OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 19 stycznia 2012 r.(1)
Sprawa C‑508/10
Komisja Europejska
przeciwko
Królestwu Niderlandów
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 2003/109/WE – Status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi – Wysokość opłat nakładanych w związku z uzyskaniem statusu lub przyznaniem zezwolenia na pobyt w innym państwie członkowskim – Wygórowane lub niesprawiedliwe opłaty – Przeszkoda w wykonywaniu prawa pobytu
1. Niniejsza skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ma związek ze stosowaniem dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi(2).
2. Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że wymagając od obywateli państw trzecich i członków ich rodzin, którzy wnioskują o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego dokonania opłat, które zdaniem Komisji są „wysokie” i „niesprawiedliwe”, Królestwo Niderlandów uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tej dyrektywy.
3. W niniejszej opinii najpierw zwracam się do Trybunału o stwierdzenie, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem Królestwu Niderlandów zarzuca się niezgodność uregulowania krajowego z celem dyrektywy, którego wykładni należy dokonywać w świetle motywów dyrektywy oraz jej skuteczności (effet utile), oraz że Komisja w swojej skardze określiła zarzut wystarczająco precyzyjnie.
4. Następnie przedstawię powody, dla których uważam, że wobec obywateli państw trzecich, którzy wnioskują o wydanie dokumentu pobytowego zgodnie z tą dyrektywą, państwa członkowskie nie mogą stosować opłat, które same w sobie są wygórowane lub też nieproporcjonalne w porównaniu z opłatami, które obywatele danego państwa członkowskiego i inni obywatele Unii Europejskiej korzystający z prawa do swobodnego przemieszczania się są zobowiązani do uiszczenia celem uzyskania podobnych dokumentów.
5. Na koniec sformułuję wniosek, że Królestwo Niderlandów, nakładając na obywateli państw trzecich wygórowane i nieproporcjonalne opłaty, rzeczywiście uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego, które na nim ciążą na mocy art. 258 TFUE.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
6. Dyrektywa została przyjęta na podstawie art. 63 akapit pierwszy pkt 3 i 4 WE celem uściślenia statusu prawnego obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w państwach członkowskich, których integracja zgodnie z motywem 4 dyrektywy stanowi „kluczowy element wspierania spójności gospodarczej i społecznej, która stanowi podstawowy cel Wspólnoty określony w traktacie”.
7. Omawiana dyrektywa realizuje dwa cele. Zgodnie z art. 1 tej dyrektywy:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia:
a) warunki przyznawania i cofania statusu rezydenta długoterminowego udzielanego przez państwo członkowskie obywatelom państw trzecich legalnie zamieszkującym [przebywających] na jego terytorium, jak również prawa związane z tym statusem; oraz
b) warunki zamieszkania [pobytu] w państwach członkowskich innych niż to, które przyznało status rezydenta długoterminowego dla obywateli państw trzecich korzystających z tego statusu”.
8. Motywy 2, 3, 6, 9, 10 i 18 tej dyrektywy mają następujące brzmienie:
„(2) Rada Europejska podczas szczególnego szczytu w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. oświadczyła, że status prawny obywateli państw trzecich powinien zostać zbliżony do statusu obywateli państw członkowskich oraz że osoba, która zamieszkiwała legalnie na terytorium państwa członkowskiego przez określony czas i która posiada zezwolenie na pobyt długoterminowy, powinna uzyskać w tym państwie członkowskim zestaw jednolitych praw, jak najbardziej zbliżonych do praw przyznanych obywatelom Unii Europejskiej.
(3) Niniejsza dyrektywa szanuje prawa podstawowe oraz przestrzega zasad uznanych w szczególności w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.
[…]
(6) Głównym kryterium uzyskania statusu rezydenta długoterminowego powinien być czas zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego. […]
(9) Względy ekonomiczne nie powinny stanowić podstawy odmowy przyznania statusu rezydenta długoterminowego i nie mogą być uznawane za wpływające na odnośne warunki.
(10) Należy ustanowić zbiór zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego. Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu.
[…]
(18) Ustanowienie warunków, na podstawie których prawo pobytu w innym państwie członkowskim może zostać przyznane obywatelowi państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym, powinno przyczynić się do skutecznego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego jako obszaru, na którym zapewniony jest swobodny przepływ osób. Mogłoby to również stanowić podstawowy czynnik mobilności, mianowicie na rynku pracy w Unii”.
9. Rozdział II dyrektywy dotyczy statusu rezydentów długoterminowych w pierwszym państwie członkowskim, podczas gdy rozdział III ustanawia warunki pobytu rezydenta długoterminowego lub członków jego rodziny w innym państwie członkowskim.
10. Artykuły 4–6 definiują materialne przesłanki przyznania statusu rezydenta długoterminowego oraz przypadki, w których można odmówić przyznania tego statusu. Wnioskodawca musi przede wszystkim legalnie i nieprzerwanie zamieszkiwać na terytorium państwa członkowskiego przez okres pięciu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie właściwego wniosku(3). Musi on także przedstawić dowody na to, że posiada w odniesieniu do siebie i do członków swojej rodziny pozostających na jego utrzymaniu stałe i regularne dochody oraz ubezpieczenie zdrowotne(4). Ponadto można od niego również wymagać, aby spełnił przesłanki integracji zgodnie z prawem danego państwa członkowskiego(5). Gdy wnioskodawca spełnia wspomniane przesłanki, można mu odmówić przyznania statusu rezydenta długoterminowego jedynie ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego(6).
11. Artykuły 11 i 12 dyrektywy precyzują, jakie są skutki uznania tego statusu, przewidując zasadę równego traktowania z obywatelami danego państwa w niektórych dziedzinach oraz ochronę przed wydaleniem.
12. Artykuły 14–16 dyrektywy ustanawiają warunki, w których rezydent długoterminowy i członkowie jego rodziny mogą korzystać z prawa pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres przekraczający trzy miesiące. Prawo to uzależnione jest od złożenia nowego wniosku o wydanie zezwolenie na pobyt, które państwa członkowskie mogą poddać kilku warunkom, których spełnienie jest wymagane do uzyskania statusu rezydenta długoterminowego po raz pierwszy.
13. Dyrektywa nie zawiera postanowień dotyczących opłat, które państwa członkowskie mogłyby nakładać przy okazji składania wniosku.
