RETTENS DOM (Tredje Afdeling)
28. januar 2015 (*)
»Konkurrence – administrativ procedure – det europæiske marked for brintoverilte og perborat – offentliggørelse af en beslutning, der fastslår en overtrædelse af artikel 81 EF – afslag på begæring om fortrolig behandling af oplysninger meddelt Kommissionen i henhold til samarbejdsmeddelelsen – begrundelsespligt – fortrolighed – tjenestehemmelighed – berettiget forventning«
I sag T-345/12,
Akzo Nobel NV, Amsterdam (Nederlandene),
Akzo Chemicals Holding AB, Nacka (Sverige),
Eka Chemicals AB, Bohus (Sverige),
ved advokaterne C. Swaak og R. Wesseling,
sagsøgere,
mod
Europa-Kommissionen ved C. Giolito, M. Kellerbauer og G. Meessen, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide), Bruxelles (Belgien), ved advokat T. Funke,
intervenient,
angående en påstand om annullation af Kommissionens afgørelse K(2012) 3534 endelig af 24. maj 2012 om afslag på Akzo Chemicals Holding og Eka Chemicals’ begæringer om fortrolig behandling af oplysningerne i medfør af artikel 8 i formanden for Kommissionens afgørelse 2011/695/EU af 13. oktober 2011 om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager (sag COMP/F/38 620 – Brintoverilte og perborat),
har
RETTEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, S. Papasavvas, og dommerne N.J. Forwood (refererende dommer) og E. Bieliūnas,
justitssekretær: fuldmægtig S. Spyropoulos,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. april 2014,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1 Den 3. maj 2006 vedtog Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber beslutning K(2006) 1766 endelig vedrørende en procedure i henhold til artikel 81 [EF] og EØS-aftalens artikel 53 i forhold til Akzo Nobel NV, Akzo Nobel Chemicals Holding AB, Eka Chemicals AB, Degussa AG, Edison SpA, FMC Corporation, FMC Foret SA, Kemira OYJ, Air Liquide SA, Chemoxal SA, Snia SpA, Caffaro Srl, Solvay SA/NV, Solvay Solexis SpA, Total SA, Elf Aquitaine SA og Arkema SA (sag COMP/F/38 620 – Brintoverilte og natriumperborat) (herefter »PHP-beslutningen«).
2 I PHP-beslutningen fastslog Kommissionen bl.a., at sagsøgerne, Akzo Nobel, Akzo Chemicals Holding og Eka Chemicals AG, havde deltaget i en overtrædelse af artikel 81 EF inden for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) med 14 andre selskaber, der virkede i sektoren for brintoverilte og perborat. Sagsøgerne blev sammen og solidarisk pålagt en bøde på 25,2 mio. EUR.
3 I 2007 blev den første ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen offentliggjort på Kommissionens Generaldirektorat (DG) for Konkurrences (herefter »DG COMP«) hjemmeside.
4 I en skrivelse til sagsøgerne den 28. november 2011 oplyste Kommissionen dem om sin hensigt til at offentliggøre en ny, mere detaljeret ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, som skulle gengive hele denne beslutnings indhold med undtagelse af fortrolige oplysninger. Kommissionen anmodede ved denne lejlighed sagsøgerne om, at de identificerede, hvilke oplysninger i PHP-beslutningen selskaberne ville begære behandlet fortroligt.
5 Efter at have konstateret, at den mere detaljerede, ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen indeholdt talrige oplysninger, som selskaberne havde givet som led i en anmodning i henhold til Kommissionens meddelelse om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (EFT 2002 C 45, s. 3, herefter »2002-samarbejdsmeddelelsen«), meddelte sagsøgerne i en skrivelse af 9. januar 2012 Kommissionen, at de fremsatte indsigelser mod Kommissionens forslag, eftersom det skadede deres interesser uopretteligt. Sagsøgerne anmodede følgelig principalt Kommissionen om at genoverveje hensigten til at offentliggøre en ny, mere deltaljeret ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, og, subsidiært, at udelade en række oplysninger, som sagsøgerne fandt fortrolige, fra denne offentliggørelse.
6 Ved skrivelse af 15. marts 2012 meddelte Kommissionen sagsøgerne, at den i den nye, ikke-fortrolige udgave, der skulle offentliggøres, accepterede deres begæring om at slette alle de oplysninger, som direkte eller indirekte gav mulighed for at identificere kilden til de oplysninger, som var meddelt i henhold til 2002-samarbejdsmeddelelsen. Kommissionen fandt derimod ikke, at det var berettiget at lade andre oplysninger, som sagsøgerne havde begæret behandlet fortroligt, være beskyttet af fortrolighed.
7 Som led i gennemførelsen af formanden for Europa-Kommissionens afgørelse 2011/695/EU af 13. oktober 2011 om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager (EUT L 275, s. 29, herefter »afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde«) forelagde sagsøgerne sagen for høringskonsulenten med henblik på, at denne udelukkede de i henhold til 2002-samarbejdsmeddelelsen af sagsøgerne meddelte oplysninger fra den ikke-fortrolige udgave, der skulle offentliggøres.
Den anfægtede afgørelse
8 Ved afgørelse K(2012) 3534 endelig af 24. maj 2012 (herefter »den anfægtede afgørelse«) gav høringskonsulenten på Kommissionens vegne afslag på sagsøgernes begæringer om fortrolig behandling og godkendte dermed offentliggørelsen af de oplysninger, som selskaberne havde meddelt Kommissionen med henblik på at være begunstiget af Kommissionens bødefritagelsesordning.
9 I den anfægtede afgørelse fremhævede høringskonsulenten først grænserne for sin bemyndigelse, som kun tillod ham at undersøge, om en oplysning skulle anses for fortrolig, og ikke at udbedre en påstået tilsidesættelse af sagsøgernes berettigede forventninger i forhold til Kommissionen.
10 Høringskonsulenten bemærkede endvidere, at sagsøgerne havde modsat sig offentliggørelsen af en ny, mere detaljeret og ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, alene fordi den indeholdt oplysninger, som var meddelt i henhold til 2002-samarbejdsmeddelelsen. Ifølge høringskonsulenten har Kommissionen en vid skønsmargen til at beslutte at offentliggøre mere end det væsentligste af sine afgørelser. Endvidere udgør henvisninger til dokumenter i de administrative sagsakter ikke i sig selv forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger.
11 Ifølge høringskonsulenten har sagsøgerne ikke godtgjort, at offentliggørelsen af de oplysninger, som selskaberne havde meddelt Kommissionen med henblik på at være begunstiget af dennes bødefritagelse, kunne påføre dem et alvorligt tab. Interessen for en virksomhed, som af Kommissionen er blevet pålagt en bøde for en overtrædelse af konkurrenceretten, i, at detaljerne om den ulovlige adfærd, som den er foreholdt, ikke udbredes, fortjener under ingen omstændigheder nogen særlig beskyttelse. Høringskonsulenten har desangående bemærket, at erstatningssøgsmål er en integrerende del af Den Europæiske Unions politik på konkurrenceområdet, og at sagsøgerne følgelig ikke kunne påberåbe sig en berettiget forventning om at være beskyttet mod risikoen for at blive udsat for sådanne søgsmål som følge af den af PHP-beslutningen omhandlede karteldeltagelse.
Retsforhandlinger og parternes påstande
12 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 3. august 2012 har sagsøgerne anlagt den foreliggende sag.
13 Ved kendelse af 16. november 2012, Akzo Nobel m.fl. mod Kommissionen (sag T-345/12 R), besluttede Rettens præsident dels at udsætte gennemførelsen af den anfægtede afgørelse, dels at pålægge Kommissionen at afholde sig fra at offentliggøre en udgave af PHP-beslutningen, som var mere detaljeret hvad angår sagsøgerne, end den, der havde været offentliggjort på DG COMP’s hjemmeside siden 2007.
14 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 10. januar 2013 indgav Kommissionen i henhold til artikel 55, stk. 2, i Rettens procesreglement begæring om, at sagen blev pådømt forud for andre.
15 Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling den 7. juni 2013 fik CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide) tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
16 Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Tredje Afdeling, som sagen derfor er blevet henvist til.
17 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden at tiltræde Kommissionen begæring om, at sagen behandles forud for andre. Retten anmodede som led foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse ligeledes sagsøgerne om at fremlægge visse dokumenter. Sagsøgerne har fremlagt de dokumenter, som de er blevet anmodet om at fremlægge, inden for den fastsatte frist.
18 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 9. april 2014.
19 Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres helt eller delvist.
– Såfremt Retten finder, at den anfægtede afgørelse medfører, at der gives aktindsigt i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EUT L 145, s. 43), annulleres afgørelsen, der indeholder denne aktindsigt.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
20 Under retsmødet har sagsøgerne som svar på Rettens spørgsmål oplyst, at de giver afkald på den anden påstand. Dette er noteret i retsmøderapporten.
21 Kommissionen og intervenienten har nedlagt følgende påstande:
– Kommissionen frifindes i det hele.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Formaliteten
22 Kommissionen har i det væsentlige gjort gældende, at for så vidt som skrivelsen af 28. november 2011 til sagsøgerne skal anses for at indeholde en formel afgørelse om at offentliggøre en mere detaljeret, ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, kan sagsøgerne ikke anfægte en sådan afgørelses lovlighed som led i nærværende søgsmål, eftersom de ikke har søgt den annulleret inden for den i artikel 263, stk. 6, TEUF fastsatte frist.
