MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 30. svibnja 2017.(1)
Predmet C‑165/16
Toufik Lounes
protiv
Secretary of State for the Home Department
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud, Engleska i Wales, Odjel Queen's Bench, Upravni sud, Ujedinjena Kraljevina))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Članak 21. UFEU‑a – Direktiva 2004/38/EZ – Nositelji prava – Građanin Unije koji je stekao državljanstvo države članice domaćina pri čemu je zadržao svoje izvorno državljanstvo – Učinci koje ima za građanina Unije stjecanje državljanstva države članice domaćina na korištenje prava dodijeljenih Direktivom 2004/38 – Pravo na boravak u navedenoj državi članici člana obitelji tog građanina koji je državljanin treće zemlje”
I. Uvod
1. Može li građanin Unije, koji je ostvario svoja prava na slobodno kretanje i boravak u skladu s Direktivom 2004/38/EZ(2) i koji je potom stekao državljanstvo države članice domaćina, i dalje pozivati se, u svoje ime ili u ime svojeg bračnog druga koji je državljanin treće zemlje, na prava i slobode dodijeljene navedenom direktivom, uzimajući u obzir osobno područje primjene te direktive?
2. To je u biti pitanje koje se postavlja u ovom zahtjevu za prethodnu odluku.
3. To se pitanje naime postavlja s obzirom na to da su, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2004/38, „nositelji prava” koja se dodjeljuju tom direktivom, „sv[i] građan[i] Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani i […] članov[i] njihovih obitelji […] koji ih prate ili im se pridružuju”(3).
4. Sud se stoga pita može li građanin Unije, stjecanjem državljanstva države članice u koju se uselio i u kojoj je boravio na temelju te direktive, i njegov bračni drug koji je državljanin treće zemlje izgubiti prava koja je prethodno stekao na temelju te direktive i koja je dotad u potpunosti uživao.
5. Takvo je stajalište u ovom predmetu zauzeo Secretary of State for the Home Department (ministar unutarnjih poslova, Ujedinjena Kraljevina) te ga zastupa Ujedinjena Kraljevina.
6. U sporu protiv Toufika Lounesa, alžirskog državljanina, ministar unutarnjih poslova naime odbilo je njegov zahtjev za izdavanje boravišne dozvole jer je njegova supruga, građanka Unije, britansko državljanstvo stekla naturalizacijom, zbog čega je sada isključena iz osobnog područja primjene Direktive 2004/38.
7. Radi se o potpuno novom slučaju koji je, kako je pojasnio sud koji uputio zahtjev, ogledni predmet u Ujedinjenoj Kraljevini(4).
8. Presudom koja će se donijeti neće biti riješene sve poteškoće koje nastaju u pogledu osobnog područja primjene te direktive. Najprije će biti od praktične važnosti jer slučajevi u kojima se građani Unije žele naturalizirati u državi članici domaćinu mogu biti česti te, potom, od teoretske važnosti jer će ta odluka u širenju sudske prakse Suda pridonijeti razvoju statusa građanina Unije.
9. U tom pogledu, prema mojem mišljenju, presudom od 12. ožujka 2014., O. i B.(5) u kojoj je Sud tumačio osobno područje primjene navedene direktive, upućuje se na način rasuđivanja koji namjerava slijediti u sporu kao što onaj u predmetnom slučaju te se posljedično omogućuje uspostava temelja za tumačenje koji će biti koristan za odgovor koji u okviru ovog predmeta treba dati sudu koji je uputio zahtjev.
10. U ovom mišljenju, iznijet ću razloge iz kojih građanin Unije, koji je, kao i Perla Nerea García Ormazàbal u ovom predmetu, stekao državljanstvo države članice u koju je uselio i u kojoj je boravio na temelju Direktive 2004/38, više nije obuhvaćen pojmom „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. te direktive, na način da potonja direktiva nije primjenjiva ni na njega, ni na člana njegove obitelji koji je državljanin treće zemlje.
11. Pojasnit ću, međutim, da koristan učinak prava koja se dodjeljuju člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a nalaže da se, u situaciji kao što je u predmetnom slučaju, prema građaninu Unije koji je stekao državljanstvo države članice u kojoj je stvarno boravio, na temelju i u skladu s uvjetima iz članka 16. navedene direktive, i ako je pritom stvorio obiteljski život s državljaninom treće zemlje, ne može nepovoljnije postupati nego što se u navedenoj državi postupalo prije njegove naturalizacije, na temelju Direktive 2004/38, i nego što bi se, na temelju prava Unije, postupalo da se useli u drugu državu članicu.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Odredbe UFEU‑a
12. Na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a, „[s]vaki građanin Unije ima pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u mjerama usvojenima radi njihove provedbe”.
