløb på 11 359 440 HUF (36 000 EUR), der var blevet betalt i 2015, med den begrundelse, at X havde modtaget dette beløb uretmæssigt.
31 I sin afgørelse anførte den ungarske statskasse, at X ikke havde drevet landbrug som hovedbeskæftigelse i hele den periode, for hvilken den tildelte støtte skulle betales, eftersom den pågældendes hovedbeskæftigelse i registret over enkeltmandsvirksomheder i perioden fra den 12. september 2017 til den 7. marts 2018 var betegnet som fotokopierings- og reprografivirksomhed. Den ungarske statskasse konstaterede således, at X ikke havde overholdt § 4, stk. 1, litra b), i dekret nr. 24/2015, og at den ret, der var fastsat i forbindelse med den pågældendes deltagelse i foranstaltningen, derfor i overensstemmelse med dette dekrets § 11, stk. 1, var bortfaldet, idet den udbetalte støtte i sin helhed skulle anses for uretmæssig.
32 Efter en administrativ klage indgivet af X opretholdt landbrugsministeren den ungarske statskasses afgørelse.
33 X fik ikke ved Debreceni Törvényszék (retten i første instans i Debrecen, Ungarn) medhold i det søgsmål, som den pågældende havde anlagt til prøvelse af disse to administrative afgørelser.
34 X har derfor iværksat revisionsanke ved Kúria (øverste domstol, Ungarn), som er den forelæggende ret.
35 Denne ret er af den opfattelse, at bestemmelserne i forordning nr. 1698/2005, der blev ophævet den 1. januar 2014, ikke er relevante for afgørelsen af den tvist, som den er forelagt, eftersom X indgav ansøgningen om støtte i juni 2015. Den forelæggende ret har tilføjet, at kravet om, at ansøgeren i egenskab af enkeltmandsvirksomhed skal fortsætte landbrugsproduktion som hovedbeskæftigelse indtil udløbet af driftsperioden, ikke kan anses for et kompetence- eller uddannelseskrav som omhandlet i artikel 50, stk. 3, i forordning nr. 1307/2013, og har heraf udledt, at dette krav ikke kan indgå i betingelserne for støtteberettigelse.
36 I øvrigt kan der ifølge den forelæggende ret, henset til den i hovedsagen omhandlede uregelmæssigheds ringe betydning, anvendes en sanktion, der er nedsat til 10%, og som fastsættes på grundlag af den periode, som denne uregelmæssighed vedrører, nemlig 176 dage i løbet af i alt 5 år.
37 Under disse omstændigheder har Kúria (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 50, stk. 3, i [forordning (EU) nr. 1307/2013] fortolkes således, at [denne bestemmelse] gør det muligt for medlemsstaterne som kriterium for støtteberettigelsen at fastsætte, at støttemodtageren kontinuerligt driver landbrug som sin hovedbeskæftigelse og som enkeltmandsvirksomhed fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om udbetaling af 90% af støtten indgives, og frem til udløbet af driftsperioden?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, skal det nævnte kriterium for støtteberettigelse da fortolkes som en forpligtelse, som støttemodtageren har påtaget sig?
3) Såfremt det andet præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende, skal artikel 64, stk. 1, og artikel 77, stk. 1, i [forordning (EU) nr. 1306/2013] da fortolkes således, at der i tilfælde af manglende opfyldelse af forpligtelsen kan pålægges en administrativ sanktion, hvis størrelse – henset til proportionalitetsprincippet – skal fastsættes på grundlag af den nævnte forordnings artikel 64, stk. 4, litra b), og artikel 77, stk. 4, litra b), dvs. at de nævnte bestemmelser skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, som foreskriver tilbagesøgning af det samlede støttebeløb uden at tage hensyn til, hvor længe den manglende opfyldelse har stået på?
4) Skal artikel 64, stk. 2, litra e), og artikel 77, stk. 2, litra e), [i forordning nr. 1306/2013] fortolkes således, at en »manglende opfyldelse af mindre betydning« omfatter en situation, hvor støttemodtageren igennem 176 dage inden for de fem års varighed af forpligtelsen ikke har opfyldt bestemmelsen om at opretholde aktiviteten som sin hovedbeskæftigelse, når det tages i betragtning, at vedkommende i hele denne periode udelukkende drev landbrugsaktivitet, og at vedkommendes indkomst hidrørte herfra?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
38 Det fremgår af fast retspraksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen efter omstændighederne at omformulere de spørgsmål, den forelægges. Domstolen kan desuden inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i sit spørgsmål (dom af 7.9.2023, Groenland Poultry, C-169/22, EU:C:2023:638, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
39 I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at de forelagte spørgsmål, med hensyn til de betingelser for etableringsstøtte til unge landbrugere, der er fastsat i national ret, vedrører bestemmelserne i forordning nr. 1307/2013 og, med hensyn til tilbagesøgningen af denne støtte som følge af manglende overholdelse af pligter, der er pålagt modtagerne af en sådan støtte, vedrører bestemmelserne i forordning nr. 1306/2013.