23 Det skal i den forbindelse bemærkes, at selv om det ganske vist er korrekt, at Kommissionen i sin skrivelse af 28. november 2011 oplyste sagsøgerne om, at den »for nylig havde besluttet« at offentliggøre en ny, mere detaljeret udgave af PHP-beslutningen end den, der havde været tilgængelig på DG COMP’s hjemmeside siden 2007, var formålet hermed at give sagsøgerne mulighed for i overensstemmelse med denne skrivelses bilag III at begære, at eventuelle forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger om dem blev udeladt fra en sådan offentliggørelse. Skrivelsen indeholdt følgelig ikke Kommissionens endelige stillingtagen til de fortrolighedsspørgsmål, der er kernen i nærværende sag.
24 Dette forklarer indledningsvis, at Kommissionen i sin skrivelse af 15. marts 2012 til sagsøgerne ikke gjorde gældende, at afgørelsen om offentliggørelse, der angiveligt var indeholdt i dens skrivelse af 28. november 2011, var endelig, men i stedet opfordrede sagsøgerne til at rette henvendelse til høringskonsulenten, såfremt de ønskede at anfægte DG COMP’s afvisning af størstedelen af deres begæringer om fortrolig behandling.
25 Det skal endvidere bemærkes, at Kommissionen som svar på sagsøgernes begæring efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse tilsendte disses bestyrelse en e-mail, hvoraf fremgår, at dette var den eneste afgørelse, der blev truffet i forhold til dem på området, og at afgørelsen afspejlede Kommissionens endelige standpunkt.
26 Heraf følger, at sagen kan antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
27 Til støtte for deres påstande om annullation af den anfægtede afgørelse har sagsøgerne fremført tre anbringender. Det første vedrører tilsidesættelse af begrundelsespligten og af sagsøgernes ret til god forvaltning. Det andet vedrører tilsidesættelse af tavshedspligten, der følger af artikel 339 TEUF og af artikel 28, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i [artikel 101 TEUF og 102 TEUF] (EFT 2003 L 1, s. 1). Det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af sagsøgernes berettigede forventninger, retssikkerhedsprincippet og princippet om god forvaltningsskik.
Det første anbringende om utilstrækkelig begrundelse og tilsidesættelse af sagsøgernes ret til god forvaltning
28 Sagsøgerne har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke er passende begrundet og dermed udgør en tilsidesættelse af artikel 296 TEUF samt af den ret til god forvaltning, der følger af artikel 41, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Sagsøgerne har i den forbindelse først og fremmest gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke giver dem mulighed for at forstå de årsager, der begrunder afvisningen af deres argumenter udledt af deres berettigede forventninger, som de fremsatte til støtte for deres begæringer om fortrolig behandling. Sagsøgerne har ligeledes gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke besvarede deres argument om, at Kommissionens planlagte offentliggørelse afviger fra dens hidtidige administrative praksis. Endelig har sagsøgerne gjort gældende, at der i nærværende sag kræves et højt begrundelsesniveau, eftersom den anfægtede afgørelse afviger fra Kommissionens tilgang i 2007, som bestod i at offentliggøre en ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, som ikke indeholdt de oplysninger, som sagsøgerne havde begæret behandlet fortroligt.
29 Kommissionen har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet, når den ses i sin sammenhæng.
30 Ifølge fast retspraksis har pligten til at begrunde en individuel beslutning til formål at gøre det muligt for EU’s retsinstanser at efterprøve beslutningens lovlighed og at give den berørte de oplysninger, ved hjælp af hvilke det kan fastslås, om der er grundlag for beslutningen, eller om der foreligger en sådan fejl, at den kan anfægtes. Omfanget af begrundelsespligten afhænger imidlertid af arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget (Domstolens dom af 9.11.1983, sag 322/81, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin mod Kommissionen, Sml. s. 3461, præmis 14, og Rettens dom af 11.12.1996, sag T-49/95, Van Megen Sports mod Kommissionen, Sml. II, s. 1799, præmis 51).
31 Selv om Kommissionen således i medfør af artikel 296 TEUF er forpligtet til at omtale de relevante faktiske og retlige momenter, som den retlige begrundelse for beslutningen afhænger af, og de betragtninger, der førte den til at træffe denne, kræves det ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter denne bestemmelse, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. Domstolens dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis, samt Rettens dom af 26.10.2012, sag T-53/12, CF Sharp Shipping Agencies mod Rådet, præmis 37). En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (Rettens dom af 15.4.2011, sag T-465/08, Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen, Sml. II, s. 1941, præmis 163).
32 Denne forpligtelse er gennemført i artikel 8, stk. 2, i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde, sammenholdt med denne bestemmelses stk. 3, hvad angår de afgørelser, som høringskonsulenten skal træffe om begæringer om fortrolig behandling af visse oplysninger som led i procedurerne for anvendelse af konkurrencereglerne.
33 I nærværende sag fremgår det af både sagsøgernes skrivelser af 8. december 2011 og 9. januar 2012 til DG COMP og af deres skrivelser til høringskonsulenten, at sagsøgerne under den administrative procedure gjorde gældende, at offentliggørelsen af en ny udgave af PHP-beslutningen med de oplysninger, som selskaberne frivilligt havde meddelt for at være begunstiget af 2002-samarbejdsmeddelelsen, tilsidesatte deres berettigede forventninger. Det fremgår endvidere af disse skrivelser, at sagsøgerne gjorde gældende, at en sådan offentliggørelse ville afvige fra Kommissionens hidtidige administrative praksis, som bestod i ikke at udbrede de oplysninger, som virksomhederne har meddelt den som led i bødefritagelsesordningen.
34 Det skal herom bemærkes, at såfremt høringskonsulenten ikke specifikt har besvaret realiteten i hvert af disse argumenter, skyldes det, som det i det væsentlige fremgår af Rettens dom afsagt dags dato, Evonik Degussa mod Kommissionen (sag T-341/12, præmis 42-44 og 58), at han skulle overholde grænserne for sine beføjelser i henhold til artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde.
35 Den anfægtede afgørelse blev imidlertid vedtaget ved afslutningen af en administrativ procedure, hvorunder Kommissionen skulle besvare sagsøgernes principielle indsigelser mod den planlagte offentliggørelse, som hørte under høringskonsulentens kompetenceområde.
36 Under disse omstændigheder og for at sikre sagsøgernes effektive domstolsbeskyttelse skal den anfægtede afgørelse ses i den sammenhæng, der førte til dens vedtagelse, og det skal således findes, at denne afgørelse implicit, men nødvendigvis omfatter Kommissionens stillingtagen vedrørende den planlagte offentliggørelse, som udtrykkes gennem DG COMP, for så vidt som denne stillingtagen vedrører forhold, som er omfattet af høringskonsulentens kompetenceområde.
37 Når den anfægtede afgørelse betragtes således, giver den sagsøgerne mulighed for at forstå de retlige og faktiske momenter, som dens retlige begrundelse afhænger af.
38 For det første har Kommissionen i sin skrivelse af 28. november 2011 til sagsøgerne med henvisning til gennemsigtighedsformålet begrundet sin hensigt til at ville offentliggøre en ny, mere detaljeret ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen. Kommissionen har endvidere i en skrivelse af 20. december 2011 til sagsøgerne i det væsentlige præciseret, at den planlagte offentliggørelse skulle forstås i betragtning af en begæring om aktindsigt i den fortrolige udgave af PHP-beslutningen fremsat i henhold til forordning nr. 1049/2001.
39 For det andet har Kommissionen i DG COMP’s skrivelse af 15. marts 2012 til sagsøgerne, selv om det er korrekt, at høringskonsulenten har afvist at have kompetence til at undersøge en eventuel tilsidesættelse af sagsøgernes berettigede forventninger, eftersom en sådan undersøgelse ville overskride grænserne for de beføjelser, han var tildelt i henhold til artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde, imidlertid besvaret deres argument om, at den omtvistede offentliggørelse tilsidesatte selskabernes berettigede forventninger.
40 Det fremgår nemlig i det væsentlige af denne skrivelse, at Kommissionen som led i vurderingen af de principielle indsigelser mod den omtvistede offentliggørelse fandt, at det bl.a. tilkom den at afveje beskyttelsen af formålet med dens undersøgelsesaktiviteter, som er omfattet af undtagelsen til gennemsigtighedsprincippet fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, med parternes legitime interesser. Kommissionen har endvidere anført, at et dokument ikke er begunstiget af beskyttelse, alene fordi det er meddelt Kommissionen som led i en anmodning om bødefritagelse, og at den planlagte offentliggørelse ikke skadede formålet med dens undersøgelsesaktiviteter. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at den i nærværende sag har taget hensyn til artikel 4, stk. 7, i forordning nr. 1049/2001, hvorefter undtagelserne til aktindsigt fastslagt i artikel 7, stk. 1-3, kun fandt anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet i dokumentets indhold. Kommissionen har heraf udledt, at den omtvistede offentliggørelse ikke medførte en tilsidesættelse af sagsøgernes berettigede forventning.
