Affaire T‑134/21
Malacalza Investimenti Srl et Vittorio Malacalza
contre
Banque centrale européenne
Arrêt du Tribunal (dixième chambre) du 5 juin 2024
« Responsabilité non contractuelle – Politique économique et monétaire – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Décisions prises par la BCE concernant Banca Carige – Articles 4 et 16 du règlement (UE) no 1024/2013 – Violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers – Confiance légitime – Conflit d’intérêts – Proportionnalité – Égalité de traitement – Droit de propriété – Exception d’illégalité »
1. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Compétences de la Banque centrale européenne (BCE) – Portée – Déclarations de membres du conseil d’administration d’un établissement de crédit soumis à la surveillance de la BCE sur la solidité de ce dernier – Caractère prétendument trompeur desdites déclarations – Obligation de rectification de ces déclarations par la BCE – Exclusion
(Règlement du Conseil no 1024/2013, art. 4 et 9)
(voir points 68, 69, 70, 72, 74)
2. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers – Règle de droit conférant des droits aux particuliers – Notion – Décision de la Banque centrale européenne (BCE) nommant un administrateur temporaire pour un établissement de crédit sous sa surveillance – Risque de conflit d’intérêt – Principe d’impartialité – Inclusion
(Règlement du Conseil no 1024/2013, art. 4 et 9)
(voir points 102-104)
3. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Compétences de la Banque centrale européenne (BCE) – Mission prudentielle – Mesure d’intervention précoce – Nomination par la BCE d’un administrateur temporaire au sein de l’établissement de crédit soumis à sa surveillance – Large pouvoir d’appréciation de la BCE
(Règlement du Conseil no 1024/2013, art. 4 et 9)
(voir points 110-112)
4. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers – Règle de droit conférant des droits aux particuliers – Notion – Décision de la Banque centrale européenne (BCE) adoptant une mesure d’intervention précoce à l’égard d’un établissement de crédit soumis à sa surveillance – Décision fondée sur la détérioration rapide de la situation de l’établissement concerné – Protection de la stabilité du système financier en tant qu’objectif d’intérêt public – Exclusion
(Règlement du Conseil no 1024/2013, art. 4 et 9)
(voir points 121, 122, 125, 126, 129)
5. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers – Règle de droit conférant des droits aux particuliers – Notion – Décision de la Banque centrale européenne (BCE) demandant à un établissement de crédit soumis à sa surveillance la préparation d’un plan destiné à négocier la restructuration de sa dette – Poursuite d’un objectif d’intérêt public – Exclusion
(Règlement du Conseil no 1024/2013, art. 4 et 9)
(voir points 134, 136-138)
6. Exception d’illégalité – Portée – Actes dont l’illégalité peut être excipée – Acte de caractère général – Notion – Décision de la Banque centrale européenne (BCE) adoptant une mesure d’intervention précoce à l’égard d’un établissement de crédit soumis à sa surveillance – Exclusion
(Art. 277 TFUE)
(voir points 170, 172, 173)
Résumé
Statuant en formation élargie à cinq juges, le Tribunal rejette le recours en indemnité introduit par Malacalza Investimenti Srl et M. Vittorio Malacalza demandant la réparation du préjudice qu’ils auraient subi du fait du comportement illégal de la Banque centrale européenne (BCE) dans l’exercice de sa fonction de surveillance prudentielle de Banca Carige (ci-après la « banque »), établissement de crédit italien, entre 2014 et 2019. Le Tribunal se prononce sur la responsabilité non contractuelle de la BCE en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit et fournit des éclaircissements en ce qui concerne notamment l’interprétation des règles de droit conférant des droits aux particuliers et l’appréciation de l’existence d’une violation suffisamment caractérisée par la BCE de plusieurs dispositions applicables.
La banque est soumise à la surveillance prudentielle directe de la BCE. Malacalza Investimenti et M. Malacalza, les requérants, comptent parmi ses actionnaires. M. Malacalza a été membre et vice-président du conseil d’administration de cette banque entre 2016 et 2018. Le 9 décembre 2016, la BCE a adopté une mesure d’intervention précoce à l’encontre de la banque en lui demandant de présenter un plan stratégique et un plan opérationnel pour la réduction des émissions de prêts non performants, comportant une indication claire des mesures à prendre et du calendrier à respecter pour y parvenir (ci-après la « mesure d’intervention précoce »). Compte tenu des échecs de la banque dans sa tentative d’émission d’instruments de fonds propres en 2018 et en raison de désaccords au sein du conseil d’administration ayant entraîné la démission de certains membres et conduit à la formation d’un nouveau conseil, la BCE a, par décision du 14 septembre 2018, demandé à la banque de faire approuver par son conseil d’administration un nouveau plan visant à rétablir et à garantir durablement le respect des exigences patrimoniales pour le 31 décembre 2018 au plus tard. À la suite du rejet d’une augmentation de capital, par une assemblée générale extraordinaire des actionnaires, plusieurs membres du conseil d’administration ont démissionné, entraînant la déchéance de celui-ci en application des statuts de la banque et du code civil italien.