2. Direktiva 2004/38
13. Člankom 1. te direktive određuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju:
(a) uvjeti pod kojima građani Unije i članovi njihovih obitelji ostvaruju pravo na slobodno kretanje i boravak unutar državnog područja država članica;
(b) pravo na stalni boravak na državnom području država članica za građane Unije i članove njihovih obitelji;
[…]”
14. U skladu s člankom 2. navedene direktive:
„Za potrebe ove Direktive:
1. ‚građanin Unije’ znači svaka osoba s državljanstvom države članice;
2. ‚član obitelji’ znači:
(a) bračni drug;
[…]
3. ‚Država članica domaćin’ znači država članica u koju se useljava građanin Unije kako bi ostvario svoje pravo na slobodno kretanje i boravak.”
15. Člankom 3. Direktive 2004/38, naslovljenim „Nositelji prava”, u njegovu stavku 1. predviđa se:
„Ova se Direktiva primjenjuje na sve građane Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani i na članove njihovih obitelji, u smislu članka 2. točke 2. ove Direktive, koji ih prate ili im se pridružuju.”
16. Člankom 16. te direktive, naslovljenim „Opće pravilo za građane Unije i članove njihovih obitelji”, propisuje se:
„1. Građanin Unije koji je u neprekidnom razdoblju od pet godina zakonito boravio u državi članici domaćinu, ondje ima pravo na stalni boravak. Ovo pravo ne podliježe uvjetima predviđenima u poglavlju III.
2. Stavak 1. primjenjuje se i na članove obitelji koji nisu državljani države članice i koji su zakonito boravili s građaninom Unije u državi članici domaćinu u neprekidnom razdoblju od 5 godina.
[…]”
B. Pravo Ujedinjene Kraljevine
17. Direktiva 2004/38 prenesena je u pravo Ujedinjene Kraljevine putem Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (2006/1003) (Uredba o useljavanju iz 2006. (Europski gospodarski prostor, EGP), u daljnjem tekstu: Uredba 2006/1003). U toj se uredbi umjesto pojma „građanin Unije” upotrebljava pojam „državljanin EGP‑a”.
18. U članku 2. izvornog teksta navedene uredbe pojam „državljanin EGP‑a” definiran je kao „svaki državljanin države EGP‑a”, pri čemu je pojašnjeno da Ujedinjena Kraljevina nije obuhvaćena pojmom „država EGP‑a”.
19. Slijedom dviju naknadnih izmjena(6), člankom 2. Uredbe 2006/1003 sada se određuje kako slijedi:
„Za potrebe ove Uredbe: ‚državljanin EGP‑a’ znači svaki državljanin države EGP‑a koji istovremeno nije britanski građanin.”
20. Člancima 6., 7., 14. i 15. te uredbe osigurava se prenošenje članaka 2., 7. i 16. Direktive 2004/38, pri čemu je preuzeta njihova bit.
III. Činjenice i prethodno pitanje
21. P. N. García Ormazàbal španjolska je državljanka koja se u rujnu 1996. uselila u Ujedinjenu Kraljevinu zbog studija te se potom od rujna 2004. zaposlila na puno radno vrijeme u turskoj ambasadi u Londonu. Naturalizacijom je 12. kolovoza 2009. stekla britansko državljanstvo te joj je izdana britanska putovnica, pri čemu je zadržala i svoje španjolsko državljanstvo.
22. T. Lounes, alžirski državljanin, ušao je u Ujedinjenu Kraljevinu 20. siječnja 2010. s vizom za posjetitelje u trajanju od šest mjeseci te je po isteku tog razdoblja nezakonito ostao na britanskom državnom području. P. N. García Ormazàbal započela je vezu s T. Lounesom 2013. P. N. García Ormazàbal i T. Lounes vjenčali su se u vjerskom obliku 1. siječnja 2014., a u građanskom 16. svibnja 2014. u Londonu. Otada borave u Ujedinjenoj Kraljevini.
23. T. Lounes je 15. travnja 2014. od ministra unutarnjih poslova zatražio izdavanje boravišne iskaznice kao član obitelji državljana EGP‑a, na temelju Uredbe 2006/1003, kojom se u pravo Ujedinjene Kraljevine prenosi Direktiva 2004/38.
24. T. Lounesu je 14. svibnja 2014. dostavljena obavijest s odlukom o protjerivanju iz Ujedinjene Kraljevine zbog toga što je prekoračio duljinu boravka u toj državi, čime je povrijedio nadzore u području useljavanja.
25. Osim toga, dopisom od 22. svibnja 2014. ministar unutarnjih poslova obavijestio je T. Lounesa o tome da je odbijen njegov zahtjev za izdavanje boravišne iskaznice. U tom je dopisu bilo navedeno da se, slijedom izmjene članka 2. Uredbe 2006/1003 uredbama 2012/1547 i 2012/2560, P. N. García Ormazàbal više ne smatra „državljan[kom] EGP‑a” jer je 12. kolovoza 2009. stekla britansko državljanstvo, unatoč tome što je zadržala i svoje španjolsko državljanstvo. Otad više u Ujedinjenoj Kraljevini nije imala prava dodijeljena tom prvom uredbom, kao ni Direktivom 2004/38. Posljedično, T. Lounes nije se mogao pozvati na pravo na izdavanje boravišne iskaznice kao član obitelji državljanina EGP‑a na temelju navedene uredbe.
26. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, naime, proizlazi da su se britanski građani, koji imaju i državljanstvo druge države članice EGP‑a, prije smatrali državljanima EGP‑a u smislu članka 2. Uredbe 2006/1003 te su stoga mogli ostvariti prava dodijeljena tom uredbom. Međutim, to više nije bio slučaj nakon stupanja na snagu te izmjene. T. Lounes je stoga pred sudom koji je uputio zahtjev podnio tužbu protiv gore navedene odluke od 22. svibnja 2014.
27. Taj sud sumnja u usklađenost članka 2. Uredbe 2006/1003, kako je izmijenjena uredbama 2012/1547 i 2012/2560 s pravom Unije i, osobito, s člankom 21. UFEU‑a i Direktivom 2004/38
28. U tom pogledu, taj sud pojašnjava da je ta izmjena uslijedila nakon presude od 5. svibnja 2011., McCarthy(7), u kojoj je Sud presudio da Direktiva 2004/38 nije primjenjiva na građanina Unije koji nikada nije iskoristio svoje pravo na slobodno kretanje, koji je cijelo vrijeme boravio u državi članici čiji je državljanin i koji, nadalje, ima državljanstvo druge države članice.
29. Međutim u ovom slučaju, nesporno je da je P. N. García Ormazàbal, prije nego što je dobila britansko državljanstvo, iskoristila svoju slobodu kretanja te da je kao španjolska državljanka stekla pravo na boravak u Ujedinjenoj Kraljevini na temelju Direktive 2004/38.
30. U tim se okolnostima sud koji je uputio zahtjev stoga pita jesu li, kao što tvrdi ministar unutarnjih poslova, P. N. García Ormazàbal i član njezine obitelji u Ujedinjenoj Kraljevini izgubili prava dodijeljena tom direktivom od datuma kada je P. N. García Ormazàbal naturalizirana u toj državi članici ili pak P. N. Garcíju Ormazàbal, kao što tvrdi T. Lounes, iako je stekla britansko državljanstvo, treba i dalje smatrati „nositeljem prava” u smislu članka 3. stavka 1. navedene direktive, tako da se ona i član njezine obitelji koji je prati mogu i dalje pozivati na prava zajamčena tim tekstom. Sud koji je uputio zahtjev također se pita može li odgovor na to pitanje ovisiti o tome je li P. N. García Ormazàbal imala pravo na boravak dulje od tri mjeseca dodijeljeno na temelju članka 7. Direktive 2004/38 ili pravo na stalni boravak u Ujedinjenoj Kraljevini, na temelju članka 16. te direktive.
31. U tim okolnostima, High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud, Engleska i Wales, Odjel Queen's Bench, Upravni sud, Ujedinjena Kraljevina) odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„U slučaju španjolske državljanke i građanke Unije koja:
i. se preseli u Ujedinjenu Kraljevinu, pri čemu ostvaruje svoje prava na slobodno kretanje na temelju Direktive 2004/38; i
ii. boravi u Ujedinjenoj Kraljevini, pri čemu ostvaruje pravo koje joj je dodijeljeno člankom 7. ili člankom 16. te direktive; i
iii. zatim stekne britansko državljanstvo, koje zadrži uz svoje španjolsko državljanstvo, kao osoba s dvojnim državljanstvom; i
iv. nekoliko godina nakon stjecanja britanskog državljanstva, sklopi brak s državljaninom treće zemlje s kojim boravi u Ujedinjenoj Kraljevini;
jesu li i ta osoba i njezin bračni drug oboje nositelji prava iz navedene direktive, u smislu članka 3. stavka 1., dok ona boravi u Ujedinjenoj Kraljevini te ima španjolsko i britansko državljanstvo?”
IV. Analiza
32. Svojim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud je li građanin Unije koji je, kao P. N. García Ormazàbal, stekao državljanstvo države članice u kojoj je stvarno i stalno boravio, na temelju članka 16. Direktive 2004/38, obuhvaćen pojmom „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. te direktive, na način da se njegov bračni drug koji je državljanin treće zemlje može učinkovito pozivati na izvedeno pravo na boravak u navedenoj državi.
33. Sudu se, u biti, postavlja pitanje ima li država članica pravo, na temelju odredbi prava Unije, odbiti pravo na boravak državljaninu treće zemlje, članu obitelji građanina Unije, kada je potonji građanin, nakon što je ostvario svoja prava na slobodno kretanje i boravak u skladu s Direktivom 2004/38, stekao državljanstvo te države, pri čemu je zadržao svoje izvorno državljanstvo.
