ROZSUDEK TRIBUNÁLU (druhého senátu)
15. září 2015(*)
„Zemědělství – Společná organizace trhů – Odvětví ovoce a zeleniny – Vnitrostátní finanční podpora poskytnutá organizacím producentů – Prováděcí rozhodnutí Komise o unijní úhradě vnitrostátní finanční podpory poskytnuté Maďarskem jeho organizacím producentů – Článek 103e nařízení (ES) č. 1234/2007 – Článek 97 nařízení (ES) č. 1580/2007“
Ve věci T‑346/12,
Maďarsko, zastoupené původně M. Fehérem a K. Szíjjártó, poté M. Fehérem, jako zmocněnci,
žalobce,
proti
Evropské komisi, zastoupené B. Béresem, N. Donnellym a B. Schimou, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise C (2012) 3324 ze dne 25. května 2012 o vnitrostátní finanční podpoře poskytnuté organizacím producentů,
TRIBUNÁL (druhý senát),
ve složení M. E. Martins Ribeiro, předsedkyně, S. Gervasoni a L. Madise (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: K. Andová, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. listopadu 2014,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
Jednotné nařízení o společné organizaci trhů
1 Nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty („jednotné nařízení o společné organizaci trhů“) (Úř. věst. L 299, s. 1), stanoví obecné zásady, jimiž se řídí vnitrostátní finanční podpora, a to jak její poskytnutí, tak její úhrada Evropskou komisí.
2 Článek 103b jednotného nařízení o společné organizaci trhů opravňuje organizace producentů ke zřizování provozních fondů, které jsou financovány následovně:
„1. Organizace producentů v odvětví ovoce a zeleniny mohou zřídit provozní fond. Tento fond je financován
a) z finančních příspěvků členů nebo samotné organizace producentů;
b) z finanční podpory [Evropské unie], kterou lze organizacím producentů poskytnout.
[…]“
3 Článek 103d jednotného nařízení o společné organizaci trhů upravuje „finanční podporu [Unie]“ a stanoví:
„1. Finanční podpora [Unie] se rovná částce finančních příspěvků podle čl. 103b odst. 1 písm. a), které byly skutečně zaplaceny, avšak je omezena na 50 % skutečně vynaložených výdajů.
2. Finanční podpora [Unie] je omezena na 4,1 % hodnoty produkce uvedené na trh každou organizací producentů.
Uvedený podíl však může být zvýšen na 4,6 % hodnoty produkce uvedené na trh, pokud se částka přesahující 4,1 % hodnoty produkce uvedené na trh použije pouze na opatření pro předcházení krizím a jejich řešení.
[…]“
4 Článek 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů upravuje „vnitrostátní finanční podporu“ a pouze tato podpora je předmětem sporu.
5 Před změnou zavedenou článkem 4 bodem 29 nařízení Rady (ES) č. 72/2009 ze dne 19. ledna 2009 o úpravách společné zemědělské politiky změnou nařízení (ES) č. 247/2006, (ES) č. 320/2006, (ES) č. 1405/2006, jednotného nařízení o společné organizaci trhů [a nařízení] (ES) č. 3/2008 a (ES) č. 479/2008 a zrušením nařízení (EHS) č. 1883/78, (EHS) č. 1254/89, (EHS) č. 2247/89, (EHS) č. 2055/93, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 2596/97, (ES) č. 1182/2005 a (ES) č. 315/2007 (Úř. věst. 2009, L 30, s. 1), článek 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů, ve znění nařízení Rady (ES) č. 361/2008 ze dne 14. dubna 2008 (Úř. věst. L 121, s. 1), stanovil:
„1. V regionech členských států, kde je stupeň organizovanosti producentů v odvětví ovoce a zeleniny obzvláště nízký, může Komise členským státům na základě řádně odůvodněné žádosti povolit, aby vyplatily organizacím producentů vnitrostátní finanční podporu rovnající se nejvýše 80 % finančních příspěvků podle čl. 103b odst. 1 písm. a). Tato podpora doplní provozní fond. V regionech členských států, v nichž organizace producentů uvádí na trh méně než 15 % hodnoty produkce ovoce a zeleniny a v nichž produkce ovoce a zeleniny představuje nejméně 15 % celkové zemědělské produkce, může být podpora uvedená v prvním pododstavci na žádost dotyčného členského státu uhrazena [Unií].