40 Som det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, indgav X en ansøgning om etableringsstøtte til unge landbrugere, hvis finansieringskilde var ELFUL, og denne støtte blev tildelt i henhold til et nationalt program for udvikling af landdistrikterne.
41 Under disse omstændigheder kan bestemmelserne i EU-lovgivningen vedrørende foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, dvs. bestemmelserne i forordning nr. 1698/2005 eller bestemmelserne i forordning nr. 1305/2013, finde materiel anvendelse på tvisten i hovedsagen.
42 I denne henseende fremgår det af de sagsakter, som Domstolen råder over, at den i hovedsagen omhandlede etableringsstøtte til unge landbrugere blev tildelt i henhold til Ungarns program for udvikling af landdistrikterne for programmeringsperioden 2007-2013, og at dette program var blevet godkendt af Kommissionen den 19. september 2007.
43 I henhold til artikel 88 i forordning nr. 1305/2013, der ophævede forordning nr. 1698/2005, finder sidstnævnte forordning imidlertid fortsat anvendelse på operationer, der gennemføres i henhold til de programmer, som Kommissionen har godkendt i henhold til den nævnte forordning inden den 1. januar 2014. Tilsvarende bestemmes i artikel 19 i delegeret forordning nr. 807/2014, der ophævede forordning nr. 1974/2006, at sidstnævnte forordning fortsat finder anvendelse på operationer, der gennemføres i henhold til programmer, som Kommissionen har godkendt i henhold til forordning nr. 1698/2005 inden den 1. januar 2014.
44 Eftersom det i den foreliggende sag er ubestridt, at den i hovedsagen omhandlede støtteansøgning blev indgivet i henhold til dekret nr. 24/2015, hvis § 13 bestemmer, at dekretet fastsætter visse bestemmelser, der er nødvendige for gennemførelsen af forordning nr. 1698/2005, og at det i hovedsagen drejer sig om pligten til at udøve landbrugsvirksomhed som hovedbeskæftigelse og som enkeltmandsvirksomhed fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om udbetaling af 90% af støtten indgives, og frem til udløbet af den driftsperiode, der er fastsat i dette dekrets § 4, stk. 1, litra b), skal denne pligt og omstændighederne i forbindelse med den manglende overholdelse heraf bedømmes på grundlag af bestemmelserne i denne forordning og i forordning nr. 1974/2006 (jf. i denne retning dom af 18.1.2024, Askos Properties, C-656/22, EU:C:2024:56, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
45 Dog bemærkes, at når tilbagesøgningen af beløb, der er uretmæssigt udbetalt i forbindelse med et støtteprogram, som er godkendt og medfinansieret af ELFUL for programmeringsperioden 2007-2013, finder sted efter afslutningen af denne programmeringsperiode, dvs. efter den 1. januar 2014, skal denne tilbagesøgning støttes på bestemmelserne i forordning nr. 1306/2013 (jf. i denne retning dom af 18.1.2024, Askos Properties, C-656/22, EU:C:2024:56, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
Om det første spørgsmål
46 Henset til disse indledende bemærkninger skal det lægges til grund, at den forelæggende ret med det første spørgsmål ønsker oplyst, om artikel 22, stk. 1, og artikel 71, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005 skal fortolkes således, at disse bestemmelser tillader en medlemsstat at pålægge en betingelse for etableringsstøtte til unge landbrugere, hvorefter modtageren af denne støtte er forpligtet til at udøve landbrugsvirksomhed som hovedbeskæftigelse fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om udbetaling af 90% af støtten indgives, og frem til udløbet af driftsperioden for denne aktivitet.
47 I henhold til artikel 71, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005 fastsættes reglerne for udgifters støtteberettigelse på nationalt plan med forbehold for de særlige betingelser, der i denne forordning er fastsat for visse foranstaltninger for landdistriktudvikling.
48 I henhold til nævnte forordnings artikel 22, stk. 1, ydes der etableringsstøtte til unge landbrugere til personer under 40 år, som etablerer sig på en landbrugsbedrift for første gang som driftsleder, har tilstrækkelige faglige kvalifikationer og faglig kompetence og forelægger en forretningsplan for udviklingen af deres landbrugsaktiviteter.