B – Prawo krajowe
14. Artykuł 24 ust. 2 Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (ustawy w sprawie dokonania generalnej rewizji ustawy o cudzoziemcach) z dnia 23 listopada 2000 r.(7) stanowi:
„W przypadkach wskazanych przez ministra i zgodnie z ustanowionymi przez niego zasadami cudzoziemiec jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za rozpatrzenie jego wniosku. W tym względzie minister może także postanowić, że cudzoziemiec powinien dokonać opłaty w związku z wydaniem dokumentu pobytowego. Jeżeli opłata nie zostaje uiszczona, wniosek nie jest rozpatrywany lub nie wydaje się dokumentu pobytowego”.
15. Artykuły 3.34–3.34i Voorschrift Vreemdelingen 2000 (rozporządzenia w sprawie cudzoziemców z 2000 r.)(8) ustalają w sposób następujący wysokość opłat, które obywatele państw trzecich, z wyjątkiem obywateli Turcji, powinni uiścić, wnioskując o dokument pobytowy:
Rodzaj wniosku | Kwota w EUR | Artykuł rozporządzenia w sprawie cudzoziemców z 2000 r. |
Status rezydenta długoterminowego | 201 | Artykuł 3.34g ust. 1 |
Zezwolenie na pobyt głównie w celu odbycia praktyki lub studiów | 433 | Artykuł 3.34 ust. 2 lit. a) |
Zezwolenie na pobyt z innych powodów | 331 | Artykuł 3.34 ust. 2 |
Zezwolenie na pobyt dla towarzyszących członków rodziny | 188 | Artykuł 3.34 ust. 2 lit. c) |
Zezwolenie na pobyt dla nietowarzyszących członków rodziny | 830 (pierwszy członek rodziny) 188 (inni członkowie rodziny) | Artykuł 3.34 ust. 2 lit. b) |
II – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
16. Uznawszy, że Królestwo Niderlandów uchybiło ciążącym na nim zobowiązaniom państwa członkowskiego w dniu 27 czerwca 2008 r., Komisja skierowała do niego pismo wzywające do usunięcia uchybienia, a następnie w dniu 23 marca 2009 r. wydała uzasadnioną opinię, na co władze niderlandzkie odpowiedziały odpowiednio w dniach 25 sierpnia 2008 r. i 25 maja 2009 r., kwestionując istnienie uchybienia.
17. Komisja uznała otrzymane odpowiedzi za niesatysfakcjonujące i postanowiła wnieść skargę do Trybunału na podstawie art. 258 TFUE.
III – Skarga
18. Komisja wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie, że wymagając od obywateli państw trzecich i członków ich rodzin wnioskujących o uzyskanie statusu rezydentów długoterminowych uiszczenia wysokich i niesprawiedliwych opłat, Królestwo Niderlandów uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy dyrektywy i z tego powodu nie wywiązało się również z zobowiązania ciążącego na nim na mocy art. 258 TFUE; oraz
– obciążenie Królestwa Niderlandów kosztami postępowania.
IV – Argumenty stron
A – W przedmiocie dopuszczalności skargi
19. W odpowiedzi na skargę Królestwo Niderlandów podniosło niedopuszczalność skargi z dwóch względów.
20. Po pierwsze, Królestwo Niderlandów twierdzi, że w swojej skardze Komisja nie wskazała żadnego wiążącego przepisu dyrektywy, lecz że odwołuje się jedynie do jej motywu, który nie ma obowiązującej mocy prawnej, oraz art. 4 ust. 3 TUE, lecz dokonując tego w sposób ogólny i bez wyjaśnienia, w jakim zakresie jej zarzuty opierają się na tym przepisie.
21. Po drugie, Królestwo Niderlandów podnosi, że Komisja ograniczyła swoją skargę do opłat wymaganych od obywateli państw trzecich wnioskujących o przyznanie statusu rezydentów długoterminowych, o czym jest mowa w rozdziale II dyrektywy, a tym samym postępowanie nie może dotyczyć opłat wymaganych od rezydentów długoterminowych, którzy z państwa członkowskiego składają wniosek o zezwolenie na pobyt zgodnie z rozdziałem III tej dyrektywy.
22. W duplice Królestwo Niderlandów kwestionuje jakoby Komisja miała możliwość powoływania się na orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym skarga nie może zostać uznana za niedopuszczalną tylko dlatego, że Komisja twierdzi, iż uregulowanie jest sprzeczne ze strukturą, systematyką i duchem dyrektywy(9). Zdaniem Królestwa Niderlandów, powołując się na to orzecznictwo, Komisja po raz pierwszy w odpowiedzi przedstawia nowy zarzut, którego Trybunał nie może uwzględnić.
B – W przedmiocie zasadności skargi
23. Nie kwestionując zasady pobierania opłat za wydanie zezwolenia na pobyt dla rezydentów długoterminowych ani zakresu swobody, jaką w braku konkretnego przepisu w dyrektywie dysponują państwa członkowskie, ustalając wysokość tych opłat, Komisja uważa, że w świetle motywu 10 tej dyrektywy wspomniane opłaty powinny być „sprawiedliwe” oraz nie powinny uniemożliwiać lub zniechęcać obywateli państw trzecich do wnioskowania o udzielenie zezwolenia na pobyt, jeżeli spełniają oni warunki określone w tej dyrektywie. Komisja uważa, że wysokie opłaty obowiązujące w Niderlandach, które stoją na przeszkodzie korzystaniu z praw przyznanych w uregulowaniach Unii, naruszają skuteczność tej dyrektywy.
24. Ponadto powołując się na motyw 2 dyrektywy, Komisja twierdzi, że opłaty powinny być „zbliżone” do opłat uiszczanych przez obywateli Unii korzystających z prawa do swobodnego przepływu osób celem uzyskania podobnych dokumentów. Komisja uważa, że kwoty opłat wymagane przez Królestwo Niderlandów, będące od około 7 do 27 razy większe niż kwoty przewidziane dla obywateli Unii, są nieproporcjonalne i mogą zniechęcać zainteresowane strony do korzystania z przysługujących im praw.
25. Uznawszy, że cel tej dyrektywy jest podobny do celu dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r.(10), Komisja uznała, że obywatele państw trzecich znajdują się w sytuacji zbliżonej do obywateli Unii w kontekście dyrektywy 2004/38. Powołując się na wyrok Trybunału z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom(11), w którym Trybunał stwierdził uchybienie Królestwa Niderlandów w związku z wprowadzeniem i utrzymywaniem systemu przewidującego nieproporcjonalne opłaty w związku z wydawaniem zezwolenia na pobyt obywatelom tureckim, Komisja stwierdza, że w niniejszej sprawie wysokość opłat powinna a fortiori także zostać uznana za nieproporcjonalną.