2. Odchylně od článku 180 tohoto nařízení se na vnitrostátní finanční podporu, která je povolena podle odstavce 1, nepoužijí články 87, 88 a 89 Smlouvy.“
6 Nařízením č. 72/2009 byl výše uvedený odstavec 2 týkající se použitelnosti článků 87, 88 a 89 ES přemístěn do nového článku 180 následujícího znění:
„Články 87, 88 a 89 Smlouvy se použijí na produkci produktů uvedených v čl. 1 odst. 1 písm. a) až k) a písm. m) až u) a odst. 3 tohoto nařízení a na obchodování s nimi.
Články 87, 88 a 89 Smlouvy se však nepoužijí na platby uskutečněné členskými státy podle článků 44, 45, 46, 47, 48, 102, 102a, 103, 103a, 103b, 103e, 103ga, 104, 105 a 182 tohoto nařízení v souladu s tímto nařízením.“
7 V bodě 20 odůvodnění nařízení č. 72/2009 je tato volba odůvodněna následovně:
„V zájmu právní jistoty a jednoduchosti je vhodné objasnit a harmonizovat ustanovení o nepoužití článků 87, 88 a 89 Smlouvy na platby uskutečněné členskými státy podle nařízení (ES) č. 1234/2007 […]. V této souvislosti by ustanovení uvedených nařízení, která by jinak za určitých okolností spadala nebo mohla spadat pod pojem státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, měla být vyloučena z použití pravidel o státní podpoře. Daná ustanovení obsahují příslušné podmínky pro poskytnutí podpory, aby se zabránilo nežádoucímu narušení hospodářské soutěže.“
8 Článek 103g jednotného nařízení o společné organizaci trhů obsahuje ustanovení o schválení operačních programů:
„1. Návrhy operačních programů se předkládají příslušným vnitrostátním orgánům, které je schválí nebo zamítnou nebo si vyžádají jejich úpravu v souladu s ustanoveními tohoto pododdílu.
2. Organizace producentů sdělí členskému státu předpokládanou výši provozního fondu na každý rok a předloží náležité odůvodnění této výše založené na odhadech operačního programu, výdajích za stávající rok a případně výdajích za předchozí roky a v případě potřeby na předpokládaném množství produkce v následujícím roce.
3. Členský stát oznámí organizaci producentů nebo sdružení organizací producentů předpokládanou výši finanční podpory [Unie] v souladu s horními hranicemi stanovenými v článku 103d.
[…]“
9 Článek 103h jednotného nařízení o společné organizaci trhů stanoví:
„Komise stanoví k tomuto oddílu prováděcí pravidla, zejména:
[…]
b) podíl a pravidla pro uhrazení opatření uvedených v čl. 103e odst. 1;
[…]“
Nařízení č. 1580/2007
10 Nařízení Komise (ES) č. 1580/2007 ze dne 21. prosince 2007, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 2200/96, (ES) č. 2201/96 a (ES) č. 1182/2007 v odvětví ovoce a zeleniny (Úř. věst. L 350, s. 1), upravuje prováděcí pravidla k jednotnému nařízení o společné organizaci trhů v odvětví ovoce a zeleniny a obsahuje zejména pravidla částečné úhrady vnitrostátní finanční podpory Komisí.
11 Článek 56 nařízení č. 1580/2007 upravuje sdělování odhadu týkajícího se výše provozního fondu organizacemi producentů dotyčnému členskému státu:
„Organizace producentů sdělí členským státům nejpozději do 15. září odhadované výše příspěvku [Unie], příspěvku svých členů a samotné organizace producentů do provozních fondů na následující rok spolu s operačními programy nebo žádostmi o schválení jejich změn.
Členské státy mohou stanovit pozdější datum než 15. září.