34. Prije razmatranja tog pitanja, valja iznijeti uvodno očitovanje.
35. Naime, čini mi se važnim naglasiti da se, suprotno onome što se čini da tvrdi vlada Ujedinjene Kraljevine, predmetna situacija ne može poistovjetiti s potpuno unutarnjom situacijom. Iako je P. N. García Ormazàbal u ovome trenutku britanska državljanka, priznavanje prava na boravak u korist njezina supruga, državljanina treće zemlje, nije obuhvaćeno samo odredbama njezina nacionalnog zakonodavstva.
36. Kao prvo, u situaciji kao što je ona u predmetnom slučaju, očito postoji veza s pravom Unije i osobito s odredbama Direktive 2004/38.
37. Naime, upravo je zbog ostvarivanja svojih prava na slobodno kretanje i boravak P. N. García Ormazàbal mogla imati pravo na stalni boravak u Ujedinjenoj Kraljevini te je na temelju te dozvole za stalni i zakoniti boravak, izdane na temelju članka 16. te direktive, stekla britansko državljanstvo, i to u skladu sa zakonodavstvom te države(8).
38. Stoga postoji neraskidiva veza između ostvarivanja prava koja su navedenom direktivom dodijeljena P. N. Garciji Ormazabal i njezina stjecanja britanskog državljanstva, Prema tome, smatram da Ujedinjena Kraljevina sada ne može isključivo zbog naturalizacije u toj državi P. N. Garcíje Ormazàbal zanemariti prava koje je ostvarila na temelju sekundarnog prava Unije, kao što ne može niti zanemariti činjenicu da je zadržala svoje izvorno državljanstvo, odnosno španjolsko državljanstvo.
39. Stoga je očito da je položaj građanina Unije koji se, kao P. N. García Ormazàbal, zbog svoje naturalizacije nalazi u situaciji koja može dovesti do gubitka prava dodijeljenih Direktivom 2004/38, po njegovoj naravi i njegovim posljedicama, obuhvaćen pravom Unije.
40. Kao drugo, valja podsjetiti na to da, iako je određivanje uvjeta za stjecanje i gubitak državljanstva stvarno i u skladu s međunarodnim pravom obuhvaćeno nadležnošću svake države članice, ipak iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se ta nadležnost treba izvršavati poštujući pravo Unije(9). Sud je stoga u predmetu u kojem je donesena presuda od 2. ožujka 2010., Rottmann(10), koja se odnosi na odluku o poništenju naturalizacije, presudio da ta nadležnost, kada se izvršava u pogledu građanina Unije i kada utječe na prava koja su dodijeljena i zaštićena pravnim poretkom Unije, podliježe sudskom nadzoru koji se izvršava s obzirom na pravo Unije.
41. Prema tome, činjenica da je određeno područje obuhvaćeno nadležnošću država članica ne sprječava to da se u situaciji kao što je ona u predmetnom slučaju i koja je očito obuhvaćena pravom Unije, predmetnim nacionalnim pravilima mora poštovati pravo Unije.
42. S obzirom na to, sada valja razmotriti pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev.
43. Ispitivanje tog pitanja najprije zahtijeva analizu pitanja može li se područjem primjene Direktive 2004/38 obuhvatiti P. N. García Ormazàbal kao ƒ„nositelj prava” koja se tom direktivom dodjeljuju, u smislu njezina članka 3. stavka 1.
44. Ta je uvodna analiza potrebna kako bi se utvrdilo može li državljanin treće zemlje, kao što je njezin bračni drug, koji je u smislu članka 2. točke 2. podtočke (a) Direktive član njezine obitelji, ostvariti izvedeno pravo na boravak na temelju Direktive 2004/38.
45. Naime, podsjećam na to da se odredbama te direktive državljanima treće zemlje ne dodjeljuje nikakvo samostalno pravo(11). Kao što proizlazi iz ustaljene sudske prakse, eventualna prava dodijeljena državljanima trećih zemalja na temelju odredbi prava Unije koje se odnose na građanstvo Unije nisu vlastita prava, nego prava izvedena iz korištenja slobode kretanja i boravka građanina Unije. Stoga, pravo na boravak izvedeno u korist državljanina treće zemlje postoji u načelu samo kada je nužno da se građaninu Unije osigura da u njoj može stvarno ostvariti svoja prava na slobodno kretanje i boravak(12).
46. Ako bi trebalo smatrati da te dvije osobe nisu ili više nisu obuhvaćene pojmom „nositelji prava” koja su dodijeljena navedenom direktivom, u smislu članka 3. stavka 1. te direktive, tada bi valjalo provjeriti može li T. Lounes ipak ostvariti izvedeno pravo na boravak, neposredno na temelju odredbi UFEU‑a u pogledu građanstva Unije.
A. Svojstvo „nositelja prava” P. N. Garcíje Ormazàbal u smislu članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38
47. Na temelju članka 3. stavka 1. te direktive, „nositelji prava” koja se dodjeljuju tom direktivom jesu „sv[i] građan[i] Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani i […] članov[i] njihovih obitelji […] koji ih prate ili im se pridružuju”(13).