Le 1er janvier 2019, la BCE a décidé de placer la banque sous administration temporaire (ci-après la « décision de placement sous administration temporaire ») en application d’un décret législatif relatif aux lois en matière bancaire et de crédit (1) et transposant l’article 29 de la directive 2014/59 (2) (ci-après le « texte unique bancaire »). Cette décision a pour effet la dissolution du conseil d’administration et le remplacement de ses anciens membres par trois administrateurs temporaires, dont la mission consistait à prendre les mesures nécessaires afin de garantir le respect des exigences patrimoniales de manière durable par la banque. Cette mesure a été prorogée à trois reprises en 2019. Par lettre du 18 septembre 2019, la BCE a considéré que l’augmentation de capital envisagée n’était pas contraire à une gestion saine et prudente de la banque et une assemblée générale extraordinaire des actionnaires l’a finalement approuvée le 20 septembre 2019. Après sa mise en œuvre, le 31 janvier 2020, un nouveau conseil d’administration et un nouveau conseil de surveillance ont été élus, mettant ainsi fin à l’administration temporaire de la banque.
Appréciation du Tribunal
S’agissant de l’absence de rectification par la BCE des déclarations trompeuses formulées sur la solidité de la banque par des administrateurs de celle-ci, le Tribunal relève, en premier lieu, que le texte unique bancaire (3) impose à la BCE une obligation générale de publication visant des catégories d’information sur des établissements de crédit dans un but présentant un caractère d’intérêt public. En revanche, aucune obligation de réagir ne lui est directement ou indirectement imposée, de manière spécifique, lorsque sont formulées sur le marché, par des acteurs, à propos de la solidité de certains établissements soumis à sa surveillance, des déclarations analysées comme trompeuses par d’autres.
Certes, lesdites déclarations, en ce qu’elles ont pu être formulées par des administrateurs de la banque, peuvent revêtir une forme de crédibilité, susceptible d’affecter la valeur des actions et de causer un préjudice aux requérants. Toutefois, le Tribunal rappelle que l’existence d’un prétendu dommage financier ne suffit pas, à elle seule, pour engager la responsabilité non contractuelle de l’Union. En effet, pour ce faire, un comportement illégal doit être établi par les requérants, qui doivent démontrer qu’une règle conférant des droits aux particuliers a été violée d’une manière suffisamment caractérisée. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce.
En second lieu, l’article 53 bis du texte unique bancaire (4) prévoit que, lorsque la situation l’exige, l’autorité de surveillance peut adopter des mesures spécifiques à l’égard d’une ou plusieurs banques ou de l’ensemble du système bancaire. Au regard de son libellé, le Tribunal juge que cet article est sans pertinence pour déterminer l’existence d’une obligation pour la BCE de rectifier de telles déclarations et rejette le premier chef d’illégalité allégué quant à son comportement.
S’agissant de l’allégation de la violation de la réglementation de l’Union par la BCE, dans ses relations avec le conseil d’administration de la banque, le Tribunal souligne, en premier lieu, que les comportements reprochés à la BCE sont sans relation avec l’article 4 du règlement no 1024/2013 (5). En effet, cette disposition porte sur la répartition des différentes missions en matière prudentielle entre les autorités nationales et la BCE, qui est seule compétente pour exercer un certain nombre d’entre elles. Elle vise à mettre en œuvre l’objectif d’organiser un système réglementaire portant sur un domaine d’activité au profit de l’intérêt public sans octroyer, en elle-même, des droits à des particuliers. En second lieu, l’article 16, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1024/2013 habilite la BCE à exiger des établissements de crédit qu’ils prennent à un stade précoce diverses mesures lorsque ces établissements ne respectent pas ou risquent de ne pas respecter les exigences prudentielles, ou présentent des faiblesses ne permettant pas d’assurer une bonne gestion ou une couverture satisfaisante des risques. Le Tribunal considère qu’une telle disposition procède seulement à une habilitation et ne comporte pas, en elle-même, de règles conférant des droits aux particuliers, mais organise le système de surveillance bancaire dans un intérêt public. Ainsi, le Tribunal rejette le deuxième chef d’illégalité allégué.