Výpočet odhadované výše provozního fondu se zakládá na operačních programech a hodnotě produkce uváděné na trh. Výpočet se rozdělí na výdaje na opatření na předcházení krizím a jejich řízení a na ostatní opatření.“
12 Článek 64 nařízení č. 1580/2007 upravuje předkládání operačních programů a stanoví:
„Organizace producentů předkládají operační programy ke schválení příslušnému orgánu v členském státě, v němž má organizace producentů své sídlo, nejpozději do 15. září roku, který předchází roku, v němž se mají operační programy provádět. Členské státy však mohou toto datum posunout.“
13 Článek 65 nařízení č. 1580/2007 upravuje schvalování operačních programů vnitrostátními orgány:
„1. Příslušný vnitrostátní orgán podle potřeby:
a) schvaluje výši fondů a programy, které splňují požadavky nařízení (ES) č. 1182/2007 a požadavky této kapitoly;
b) schvaluje programy, pokud organizace producentů souhlasí s určitými změnami; nebo
c) zamítá programy nebo části programů.
2. Příslušný vnitrostátní orgán přijme rozhodnutí o programech a fondech nejpozději do 15. prosince roku, v němž byly podány.
Členské státy oznámí tato rozhodnutí organizacím producentů nejpozději do 15. prosince.
V řádně zdůvodněných případech však může příslušný vnitrostátní orgán rozhodnout o operačních programech a fondech nejpozději do 20. ledna následujícího po datu žádosti. Rozhodnutí o schválení může stanovit, že výdaje jsou způsobilé od 1. ledna roku následujícího po žádosti.“
14 Článek 1 bod 8 nařízení Komise (ES) č. 1327/2008 ze dne 19. prosince 2008, kterým se mění nařízení č. 1580/2007 (Úř. věst. L 345, s. 24), však zavádí zvláštní ustanovení pro rok 2009. Tato ustanovení znějí:
„8) V článku 152 se doplňují nové pododstavce, které znějí:
,9. Odchylně od čl. 65 odst. 2 třetího pododstavce tohoto nařízení mohou členské státy v řádně zdůvodněných případech rozhodnout o operačních programech a fondech pro rok 2009 nejpozději do 1. března 2009. Rozhodnutí o schválení může stanovit, že výdaje jsou způsobilé od 1. ledna 2009.‘
[...]“
15 Článek 99 nařízení č. 1580/2007 upravuje sdělování údajů vyžadovaných členskými státy v souvislosti s operačními programy. Odstavec 2 tohoto ustanovení konkrétně stanoví, že „[č]lenské státy sdělí Komisi nejpozději do 31. ledna celkovou částku provozního fondu schválenou na daný rok pro všechny operační programy“, že [t]oto sdělení jednoznačně uvede celkovou částku provozního fondu i celkovou částku financování provozního fondu [Unií]“ a že „[t]yto údaje je nutno dále rozdělit na částky pro opatření pro přecházení krizím a jejich řešení a na ostatní opatření“.
16 Článek 67 nařízení č. 1580/2007 upravuje změny operačních programů během roku:
„1. Členské státy mohou povolit změny operačních programů během roku za podmínek, které samy určí.
2. Příslušný vnitrostátní orgán může organizacím producentů povolit, aby během roku:
a) provedly své operační programy pouze zčásti;
b) změnily obsah operačního programu, v případě potřeby včetně prodloužení jeho trvání až do celkové doby trvání pěti let;
c) zvýšily výši provozního fondu maximálně o 25 % původně schválené částky a [nebo] tuto výši snížily o procentní podíl, jejž určí členské státy, pokud zůstanou zachovány všeobecné cíle operačního programu. Členské státy mohou tento procentní podíl zvýšit v případě spojení organizací producentů podle čl. 31 odst. 1 a v případě použití článku 94a.
3. Členské státy určí podmínky, za nichž mohou být operační programy během roku změněny bez předchozího schválení příslušným vnitrostátním orgánem. Tyto změny jsou způsobilé pro podporu pouze v případě, že jsou organizací producentů bezodkladně sděleny příslušnému orgánu.“
17 Kapitola IV hlavy III nařízení č. 1580/2007 obsahuje mimo jiné následující konkrétní ustanovení týkající se vnitrostátní finanční podpory.