26. W odpowiedzi na skargę Królestwo Niderlandów stwierdza, że dyrektywa 2004/38 nie ma znaczenia dla definicji zakresu pojęcia „sprawiedliwej” procedury, o której mowa w motywie 10 niniejszej dyrektywy, gdyż pierwsza dyrektywa jest późniejsza od drugiej, i że status prawny obywateli państw trzecich różni się od statusu obywateli Unii, którym zostało przyznane podstawowe prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. Ponadto podczas gdy wniosek w sprawie dyrektywy Rady dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi(12) zawierał przepis dotyczący pobierania opłat w związku z wydaniem zezwolenia na pobyt, dyrektywa nie zawiera podobnego przepisu. Zdaniem Królestwa Niderlandów prawodawca Unii postanowił więc pozostawić państwom członkowskim prawo ustalenia wysokości opłat, z czego wynika w jego przekonaniu, że kontrolę administracyjną i sądowniczą należy ograniczyć do kwestii, czy uregulowanie krajowe jest lub nie jest oczywiście nieracjonalne.
27. Królestwo Niderlandów dodaje, że rozwiązanie przedstawione w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, korzystne dla obywateli tureckich korzystających z praw przyznanych im, z jednej strony na mocy art. 13 decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszeniowej(13) z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia(14) i z drugiej strony na mocy art. 59 protokołu dodatkowego, podpisanego w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r.(15), nie może zostać analogicznie zastosowane w niniejszej sprawie, ponieważ dyrektywa nie zawiera ani zasady „standstill”, która sprzeciwiałaby się wprowadzaniu nowych ograniczeń, ani przepisu, który nakazywałby porównywanie opłat wymaganych od obywateli państw trzecich do opłat wymaganych od obywateli Unii.
28. Królestwo Niderlandów stwierdza wreszcie, że Komisja nie określiła prawidłowo zakresu stosowania opłat wymaganych od obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w innym państwie członkowskim za wydanie zezwolenia na pobyt w Niderlandach oraz nie wskazała, dlaczego kwota 201 EUR, pobierana za przyznanie statusu rezydenta długoterminowego, uniemożliwia korzystanie z praw przyznanych przez tę dyrektywę. Królestwo Niderlandów wskazuje, że liczba wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego gwałtownie wzrosła w latach 2006–2009, a następnie zauważa, że ww. kwota, ustalona z uwzględnieniem ogólnej polityki polegającej na obciążaniu wnioskodawców kosztami ponoszonymi przez właściwe organy w związku z wydawaniem zezwoleń, w żaden sposób nie stanowi przeszkody w korzystaniu z praw przyznanych przez dyrektywę.
29. W replice Komisja uznała, że skoro wbrew temu, co na początku przewidziała ona we wniosku w sprawie dyrektywy, prawodawca Unii nie wprowadził wyraźnych ograniczeń dotyczących ewentualnych opłat, to zakres swobody uznania, który zachowują państwa członkowskie w tej dziedzinie, nie jest nieograniczony. Zdaniem Komisji przepis określający opłaty dla obywateli Unii można potraktować jako racjonalny wskaźnik tego, czego można żądać od obywateli państw trzecich. Tymczasem pobieranie opłat, które w niniejszej sprawie są od 7 do 27 razy wyższe niż opłaty pobierane od obywateli Unii celem uzyskania podobnych dokumentów, Komisja uznaje za środek, który może spowodować, że obywatele państw trzecich zrezygnują z uzyskania dokumentów administracyjnych niezbędnych do korzystania z praw przewidzianych przez dyrektywę.
30. Komisja podnosi ponadto, że nieproporcjonalny charakter pobieranych opłat sam w sobie uzasadnia stwierdzenie przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, niezależnie od naruszenia przepisów szczególnych znajdujących zastosowanie jedynie do obywateli tureckich.
31. W duplice Królestwo Niderlandów twierdzi, że z motywu 10 dyrektywy, który przewiduje, że zasad proceduralnych nie można stosować jako „środka” utrudniającego wykonywanie prawa pobytu, należy wywnioskować, iż nadmienione zasady mogą rzeczywiście stanowić przeszkodę, w przypadku gdy nie są stosowane jako instrument mający na celu uniemożliwienie korzystania z prawa pobytu.
32. Ostatecznie Królestwo Niderlandów uznaje, że sytuację obywateli państw trzecich wnioskujących o uzyskanie statusu rezydentów długoterminowych można porównać do sytuacji obywateli Unii wnioskujących o uzyskanie prawa stałego pobytu w rozumieniu art. 16 dyrektywy 2004/38, podkreślając jednocześnie, po pierwsze, że kontrole dotyczące obywateli państw trzecich są dużo bardziej szczegółowe, i po drugie, że dokument wydawany obywatelom Unii ma skutek jedynie deklaratywny, podczas gdy zezwolenie na pobyt przyznawane rezydentom długoterminowym ma skutek konstytutywny.
33. W uwagach interwenienta Republika Grecka kwestionuje zasadność kryterium proporcjonalności zaproponowanego przez Komisję i uznaje, że przy ustalaniu opłat pobieranych za wydanie zezwolenia na pobyt rezydentom długoterminowym należy koniecznie uwzględniać koszty administracyjne nie tylko związane z kontrolą i zaświadczaniem prawa do pobytu, ale również te związane z integracją osób, takie jak nauka migrantów języka, historii i kultury państwa przyjmującego.
34. Powołując się na orzecznictwo Trybunału dotyczące zwracania kosztów leczenia ponoszonych w innym państwie członkowskim(16), Republika Grecka uważa, że należy zbadać, czy pobierane opłaty stanowią konieczny i racjonalny środek służący zachowaniu równowagi finansowej krajowego systemu zarządzania imigrantami postrzeganego jak całość.
V – Moja ocena
A – W przedmiocie dopuszczalności skargi
35. Zgodnie z orzecznictwem postępowanie poprzedzające wniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu z jednej strony wykonania zobowiązań wynikających z prawa Unii, a z drugiej strony zastosowania w sposób użyteczny środków, jakie ma na swoją obronę wobec zarzutów przedstawionych przez Komisję(17).
36. Prawidłowy przebieg postępowania poprzedzającego wniesienie skargi stanowi istotną gwarancję przewidzianą nie tylko w celu ochrony praw zainteresowanego państwa członkowskiego, lecz również w celu zapewnienia, aby ewentualne postępowanie sporne miało jednoznacznie zdefiniowany przedmiot sporu, dlatego też jest istotne, aby przedmiot zarzutu, co do którego Trybunał ma orzec, został precyzyjnie zdefiniowany.