41 For det tredje omtales i den anfægtede afgørelse flere forhold til støtte for at afvise sagsøgernes begæringer om fortrolig behandling. Høringskonsulenten har heri fremhævet, at henvisninger til dokumenter indeholdt i de administrative sagsakter ikke i sig selv udgør forretningshemmeligheder eller andre oplysninger af fortrolig art. Afvisningen af begæringerne om fortrolig behandling er herefter begrundet af for det første den skønsmargen, som Kommissionen havde til at offentliggøre mere end det væsentlige i de afgørelser, den træffer i henhold til artikel 23 i forordning nr. 1/2003, for det andet af, at sagsøgerne ikke havde godtgjort, at offentliggørelsen af de oplysninger, som selskaberne havde meddelt Kommissionen i henhold til 2002-samarbejdsmeddelsen, kunne påføre dem et alvorligt tab, og for det tredje af, at det – selv hvis en sådan risiko forudsættes godtgjort – fremgår af retspraksis, at sagsøgernes interesse i, at offentligheden ikke blev bekendt med detaljerne om deres deltagelse i en overtrædelse, ikke var beskyttelsesværdig.
42 Konklusionerne i den ovenstående præmis fører ligeledes til at forkaste sagsøgernes argument om, at den anfægtede afgørelse ikke angiver, hvad der i nærværende sag begrunder en afvigelse fra Kommissionens hidtidige administrative praksis. Selv hvis den hidtidige praksis, som sagsøgerne har henvist til, forudsættes godtgjort, giver den anfægtede afgørelse, når den bedømmes i sammenhæng med sin vedtagelse, tilstrækkelige oplysninger, der giver sagsøgerne mulighed for at forstå, hvorfor Kommissionen i nærværende sag besluttede at afvige fra denne praksis.
43 Endelig skal sagsøgernes argument om, at det krævede begrundelsesniveau i nærværende sag er højere end vanligt, eftersom den anfægtede afgørelse godkender offentliggørelsen af oplysninger, som Kommissionen tidligere havde fundet fortrolige, forkastes som irrelevant. Selv om det forudsættes, at en sådan skærpelse af begrundelsespligten er begrundet, skal det fastslås, at den anfægtede afgørelse under hensyn til både sagsøgernes argumenter fremlagt for høringskonsulenten i deres skrivelse af 10. april 2012 og til den sammenhæng, hvori den anfægtede afgørelse blev vedtaget, tilstrækkeligt klart og præcist angiver grundene til, at det i nærværende sag blev besluttet ikke længere at anse de omtvistede oplysninger for fortrolige.
44 Sagsøgerne kan således ikke gives medhold i, at den anfægtede afgørelse er utilstrækkeligt begrundet. Eftersom sagsøgerne i øvrigt ikke har anført, hvorledes deres klagepunkt om en tilsidesættelse af retten til god forvaltning adskiller sig fra deres argumentation vedrørende den anfægtede afgørelses begrundelses utilstrækkelighed, kan dette klagepunkt heller ikke tiltrædes. Det følger heraf, at det første anbringende skal forkastes.
Det andet anbringende om en tilsidesættelse af den tavshedspligt, der følger af artikel 339 TEUF og af artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003
45 Sagsøgerne har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse udgør en tilsidesættelse af Kommissionens tavshedspligt, der følger af artikel 339 TEUF og af artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003. Det fremgår nemlig af retspraksis, at oplysninger, som virksomhederne frivilligt har meddelt Kommissionen, skal være beskyttet mod udbredelse. De oplysninger, som sagsøgerne i nærværende sag har begæret behandlet fortroligt, blev frivilligt meddelt til Kommissionen af dem med henblik på at være begunstiget af 2002-samarbejdsmeddelsen.
46 Sagsøgerne har i den forbindelse ligeledes henvist til artikel 30 i forordning nr. 1/2003, hvorefter Kommissionen ved offentliggørelsen af sine afgørelser skal tage hensyn til virksomhedernes berettigede interesse i, at deres forretningshemmeligheder ikke afsløres, samt til artikel 16, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 af 7. april 2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til [artikel 81 EF] og 82 [EF] (EUT L 123, s. 18), hvorefter Kommissionen ikke må videregive eller stille oplysninger til rådighed, såfremt de indeholder forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger.
47 Sagsøgerne har ligeledes gjort gældende, at de oplysninger, som de har meddelt i henhold til 2002-samarbejdsmeddelelsen, er omfattet af tavshedspligten.
48 Denne meddelelse foreskrev bl.a. i punkt 29, 32 og 33 fortrolig behandling af oplysninger modtaget som led i en anmodning om bødefritagelse. Beskyttelsen indrømmet disse oplysninger blev bekræftet ved punkt 6 i Kommissionens meddelelse om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (EUT 2006 C 298, s. 17, herefter »2006-samarbejdsmeddelelsen«). Der skal endvidere tages hensyn til den omstændighed, at disse oplysninger blev meddelt Kommissionen formelt, at de kun var kendt af en begrænset personkreds, og at deres udbredelse ville påføre sagsøgerne et alvorligt tab, eftersom udbredelsen som led i erstatningssøgsmål mod sagsøgerne ville stille dem væsentligt ringere end de andre adressater for PHP-beslutningen, som ikke samarbejdede med Kommissionen. Derfor påvirkes disse oplysningers fortrolige karakter – i modsætning til forretningsmæssigt følsomme oplysninger i snæver forstand – ikke af tidens forløb. Sagsøgernes interesse i, at disse oplysninger ikke udbredes, er endvidere beskyttelsesværdig, eftersom den fortrolige behandling af de nævnte oplysninger er en grundlæggende betingelse for, at Kommissionens bødefritagelsesordning er velfungerende, og dermed for effektiviteten af EU-retten på kartelområdet.
49 Sagsøgerne har som led heri bestridt Kommissionens tilgang, der består i alene at beskytte de dokumenter, der er meddelt som led i anmodningerne om bødefritagelse, eller de erklæringer, der er afgivet af personer, som har anmodet om bødefritagelse, men at udelukke de oplysninger, som disse dokumenter og erklæringer indeholder. Ifølge sagsøgerne udgør denne tilgang en tilsidesættelse af den grundlægende ret til beskyttelse af tjenestehemmeligheder, som er sikret i henhold til artikel 339 TEUF. Under retsmødet har sagsøgerne tilføjet, at den af Kommissionen planlagte offentliggørelse af den mere detaljerede, ikke-fortrolige udgave medfører en omgåelse af retten til aktindsigt i institutionernes dokumenter, som er fastsat i forordning nr. 1049/2001, samt af de konkrete regler om aktindsigt i undersøgelsesakter inden for karteller, som er fastsat i forordning nr. 1/2003.
50 Det er endvidere sagsøgernes opfattelse, at offentliggørelsen af den ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen i 2007 allerede opfylder formålet om, at offentligheden skal gøres bekendt med de årsager, der ligger til grund for den nævnte beslutning. Kommissionen tilsigter ved at offentliggøre en mere fuldstændig, ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen i virkeligheden at lette erstatningssøgsmålet anlagt af intervenienten for Landgericht Dortmund (den regionale ret i Dortmund, Tyskland). Den anfægtede afgørelse udviser i den forbindelse en mere overordnet ændring af Kommissionens politik på kartelområdet, som skal bistå sagsøgere i deres erstatningssøgsmål anlagt mod deltagere i denne type overtrædelse af konkurrenceretten. Uden en ændring af de gældende retlige rammer er beslutningen om at offentliggøre en mere detaljeret, ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen imidlertid ikke begrundet. Artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 forbyder nemlig, at oplysninger, der indhentes som led i en undersøgelse, bruges til andre formål end undersøgelsen. Denne bestemmelse beskytter følgelig de virksomheder, som er indblandet i Kommissionens undersøgelser, mod, at sådanne oplysninger anvendes som led i civile søgsmål. Sagsøgerne har desuden under retsmødet i det væsentlige anført, at eventuelle ofre for et kartels interesse i at få præcise oplysninger om kartellets afvikling var tilstrækkeligt beskyttet ved de nationale retsinstansers mulighed for at anmode Kommissionen om at meddele dem sådanne oplysninger.
51 Kommissionen og intervenienten har anfægtet denne argumentation.
52 Retten bemærker i den henseende, at argumenterne om en berettiget forventning, som angiveligt er skabt for sagsøgerne ved 2002-samarbejdsmeddelelsen samt af Kommissionens hidtidige praksis, der er påberåbt til støtte for det tredje anbringende, i det væsentlige falder sammen med argumentationen fremsat under det tredje anbringende. Disse argumenter skal derfor undersøges som led heri.
53 Det skal endvidere bemærkes, at i henhold til artikel 339 TEUF har medlemmer af Unionens institutioner, medlemmerne af udvalgene samt Unionens tjenestemænd og øvrige ansatte ‒ selv efter at deres hverv er ophørt ‒ pligt til ikke at give oplysninger om forhold, som ifølge deres natur er tjenestehemmeligheder, navnlig oplysninger om virksomheder og om deres forretningsforbindelser eller omkostningsforhold.