48. U skladu s tom odredbom, državljanstvo je tako kriterij za određivanje osobnog područja primjene navedene direktive, na način da je stjecanje državljanstva države članice domaćina u slučaju P. N. Garcíje Ormazàbal očito izazvalo promjenu u pravnom uređenju. Ujedinjena Kraljevina oslanja se upravo na tu osnovu kako bi dokazala da P. N. García Ormazàbal zbog svoje naturalizacije više ne može biti obuhvaćena tom definicijom.
49. Iako je očito da je P. N. García Ormazàbal bila obuhvaćena područjem primjene Direktive 2004/38 kada je iskoristila svoju slobodu kretanja napuštajući Španjolsku, odnosno svoju državu članicu podrijetla, kako bi u rujnu 1996. uselila u Ujedinjenu Kraljevinu i ondje boravila, najprije kao studentica, a zatim kao zaposlenica u veleposlanstvu Turske(14), okolnost da je 12. kolovoza 2009. stekla državljanstvo države članice domaćina u kojoj je od 1996. boravila kontinuirano i neprekinuto, sada isključuje P. N. Garcíju Ormazàbal iz područja primjene ratione personae te direktive.
50. Naime, iako je točno da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, odredbe navedene direktive ne smiju usko tumačiti, to ne mijenja činjenicu da se tekstom članka 3. stavka 1. te direktive, kako ga tumači Sud, osobno područje primjene ipak ograničuje na građane Unije koji borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani.
51. Širenjem osobnog područja primjene Direktive na građanina Unije koji je, kao primjerice P. N. García Ormazàbal, stekao državljanstvo države članice domaćina, doveli bi se stoga u pitanje sam tekst članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38 i čvrsto ustaljena sudska praksa Suda.
52. Naime, valja uputiti na tumačenje Suda u pogledu osobnog područja primjene Direktive u presudi O. i B., kojim se, prema mojem mišljenju, upućuje na način rasuđivanja koji Sud namjerava slijediti u situacijama kao što je ona u predmetnom slučaju te kojim se može usmjeriti odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev.
53. Taj se predmet odnosi na odbijanje nizozemskih tijela da osobama O.(15) i B.(16) izdaju potvrdu o zakonitom boravku u Nizozemskoj u svojstvu članova obitelji građanina Unije koji se, nakon što je ostvario svoje pravo na slobodno kretanje na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a, vratio u svoju državu članicu podrijetla.
54. Sud koji je uputio zahtjev pitao je Sud, među ostalim, treba li odredbe Direktive 2004/38 i članak 21. stavak 1. UFEU‑a stoga tumačiti na način da im se protivi to da država članica odbije takvo pravo na boravak.
55. U skladu s presudama od 7. srpnja 1992., Singh(17) i od 11. prosinca 2007.,Eind(18), Sud je pojasnio uvjete pod kojima državljani trećih zemalja koji su članovi obitelji građanina Unije mogu na temelju prava Unije ostvariti izvedeno pravo na boravak kako bi s tim građaninom Unije boravili u državi članici koje je potonji građanin državljanin.
56. Sud je isključio primjenjivost te direktive, pri čemu je presudio da državljanin treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije, na temelju te direktive ne ostvaruje izvedeno pravo na boravak u državi članici koje je taj građanin državljanin(19).
57. U tu svrhu, Sud se oslonio na doslovno, sustavno i teleološko tumačenje odredbi navedene direktive.
58. Tekstom članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38, kao i članka 6., članka 7. stavaka 1. i 2. te članka 16. stavaka 1. i 2. te direktive, kojima se uređuje pravo na boravak građanina Unije i izvedeno pravo na boravak članova obitelji potonjeg građanina, bilo u „drugoj državi članici” ili u „državi članici domaćinu”, upravo se potvrđuje da se tim odredbama uređuje pravni položaj građanina Unije koji je svoje pravo na slobodno kretanje ostvario time što se nastanio u državi članici različitoj od one čiji je državljanin(20).
59. Osim toga, svrha direktive dokazuje da se ta direktiva ne primjenjuje na građanina Unije koji ima bezuvjetno pravo na boravak zato što boravi u državi članici čiji je državljanin.
60. Naime, kao što proizlazi iz teksta članka 1. točke (a) te direktive, njezin je jedini cilj urediti uvjete ostvarivanja prava na slobodno kretanje i boravak unutar državnog područja država članica(21). Međutim, s obzirom na to da, u skladu s načelom međunarodnog prava, državljani određene države imaju bezuvjetno pravo boravka u svojoj državi na temelju nacionalnog prava, te da im ta država ne može odbiti pravo na ulazak i boravak na njezinu državnom području(22), Sud je, prema tome, smatrao da „Direktiva 2004/38 ima jedini cilj propisati uvjete za ulazak i boravak građanina Unije u države članice različite od države članice čiji je on državljanin”(23).