37. Ponadto z art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 38 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem wynika, że w ramach skarg wniesionych na mocy art. 258 TFUE Komisja ma obowiązek zwięzłego wskazania konkretnych zarzutów, w przedmiocie których Trybunał ma orzekać, jak również okoliczności faktycznych i prawnych, na których oparte są te zarzuty.
38. Jednak w ww. wyroku z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom Trybunał orzekł, że w przypadku gdy Komisja uznaje dane uregulowanie krajowe za niezgodne ze strukturą, systematyką lub duchem dyrektywy harmonizującej, zaś wynikającego z tego naruszenia prawa Unii nie można powiązać z konkretnym przepisem dyrektywy, skargi Komisji nie można uznać za niedopuszczalną z tego tylko powodu(18). Moim zdaniem fakt, że w replice Komisja powołała się na to orzecznictwo, stanowi jedynie kontrargument odpowiadający na zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Królestwo Niderlandów w jego odpowiedzi na skargę i nie można go w żadnym razie uznać za nowy zarzut, którego Trybunał nie może uwzględnić. Nie można zatem zarzucać Komisji, że w czasie trwania postępowania dokonała zmiany przedmiotu zarzucanego przez nią uchybienia zobowiązaniom państwa.
39. Z orzecznictwa Trybunału wynika także, że uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego może stanowić naruszenie zobowiązania do lojalnej współpracy pomiędzy Unią i państwami członkowskimi ustanowionego w art. 4 ust. 3 TUE(19).
40. Skarga na mocy art. 258 TFUE może zatem wynikać z naruszenia nie tylko konkretnego przepisu prawa Unii, ale także ogólnego zobowiązania do współpracy polegającej na poszanowaniu celu danego aktu oraz powstrzymywaniu się od działań, które mogłyby podważyć jego skuteczności.
41. W niniejszej sprawie zostało ustalone, że w piśmie wzywającym do usunięcia uchybienia, we wnioskach uzasadnionej opinii i we wnioskach zawartych w skardze wszczynającej postępowanie w pierwszej instancji Komisja wyraźnie wskazała, że zarzuca Królestwu Niderlandów brak poszanowania zobowiązań wynikających z dyrektywy. Wbrew twierdzeniom Niderlandów Komisja zarzuciła temu państwu członkowskiemu naruszenie nie motywów dyrektywy, ale jej przepisu, o którego zawarcie w dyrektywie wnioskowała sama Komisja, natomiast jego wykładni należy dokonywać w świetle motywów tej dyrektywy. Wspomniane naruszenie spowodowało pozbawienie dyrektywy skuteczności z uwagi na powstanie przeszkody w korzystaniu z praw przewidzianych przez tę dyrektywę na rzecz obywateli państw trzecich. Komisja ab initio zarzucała Królestwu Niderlandów naruszenie ogólnej struktury dyrektywy, jej ducha i celu. Zatem okoliczność, że skarga pomocniczo odnosi się do art. 4 ust. 3 TUE, nie czyni jej niedopuszczalną.
42. Ponadto w piśmie wzywającym do usunięcia uchybienia, w uzasadnionej opinii oraz w skardze wszczynającej postępowanie Komisja wyraźnie odniosła się nie tylko do sytuacji obywateli państw trzecich wnioskujących o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego, ale także do sytuacji rezydentów długoterminowych w innym państwie członkowskim, wnioskujących dla siebie lub dla członków swoich rodzin o przyznanie prawa pobytu w Niderlandach. Komisja odniosła się nie tylko do opłaty wynoszącej 201 EUR wymaganej od grupy pierwszej, ale także do opłat w wysokości 331 EUR, 433 EUR i 830 EUR wymaganych od drugiej grupy oraz od członków ich rodzin.
43. Wprawdzie żądanie skargi dotyczy tylko opłat wymaganych od „obywateli państw trzecich i członków ich rodzin wnioskujących o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego” i nie odnosi się do uzyskania dokumentu pobytowego przez obywateli, którzy posiadają już status rezydenta długoterminowego w pierwszym państwie członkowskim, jednakże ukaranie tej niedokładności redakcyjnej częściową niedopuszczalnością skargi stanowiłoby dowód na przesadny formalizm, podczas gdy, po pierwsze, „członków rodziny” wyraźnie wymienionych w żądaniu dotyczy jedynie rozdział III dyrektywy, a po drugie, uzasadnienie skargi wniesionej przez Komisję pozwoliło Królestwu Niderlandów jasno zidentyfikować zarzucane mu przez Komisję uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i w konsekwencji przedstawić argumenty na swoją obronę celem obalenia podniesionych zarzutów.
44. W konsekwencji proponuję, aby zarzut niedopuszczalności został oddalony.
45. W następnej kolejności przystąpię do zbadania zasadności skargi.
B – W przedmiocie zasadności skargi
46. Badanie zasadności skargi wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy państwa członkowskie są zobowiązane do ograniczenia kwoty opłat wymaganych od obywateli państw trzecich za wydanie dokumentów pobytowych. Jeżeli istnienie takiego zobowiązania zostanie stwierdzone, wtedy w dalszej kolejności zbadam, czy Królestwo Niderlandów naruszyło to zobowiązanie poprzez nałożenie względem obywateli państw trzecich opłat wymienionych w tabeli w pkt 15 niniejszej opinii.
1. W przedmiocie zobowiązania państw członkowskich do ograniczenia kwoty opłat wymaganych od obywateli państw trzecich za wydanie dokumentów pobytowych
47. Wniosek w sprawie dyrektywy nadmieniał, że zezwolenie na pobyt wydaje się nieodpłatnie lub za opłatą, która nie przewyższa opłat i podatków pobieranych od własnych obywateli za wydawanie dowodów tożsamości(20).
48. Doprecyzowanie to nie zostało w końcu powtórzone w dyrektywie, która nie zawiera przepisu ograniczającego prawo państw członkowskich do żądania uiszczenia opłat od obywateli państw trzecich lub członków ich rodzin(21). Usunięcie tego fragmentu odzwierciedla życzenie niektórych państw członkowskich, aby ograniczony został zakres równego traktowania obywateli państw trzecich, obywateli długoterminowych i obywateli Unii(22).
49. Z uwagi na brak konkretnego przepisu w dyrektywie zostało przyjęte, że państwa członkowskie mają swobodę uznania w zakresie uzależnienia wydania dokumentów pobytowych od uiszczenia opłaty oraz co do ustalania wysokości tych opłat. I tak dyrektywa nie zabrania państwom członkowskim ani bezpłatnego wydawania tych dokumentów, ani przeciwnie, żądania opłat z tego tytułu. Pozostaje zbadać, czy omawiana swoboda uznania jest nieograniczona, czy też przeciwnie – określona.