18 Článek 93 nařízení č. 1580/2007 upřesňuje podmínku stanovenou v článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů, a sice že stupeň organizovanosti producentů v daném regionu musí být „obzvlášť nízký“, v kterémžto případě je poskytnutí vnitrostátní finanční podpory odůvodněné:
„Pro účely [článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů] se pokládá stupeň organizovanosti producentů v regionu členského státu za obzvlášť nízký, pokud organizace producentů, sdružení organizací producentů a seskupení producentů v každém ze tří posledních let, za něž jsou k dispozici údaje, uvedly na trh méně než 20 % průměrné hodnoty produkce ovoce a zeleniny.“
19 Článek 94 nařízení č. 1580/2007, ve znění nařízení Komise (ES) č. 590/2008 ze dne 23. června 2008, kterým se mění nařízení č. 1580/2007 a stanoví se odchylka od uvedeného nařízení (Úř. věst. L 163, s. 24), upravuje podmínky, za nichž Komise schvaluje vyplacení vnitrostátní finanční podpory:
„1. Členské státy předkládají Komisi žádost o schválení poskytnutí vnitrostátní finanční podpory podle čl. 11 odst. 1 prvního pododstavce nařízení (ES) č. 1182/2007 pro operační programy, které mají být provedeny ve kterémkoli příslušném kalendářním roce, do 31. ledna daného roku.
Žádost je doprovázena dokladem prokazujícím, že stupeň organizovanosti producentů v regionu je obzvláště nízký podle definice v článku 93 tohoto nařízení, a dále údaje o dotčených organizacích producentů, výši příslušné podpory a podílu finančních příspěvků poskytovaných v souladu s [čl. 103b odst. 1 písm. a) jednotného nařízení o společné organizaci trhů].
2. Komise schválí nebo zamítne žádost do tří měsíců od jejího předložení. Neodpoví-li Komise v této lhůtě, považuje se žádost za schválenou.“
20 Článek 94a nařízení č. 1580/2007, vložený nařízením č. 590/2008, stanoví:
„Organizace producentů, která chce žádat o vnitrostátní finanční podporu, upraví podle potřeby svůj operační program podle článku 67.“
21 Článek 96 nařízení č. 1580/2007 stanoví maximální podíl uhrazení vnitrostátní finanční podpory Evropskou unií:
„Podíl uhrazení vnitrostátní finanční podpory [Unií] činí 60 % vnitrostátní finanční podpory poskytnuté organizaci producentů.“
22 Článek 97 nařízení č. 1580/2007, ve znění nařízení č. 590/2008, upravuje postup uhrazení vnitrostátní finanční podpory a stanoví:
„1. Členské státy žádají [Unii] o uhrazení schválené vnitrostátní finanční podpory skutečně vyplacené organizacím producentů nejpozději do 1. ledna druhého roku následujícího po roce provádění programu.
Žádost je doprovázena dokladem prokazujícím, že ve třech ze čtyř předchozích let byly splněny podmínky uvedené v čl. 11 odst. 1 druhém pododstavci nařízení (ES) č. 1182/2007, a dále údaji o dotčených organizacích producentů, výši skutečně vyplacené podpory a popisem provozního fondu rozděleným na celkovou výši, příspěvky od [Unie], členského státu (vnitrostátní podpora) a organizací producentů a členů.
2. Komise přijme rozhodnutí o schválení nebo zamítnutí této žádosti.
3. Jestliže bylo uhrazení podpory [Unií] schváleno, ohlásí se způsobilé výdaje Komisi postupem stanoveným v článku 5 nařízení Komise (ES) č. 883/2006.“
Prováděcí nařízení č. 543/2011
23 Dne 7. června 2011 přijala Komise prováděcí nařízení (EU) č. 543/2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k jednotnému nařízení o společné organizaci trhů pro odvětví ovoce a zeleniny a odvětví výrobků z ovoce a zeleniny (Úř. věst. L 157, s. 1).