61. Stoga, iako stjecanje državljanstva države članice domaćina, prema mojem mišljenju, dolazi nakon integracije građanina Unije u tu državu, uređene tom direktivom, ipak treba reći da se, s obzirom na osobno područje primjene te direktive, navedenom izmjenom građanskog statusa taj građanin Unije ipso facto gubi prava dodijeljena Direktivom.
62. Iako se to može činiti paradoksalnim, to ne mijenja činjenicu da bi se širenjem osobnog područja primjene Direktive na građanina Unije koji je, kao primjerice P. N. García Ormazàbal, stekao državljanstvo države članice domaćina, doveo stoga u pitanje sam tekst članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38 i čvrsto ustaljenu sudsku praksu Suda.
63. Tako valja priznati da je, unatoč postojanju očite veze između ostvarivanja prava koja su tom direktivom dodijeljena P. N. Garcíji Ormazàbal te njezina stjecanja britanskog državljanstva, pravni položaj dotične bio iz temelja izmijenjen zbog njezine naturalizacije, kako u pogledu prava Unije tako i u pogledu nacionalnog prava.
64. Budući da P. N. García Ormazàbal više nije obuhvaćena pojmom „nositelja prava” u smislu članka 3. stavka 1. navedene direktive, ni njezin bračni drug više nije obuhvaćen tim pojmom, s obzirom na to da, kao što sam naveo(24), prava koja su tom direktivom dodijeljena članovima obitelji nositelja prava nisu vlastita prava, nego isključivo prava izvedena iz prava koje ima građanin Unije.
65. S obzirom na te elemente, građanin Unije koji je stekao državljanstvo države članice u kojoj je na temelju članka 16. Direktive 2004/38 stvarno i stalno boravio, nije obuhvaćen pojmom „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. te direktive, tako da ta direktiva nije primjenjiva ni na njega, ni na članove njegove obitelji.
66. To znači da državljanin treće zemlje, koji se nalazi u položaju kao što je položaj T. Lounesa, na temelju samih odredbi Direktive 2004/38 ne može ostvariti izvedeno pravo boravka u državi članici čije državljanstvo sada ima njegova supruga, odnosno, u ovom slučaju, u Ujedinjenoj Kraljevini.
67. To međutim ne znači da mu je uskraćena mogućnost stjecanja izvedenog prava na boravak na temelju odredbi Ugovora te, osobito, članka 21. stavka 1. UFEU‑a.
B. Postojanje izvedenog prava na boravak na temelju odredbi članka 21. stavka 1. UFEU‑a
68. Podsjećam na to da, na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a i u skladu s njegovim provedbenim mjerama, države članice moraju građanima Unije koji nisu njihovi državljani omogućiti da se kreću i borave na njihovu državnom području sa svojim bračnim drugom te, eventualno, s određenim članovima svojih obitelji koji nisu građani Unije.
69. Tu odredbu Sud tumači izrazito dinamično u situacijama u kojima se zbog povratka građanina Unije u svoju državu članicu podrijetla na njega prestane primjenjivati Direktiva 2004/38, na način da se ni on ni članovi njegove obitelji više ne mogu pozivati na prava dodijeljena tom direktivom.
70. Kako bi se u takvim situacijama zajamčio koristan učinak članka 21. stavka 1. UFEU‑a, Sud po analogiji primjenjuje odredbe Direktive 2004/38.
71. U presudi O. i B., sud je uspostavio načelo prava na povratak građanina Unije u svoju državu članicu podrijetla, pri čemu uvjeti za dodjeljivanje izvedenog prava na boravak državljaninu treće zemlje koji je član njegove obitelji, u toj državi ne smiju biti stroži od uvjeta predviđenih tom direktivom.
72. U tom se slučaju stvarnim boravkom u državi članici domaćinu građaninu Unije i članu njegove obitelji koji je državljanin treće zemlje, na temelju i u skladu s uvjetima iz, redom, članka 7. stavaka 1. i 2. ili članka 16. navedene direktive, pri povratku tog građanina Unije u državu članicu čiji je državljanin, omogućuje izvedeno pravo na boravak na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a državljaninu treće zemlje s kojim navedeni građanin vodi obiteljski život u državi članici domaćinu. Sud nastoji izbjeći svaki oblik prepreke kojim bi se moglo narušiti temeljno pravo na slobodno kretanje zajamčeno pravom Unije, tako da osigurava da uvjeti za dodjeljivanje tog prava na boravak u državi članici podrijetla građanina Unije ne budu stroži od uvjeta predviđenih Direktivom 2004/38 za dodjeljivanje takvog izvedenog prava na boravak državljaninu treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije, koji je iskoristio svoje pravo na slobodno kretanje tako što se nastanio u državi članici različitoj od one čiji je državljanin.