54 I henhold til artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 må de oplysninger, der indhentes af Kommissionen under de undersøgelser, den foretager i henhold til denne forordning, i medfør af dens artikel 17-22, med forbehold af forordningens artikel 12 og 15 kun bruges til det formål, hvortil de er indhentet. Artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, som supplerer adfærdsreglen fastsat i artikel 339 TEUF inden for denne forordnings anvendelsesområde, bestemmer bl.a., at med forbehold af samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder samt modtagerne af klagepunktsmeddelelsens mulighed for at få aktindsigt i undersøgelsens akter er Kommissionen og disse myndigheder, deres embedsmænd, øvrige ansatte og andre personer, der arbejder under tilsyn fra disse myndigheder, samt embedsmænd og ansatte i andre af medlemsstaternes myndigheder forpligtede til ikke at videregive de oplysninger, de har indhentet eller udvekslet i henhold til denne forordning, og som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt.
55 I henhold til artikel 30, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 offentliggør Kommissionen endvidere bl.a. de beslutninger, hvorved den pålægger de virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, som den finder ansvarlige for en overtrædelse af EU-rettens regler om karteller, en bøde. I overensstemmelse med denne forordnings artikel 30, stk. 2, nævner denne offentliggørelse parternes navne og beslutningens hovedindhold, herunder de pålagte sanktioner, men der skal tages hensyn til virksomhedernes berettigede interesse i, at deres forretningshemmeligheder ikke afsløres.
56 Artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 773/2004 bestemmer for sit vedkommende i det væsentlige, at Kommissionen ikke må videregive eller stille oplysninger, herunder dokumenter, der indeholdes i undersøgelsens akter, til rådighed, såfremt de indeholder forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger tilhørende en hvilken som helst person.
57 Endelig er 28 artikel 8, stk. 1-3, i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde affattet således:
»1. Hvis Kommissionen påtænker at videregive oplysninger, der måtte udgøre forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger for en virksomhed eller en person, underretter [DG COMP] den pågældende virksomhed eller person skriftligt herom, og der gives en nærmere begrundelse herfor. Den pågældende virksomhed eller person får en bestemt frist til skriftligt at fremsætte eventuelle bemærkninger.
2. Hvis de pågældende virksomheder eller personer modsætter sig videregivelsen af oplysningerne, kan den henvise sagen til høringskonsulenten. Hvis høringskonsulenten vurderer, at oplysningerne kan videregives, fordi de ikke udgør forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger, eller fordi der er en tungtvejende interesse i meddelelsen heraf, redegøres der for denne vurdering i en begrundet afgørelse, der meddeles den pågældende virksomhed eller person. I afgørelsen angives den dato, hvor oplysningerne vil blive videregivet. Denne dato skal mindst ligge en uge efter meddelelsesdatoen.
3. Stk. 1 og 2 gælder tilsvarende for videregivelse af oplysninger ved en offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende.«
58 I nærværende sag har sagsøgerne ikke bestridt, at de deltog i det kartel, der lå til grund for vedtagelsen af PHP-beslutningen. De har derimod gjort gældende, at de omtvistede oplysningers fortrolighed følger af den omstændighed alene, at de blev meddelt frivilligt til Kommissionen som led i bødefritagelsesordningen, og at den planlagte offentliggørelse således kan skade beskyttelsen af formålet med Kommissionens undersøgelsesaktiviteter.
59 Eftersom området for de oplysninger, der er omfattet af tavshedspligt, rækker ud over virksomheders forretningshemmeligheder (jf. i denne retning Domstolens dom af 7.11.1985, sag 145/83, Adams mod Kommissionen, Sml. s. 3539, præmis 34, og Rettens dom af 30.5.2006, sag T-198/03, Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, Sml. II, s. 1429, præmis 29), skal det med forbehold af vurderingen af det tredje anbringendes velbegrundethed afgøres, om oplysningerne, som sagsøgerne har gjort gældende, skal være begunstiget af en beskyttelse i henhold hertil, alene fordi de er meddelt frivilligt af en virksomhed til Kommissionen med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen.
60 I henhold til artikel 1, stk. 2, TEU træffes beslutningerne inden for Unionen så åbent som muligt. Dette princip afspejles i artikel 15 TEUF, som under visse betingelser sikrer, at borgere får adgang til institutionernes dokumenter. I overensstemmelse med dette princip – og når der ikke er bestemmelser, der udtrykkeligt pålægger eller forbyder offentliggørelse – udgør institutionernes mulighed for at offentliggøre de retsakter, de vedtager, hovedreglen, til hvilken der er undtagelser i det omfang EU-retten – især gennem bestemmelser, der sikrer overholdelsen af tavshedspligt – er til hinder for en offentliggørelse af disse retsakter eller visse oplysninger heri (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, præmis 69).
61 Hverken i artikel 339 TEUF eller i forordning nr. 1/2003 er det udtrykkeligt angivet, hvilke oplysninger – ud over forretningshemmeligheder – der er omfattet af tavshedspligten. Det kan i denne forbindelse ikke udledes af artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, at dette ville være tilfældet for alle oplysninger, der indsamles i henhold til nævnte forordning, med undtagelse af de oplysninger, som skal offentliggøres i medfør af forordningens artikel 30. Således som det er tilfældet efter artikel 339 TEUF, er artikel 28 i forordning nr. 1/2003, som gennemfører denne traktatbestemmelse på området for konkurrenceregler for virksomheder, kun til hinder for offentliggørelsen af oplysninger, der som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, præmis 70).
62 Det er i øvrigt korrekt, at det følger af præmis 75 i dom Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, og af præmis 64 i dom af 12. oktober 2007, sag T-474/04, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen, Sml. II, s. 4225, at for så vidt som visse oplysningers fortrolighed beskyttes af en undtagelse til aktindsigten fastsat i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, er en sådan beskyttelse relevant med henblik på at vurdere, om Kommissionen har overholdt dens forbud mod i henhold til artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 at udbrede oplysninger, som i kraft af deres natur er undergivet tavshedspligt.
63 Efter afsigelsen af disse domme har Domstolen imidlertid fortolket artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 således, at institutionerne i den forbindelse kan støtte sig på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages at være til hinder for udbredelse af dokumenter af tilsvarende karakter. Denne fortolkning gælder, når de retsforskrifter, der regulerer proceduren, ligeledes fastsætter strenge regler for behandlingen af de oplysninger, der indhentes eller nedfældes inden for rammerne af en sådan procedure (Domstolens dom af 28.6.2012, sag C-404/10 P, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, præmis 108, 116 og 118). Dette er netop tilfældet med artikel 27, stk. 2, og artikel 28 i forordning nr. 1/2003 samt artikel 6, 8, 15 og 16 i forordning nr. 773/2004, der restriktivt regulerer anvendelsen af dokumenter i sagsakterne vedrørende en procedure i henhold til artikel 101 TEUF (Domstolens dom af 27.2.2014, sag C-365/12 P, Kommissionen mod EnBW Energie Baden-Württemberg, præmis 86). I denne sammenhæng ville artikel 30 i forordning nr. 1/2003 i det væsentlige blive frataget sin virkning, hvis artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 antoges at forbyde Kommissionen at offentliggøre alle oplysninger, som den har ret til at nægte aktindsigt i i medfør af sidstnævnte bestemmelse under påberåbelse af en generel formodning. En sådan fortolkning ville nemlig hindre Kommissionen i at offentliggøre selv afgørelsens hovedindhold, idet dette nødvendigvis må fremgå af oplysningerne i undersøgelsens akter. Det ville endvidere i praksis medføre omvendt bevisbyrde, som hvad angår fortrolig behandling påhviler den, der begærer en sådan behandling, eftersom denne blot kunne påberåbe sig den generelle formodning, som institutionerne kan gøre gældende på ovennævnte betingelser, og faktisk forpligte Kommissionen til at godtgøre, at de omtvistede oplysninger kan omfattes af afgørelsens offentliggjorte udgave.
64 I modsætning til hvad sagsøgerne i det væsentlige har gjort gældende, kan udbredelsen af oplysninger vedrørende en overtrædelse af EU-konkurrenceretten ved en offentliggørelse i henhold til artikel 30 i forordning nr. 1/2003 af en afgørelse, hvorved denne overtrædelse straffes, i princippet ikke sammenlignes med tredjemands aktindsigt i dokumenter, der fremgår af Kommissionens undersøgelsesakter vedrørende en sådan overtrædelse. I nærværende sag ville offentliggørelsen af de faktiske omstændigheder, som udgør overtrædelsen, og som ikke fremgår af den ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen offentliggjort i 2007 – såfremt den skete – ikke medføre, at tredjemand blev meddelt sagsøgernes begæring om bødefritagelse for Kommissionen og de referater, der gengiver sagsøgernes mundtlige erklæringer afgivet som led i bødefritagelsesordningen, eller de dokumenter, som sagsøgerne frivilligt har forelagt Kommissionen under undersøgelsen.
65 I betragtning af disse principper undersøges de tre kumulative betingelser, som skal opfyldes, for at oplysninger ifølge deres natur er omfattet af tavshedspligt og således er beskyttet mod udbredelse til offentligheden. Disse oplysninger skal for det første kun være tilgængelige for en begrænset personkreds. For det andet skal der være tale om oplysninger, hvis offentliggørelse alvorligt kan skade den person, som har videregivet oplysningerne, eller tredjemand. For det tredje og endelig kræves det, at de interesser, som vil kunne skades ved offentliggørelsen af den pågældende oplysning, objektivt set er beskyttelsesværdige (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, præmis 71, og i sagen Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 62, præmis 65).