50. W związku z tym, że obywatelstwo Unii wiąże się z posiadaniem obywatelstwa państwa członkowskiego, status prawny z niego wynikający nie może być stosowany do obywateli państw trzecich. Wydaje się zatem oczywiste, że system wynikający z dyrektywy 2004/38, który przewiduje brak opłat lub ich zrównanie z opłatami wymaganymi od własnych obywateli, nie znajduje zastosowania do obywateli państw trzecich(23).
51. Ponadto jest oczywiste, że nie można stosować do obywateli wszystkich państw trzecich szczególnego systemu ochrony znajdującego zastosowanie do obywateli, których państwa są związane z Unią układem stowarzyszeniowym, na mocy którego przyznany im został uprzywilejowany status. Z orzecznictwa, w którym Trybunał, opierając się na przepisach szczególnych, krytykuje różnicę w traktowaniu praktykowaną w odniesieniu do systemu pobierania opłat za dokumenty pobytowe pomiędzy obywatelami Turcji i obywatelami Unii, nie można wywodzić ogólnej zasady równego traktowania, z której mogliby korzystać wszyscy obywatele państw trzecich będący rezydentami długoterminowymi. To właśnie w oparciu o szczególną klauzulę „standstill”, przewidzianą w art. 13 decyzji nr 1/80, która zabrania wprowadzania nowych ograniczeń dotyczących warunków dostępu do zatrudnienia w odniesieniu do pracowników i członków ich rodzin, Trybunał stwierdził w wyroku z dnia 17 września 2009 r. w sprawie Sahin(24), że obywatele Turcji nie mogą podlegać nowym obowiązkom, które są nieproporcjonalne w porównaniu do tych przewidzianych dla obywateli Unii(25). Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom również opiera się na zastosowaniu przesłanki proporcjonalności w związku z zasadą niedyskryminacji zawartą w art. 9 układu stowarzyszeniowego i w art. 10 ust. 1 decyzji nr 1/80.
52. Nie jestem jednakże zdania, by z tych różnic w statusie należało wnioskować, że nie można w żaden sposób zrównać praw obywateli państw trzecich z prawami obywateli Unii i że chociaż prawo Unii ogranicza wysokość opłat, których można żądać od obywateli Unii wnioskujących o wydanie dokumentów pobytowych, to pozostawia ono państwom członkowskim zakres swobodnego uznania przy ustalaniu wysokości opłat wymaganych od obywateli państw trzecich ubiegających się o podobne dokumenty.
53. Przeciwnie, uważam, że dwa rodzaje ograniczeń wytaczają zakres uznania państw członkowskich.
54. Po pierwsze, zakres swobodnego uznania przyznany państwom członkowskim nie powinien być przez nie wykorzystywany w sposób naruszający cel rozpatrywanej dyrektywy oraz jej skuteczność.
55. Tymczasem dyrektywa przyjęta na podstawie art. 63 akapit pierwszy pkt 3 i 4 WE wprowadza proces stopniowej integracji obywateli państw trzecich, którzy zamieszkują legalnie i długoterminowo w przyjmującym państwie członkowskim. Przypominam, że motyw 4 dyrektywy traktuje integrację tych obywateli za „kluczowy element wspierania spójności gospodarczej i społecznej, która stanowi podstawowy cel Wspólnoty określony w traktacie”.
56. Aby zrealizować ten cel, dyrektywa zbliża sytuację rezydentów długoterminowych do sytuacji obywateli państw członkowskich, przyznając tym pierwszym pewne prawa, które są ekwiwalentne prawom przysługujących tym drugim. Taka logika zrównania [statusów] wynika jasno z motywu 2 dyrektywy, który odwołuje się do szczególnego szczytu w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r., podczas którego Rada Europejska oświadczyła, że status prawny obywateli państw trzecich powinien zostać zbliżony do statusu obywateli państw członkowskich oraz że osoba, która zamieszkuje legalnie na terytorium państwa członkowskiego przez określony czas i która posiada zezwolenie na pobyt długoterminowy, powinna uzyskać w tym państwie członkowskim zestaw jednolitych praw „jak najbardziej zbliżonych do praw przyznanych obywatelom Unii”. Ponadto motyw 12 dyrektywy stanowi, że „w celu ustanowienia rzeczywistego instrumentu integracji rezydentów długoterminowych ze społeczeństwem, w którym żyją, rezydenci długoterminowi powinni korzystać z równego traktowania z obywatelami państwa członkowskiego w szerokim zakresie spraw gospodarczych i społecznych, zgodnie z odpowiednimi warunkami określonymi w [tej] dyrektywie”(26).
57. Ponadto dyrektywa ułatwia swobodny przepływ obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w Unii. W tym kontekście motyw 18 dyrektywy przewiduje „ustanowienie warunków, na podstawie których prawo pobytu w innym państwie członkowskim może zostać przyznane obywatelowi państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym, powinno przyczynić się do skutecznego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego jako obszaru, na którym zapewniony jest swobodny przepływ osób. Mogłoby to również stanowić podstawowy czynnik mobilności, mianowicie na rynku pracy w Unii”.
58. Dając wyraz wspomnianemu celowi polegającemu na zrównaniu statusów, dyrektywa przewiduje równe traktowanie rezydentów długoterminowych i obywateli państw członkowskich w różnych dziedzinach wymienionych w art. 11 ust. 1 lit. a)–h) tej dyrektywy oraz wprowadza ochronę przed wydaleniem zgodnie z zasadami opisanymi w art. 12. Dyrektywa przyznaje obywatelom państw trzecich korzystającym ze statusu rezydenta długoterminowego w danym państwie członkowskim prawo pobytu w innym państwie członkowskim wraz z towarzyszącymi mu lub dołączającymi do niego członkami jego rodziny.