73. Sud se pritom oslonio na načela koja je prethodno utvrdio u presudama od 7. srpnja 1992., Singh(25), i od 11. prosinca 2007., Eind(26).
74. Ta su se dva predmeta ticala građana Unije koji su se, nakon što su iskoristili svoja prava na slobodno kretanje i boravak na području Unije, vratili u svoju državu članicu podrijetla kako bi u njoj boravili.
75. Iako Direktiva 2004/38 nije bila primjenjiva, Sud je presudio da, u slučaju kada da je građanin Unije iskoristio svoju slobodu kretanja i vratio se u državu članicu čiji je državljanin, njegov bračni drug koji je državljanin treće zemlje mora imati izvedeno pravo na boravak u toj potonjoj zemlji, pod uvjetima koji su „barem jednaki onima koji su mu osigurani, na temelju Ugovora ili sekundarnog prava, na državnom području druge države članice”(27). Dakle, mora raspolagati barem jednakim pravima na ulazak i boravak kao što su ona koja bi mu bila priznata pravom Unije ako bi dotični građanin odlučio ući i boraviti u drugoj državi članici.
76. Tim se dvjema presudama u biti dokazuje da, kada se građanin Unije, nakon što se uselio u drugu državu članicu i u njoj boravio, vraća u državu članicu čiji je državljanin, potonja država ne može prema vlastitom državljaninu i članovima obitelji koji ga prate ili mu se pridružuju postupati nepovoljnije nego što bi se prema njima postupalo u državi članici domaćinu.
77. Ratio decidendi tog rješenja temeljio se na argumentu prema kojem, ako taj državljanin treće zemlje nema takvo pravo, radnika koji je građanin Unije može se odvratiti od namjere napuštanja države članice čiji je državljanin radi obavljanja zaposlenja na državnom području druge države članice zbog nepostojanja sigurnosti da će taj radnik nakon povratka u državu članicu podrijetla moći nastaviti obiteljski život koji je možda započeo, sklapanjem braka ili spajanjem obitelji, u državi članici domaćinu(28). Tako je utvrđena ideja da u takvim okolnostima može postojati neki oblik prepreke napuštanju države članice podrijetla.
78. U presudi O. i B., Sud tu analizu primjenjuje mutatis mutandis(29). Kako bi se izbjegao takav oblik prepreke kojom bi se moglo narušiti temeljno pravo na slobodno kretanje zajamčeno pravom Unije, Sud je stoga uspostavio načelo prava na povratak u državu članicu podrijetla, pri čemu uvjeti za dodjeljivanje izvedenog prava na boravak državljaninu treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije, u toj državi ne smiju biti stroži od uvjeta predviđenih Direktivom 2004/38.
79. Čini mi se da je rješenje Suda iz presude O. i B., u dijelu koji se odnosi na primjenu po analogiji odredbi Direktive 2004/38 u slučaju povratka građanina Unije u državu članicu čiji je državljanin, primjenjivo na ovaj predmet.
80. Točno je da u tom predmetu postoje činjenične razlike u odnosu na predmet koji je sada pred Sudom.
81. U predmetu u kojem je donesena presuda O. i B., građanin Unije je, naime, napustio državu članicu domaćina kako bi se vratio u svoju državu članicu podrijetla.
82. U situaciji kao što je ona u predmetnom slučaju, P. N. García Ormazàbal zapravo nije napustila državu članicu domaćina jer u njoj boravi i jer je odlučila steći državljanstvo te države. Stoga nije bilo nikakvog fizičkog preseljenja.
83. Ipak, čini mi se da su ta dva predmeta slična jer je P. N. García Ormazàbal, time što se odlučila za naturalizaciju u državi članici domaćinu, pokazala svoju volju da u potonjoj državi živi na isti način na koji bi živjela u svojoj državi članici podrijetla, stvaranjem trajnih i čvrstih veza s državom članicom podrijetla te trajnom integracijom u toj državi. Prema tome, smatram da se može povući paralela između rasuđivanja Suda u presudi O. i B. i rasuđivanja koje će trebati primijeniti u ovom sporu.
84. U situaciji kao što je ona u predmetnom slučaju, nadalje smatram da se primjena po analogiji odredbi Direktive 2004/38 nameće tim više što postoji, kao što je prikazano, neraskidiva veza između ostvarivanja prava koja su tom direktivom dodijeljena P. N. Garcíji Ormazàbal kada se uselila u Ujedinjenu Kraljevinu i u njoj boravila te njezina stjecanja britanskog državljanstva. Podsjećam na to da je ona britansko državljanstvo stekla, u skladu s primjenjivim nacionalnim zakonodavstvom, upravo na temelju dozvole stalnog boravka dodijeljene na temelju članka 16. navedene direktive.