66 Kommissionen har gjort gældende, at den første betingelse ikke er opfyldt i nærværende sag, eftersom de oplysninger, som selskabet har forelagt Kommissionen under undersøgelsen, fremgår af de sagsakter, som de øvrige adressater for PHP-beslutningen har haft adgang til.
67 Denne argumentation må forkastes. I denne forbindelse skal der sondres mellem den beskyttelse, der skal tildeles oplysninger, som er omfattet af tavshedspligt, i forhold til personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, der har krav på at blive hørt i forbindelse med procedurerne for anvendelse af konkurrencereglerne, og den beskyttelse, der skal tildeles sådanne oplysninger i forhold til offentligheden i almindelighed (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, præmis 29; jf. ligeledes analogt kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 10.9.2013, sag C-278/13 P(R), Kommissionen mod Pilkington Group, præmis 56 og 57).
68 Forpligtelsen for institutionernes tjenestemænd og ansatte til ikke at give oplysninger, som de har til rådighed, og som er undergivet tavshedspligt, fastsat i artikel 339 TEUF, og som på området for de konkurrenceregler, der finder anvendelse på virksomheder, er gennemført ved artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, er således lempet i forhold til de personer, som i medfør af forordningens artikel 27, stk. 2, har krav på at blive hørt. Kommissionen kan meddele disse personer visse oplysninger, som er omfattet af tavshedspligten, for så vidt som dette er nødvendigt for sagens rette oplysning. Under sådanne omstændigheder skal det dog lægges til grund, at oplysningerne kun er en begrænset personkreds bekendt.
69 Det følger heraf, at den i artikel 27, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 fastsatte regel, hvorved de af Kommissionens undersøgelse berørte parters ret til aktindsigt i de administrative sagsakter sikres, ikke foregriber spørgsmålet om beskyttelsen mod, at oplysninger, der er meddelt til Kommissionen som led undersøgelsen, og som er undergivet tavshedspligt, udbredes til offentligheden i almindelighed.
70 Hvad angår den anden betingelse har sagsøgerne gjort gældende, at udbredelsen af de oplysninger, som de har meddelt Kommissionen i henhold til bødefritagelsesordningen, ville påføre dem en alvorlig skade, eftersom det som led i erstatningssøgsmål anlagt mod dem ville være til væsentlig ulempe for dem i forhold til andre adressater for PHP-beslutningen, der ikke har samarbejdet med Kommissionen. Det er endvidere sagsøgernes opfattelse, at en sådan udbredelse ligeledes kunne skade den almene interesse, eftersom den kan afskrække virksomheder fra i fremtiden at anmelde overtrædelser af artikel 81 EF.
71 Kommissionen har bestridt dette synspunkt, idet den har gjort gældende, at udbredelsen af de omtvistede oplysninger ikke kan påføre sagsøgerne alvorlig skade, eftersom deres angiveligt mere ugunstige situation som led i civile søgsmål blot er den retlige følge af deres deltagelse i en overtrædelse af EU-konkurrenceretten.
72 Det skal imidlertid fastslås, at Kommissionens indsigelse alene vedrører sagsøgernes berettigede interesse i beskyttelsen af de omtvistede oplysningers fortrolighed, som er kernen i den tredje betingelse, der undersøges nedenfor i præmis 79-89, og ikke den objektivt set alvorlige karakter af den skade, som sagsøgerne kan lide, såfremt disse oplysninger bringes til offentlighedens kendskab.
73 Det står i den forbindelse fast, at de omtvistede oplysninger, hvis offentliggørelse afhænger af resultatet af denne tvist, i det væsentlige består af beskrivelsen af de faktiske omstændigheder, der udgør den overtrædelse af artikel 81 EF, som Kommissionen straffede ved PHP-beslutningen.
74 Selv om Kommissionen ganske vist heller ikke specifikt har begrundet den anfægtede afgørelse hvad angår formålet med at lette erstatningssøgsmål for de nationale retsinstanser, følger det ikke desto mindre endvidere af sagsakterne, at Kommissionens planlagte offentliggørelse af den mere fuldstændige, ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen – navnlig den del af beslutningen, der vedrører kartellets funktion – kunne give intervenienten, der repræsenterer interesserne for virksomheder, som vurderer at have lidt skade som følge af den overtrædelse af konkurrenceretten, der fastslås heri, mulighed for lettere at bevise sagsøgernes og andre heri deltagende virksomheders civile ansvar samt i givet fald omfanget af dette ansvar som led i det søgsmål, som virksomheden har anlagt for Landgericht Dortmund.
75 Denne udgave viser nemlig i detaljer de hemmelige kontakter og konkurrencebegrænsende aftaler, som sagsøgerne deltog i, idet der bl.a. omtales de af disse kontakter eller aftaler berørte varer, taloplysninger om udbudte priser samt de af deltagerne forfulgte formål hvad angår priser og fordeling af markedsandele. Sådanne oplysninger er egnede til, at fysiske eller juridiske personer, der føler sig som ofre for den ved PHP-beslutningen straffede overtrædelse af artikel 81 EF, kan godtgøre deres tab og den årsagsforbindelse, der er mellem denne overtrædelse og det angivelige tab.
76 Det skal endvidere bemærkes, at Kommissionen i sine processkrifter – ud over intervenientens forklaringer herom i interventionsbegæringen og under retsmødet – har anført, at anvendelsen af forbuddet i artikel 81 EF på det privatretlige område styrkes ved Kommissionens planlagte offentliggørelse af en ny, ikke-fortrolig udgave.
77 Uden at det på dette trin i argumentationen er nødvendigt, således som sagsøgerne har gjort gældende, at tage stilling til spørgsmålet, om offentliggørelsen af de omtvistede oplysninger som led i et erstatningssøgsmål var til skade for selskaberne i forhold til andre virksomheder, som havde deltaget i den ved PHP-beslutningen straffede overtrædelse, men som ikke udviste den samme grad af samarbejdsvilje, skal det dermed anses for godtgjort, at udbredelsen af de oplysninger, som sagsøgerne har begæret behandlet fortroligt, kan påføre dem et alvorligt tab.
78 Den anden betingelse, som er omtalt ovenfor i præmis 65, er således opfyldt i nærværende sag.
79 Hvad angår den tredje betingelse skal det bemærkes, at den indebærer, at vurderingen af den fortrolige karakter af en oplysning forudsætter, at der foretages en afvejning mellem de berettigede interesser mod en offentliggørelse, og den almene interesse, som fordrer, at institutionernes handlinger foretages så åbent som muligt (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, præmis 71, og i sagen Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 62, præmis 65).
80 Det skal i den forbindelse – hvad først og fremmest angår sagsøgernes argument om, at den planlagte offentliggørelse ville udsætte selskaberne for en øget risiko for at blive dømt ved civile søgsmål anlagt mod dem, bl.a. af intervenienten, som følge af deres deltagelse i den ved PHP-beslutningen straffede overtrædelse – straks bemærkes, at interessen for en virksomhed, som Kommissionen har pålagt en bøde for overtrædelse af konkurrenceretten, i, at detaljerne i den retsstridige adfærd, der bebrejdes den, ikke gøres tilgængelige for offentligheden, ikke fortjener en særlig beskyttelse, henset dels til offentlighedens interesse i at få kendskab til begrundelsen for enhver foranstaltning fra Kommissionen i videst muligt omfang, erhvervsdrivendes interesse i at få oplyst, hvilken adfærd der kan udsætte dem for sanktioner, interessen i for de personer, der har lidt skade på grund af en overtrædelse, at få kendskab til detaljerne for i givet fald at kunne gøre deres krav gældende mod de virksomheder, der er pålagt sanktioner, dels til denne virksomheds mulighed for at lade en sådan beslutning underkaste retslig prøvelse (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, præmis 78, og i sagen Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 62, præmis 72; jf. analogt EFTA-Domstolens dom af 21.12.2012, E-14/11, DB Schenker mod EFTA-tilsynsmyndigheden, Report of the EFTA Court, s. 1178, præmis 189).
81 Det følger heraf, at sagsøgerne ikke med føje kan modsætte sig Kommissionens offentliggørelse af oplysninger, der detaljeret afslører selskabernes deltagelse i den ved PHP-beslutningen straffede overtrædelse, fordi en sådan offentliggørelse kan udsætte dem for en øget risiko for ved civilretligt ansvar at skulle påtage sig følgerne af deres deltagelse i den nævnte overtrædelse.
82 Sagsøgerne har imidlertid uafhængigt af det tredje anbringende gjort gældende, at den anfægtede afgørelse, idet den afskrækker virksomhederne fra at melde de overtrædelser af EU-konkurrenceretten, som de har kendskab til, og samarbejde med Kommissionen med henblik på at være begunstiget af dennes bødefritagelsesordning, kan skade den effektive virkning af Kommissionens politik om bekæmpelse af overtrædelser af EU-retten vedrørende karteller. Denne interesse er beskyttelsesværdig, eftersom bødefritagelsesordningen har en grundlæggende betydning for EU-retten vedrørende kartellers overordnede effektivitet. Sagsøgerne har i den forbindelse tilføjet, at eftersom de oplysninger, der planlægges offentliggjort, vedrører disse selskaber mere end de virksomheder, der ikke har anmodet om bødefritagelse, stiller offentliggørelsen selskabet uforholdsmæssigt ugunstigt som led i procedurerne for de nationale retsinstanser, hvilket bringer bødefritagelsesordningens effektivitet i fare.