59. Prawa te przyznawane są pod pewnymi warunkami materialno-prawnymi i proceduralnymi określonymi w dyrektywie. Artykuł 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 dyrektywy, dotyczące warunków uzyskiwania statusu rezydenta długoterminowego, przewidują, że status ten przyznawany jest obywatelom państw trzecich zamieszkującym legalnie i nieprzerwanie na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego przez okres pięciu lat, bezpośrednio poprzedzający złożenie właściwego wniosku, oraz którzy posiadają stałe i regularne dochody wystarczające na utrzymanie oraz ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto art. 5 ust. 2 dyrektywy pozwala państwom członkowskim na wymaganie od obywateli państwa trzeciego spełnienia „warunków [(27)] integracji, zgodnie z [ich] prawem krajowym”. Artykuł 7 ust. 1 dyrektywy stanowi, że do wniosku złożonego przed właściwymi organami należy dołączyć dokumenty „określone w prawie krajowym” potwierdzające, że wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 4 i 5 dyrektywy lub dokumenty potwierdzające posiadanie odpowiednich warunków mieszkaniowych, jak również, jeżeli wymagane, ważny dokument podróży lub jego uwierzytelniony odpis. Artykuły 14 i 15 dyrektywy określają warunki uzyskania przez obywatela państwa trzeciego, korzystającego ze statusu rezydenta długoterminowego w państwie członkowskim, prawa pobytu w innym państwie członkowskim, przewidując w szczególności, że państwa członkowskie mogą wymagać od wnioskodawcy dostarczenia dowodu na to, że posiada on stałe i regularne dochody wystarczające na utrzymanie oraz ubezpieczenie zdrowotne, a także na to, że uczestniczy on w „działaniach [(28)] integracyjnych, zgodnie z prawem krajowym”.
60. Wyliczenie to jest enumeratywne. Motyw 17 dyrektywy, który stanowi, że „harmonizacja warunków uzyskania statusu rezydenta długoterminowego wspiera wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi [i że] możliwość stosowania korzystniejszych przepisów krajowych nie jest wykluczona przez traktat” a contrario wyłącza uprawnienie państw członkowskich do wprowadzania uregulowań bardziej restrykcyjnych. Przypominam jednak, że motyw 10 dyrektywy przewiduje także, iż zasady regulujące procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego „nie powinny stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu”. Zatem przy spełnieniu przewidzianych warunków obywatele państwa trzeciego mają prawo uzyskać status rezydenta długoterminowego(29).
61. W związku z tym, że prawo przyznania statusu stanowi zasadę ogólną, o ile został spełniony warunek dotyczący długości okresu zamieszkania, o którym mowa w art. 4 dyrektywy, uważam ponadto, analogicznie do rozwiązania zastosowanego przez Trybunał w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie Chakroun(30) dotyczącym dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin(31), że warunki, od których spełnienia państwa członkowskie mogą uzależniać uzyskanie statusu rezydenta długoterminowego, powinny podlegać wykładni zawężającej(32).
62. Według mnie, aby w takiej sytuacji zachować zgodność z dyrektywą, pobieranie opłat wymaganych od obywateli państw trzecich nie może mieć na celu ani nie może skutkować dodaniem dodatkowego warunku uzyskania statusu rezydenta długoterminowego.
63. Z tego wynika moim zdaniem, że w przypadku wniosku o uzyskanie statusu rezydenta długoterminowego nie można wymagać opłat tak wysokich, żeby obywatele nieposiadający wystarczających możliwości finansowych nie mogli ich uiścić. Taki wymóg stanowiłby pośredni środek ograniczający korzystanie z praw przyznanych przez dyrektywę lub zastrzegający te prawa dla najbogatszych obywateli państw trzecich, podczas gdy dyrektywa nie przewiduje innych warunków finansowych niż posiadanie stałych i regularnych dochodów wystarczających na utrzymanie danej osoby i członków jej rodziny, bez konieczności korzystania z systemu pomocy społecznej danego państwa członkowskiego.
64. Z tych samych względów wydaje mi się, że prawo pobytu w innym państwie członkowskim obywateli państw trzecich korzystających ze statusu rezydentów długoterminowych w pierwszym państwie członkowskim nie powinno być ograniczane wygórowanymi opłatami.
65. Podobnie jest w przypadku prawa pobytu członków rodziny. Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy przewiduje, że członkowie rodziny rezydenta długoterminowego korzystającego z prawa pobytu w innym państwie członkowskim przez okres przekraczający trzy miesiące, którzy mieszkali z nim w pierwszym przyjmującym państwie członkowskim, mogą mu towarzyszyć lub do niego dołączyć. Artykuł 16 ust. 5 tej dyrektywy precyzuje, że w przypadku gdyby rodzina nie istniała wcześniej, stosuje się przepisy dyrektywy 2003/86. Przed wydaniem nowego dokumentu pobytowego władze drugiego państwa członkowskiego mogą sprawdzić, czy członek rodziny posiada ważną kartę stałego pobytu lub dokument uprawniający do podróży, czy mieszkał on jako członek rodziny rezydenta długoterminowego w pierwszym państwie członkowskim i czy posiada on stałe, regularne i wystarczające na utrzymanie dochody oraz ubezpieczenie zdrowotne. Gdy zostaną spełnione łącznie warunki wymienione enumeratywnie w dyrektywie, drugie państwo członkowskie może odmówić wydania dokumentu pobytowego tylko ze względów ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego. Z tego wynika, że prawo członków rodziny do towarzyszenia lub dołączenia do rezydenta długoterminowego nie może podlegać dodatkowemu warunkowi polegającemu na stosowaniu wygórowanych opłat bez naruszenia przy tym prawa do łączenia rodzin.
66. Uważam ponadto, że cel realizowany przez dyrektywę, czyli ułatwienie integracji rezydentów długoterminowych w drodze ich chociażby częściowego zrównania z obywatelami Unii, powinien skutkować traktowaniem jednych na podobnych zasadach co drugich, w przypadku gdy znajdując się w porównywalnej sytuacji, wnioskują oni zgodnie z dyrektywą o wydanie podobnych dokumentów. Nawet w sytuacji braku przepisu dotyczącego pobierania opłat wydaje mi się, że cel ten sprawia, iż nieuzasadniona obiektywnymi względami różnica w traktowaniu staje się niezgodna z prawem.
67. Moim zdaniem zakres swobodnego uznania, którym dysponują państwa członkowskie, podlega ponadto drugiej kategorii ograniczeń wynikających z poszanowania praw podstawowych.
68. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że wymogi wynikające z ochrony zasad ogólnych uznanych w porządku prawnym Unii, wśród których znajdują się też prawa podstawowe, wiążą państwa członkowskie także w sytuacji, gdy wprowadzają one w życie przepisy unijne i gdy następnie są zobowiązane, w najszerszym możliwym zakresie, stosować te przepisy na warunkach, które nie naruszają tych wymogów(33). Motyw 3 dyrektywy precyzuje ponadto, że niniejsza dyrektywa szanuje prawa podstawowe oraz przestrzega zasad uznanych w szczególności w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w dniu 4 listopada 1950 r. w Rzymie oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. Z tego wynika, że przepisy wprowadzające w życie dyrektywę należy interpretować w świetle praw podstawowych, a zwłaszcza zasady niedyskryminacji.