85. P. N. García Ormazàbal je stoga „dovela do krajnjih granica” smisao svoje integracije u državi članici domaćinu time što je zatražila naturalizaciju, i to u skladu s ciljem zakonodavca Unije navedenim ne samo u članku 21. stavku 1. UFEU‑a, već i u okviru Direktive 2004/38, u čijoj se uvodnoj izjavi 18. nastoji postići da dozvola stalnog boravka za dotičnu osobu bude „pravi instrument za integraciju” u društvo države članice domaćina.(30) Njezin boravak, ostvaren na temelju i u skladu s uvjetima navedenim u članku 16. te direktive, jasno svjedoči o učinkovitosti tog članka te ide zajedno s time da se u toj državi članici zasnuje i ustali obiteljski život(31).
86. Kada bi joj se ubuduće uskratila prava koja je dosad imala u pogledu boravka članova njezine obitelji jer se naturalizacijom nastojala još dublje integrirati u državu članicu domaćina, time bi se poništio korisni učinak prava koja ima na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a.
87. Prema mojem mišljenju, takvo bi rješenje bilo nelogično i proturječno.
88. Naime, dublja integracija koju je P. N. García Ormazàbal naturalizacijom željela ostvariti u državi članici domaćinu, konačno bi dovela do gubitka prava koja su joj u pogledu njezina bračnog druga bila priznata pravom Unije, čime bi se očito ugrozio nastavak njezina obiteljskog života u toj državi, a stoga, in fine, i integracija kojoj je težila. Ono što bi se jednom rukom dalo, drugom bi se oduzelo.
89. Da bi nastavila obiteljski život koji je započela, P. N. García Ormazàbal bila bi prisiljena napustiti državno područje te države i preseliti se u drugu državu članicu kako bi ponovno mogla ostvarivati prava dodijeljena Direktivom 2004/38 i, konkretno, mogućnost boravka sa svojim bračnim drugom.
90. Prema tome, u takvim uvjetima, smatram da se korisnim učinkom prava dodijeljenih člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a zahtijeva da građanin Unije, kao što je P. N. García Ormazàbal, koji je stekao državljanstvo države članice domaćina nakon i zbog boravka na temelju i u skladu s uvjetima navedenima u članku 16. te direktive, može nastaviti obiteljski život koji je u toj državi dotada vodio sa svojim bračnim drugom koji je državljanin treće zemlje. Postupanje prema P. N. Garcíji Ormazàbal ne smije biti nepovoljnije od onog koje joj je prije njezine naturalizacije bilo osigurano u okviru navedene direktive i koje bi joj bilo priznato pravom Unije da se konačno odseli u drugu državu članicu.
91. S obzirom na te elemente, smatram, prema tome, da članak 21. stavak 1. UFEU‑a treba tumačiti na način da, u situaciji kao što je ona u predmetnom slučaju, u kojoj je građanin Unije stekao državljanstvo države članice u kojoj je stvarno boravio, na temelju i u skladu s uvjetima navedenim u članku 16. Direktive 2004/38, te pritom stvorio obiteljski život s državljaninom treće zemlje, uvjeti za dodjeljivanje izvedenog prava na boravak potonjem državljaninu u navedenoj državi ne smiju, u načelu, biti stroži od uvjeta predviđenih tom direktivom za dodjeljivanje izvedenog prava na boravak državljaninu treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije koji je svoje pravo na slobodno kretanje ostvario time što se nastanio u državi članici različitoj od one čiji je državljanin.
92. Budući da se izvedeno pravo na boravak, prema mojem mišljenju, T. Lounesu ne smije odbiti na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a, smatram da nije potrebno ispitivati bi li se građanin Unije, kao što je P. N. García Ormazàbal, u tom pogledu mogao osloniti na odredbe članka 20. UFEU‑a, zbog toga što je, prema mojem mišljenju, korisni učinak njegova građanstva Unije očuvan.
V. Zaključak
93. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanje koje je uputio High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud, Engleska i Wales, Odjel Queen's Bench, Upravni sud, Ujedinjena Kraljevina) odgovori kako slijedi:
1. Građanin Unije koji je stekao državljanstvo države članice u kojoj je stvarno i stalno boravio, na temelju članka 16. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavlja[n]ju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ, nije obuhvaćen pojmom „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. te direktive, tako da ta direktiva nije primjenjiva ni na njega, ni na članove njegove obitelji.
2. Članak 21. stavak 1. UFEU‑a treba tumačiti na način da, u situaciji kao što je ona u predmetnom slučaju, u kojoj je građanin Unije stekao državljanstvo države članice u kojoj je stvarno boravio, na temelju i u skladu s uvjetima navedenim u članku 16. Direktive 2004/38, te pritom stvorio obiteljski život s državljaninom treće zemlje, uvjeti za dodjeljivanje izvedenog prava na boravak potonjem državljaninu u navedenoj državi ne smiju, u načelu, biti stroži od uvjeta predviđenih navedenom direktivom za dodjeljivanje izvedenog prava na boravak državljaninu treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije, koji je svoje pravo na slobodno kretanje ostvario time što se nastanio u državi članici različitoj od one čiji je državljanin.