83 Det skal i den forbindelse bemærkes, at bødefritagelsesordningernes effektivitet kan påvirkes af videregivelse af dokumenter om en bødefritagelsesordning til personer, som ønsker at anlægge et erstatningssøgsmål, selv om de nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen bevilger en fuldstændig eller delvis fritagelse fra den bøde, de kan pålægge (jf. analogt Domstolens dom af 14.6.2011, sag C-360/09, Pfleiderer, sml. I, s. 5161, præmis 26). En person, der er involveret i en overtrædelse af konkurrenceretten, kan i forhold til muligheden for en sådan videregivelse nemlig afskrækkes fra den ved bødefritagelsesordningen givne mulighed, når der bl.a. tages hensyn til, at de til Kommissionen meddelte dokumenter eller afgivne erklæringer kan være selvinkriminerende.
84 Endvidere kan adgangen til at få erstatning for tab forårsaget af en kontrakt eller adfærd, der kan begrænse eller fordreje konkurrencen, bidrage til opretholdelsen af en effektiv konkurrence inden for Unionen (jf. Domstolens dom af 6.11.2012, sag C-199/11, Otis m.fl., præmis 42 og den deri nævnte retspraksis) og medvirker således til at gennemføre et formål af almen interesse (jf. i denne retning, analogt, dommen i sagen DB Schenker mod EFTA-Tilsynsmyndigheden, nævnt ovenfor i præmis 80, præmis 132).
85 Domstolen har ved anvendelse af disse principper – ved behandlingen af præjudicielle spørgsmål som led i tvister vedrørende begæringer fra virksomheder, der har lidt tab som følge af overtrædelser af konkurrenceretten, om aktindsigt i de nationale konkurrencemyndigheders sagsakter vedrørende undersøgelsen – opfordret de nationale retsinstanser, der var forelagt disse tvister, til at foretage en afvejning af de interesser, der begrunder videregivelsen af de oplysninger, der er indgivet frivilligt af en person, der ønsker bødefritagelse, og beskyttelsen af disse oplysninger (Domstolens dom i Pfleiderer-sagen, nævnt ovenfor i præmis 83, præmis 30, og dom af 6.6.2013, sag C-536/11, Donau Chemie m.fl., præmis 30 og 31).
86 Rækkevidden af denne retspraksis skal vurderes i nærværende sag.
87 Som det følger af præmis 64 ovenfor, vedrører nærværende sag ikke anfægtelse af afvisningen af aktindsigt i dokumenter angående proceduren inden for konkurrenceområdet, som lå til grund for Pfleiderer-dommen, nævnt ovenfor i præmis 83, og dommen i sagen Donau Chemie m.fl., nævnt ovenfor i præmis 85, men Kommissionens planlagte offentliggørelse af visse oplysninger indeholdt i dokumenter eller erklæringer, som sagsøgerne frivilligt havde forelagt Kommissionen med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen.
88 I nærværende sag har sagsøgerne blot generelt gjort gældende, at offentliggørelsen af de oplysninger, som selskaberne meddelte frivilligt under undersøgelsen med ønsket om at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, vil skade Kommissionens undersøgelsesaktiviteter.
89 På den baggrund skal det fastslås, at selv om denne konstatering forudsættes rigtig, viser den ikke, at der foreligger en retsforskrift, som Kommissionen har tilsidesat, alene fordi offentliggørelsen af de oplysninger, der er afgivet som led i bødefritagelsen, kunne påvirke gennemførelsen af denne ordning i forhold til fremtidige undersøgelser. Dette konkrete argument indebærer endvidere den almene interesse i i videst muligt omfang at have kendskab til enhver af Kommissionens handlinger, de erhvervsdrivendes interesse i at få oplysninger om adfærd, der kan udsætte dem for sanktioner, og endelig Kommissionens interesse i at sikre sin bødefritagelsesordnings effektive virkning. Disse konkrete interesser er ikke ene for sagsøgerne, men det tilkommer Kommissionen under omstændighederne i nærværende sag at afveje bødefritagelsesordningens effektivitet i forhold til de erhvervsdrivendes interesse i at få kendskab til indholdet af Kommissionens beslutning og handle for at beskytte deres rettigheder.
90 Denne konklusion kan ikke drages i tvivl ved sagsøgernes argument om, at de oplysninger, som selskaberne har begæret behandlet fortroligt, i det væsentlige ikke er grundlæggende for at forstå PHP-beslutningens konklusion og følgelig ikke hører under den offentliggørelsespligt, der påhviler Kommissionens i henhold til artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003. Uden at vurdere, om dette er tilfældet, skal det nemlig blot fastslås, at denne bestemmelse i betragtning af konklusionen ovenfor i præmis 80 ikke har til formål at begrænse Kommissionens frihed til frivilligt at offentliggøre en udgave af en beslutning, som er mere vidtrækkende end det fornødne minimum, og heri medtage de oplysninger, hvis offentliggørelse ikke er nødvendig, i det omfang offentliggørelsen af disse ikke er uforenelig med beskyttelsen af tavshedspligten (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, præmis 79).
91 Sagsøgernes argument om artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 773/2004 kan heller ikke tiltrædes, eftersom sagsøgerne, som det fremgår af de ovenstående betragtninger, ikke har godtgjort, at de oplysninger, som de i nærværende sag begærede behandlet fortroligt, var både forretningshemmeligheder og andre fortrolige oplysninger.
92 Under disse omstændigheder skal sagsøgernes argument, hvorefter de omtvistede oplysningers fortrolige karakter ikke påvirkes af tidens forløb, ligeledes forkastes som irrelevant.
93 Hvad angår sagsøgernes henvisning til Domstolens dom af 16. juli 1992, Asociación Española de Banca Privada m.fl. (sag C-67/91, Sml. I, s. 4785), er den ikke relevant for nærværende sag, eftersom den på et væsentligt punkt er forskellig fra nærværende sag.
94 Uden at det er nødvendigt at bemærke forskellene mellem artikel 20, stk. 1, i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962: Første forordning om anvendelse af bestemmelserne i [artikel 81 EF og 82 EF] (EFT 1962, 13 s. 204), og artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1/2003, som erstattede den, skal det blot fastslås, at denne dom vedrørte de nationale myndigheders anvendelse som bevismidler af oplysninger indhentet af Kommissionen hos virksomheder, som ikke var omtalt i Kommissionens beslutning om sanktionering af en overtrædelse af konkurrenceretten, der var offentliggjort på de i artikel 21 i forordning nr. 17 fastsatte betingelser, idet Domstolen fandt, at en sådan anvendelse var forbudt, eftersom den var fremmed for det formål, hvormed disse oplysninger var indhentet (dommen i sagen Asociación Española de Banca Privada m.fl., nævnt ovenfor i præmis 93, præmis 35-38 og 47-54).
95 Som det følger af dommen i sagen Evonik Degussa mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 34 (præmis 170-175), kan Kommissionens offentliggørelse af en ikke-fortrolig udgave af en beslutning, som den har truffet i henhold til artikel 23 i forordning nr. 1/2003, der indeholder oplysninger, som virksomhederne har meddelt frivilligt med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, derimod ikke kvalificeres som værende fremmed for det formål, hvortil sådanne oplysninger er indhentet.
96 Det følger heraf, at det andet anbringende er ubegrundet og bør forkastes.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af sagsøgernes berettigede forventning og af retssikkerhedsprincippet og princippet om god forvaltningsskik
97 Sagsøgerne har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse, for så vidt som den godkender offentliggørelsen af en ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, der indeholder oplysninger, som de frivilligt har afgivet til Kommissionen som led i bødefritagelsesordningen, tilsidesætter deres berettigede forventninger og dermed retssikkerhedsprincippet og princippet om god forvaltningsskik, der er sikret ved artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder.
98 Sagsøgerne har i den forbindelse først og fremmest gjort gældende, at de præcise forsikringer opstod i forhold til sagsøgerne af 2002- og 2006-samarbejdsmeddelelsen hvad angår den omstændighed, at de oplysninger, som de havde meddelt Kommissionen som led i deres anmodning om bødefritagelse, bevarede deres fortrolige karakter. Disse forsikringer følger ikke alene af affattelsen af disse meddelelser – navnlig henvisningen til, at personer, der anmoder om bødefritagelse, kan afskrækkes fra at samarbejde, hvis deres stilling i civile søgsmål er mindre gunstig end for virksomheder, der ikke samarbejder – men ligeledes af Kommissionens hidtidige praksis. Sagsøgerne har fremhævet, at Kommissionen først for nylig ændrede sin politik på området for beskyttelse af erklæringer og dokumenter afgivet frivilligt af virksomhederne som led i Kommissionens bødefritagelsesordning.
99 Sagsøgerne har endvidere bestridt Kommissionens argument om, at det indtil nu ikke havde været dens praksis at imødekomme begæringer om fortrolig behandling vedrørende de oplysninger, som var meddelt den frivilligt som led i dens bødefritagelsesordning. Sagsøgerne har i den forbindelse nævnt flere tidligere beslutninger fra Kommissionen om pålæggelse af bøder for overtrædelse af artikel 81 EF. Selv om sagsøgerne ganske vist har erkendt, at der findes tilfælde, hvor beslutningen, hvorved fastslås en overtrædelse af artikel 81 EF, er blevet offentliggjort uden at skjule oplysninger, som var meddelt Kommissionen som led i bødefritagelsesordningen, kan det ikke udelukkes, at dette skyldes, at de virksomheder, der havde afgivet de nævnte oplysninger, ikke havde begæret dem behandlet fortroligt.