49 Det fremgår af fast retspraksis, at medlemsstaterne kan træffe gennemførelsesforanstaltninger til en forordning, hvis de ikke hindrer dens direkte anvendelighed, hvis de ikke skjuler dens EU-retlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem ved den pågældende forordning, alt sammen inden for grænserne af forordningens bestemmelser (dom af 25.10.2012, Ketelä, C-592/11, EU:C:2012:673, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis.
50 Det er under henvisning til de relevante bestemmelser i den pågældende forordning, fortolket i lyset af forordningens formål, at det skal afgøres, om disse bestemmelser forbyder, pålægger eller tillader medlemsstaterne at vedtage visse gennemførelsesforanstaltninger og særligt i sidstnævnte tilfælde, om den pågældende foranstaltning falder inden for rammerne af det skøn, som er tildelt medlemsstaterne (dom af 25.10.2012, Ketelä, C-592/11, EU:C:2012:673, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
51 Det fremgår af 61. betragtning til og artikel 71, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005, at selv om reglerne for udgifters støtteberettigelse som regel fastsættes på nationalt plan, gælder dette kun med forbehold for særlige betingelser, der i den nævnte forordning er fastsat for visse foranstaltninger for landdistriktsudvikling (dom af 25.10.2012, Ketelä, C-592/11, EU:C:2012:673, præmis 38).
52 Etableringsstøtte til unge landbrugere udgør en sådan foranstaltning, og de betingelser for støtteberettigelse, som opstilles i denne forordnings artikel 22, stk. 1, udgør særlige betingelser for denne foranstaltning (jf. i denne retning dom af 25.10.2012, Ketelä, C-592/11, EU:C:2012:673, præmis 39).
53 Det følger heraf, at medlemsstaterne frit kan fastsætte supplerende betingelser for støtteberettigede udgifter afholdt i forbindelse med gennemførelsen af forordning nr. 1698/2005, for så vidt som disse betingelser hverken er i strid med de betingelser, der er fastsat i denne forordnings artikel 22, eller med forordningens effektive virkning.
54 Hvad angår de formål, der forfølges med den nævnte forordning, skal det bemærkes, at denne ved hjælp af den omhandlede støtte har til formål at gøre det lettere for unge landbrugere at etablere sig og efter etableringen foretage en strukturtilpasning af bedriften – dette med henblik på at forbedre det menneskelige potentiale og forbedre landbrugets og skovbrugets konkurrenceevne samt derved bidrage til at opnå en bæredygtig udvikling af landdistrikterne (jf. i denne retning dom af 25.10.2012, Ketelä, C-592/11, EU:C:2012:673, præmis 40).
55 Hvad angår spørgsmålet, om en betingelse for støtteberettigelse som den, der er fastsat i dekret nr. 24/2015, og som kræver, at modtageren af etableringsstøtte til unge landbrugere udøver landbrugsvirksomhed som hovedbeskæftigelse indtil udløbet af driftsperioden, overholder forordning nr. 1698/2005, skal det bemærkes, at det fremgår af denne forordnings artikel 15, 16 og 18, at medlemsstaterne selv skulle udarbejde deres landdistriktsudviklingsprogrammer vedrørende den finansiering, der skulle iværksættes i henhold til nævnte forordning, og at kun et program, der svarede til samme forordning, skulle godkendes af Kommissionen.
56 I denne forbindelse stod det fortsat medlemsstaterne bl.a. frit for – med henblik på tildeling af støtte, der finansieres af ELFUL – at fastsætte betingelser for støtteberettigelse ud over de betingelser, der fulgte af bestemmelserne i forordning nr. 1698/2005, forudsat at de herved præciserede udøvelsen af det skøn, der var tildelt medlemsstaterne ved den pågældende forordning, alt sammen inden for grænserne af forordningens bestemmelser (dom af 15.5.2014, Szatmári Malom, C-135/13, EU:C:2014:327, præmis 60).
57 I denne henseende bemærkes for det første, at artikel 22, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1698/2005 opstiller som betingelse for etableringsstøtte til unge landbrugere, at den pågældende etablerer sig »som driftsleder«, hvilket i det væsentlige kræver, at vedkommende har den faktiske og varige kontrol over såvel landbrugsbedriften som driften heraf (jf. i denne retning dom af 25.10.2012, Ketelä, C-592/11, EU:C:2012:673, præmis 55).
58 For det andet fastsætter bilag II, litra A, punkt 5.3.1.1.2, første led, til forordning nr. 1974/2006, at i forbindelse med etableringsstøtte til unge landbrugere definerer de programmer for udvikling af landdistrikterne, som medlemsstaterne udarbejder, begrebet »etablering«, som anvendes af den pågældende medlemsstat eller region.