S’agissant de l’approbation par la BCE d’une augmentation de capital prétendument contraire au droit de préemption des actionnaires prévu par les statuts de la banque, après avoir constaté que l’article 56 du texte unique bancaire s’applique à la BCE, en vertu du règlement no 1024/2013, le Tribunal relève que, selon cet article, l’autorité de surveillance doit vérifier la compatibilité, avec les contraintes découlant d’une gestion saine et prudente, des modifications des statuts des établissements de crédit, avant leur inscription au registre des sociétés. Or, cette vérification porte sur la compatibilité de la modification statutaire, non pas avec les droits de préemption des actionnaires, mais avec l’impératif d’une gestion saine et prudente. Dès lors, l’objectif à prendre en compte est la stabilité de l’établissement de crédit et, plus largement, du système financier. Par conséquent, le Tribunal considère que ladite disposition ne confère pas de droits aux particuliers.
S’agissant de la contestation de la nomination par la BCE de certains administrateurs temporaires affectés par un conflit d’intérêts, le Tribunal relève, tout d’abord, que l’annulation par lui de la décision de placement sous administration temporaire (6) ne fait pas obstacle à son examen dans la présente procédure. Ensuite, le Tribunal précise, d’une part, que cette annulation n’est pas intervenue au titre d’une violation liée à un conflit d’intérêts et, d’autre part, que le recours en indemnité constitue une voie de recours autonome et subordonnée à des conditions d’exercice propres. Enfin, il résulte du texte unique bancaire (7) que les administrateurs temporaires doivent notamment être exempts de conflits d’intérêts. Or, cette exigence relève, de manière générale, du principe d’impartialité, lequel vise à protéger, selon la jurisprudence, d’une part, l’intérêt général et, d’autre part, l’intérêt des particuliers qui pourraient être affectés négativement à la suite de la présence de ce conflit d’intérêts. Ainsi, ce principe crée, à l’égard de ces particuliers, un droit subjectif qui, s’il est violé de manière suffisamment caractérisée, est susceptible d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union du fait d’un éventuel dommage causé par une institution dans l’exercice de ses missions, ce qui confère, dès lors, des droits aux particuliers.
Au titre de la vérification de l’existence d’une violation suffisamment caractérisée de cette disposition par la BCE, le Tribunal note que, pour motiver l’adoption de la décision de placement sous administration temporaire, la BCE n’a pas indiqué que cette décision était justifiée par l’existence de « graves irrégularités » commises « dans le cadre de l’administration » de la banque (8). En l’espèce, si des irrégularités avaient été commises, seule une action en responsabilité à l’égard des anciens membres des organes d’administration aurait été de nature à permettre l’indemnisation, par ces responsables, des dommages subis par les actionnaires. Dans une telle hypothèse, il aurait pu être inapproprié de nommer l’un de ces anciens membres comme administrateur temporaire. Toutefois, la situation était différente en l’espèce, dès lors que la décision de placement sous administration temporaire était fondée sur la « détérioration significative de la situation de la banque ».
Par ailleurs, les difficultés financières affectant la banque ont précédé la nomination des deux administrateurs temporaires concernés. Du reste, le Tribunal rappelle que, dans l’exercice de sa mission prudentielle, la BCE jouit d’un large pouvoir d’appréciation. Sur ce fondement, le Tribunal considère que la BCE a utilisé son pouvoir d’appréciation d’une manière raisonnable en nommant comme administrateurs temporaires des personnes qui étaient suffisamment introduites dans les affaires de la banque pour agir promptement face à la situation de crise qu’elle connaissait. Il ajoute que, certes, l’action en responsabilité susmentionnée à l’égard des anciens membres est exercée, pendant la durée de l’administration temporaire, par les administrateurs temporaires. Toutefois, dès la reprise de la gestion ordinaire de la banque, conformément au droit italien et aux statuts de la banque, une action en responsabilité pouvait être intentée, notamment par l’assemblée des actionnaires, à l’encontre des deux administrateurs concernés. Le Tribunal considère que la BCE s’est tenue dans les limites du raisonnable dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, lors de la nomination des personnes concernées comme administrateurs temporaires, et conclut ainsi qu’aucune violation suffisamment caractérisée n’a été établie.
S’agissant de l’adoption par la BCE de la mesure d’intervention précoce, le Tribunal précise, premièrement, concernant ladite adoption sur le fondement d’un simple risque d’infraction au cadre réglementaire, que l’article 69 octiesdecies du texte unique bancaire (9) s’applique à la BCE en vertu du règlement no 1024/2013. Dans la mesure où cette disposition se limite à donner à l’autorité de surveillance, au terme de son appréciation, le pouvoir d’adopter une mesure d’intervention précoce, sous réserve de la réunion de certaines conditions, il ne confère pas de droits aux particuliers. En effet, la mesure d’intervention précoce a été adoptée pour assurer la mise en œuvre de l’objectif d’intérêt public. Ainsi, la BCE a motivé l’adoption de ladite mesure par le risque de violation des exigences établies par le cadre réglementaire applicable, et notamment à la lumière des critères prévus par cette disposition, laquelle se réfère à l’existence d’une détérioration rapide de la situation de l’entité surveillée comme l’un des indices d’une possible violation par celle-ci des exigences de fonds propres. Dans ces conditions, le Tribunal considère que, poursuivant un objectif d’intérêt public, la disposition en question n’a pas pour objet de conférer des droits aux particuliers.