100 Sagsøgernes berettigede forventning skyldes ligeledes den omstændighed, at Kommissionen allerede i 2007 på sin hjemmeside offentliggjorde en ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, at denne udgave ikke blev fremlagt som foreløbig, og at de gældende regler for offentliggørelsen ikke gav mulighed for at offentliggøre en mere detaljeret, ikke-fortrolig udgave af den nævnte beslutning. Nærværende sag er således herved anderledes end andre sager, hvori Kommissionen har offentliggjort foreløbige, ikke-fortrolige udgaver af beslutninger om en overtrædelse af artikel 81 EF, mens der foretages en endelig afgørelse af fortrolighedsspørgsmål.
101 Kommissionen og intervenienten har anfægtet denne argumentation.
102 Det skal i den forbindelse indledningsvis fremhæves, at den anfægtede afgørelse i overensstemmelse med argumentationen ovenfor i præmis 34-36 skal ses i sammenhæng med den administrative procedure, der lå til grund for dens vedtagelse, og at denne afgørelse følgelig indeholder Kommissionens stillingtagen til den planlagte offentliggørelse, for så vidt som denne stillingtagen vedrører forhold, som ikke henhører under høringskonsulentens beføjelser.
103 Det følger heraf, at den blotte omstændighed, at høringskonsulenten ikke havde kompetence til at tage stilling til sagsøgernes argumenter om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, er uden betydning for Unionens retsinstansers beføjelser til at tage stilling til disse argumenter som led i nærværende søgsmål (jf. analogt dommen i sagen Evonik Degussa mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 34, præmis 133).
104 Hvad angår realiteten skal det bemærkes, at Kommissionen ved vedtagelsen af de retningslinjer, der er indeholdt i 2002- og 2006-samarbejdsmeddelelserne, med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, har pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn og ikke kan fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. i denne retning analogt Domstolens dom af 28.6.2005, forenede sager C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 5425, præmis 211, og Rettens dom af 8.10.2008, T-73/04, Carbone-Lorraine mod Kommissionen, Sml. II, s. 2661, præmis 71).
105 Det fremgår endvidere af Domstolens faste praksis, at adgangen til at påberåbe sig princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning står åben for enhver borger i forbindelse med begrundede forventninger, som en EU-institution har givet anledning til ved præcise forsikringer, som de har afgivet til denne (Domstolens dom af 11.3.1987, sag 265/85, Van den Bergh en Jurgens og Van Dijk Food Products (Lopik) mod EØF, Sml. I, s. 1155, præmis 44, og af 16.12.2010, sag C-537/08 P, Kahla Thüringen Porzellan mod Kommissionen, Sml. I, s. 12917, præmis 63).
106 I nærværende sag forkastes for det første sagsøgernes argument om, at der af 2002-samarbejdsmeddelelsen, eller 2006-samarbejdsmeddelelsen, følger et forbud mod, at Kommissionen i alle tilfælde kunne offentliggøre oplysningerne i begæringerne om bødefritagelse eller erklæringer afgivet som led i bødefritagelsesordningen.
107 Det følger af 2002-samarbejdsmeddelsens punkt 32 og 33, at »[e]nhver skriftlig erklæring, der er afgivet til Kommissionen i relation [hertil], [ikke] må […] offentliggøres eller anvendes til noget andet formål end håndhævelse af […] artikel 81 [EF]«, og at »Kommissionen mener, at enhver offentliggørelse af dokumenter modtaget [som led i en anmodning om bødefritagelse] normalt vil være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner og undersøgelser, jf. artikel 4, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001«. Kommissionen har i 2006-samarbejdsmeddelelsen, som blev vedtaget efter den periode, hvor sagsøgerne havde samarbejdet i den undersøgelse, der førte til vedtagelsen af PHP-beslutningen, endvidere præciseret, dels at visse virksomheders initiativer til spontant for Kommissionen at fremlægge, hvad de vidste om et kartel samt om deres rolle i dette kartel, »ikke [bør] modarbejdes af editionskendelser (discovery orders) afsagt i civile søgsmål« (punkt 6), dels at »[a]ndre parter, som f.eks. klagere, ikke [ville] få adgang til virksomhedserklæringer«, som er afgivet som led i samarbejdet (punkt 33).
108 Som Kommissionen med føje har anført, vedrører disse forskellige forpligtelser imidlertid kun udbredelsen af dokumenter, som virksomheder, der ønsker at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, frivilligt har afgivet til Kommissionen, og erklæringer afgivet af disse virksomheder som led heri. Kommissionens beslutning, som den har henvist til i sine processkrifter, om at nægte EnBW Energie Baden-Württemberg AG aktindsigt i alle de dokumenter, som fremgår af de administrative sagsakter i sagen COMP/F/38 899 – Gasisolerede koblingsanlæg, skal i øvrigt forstås i lyset af disse forpligtelser.
109 Disse forpligtelser afklarer endvidere årsagen, som ligger til grund for Kommissionens beslutning om i sin mere deltaljerede, ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen, der planlægges offentliggjort, at slette alle oplysninger, der giver mulighed for direkte eller indirekte at identificere kilden til de oplysninger, som sagsøgerne har afgivet til Kommissionen med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen.
110 For det andet skal det bemærkes, at sondringen afspejlet ovenfor i præmis 106-109 ikke modsiges af Kommissionens erklæringer eller stillingtagen, som sagsøgerne har henvist til.
111 Hvad først og fremmest angår generaldirektøren for DG COMP’s skrivelse af oktober 2011 til en dommer i De Forenede Stater, hvori han anførte, at »Kommissionens faste politik er, at de erklæringer, der udarbejdes specifikt af virksomheder med henblik på at afgives som led i bødefritagelsesordningen, er beskyttet mod udbredelse før og efter Kommissionens undersøgelse«, er den uden betydning for nærværende sag. Som Kommissionen med føje har anført, afspejler denne passage nemlig blot Kommissionens hensigt til at beskytte erklæringer, som virksomhederne har afgivet som led i bødefritagelsesordningen, mod udbredelse. Det kan derimod ikke udledes af denne passage, at DG COMP’s generaldirektør har antydet, at Kommissionen har en politik, der sikrer, at alle oplysninger, som er afgivet frivilligt af en virksomhed, der har anmodet om at være omfattet af bødefritagelsesordningen, er fortrolige, bl.a. inden for rammerne af offentliggørelsen af beslutninger, som Kommissionen har truffet i henhold til artikel 23 i forordning nr. 1/2003.
112 En tilsvarende tankegang finder anvendelse på passagen i de af sagsøgerne omtalte erklæringer, som Kommissionen har afgivet i november 2011 i sin egenskab af amicus curiae for High Court of Justice (England & Wales) (Højesteret (England og Wales), Det Forenede Kongerige)), eftersom Kommissionen heri blot har bemærket »[sin] faste politik [om], at de erklæringer, der udarbejdes specifikt af virksomheder med henblik på at afgives som led i bødefritagelsesordningen, er beskyttet mod udbredelse før og efter Kommissionens undersøgelse«.
113 Hvad herefter angår henvisningen til et møde i det europæiske konkurrencenetværk afholdt den 23. maj 2012 har sagsøgerne blot anført, at det herunder blev understreget, at beskyttelsen mod udbredelse af anmodninger om bødefritagelse i sig selv, og ikke principielt af oplysningerne indeholdt heri, var grundlæggende for den effektive gennemførelse af EU’s konkurrenceregler.
114 Hvad angår sagsøgernes henvisninger til Kommissionens standpunkt i den sag, der lå til grund for Rettens dom af 22. maj 2012, EnBW Energie Baden-Württemberg mod Kommissionen (sag T-344/08), og til Domstolens dom i sagen Kommissionen mod EnBW Energie Baden-Württemberg, nævnt ovenfor i præmis 62, samt Rettens dom af 15. december 2011, CDC Hydrogene Peroxide mod Kommissionen (sag T-437/08, Sml. II, s. 8251), er de uden betydning for nærværende sag, eftersom denne sag, som Kommissionen med føje har anført, vedrørte dels en beslutning om afslag på aktindsigt i alle de dokumenter, der fremgik af Kommissionens administrative sagsakter vedrørende en overtrædelse af artikel 81 EF, dels en beslutning om afslag på aktindsigt i indholdsfortegnelsen i en sag om undersøgelse af en sådan overtrædelse. Det følger heraf, at Kommissionens standpunkt inden for disse rammer ikke kunne skabe en berettiget forventning hos sagsøgerne om, at Kommissionen ville afholde sig fra at gøre offentligheden bekendt med alle oplysninger, som var blevet meddelt den frivilligt under undersøgelsen med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen.
115 Endelig har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen i et notat til Antitrust Modernization Commission (udvalg for modernisering af lovgivningen om karteller og misbrug af dominerende stilling, De Forenede Stater) i april 2006 anførte, at »udbredelsen af oplysninger, som er afgivet spontant under undersøgelsen risikerer at påføre de foranstaltninger, som Kommissionen og andre myndigheder har truffet for at gennemføre konkurrenceretten, alvorlig skade«.