69. Zasada niedyskryminacji, przypomniana w motywie 5 dyrektywy, który precyzuje, że „państwa członkowskie powinny wykonać przepisy niniejszej dyrektywy bez dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, opinie polityczne lub inne poglądy, przynależność do mniejszości narodowej, stan majątkowy, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną”, stoi moim zdaniem na przeszkodzie wprowadzaniu opłat, których kwoty miałyby wobec obywateli państw trzecich nieposiadających wystarczających możliwości finansowych działanie zniechęcające.
70. W świetle tych rozważań uważam, że zakres swobodnego uznania, jakim dysponują państwa członkowskie w celu określenia wysokości opłat, których uiszczenia można wymagać od obywateli państw trzecich, jest w niezbędny sposób ograniczony zobowiązaniem do niewprowadzania opłat, które same w sobie byłyby wygórowane lub nieproporcjonalne względem opłat wymaganych od obywateli Unii za wydanie podobnych dokumentów.
71. Królestwo Niderlandów oraz Republika Grecka przeciwstawiają temu twierdzeniu dwa rodzaje zarzutów. Po pierwsze, twierdzą oni, że wydanie dokumentu pobytowego ma dla obywateli państw trzecich skutek konstytutywny, a w ramach tego postępowania władze krajowe dysponują swobodą uznania, podczas gdy dla obywateli Unii ma ono skutek jedynie deklaratywny. Po drugie, Królestwo Niderlandów oraz Republika Grecka twierdzą, że państwa członkowskie powinny mieć możliwość przeniesienia na wnioskujących ciężaru opłat związanych z wydawaniem dokumentów pobytowych. W moim przekonaniu te dwa zarzuty należy oddalić z następujących powodów.
72. Zarzut pierwszy wynika z teoretycznego rozróżnienia, które według mnie jest dyskusyjne, tak co do zasady, jak i co do skutków.
73. W pierwszej kolejności uważam, że co do zasady rozróżnienie pomiędzy skutkiem konstytutywnym wydawanego dokumentu pobytowego dla „ogółu cudzoziemców”(34) oraz skutkiem deklaratywnym podobnego dokumentu wydawanego obywatelowi Unii nie jest w istocie zgodne z ewolucją prawa Unii. W ww. wyroku w sprawie Sagulo i in. Trybunał zasadniczo stwierdził, po pierwsze, że wydanie dokumentu pobytowego obywatelowi Unii, któremu na mocy prawa Unii zostało bezpośrednio przyznane prawo przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, ma jedynie skutek deklaratywny, i po drugie, że dokumentu tego nie można zrównać z zezwoleniem na pobyt w ramach przysługującego władzom krajowym uznania w odniesieniu do ogółu cudzoziemców(35). W każdym razie moim zdaniem nawet jeśli pierwsza teza jest słuszna, to druga nie jest już w pełni zgodna z obecnym stanem prawa.
74. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że na mocy różnych przepisów prawo pobytu jest bezpośrednio przyznawane niektórym obywatelom państw trzecich, niezależnie od wydania odpowiedniego dokumentu przez władze przyjmującego państwa członkowskiego. W oparciu o te przepisy Trybunał zastosował do obywateli państw trzecich analogiczne rozwiązanie, które przyjął dla obywateli Unii. I tak, w pierwszej serii wyroków Trybunał orzekł, że zgodnie z decyzją nr 1/80 dokument pobytowy wydawany obywatelom tureckim ma moc jedynie deklaratywną i dowodową(36). W drugiej serii wyroków Trybunał rozszerzył zakres wyłącznie deklaratywnego skutku wydania dokumentu pobytowego na obywateli państw trzecich, którzy są członkami rodzin obywateli Unii. Ze sformułowania, zgodnie z którym „prawo wjazdu na terytorium państwa członkowskiego przyznane obywatelowi państwa trzeciego będącego małżonkiem obywatela państwa członkowskiego wynika z samych więzów rodzinnych”, Trybunał wywiódł bowiem, że wydania dokumentu pobytowego nie należy uważać za akt konstytutywny, lecz za akt stwierdzający indywidualną sytuację obywatela państwa trzeciego w świetle przepisów prawa wspólnotowego(37).
75. Uwzględniwszy prawa przyznane już na mocy dyrektywy obywatelom wszystkich państw trzecich, można się w szczególności zastanawiać, czy wydanie dokumentu pobytowego tym obywatelom ma w dalszym ciągu skutek konstytutywny w tym sensie, że dalej tworzy prawa, czy też ma charakter jedynie deklaratywny, ponieważ ogranicza się do uznania wcześniejszej sytuacji. Należy podnieść, że art. 9 ust. 6 dyrektywy stanowi, iż wygaśnięcie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE w żadnym przypadku nie pociąga za sobą cofnięcia lub utraty statusu rezydenta długoterminowego, zaś art. 7 ust. 3 tej dyrektywy stanowi, że jeżeli warunki przewidziane w art. 4 i 5 są spełnione, a dana osoba nie stanowi zagrożenia w rozumieniu art. 6, dane państwo członkowskie „przyznaje” obywatelowi państwa trzeciego status rezydenta długoterminowego. Nie naruszając zakresu uznania pozostawionego państwom członkowskim w odniesieniu do określenia warunków uzyskania statusu, jak również praw przyznanych obywatelom państw trzecich i względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, które mogą uzasadniać odmowę przyznania statusu, uważam, że zastosowanie trybu oznajmującego czasu teraźniejszego w art. 6, uwzględniające technikę redakcyjną zwykle stosowaną przez prawodawcę Unii, ma moc nakazu i implikuje istnienie zobowiązania wykluczającego swobodę oceny w odniesieniu do przyznania statusu w przypadku spełnienia warunków, tak że nie wydaje mi się możliwe, aby uprawnienia przysługujące władzom krajowym w zakresie wydawania dokumentów pobytowych zgodnie z dyrektywą(38) były dyskrecjonalne.
76. Założywszy nawet, że jednak zostanie uznane, iż wydanie dokumentu pobytowego rezydentowi długoterminowemu ma skutek konstytutywny, to nie uważam, aby został stwierdzony stosunek proporcjonalności lub chociażby jakakolwiek współzależność pomiędzy skutkami prawnymi danego aktu i jego kosztami. Innymi słowy, nie zostało wykazane, że im bardziej znaczące są skutki prawne wywierane przez wydany akt, tym większe koszty ponosi organ go wydający.
77. Nie przekonuje mnie także drugi zarzut dotyczący tego, że wydanie dokumentu pobytowego rezydentowi długoterminowemu lub członkowi jego rodziny powinno uwzględniać rzeczywiste koszty, jakie ponoszą państwa członkowskie w związku z rozpatrywaniem wniosków w takich sprawach.