Deuxièmement, concernant l’obligation prévue par la mesure d’intervention précoce de céder à des conditions peu avantageuses des prêts prétendument non performants, après avoir estimé que l’article 69 noviesdecies du texte unique bancaire s’appliquait à la BCE, le Tribunal souligne que cette disposition se limite à donner à l’autorité de surveillance le pouvoir, sous certaines conditions, de demander aux établissements de crédit de préparer ou de mettre en œuvre un plan pour négocier une restructuration de la dette. Dès lors, il ne confère pas, par lui-même, des droits aux particuliers. Ainsi, en l’espèce, c’est pour atteindre un objectif d’intérêt public que la BCE a demandé à la banque, dans la mesure d’intervention précoce, de présenter un plan stratégique et un plan opérationnel, sans pour autant exiger que celle-ci cède des prêts non performants, et encore moins à des prix définis au cours d’une période déterminée. Toutefois, ces plans devaient être préparés et approuvés par la banque, à qui il revenait notamment d’identifier et de mettre en œuvre les mesures adéquates en indiquant, par exemple, les prêts non performants susceptibles d’être cédés et les modalités de cession. De plus, cette disposition ne s’oppose pas à ce que la mesure d’intervention précoce indique des objectifs minimaux et fixe des délais pour la réduction des prêts non performants. Dans ces conditions, le Tribunal considère que l’article 69 noviesdecies poursuit un objectif d’intérêt public sans avoir pour objet de conférer des droits aux particuliers.
Troisièmement, concernant le respect, dans une période déterminée, des exigences imposées en matière de fonds propres, le Tribunal rappelle que l’article 16 du règlement no 1024/2013 attribue des pouvoirs à la BCE en matière de surveillance prudentielle en poursuivant un objectif d’intérêt public sans conférer de droits aux particuliers.
Quatrièmement, concernant la violation du principe d’égalité de traitement en raison de l’adoption de la mesure d’intervention précoce, le Tribunal relève que, dans l’exercice de sa mission prudentielle, la BCE doit effectuer des évaluations techniques tenant compte d’un large éventail de variables (10), ce qui va de pair avec un large pouvoir d’appréciation. Dans ladite mesure, la BCE a constaté la violation des exigences patrimoniales, mais a aussi fait référence à plusieurs éléments témoignant, selon elle, de la fragilité de cet établissement. Or, les requérants n’ont pas mis en relation cette situation particulière avec les décisions prises par la BCE de manière à établir l’existence d’une véritable différence de traitement entre la banque et d’autres établissements de crédit italiens.
Cinquièmement, concernant la violation du principe de proportionnalité, le Tribunal rappelle que la BCE jouit d’une large marge d’appréciation dans l’exercice de ses missions de surveillance prudentielle. Pour justifier l’adoption de la mesure d’intervention précoce, la BCE a analysé la proportionnalité de l’obligation qu’elle envisageait d’adopter à l’égard des prêts qui figuraient dans le patrimoine de la banque sans présenter le caractère performant qu’elle estimait requis pour que soient respectées les exigences de fond propres découlant de la réglementation de l’Union. Ainsi, elle a pu considérer, compte tenu du risque pesant sur la banque, qu’il était approprié et nécessaire d’adopter la mesure d’intervention précoce sans qu’existent des solutions de remplacement permettant de mettre fin, d’une manière satisfaisante, aux difficultés que connaissait la banque. Dès lors, le Tribunal estime que les requérants n’ont pas mis en évidence des éléments permettant de considérer que, en adoptant cette mesure, la BCE a violé d’une manière grave et manifeste le principe de proportionnalité.
Enfin, concernant l’exception d’illégalité soulevée par les requérants vis-à-vis de la mesure d’intervention précoce, le Tribunal rappelle qu’elle s’applique, sous peine d’irrecevabilité, aux seuls actes de portée générale, qui eux-mêmes visent des situations déterminées objectivement et produisent des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière abstraite. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce en ce que la mesure d’intervention précoce a été adressée de manière spécifique par la BCE à la banque, en lui imposant des obligations propres. Dès lors, le Tribunal rejette l’exception d’illégalité comme étant irrecevable.