24 Tímto nařízením se zrušuje nařízení č. 1580/2007. Stejně jako nařízení č. 1580/2007 toto nařízení stanoví prováděcí pravidla k jednotnému nařízení o společné organizaci trhů v odvětví ovoce a zeleniny.
25 Podle prováděcího nařízení č. 543/2011, stejně jako podle nařízení č. 1580/2007, je vyměřovacím základem pro unijní úhradu „skutečně vyplacená schválená podpora“ (čl. 95 odst. 1 prováděcího nařízení č. 543/2011 a čl. 97 odst. 1 nařízení č. 1580/2007). Článek 95 odst. 2 uvedeného nařízení upřesňuje, že „žádost [o úhradu] se zamítne, pokud nebyla dodržena pravidla o schvalování a uhrazení vnitrostátní finanční podpory“.
Skutečnosti předcházející sporu
26 Organizace producentů, které měly zájem o získání maďarské finanční podpory, podaly dne 15. září 2008 Vidékfejletési Minisztérium (maďarskému ministerstvu rozvoje venkova, dále jen „VM“) žádosti o schválení svých operačních programů.
27 Dne 15. listopadu 2008 zaslaly své odhady provozních fondů určených na financování operačních programů. Tyto programy a odhady byly na vnitrostátní úrovni schváleny v době od poloviny ledna do počátku března roku 2009.
28 Dopisem ze dne 30. ledna 2009 podalo VM Komisi v souladu s článkem 94 nařízení č. 1580/2007 žádost o povolení k vyplacení vnitrostátní finanční podpory pro 29 organizací producentů, které zavedly operační programy schválené v roce 2009. VM uvedlo, že maximální odhadovaná výše vnitrostátní finanční podpory by měla v souhrnu představovat 3 487 518 eur.
29 Dopisem ze dne 11. března 2009 provedlo VM opravy v předchozím dopise ze dne 30. ledna 2009. VM uvedlo, že mělo k dispozici pouze odhady o provozních fondech k 30. lednu 2009 a že nyní již má k dispozici definitivně schválené údaje vyplývající ze schválení operačních programů a provozních fondů, které bylo v mezidobí uděleno. VM v tomto dopise provedlo změny u regionů, které jsou příjemci podpory, a za nové příjemce vnitrostátní finanční podpory byly označeny regiony Východ a Západ. VM uvedlo, že má v úmyslu vyplatit vnitrostátní finanční podporu 27 organizacím producentů v regionu Východ a 3 organizacím producentů v regionu Západ. Stejně jako v předchozím dopise VM zopakovalo, že odhadovaná maximální výše vyplacené vnitrostátní finanční podpory by neměla být v souhrnu vyšší než 3 487 518 eur. VM tyto údaje rozčlenilo v příloze ke svému dopisu, kde uvedlo na jednu stranu schválenou výši finančních příspěvků členů organizace producentů a na druhou stranu schválenou výši provozního fondu. VM tyto číselné údaje ve svém dopise vysvětlilo následovně: „V příloze předkládáme podrobné údaje k provozním fondům. Schválili jsme částky, které měly být financovány z případné vnitrostátní podpory v rámci finančního příspěvku organizací producentů“.
30 V návaznosti na tento dopis ze dne 11. března 2009 kontaktovala Komise telefonicky maďarské orgány s požadavkem na přesnější údaje o oznámené výši vnitrostátní finanční podpory a požádala o členění podpory na jednotlivé organizace producentů.
31 E-mailem ze dne 12. března 2009 VM tyto údaje poskytlo (dále jen „oznámené částky podpory“). VM uvedlo, že se jedná pouze o odhady vnitrostátní finanční podpory, jež má být poskytnuta, založené na předpokladu, že ve státním rozpočtu bude k dispozici 3,5 milionu eur na financování těchto opatření. VM v tomto ohledu upřesnilo, že dosud nebylo přijato žádné rozhodnutí o prostředcích ze státního rozpočtu disponibilních pro vnitrostátní finanční podporu.