116 Selv om denne erklæring vedrører visse oplysninger, som er meddelt Kommissionen som led i anmodninger om bødefritagelse og ikke selve anmodningerne om bødefritagelse eller de erklæringer, der er afgivet som led i disse anmodninger, følger det ikke desto mindre heraf, at den nævnte erklæring imidlertid ud fra disse betragtninger er isoleret i forhold til de konklusioner, der fremgår ovenfor af præmis 111-114 ovenfor.
117 Kommissionen har indledningsvis med føje fremhævet den forskel, der findes mellem den i nærværende sag planlagte offentliggørelse og udbredelsen af oplysninger, som er indhentet som led i bødefritagelsesordningen i forbindelse med myndighedernes igangværende procedurer vedrørende forfølgelse og ophævelse af en overtrædelse af konkurrenceretten i et tredjeland, som f.eks. USA. Som det allerede er fremhævet ovenfor i præmis 95, indebærer udbredelsen af sådanne oplysninger ved en offentliggørelse i medfør af artikel 30 i forordning nr. 1/2003 ikke en anvendelse til andre formål end dem, som de nævnte oplysninger er indhentet til i den i denne forordnings artikel 28, stk. 1, omhandlede forstand, nemlig forfølgelse og sanktion af overtrædelser af EU-konkurrenceretten. Kommissionen kunne derimod uden at modsige sig selv på dette punkt finde, at den i artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 indeholdte regel kunne være til hinder for at udbrede indholdet af anmodninger om bødefritagelse eller af erklæringer, der var afgivet til Kommissionen som led heri, til tredjelandes myndigheder med forbehold for eventuelle samarbejdsforpligtelser, som Kommissionen var bundet af i medfør af Unionens internationale forpligtelser.
118 For det tredje undersøges sagsøgernes argument om, at der ligeledes skete en tilsidesættelse af deres berettigede forventning som følge af Kommissionens hidtidige praksis, som bestod i ikke at udbrede de oplysninger, som virksomhederne havde meddelt den frivilligt som led i begæringer om bødefritagelse, og som disse virksomheder havde begæret behandlet fortroligt. Denne praksis ses af den ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen, som blev offentliggjort i 2007, og som afspejler sagsøgernes begæringer om fortrolig behandling, og som Kommissionen i modsætning til andre offentliggjorte udgaver af beslutninger om straf for overtrædelse af EU-konkurrenceretten ikke betegnede som foreløbig.
119 Det skal i den forbindelse bemærkes, at selv om denne praksis forudsættes godtgjort, kan den ikke skabe en berettiget forventning hos sagsøgerne om, at Kommissionen ikke ville ændre den i fremtiden.
120 Selv om princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning er en del af EU’s grundlæggende retsprincipper, kan de erhvervsdrivende ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelsen af en bestående situation, som EU-institutionerne kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn (Domstolens dom af 15.7.1982, sag 245/81, Edeka, Sml. s. 2745, præmis 27; jf. Rettens dom af 8.9.2010, sag T-29/05, Deltafina mod Kommissionen, Sml. II, s. 4077, præmis 426 og den deri nævnte retspraksis).
121 I nærværende sag fremgår det af undersøgelsen af det andet anbringende ovenfor, at de oplysninger, hvis offentliggørelse sagsøgerne har fremsat indsigelser mod, ikke i betragtning af sagsøgernes argumenter fremsat under den administrative procedure og som led i proceduren for Retten kan anses for at være fortrolige.
122 Kommissionen har et vidt skøn til at beslutte, om den vil offentliggøre sådanne oplysninger. Under hensyn til principperne bemærket ovenfor i præmis 60 og 61 skal artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 nemlig fortolkes således, at den afgrænser Kommissionens forpligtelse til alene at angive de interesserede parter og beslutningernes væsentligste indhold, som der henvises til i denne bestemmelses stk. 1, for at lette Kommissionens opgave med at underrette offentligheden om disses eksistens og indhold, især i betragtning af de sproglige krav, der er forbundet med en offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Derimod begrænser denne bestemmelse ikke Kommissionens mulighed for – hvis den finder det hensigtsmæssigt, og hvis der er ressourcer hertil – at offentliggøre den fulde ordlyd af sine beslutninger, eller i det mindste en meget detaljeret udgave af sine beslutninger, med forbehold af, at tavshedspligten vedrørende forretningshemmeligheder og fortrolige oplysninger overholdes (jf. analogt dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, præmis 76).
123 Selv om Kommissionen derfor er underlagt en almindelig pligt til kun at offentliggøre de ikke-fortrolige udgaver af sine beslutninger, skal artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 for at sikre, at bestemmelsen overholdes, ikke nødvendigvis fortolkes således, at den tildeler en særlig rettighed til adressaterne for de beslutninger, som er vedtaget i henhold til forordningens artikel 7-10, 23 og 24, der tillader dem at modsætte sig Kommissionens offentliggørelse i EU-Tidende og i givet fald også på denne institutions hjemmeside af oplysninger, der, skønt de ikke er fortrolige, ikke er væsentlige for forståelsen af disse beslutningers dispositive del (jf. analogt dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, præmis 77). Artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 har derfor ikke til formål at begrænse Kommissionens frihed til frivilligt at offentliggøre en udgave af en beslutning, som er mere vidtrækkende end det fornødne minimum, og heri medtage de oplysninger, hvis offentliggørelse ikke er nødvendig, i det omfang offentliggørelsen af disse ikke er uforenelig med beskyttelsen af tavshedspligten (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, præmis 79).
124 Det følger af denne skønsmargen, at sagsøgerne i overensstemmelse med den ovenfor i præmis 120 nævnte retspraksis, selv om den hidtidige administrative praksis, som selskaberne har henvist til, forudsættes godtgjort, ikke kunne opnå en berettiget forventning om opretholdelsen af denne.
125 Denne konklusion gælder så meget desto mere i nærværende sag, da offentliggørelsen af detaljerede oplysninger om en overtrædelse af EU-retten vedrørende karteller kan lette beviset for de for en sådan overtrædelse ansvarlige virksomheders civile ansvar og dermed styrke anvendelsen af disse forskrifter i på det privatretlige område. Der skal i den forbindelse ligeledes tages hensyn til, at Kommissionen i 2002-samarbejdsmeddelelsens punkt 31 og i 2006-samarbejdsmeddelelsens punkt 39 fremhævede, at »[d]en omstændighed, at der indrømmes bødefritagelse eller bødenedsættelse, [ikke] beskytter […] en virksomhed mod de civilretlige konsekvenser af dens deltagelse i en overtrædelse af […] artikel 81[EF]«.
126 Retten kan heller ikke tiltræde sagsøgernes argument om, at selskaberne havde en berettiget forventning om, at Kommissionen ikke udbredte de oplysninger, der var meddelt frivilligt under undersøgelsen, der er støttet på offentliggørelsen af den første ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen i 2007 under hensyn til de af sagsøgerne fremsatte begæringer om fortrolig behandling.
127 Kommissionen har ganske vist ikke udtrykkeligt kvalificeret den første ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen, der blev offentliggjort i 2007, som foreløbig.
128 Det skal imidlertid bemærkes, at Retten på dette tidspunkt imidlertid allerede fortolkede artikel 21, stk. 2, i forordning nr. 17, som i det væsentlige svarer til artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, således, at denne bestemmelse ikke havde til formål at begrænse Kommissionens frihed til frivilligt at offentliggøre en udgave af en beslutning, som er mere vidtrækkende end det fornødne minimum, og heri medtage de oplysninger, hvis offentliggørelse ikke er nødvendig, i det omfang offentliggørelsen af disse ikke er uforenelig med beskyttelsen af tavshedspligten (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, præmis 79). Det skal i den sammenhæng findes, at den omstændighed alene, at Kommissionen offentliggjorde en første ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen i 2007, og at den ikke kvalificerede den som foreløbig, ikke kan give sagsøgerne nogen præcis forsikring om, at der ikke senere ville blive offentliggjort en ny, mere detaljeret, ikke-fortrolig udgave af den nævnte beslutning som omhandlet i den retspraksis, der er omtalt ovenfor i præmis 105.
129 Eftersom sagsøgerne i øvrigt ikke har fremlagt oplysninger, der kan godtgøre, at Kommissionen havde forpligtet sig særligt i forhold til ikke at offentliggøre en ny, ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen med flere oplysninger end i beslutningen offentliggjort på DG COMP’s hjemmeside i september 2007, kan selskaberne ikke på grundlag af denne offentliggørelse alene udlede en berettiget forventning i denne retning.
130 Endelig skal klagepunkterne om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet samt retten til god forvaltning ligeledes forkastes, eftersom sagsøgernes argumentation til støtte for disse i det væsentlige er sammenfaldende med argumentationen for, at princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning er tilsidesat.
131 Dermed er det tredje anbringende ubegrundet, og det skal som helhed forkastes, ligesom Kommissionen skal frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
132 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
133 Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) Akzo Nobel NV, Akzo Chemicals Holding AB og Eka Chemicals AB betaler sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.
Papasavvas | Forwood | Bieliūnas |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 28. januar 2015.
Underskrifter