59 Det må konstateres, at hverken disse bestemmelser eller de formål, der forfølges med forordning nr. 1698/2005, er til hinder for, at en national lovgivning som betingelse for etableringsstøtte til unge landbrugere fastsætter, at modtageren af denne støtte skal udøve landbrugsvirksomhed som hovedbeskæftigelse indtil afslutningen af driftsperioden for denne aktivitet. Denne betingelse overholder nemlig de grænser, der er fastsat i de nævnte bestemmelser, samtidig med at det præciseres, hvilke krav der følger heraf.
60 Det skal derfor fastslås, at den skønsmargen, som artikel 71, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005 indrømmer medlemsstaterne, omfatter pålæggelse af en sådan yderligere betingelse for etableringsstøtte til unge landbrugere.
61 Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 22, stk. 1, og artikel 71, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005 skal fortolkes således, at disse bestemmelser tillader en medlemsstat at pålægge en betingelse for etableringsstøtte til unge landbrugere, hvorefter modtageren af denne støtte er forpligtet til at udøve landbrugsvirksomhed som hovedbeskæftigelse fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om udbetaling af 90% af støtten indgives, og frem til udløbet af driftsperioden for denne aktivitet.
Om det andet og det tredje spørgsmål
62 Henset til de indledende bemærkninger i denne doms præmis 38-45 skal det lægges til grund, at den forelæggende ret med det andet og det tredje spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker oplyst, om artikel 63, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 og artikel 35, stk. 1-3, i delegeret forordning nr. 640/2014 skal fortolkes således, for det første, at en betingelse for etableringsstøtte til unge landbrugere, som er fastsat i en medlemsstats lovgivning, og hvorefter modtageren af denne støtte er forpligtet til at udøve landbrugsvirksomhed som hovedbeskæftigelse fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om udbetaling af 90% af støtten indgives, og frem til udløbet af driftsperioden for denne aktivitet, udgør et »kriterium for støtteberettigelse« eller en »forpligtelse« som omhandlet i disse bestemmelser, og, for det andet, at de nævnte bestemmelser er til hinder for, at den manglende overholdelse af denne betingelse indebærer, at støttemodtageren skal tilbagebetale det fulde støttebeløb, uden at der tages hensyn til varigheden af den periode, som denne manglende overholdelse vedrører.
63 I henhold til artikel 63, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 gælder, at når det konstateres, at en støttemodtager ikke opfylder kriterierne for støtteberettigelse, forpligtelserne eller andre forpligtelser vedrørende betingelserne for tildeling af støtte som fastsat i sektorlovgivningen for landbrug, tilbagetrækkes støtten helt eller delvis, og i givet fald tildeles de tilsvarende betalingsrettigheder som omhandlet i artikel 21 i forordning (EU) nr. 1307/2013 ikke eller trækkes tilbage, når det er relevant.
64 Artikel 35 i delegeret forordning nr. 640/2014 bestemmer i stk. 1, at der gives afslag på eller den søgte støtte trækkes helt eller delvis tilbage, hvis kriterierne for berettigelse til denne støtte ikke opfyldes, og i stk. 3, at når medlemsstaten træffer afgørelse om den sats, der skal anvendes for afslaget eller tilbagetrækningen af støtte i forbindelse med manglende opfyldelse af forpligtelserne eller andre forpligtelser som omhandlet i denne artikel 35, stk. 2, tager medlemsstaten hensyn til, om den manglende opfyldelse er alvorlig, omfattende, varig og hyppig, jf. betingelserne for støtte som omhandlet i stk. 2.
65 Begreberne »kriterium for støtteberettigelse« og »forpligtelse« er hverken defineret i forordning nr. 1306/2013 eller i delegeret forordning nr. 640/2014.
66 Det fremgår imidlertid af den sædvanlige betydning af disse udtryk og af den sammenhæng, hvori de anvendes i disse forordninger, at et »kriterium for støtteberettigelse« på området for udvikling af landdistrikterne, der finansieres af ELFUL, skal forstås som et nødvendigt forudgående krav for en støtteansøgnings gyldighed, hvilket har til følge, at hvis et sådant krav ikke er opfyldt, skal støtteansøgningen afslås, og at en »forpligtelse« betegner et løfte fra støtteansøgeren om, med forbehold for tildelingen af denne støtte, at overholde en pligt, der er formuleret i programmet for udvikling af landdistrikterne, i den periode, hvor programmet gennemføres.