78. Po pierwsze, nie jest pozbawione sensu stwierdzenie, że dyrektywa nie tylko nie przejęła przepisu dotyczącego braku opłat lub ich pułapu, który został określony we wniosku w sprawie dyrektywy, ale nie przejęła również poprawek Parlamentu Europejskiego w sprawie proporcjonalności opłat do kosztów administracyjnych. Nie wiem zatem, na jakiej podstawie prawnej opiera się takie rozumowanie, które moim zdaniem nie może wynikać z zasady ogólnej. W tym względzie nie ukrywam zdziwienia porównaniem dokonanym przez Królestwo Niderlandów, nawet jeśli dotyczy ono jedynie pokrycia kosztów administracyjnych, sytuacji obywateli państw trzecich wnioskujących o uzyskanie dokumentu pobytowego z wymogiem certyfikacji świń i bydła celem uboju.
79. Po drugie, uważam, że Królestwo Niderlandów nie wykazało, iż przeprowadzane przez nie kontrole miały znacznie szerszy zakres niż w przypadku obywatela Unii. Królestwo Niderlandów opiera swoją argumentację na porównaniu z sytuacją obywatela Unii, który wnosi o prawo stałego pobytu, przewidziane w art. 16 dyrektywy 2004/38 i stwierdza, że w momencie złożenia wniosku przez obywatela państwa trzeciego należy przeprowadzić następujące czynności kontrolne, a mianowicie w odniesieniu do dokonania opłaty, kompletnego wypełnienia formularza, przedstawienia dowodu na to, że wnioskodawca przebywał nieprzerwanie przez pięć lat na terytorium Królestwa Niderlandów i że dalej posiada on tam główne miejsce zamieszkania, faktu, że prawo pobytu nie jest tymczasowe lub ograniczone ze względów formalnych, przedstawienia dowodu, że posiada on stałe, własne i wystarczające środki na utrzymanie, oraz faktu, że należy on do zakładu ubezpieczeń społecznych oraz że nie figuruje w rejestrze karnym. Argumentacji tej może zostać przeciwstawiony argument przeciwny, a mianowicie że niektóre czynności, które Królestwo Niderlandów przeprowadza, są takie same jak czynności, które mogą zostać podjęte zgodnie z dyrektywą 2004/38 w odniesieniu do wydawania zaświadczenia o rejestracji obywatela Unii, który zamierza skorzystać z prawa pobytu na dłużej niż trzy miesiące lub wydania karty pobytu dla członków jego rodziny(39). Wnioskuję z tego, że nie ma obiektywnych względów, które mogłyby uzasadniać różne traktowanie pomiędzy obywatelami Unii i obywatelami państw trzecich powołującymi się na prawa wynikające z dyrektywy.
80. Ponadto co prawda Republika Grecka twierdzi, że opłaty pobierane za wydanie zezwolenia na pobyt powinny pokrywać koszty usług administracyjnych świadczonych nie tylko z tytułu kontroli i zaświadczania prawa pobytu, ale także w związku z integracją osób. Należy jednakże zauważyć, że Królestwo Niderlandów nie podniosło w odpowiedzi na skargę ani w duplice, że opłaty nakładane na obywateli państw trzecich obejmują koszty działań integracyjnych. Co więcej, wprawdzie dyrektywa przewiduje możliwość, żeby państwa członkowskie wymagały od obywateli państw trzecich, aby „spełniali warunki [(40)] integracji, zgodnie z prawem krajowym”, i zostało podniesione, że przepis ten może zezwalać państwom członkowskim, aby wymagały od obywateli państw trzecich pokrywania w części lub w całości kosztów działań integracyjnych(41), jednakże wydaje mi się, że zakres uznania pozostawiony w tym względzie państwom członkowskim nie może uzasadniać naruszenia celu i skuteczności dyrektywy poprzez wprowadzenie wygórowanych lub nieproporcjonalnych opłat za wydanie podobnych dokumentów.
81. Biorąc pod uwagę całokształt powyższych rozważań, jestem zdania, że państwa członkowskie nie mogą stosować względem obywateli państw trzecich, którzy zgodnie z dyrektywą wnioskują o wydanie dokumentów pobytowych ani opłat, które same w sobie byłyby wygórowane, ani opłat nieproporcjonalnych względem opłat, które muszą uiszczać obywatele tych państw członkowskich i obywatele Unii korzystający z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się.
82. Pozostaje ustalić, czy Królestwo Niderlandów uchybiło temu zobowiązaniu.
2. W przedmiocie wygórowanych lub nieproporcjonalnych opłat pobieranych przez Królestwo Niderlandów
83. W związku z tym, że ze względów przedstawionych powyżej twierdzę, iż dyrektywa nakłada na państwa członkowskie zobowiązanie do niestosowania opłat nieproporcjonalnych w porównaniu do opłat wymaganych od obywateli państw członkowskich za wydanie podobnych dokumentów, mogę skutecznie powołać się na ocenę stosunku proporcjonalności dokonaną przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom.
84. We wspomnianym wyroku Trybunał uznał za nieproporcjonalne opłaty, których wysokość waha się w ramach pewnych widełek, w których najniższa wartość jest wyższa o ponad dwie trzecie od wartości opłat pobieranych od obywateli Unii za wydanie podobnych dokumentów.
85. Opłaty nakładane na obywateli państw trzecich i członków ich rodzin, w odniesieniu do których Królestwo Niderlandów nie kwestionuje, że są one od 7 do 27 razy wyższe od kwot przewidzianych dla obywateli Unii, należy uznać a fortiori za wygórowane i nieproporcjonalne.
86. W konsekwencji uważam zarzut za zasadny.
VI – Wnioski
87. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
1) Stosując w odniesieniu do obywateli państw trzecich wnioskujących o uzyskanie statusu rezydenta długoterminowego w Niderlandach i w odniesieniu do obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w innym państwie członkowskim, którzy wnioskują o umożliwienie im korzystania z przysługującego im prawa pobytu w Niderlandach, oraz w odniesieniu do członków ich rodzin wnioskujących o zezwolenie na towarzyszenie tym obywatelom lub dołączenie do nich, opłaty, które są wygórowane lub nieproporcjonalne w porównaniu do opłat wymaganych od obywateli państw członkowskich za wydanie podobnych dokumentów, Królestwo Niderlandów uchybiło zobowiązaniom ciążących na nim na mocy dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi.
2) Królestwo Niderlandów zostaje obciążone kosztami postępowania.