67 De retlige konsekvenser af en manglende overholdelse er forskellige, alt efter om det vedrører et »kriterium for støtteberettigelse« eller en »forpligtelse«. Det følger nemlig af artikel 35, stk. 1-3, i delegeret forordning nr. 640/2014, som præciserer artikel 63, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, at når et »kriterium for støtteberettigelse« ikke er opfyldt, er det hele støtten, der afslås eller trækkes tilbage, mens støtten, når der er tale om en »forpligtelse«, og hvis den endnu ikke er blevet udbetalt, ikke kan udbetales eller skal trækkes helt eller delvis tilbage, idet der tages hensyn til, om den manglende opfyldelse er alvorlig, omfattende, varig og hyppig.
68 Med forbehold af den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, synes pligten til at udøve landbrugsvirksomhed som hovedbeskæftigelse fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om udbetaling af 90% af støtten indgives, og frem til udløbet af driftsperioden for denne aktivitet, at udgøre en »forpligtelse« som omhandlet i disse bestemmelser.
69 For så vidt som den forelæggende ret er af den opfattelse, at denne pligt udgør en »forpligtelse« som omhandlet i artikel 63, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 og artikel 35, stk. 2, i delegeret forordning nr. 640/2014, skal de nationale myndigheder i tilfælde af manglende overholdelse af denne pligt ved fastlæggelsen af den del af den af X modtagne etableringsstøtte til unge landbrugere, som skal trækkes tilbage, tage hensyn til, om den manglende opfyldelse er alvorlig, omfattende, varig og hyppig i henhold til denne delegerede forordnings artikel 35, stk. 3.
70 Følgelig skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 63, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 og artikel 35, stk. 1-3, i delegeret forordning nr. 640/2014 skal fortolkes således, for det første, at en betingelse for etableringsstøtte til unge landbrugere, som er fastsat i en medlemsstats lovgivning, og hvorefter modtageren af denne støtte er forpligtet til at udøve landbrugsvirksomhed som hovedbeskæftigelse fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om udbetaling af 90% af støtten indgives, og frem til udløbet af driftsperioden for denne aktivitet, kan udgøre en »forpligtelse« som omhandlet i disse bestemmelser, og, for det andet, at i et sådant tilfælde er artikel 35, stk. 2 og 3, i delegeret forordning nr. 640/2014 til hinder for, at den manglende overholdelse af en sådan forpligtelse indebærer, at denne støttemodtager skal tilbagebetale det fulde støttebeløb, uden at der tages hensyn til navnlig varigheden af den periode, som denne manglende overholdelse vedrører.
Om det fjerde spørgsmål
71 Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret under henvisning til artikel 64, stk. 2, litra e), og artikel 77, stk. 2, litra e), i forordning nr. 1306/2013 nærmere bestemt oplyst, om disse bestemmelser skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den manglende overholdelse af den forpligtelse, som støttemodtageren har påtaget sig, indebærer tilbagebetaling af det fulde støttebeløb, uden at der navnlig tages hensyn til varigheden af den periode, som denne manglende overholdelse vedrører.
72 Henset til, at et sådant spørgsmål allerede er blevet besvaret bekræftende på grundlag af de relevante EU-retlige bestemmelser i denne doms præmis 70, anden del, er det ufornødent at besvare det fjerde spørgsmål.
Sagsomkostninger
73 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:
1) Artikel 22, stk. 1, og artikel 71, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser tillader en medlemsstat at pålægge en betingelse for etableringsstøtte til unge landbrugere, hvorefter modtageren af denne støtte er forpligtet til at udøve landbrugsvirksomhed som hovedbeskæftigelse fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om udbetaling af 90% af støtten indgives, og frem til udløbet af driftsperioden for denne aktivitet.
2) Artikel 63, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 og artikel 35, stk. 1-3, i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse
skal fortolkes således, at
for det første kan en betingelse for etableringsstøtte til unge landbrugere, som er fastsat i en medlemsstats lovgivning, og hvorefter modtageren af denne støtte er forpligtet til at udøve landbrugsvirksomhed som hovedbeskæftigelse fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om udbetaling af 90% af støtten indgives, og frem til udløbet af driftsperioden for denne aktivitet, udgøre en »forpligtelse« som omhandlet i disse bestemmelser, og for det andet er artikel 35, stk. 2 og 3, i delegeret forordning nr. 640/2014 i et sådant tilfælde til hinder for, at den manglende overholdelse af en sådan forpligtelse indebærer, at denne støttemodtager skal tilbagebetale det fulde støttebeløb, uden at der tages hensyn til navnlig varigheden af den periode, som denne manglende overholdelse vedrører.
Underskrifter