32 Dopisem ze dne 3. dubna 2009 (dále jen „povolovací dopis“) Komise uvědomila VM o tom, že v daných regionech (region Západ a region Východ) je třeba stupeň organizovanosti producentů kvalifikovat jako obzvláště nízký, že zamýšlená státní podpora nepřekračuje 80 % příspěvku členů nebo organizace producentů uvedeného v žádosti o povolení k poskytnutí vnitrostátní finanční podpory a že Komise nemá další připomínky, neboť žádost o povolení k vyplacení vnitrostátní finanční podpory dotyčným organizacím producentů je řádně odůvodněná.
33 Dopisem ze dne 7. prosince 2010 podalo VM Komisi žádost, aby Unie částečně uhradila vnitrostátní finanční podporu skutečně vyplacenou v regionu Východ v roce 2009. V žádosti VM uvedlo, že v roce 2009 vyplatilo vnitrostátní finanční podporu ve výši 891 847 925 forintů (HUF) (tj. 3,2 milionu eur) producentům v regionu Východ, a žádalo, aby Unie uhradila 60 % této částky (tj. 535 108 755 HUF neboli 1,9 milionu eur).
34 Dopisem ze dne 27. června 2011 Komise požádala VM o poskytnutí dalších údajů a ke svému dopisu připojila šest tabulek, do nichž měly být vyplněny mimo jiné údaje členěné na jednotlivé organizace producentů a poskytující přehled o rozdílech mezi částkami vnitrostátní finanční podpory oznámenými Komisi v žádosti o povolení a skutečně vyplacenými částkami vnitrostátní finanční podpory.
35 Dne 30. června 2011 poskytlo VM požadované údaje e-mailem.
36 E-mailem ze dne 21. listopadu 2011 se Komise dotazovala VM, proč je v případě některých organizací producentů dán rozdíl mezi výší vnitrostátní finanční podpory uvedenou v žádosti o povolení z roku 2009 a skutečně vyplacenou výší vnitrostátní finanční podpory, přičemž první údaj byl nižší než skutečně vyplacená částka.
37 E-mailem ze dne 29. listopadu 2011 k tomu VM odpovědělo, že rozdíl mezi oznámenými částkami vnitrostátní finanční podpory a skutečně vyplacenými částkami vnitrostátní finanční podpory byl dán tím, že údaje předložené v žádosti o povolení se zakládaly na odhadech poskytnutých organizacemi producentů v listopadu 2008. VM zdůraznilo, že organizace producentů měly možnost provést změny ve svých operačních programech v průběhu roku, zejména v případech, kdy skutečné příjmy byly vyšší než odhad. VM v tomto ohledu objasnilo, že ve většině případů odpovídal rozsah příspěvku členů do provozních fondů stanovenému procentnímu podílu příjmů, a že se tak skutečné příspěvky členů mohly lišit od příspěvků odhadovaných, které organizace producentů sdělily VM o rok dříve. VM tedy uvedlo, že schválení a vyplacení vnitrostátní finanční podpory proběhlo se zřetelem ke skutečnému příspěvku, a to v rozsahu 80 % limitu, který však platil ve všech případech.
38 V dopise ze dne 9. března 2012 Komise uvedla, že přistoupí k částečné úhradě částky vyplacené z titulu vnitrostátní finanční podpory na jednotlivé organizace producentů, a to do výše částek oznámených Maďarskem v žádosti o povolení, které vyhověla dopisem ze dne 3. dubna 2009. Komise upřesnila, že se na vnitrostátní finanční podporu poskytnutou nad rámec těchto částek nevztahuje výjimka z použití pravidel o státních podporách stanovená v článku 180 jednotného nařízení o společné organizaci trhů. Komise z toho dovodila, že částky vyplacené organizacím producentů nad rámec oznámených částek povolených Komisí na každou organizaci producentů by mohly být považovány za protiprávní podpory, jejichž slučitelnost s vnitřním trhem by mohla být zkoumána z hlediska článků 107 SFEU a 108 SFEU. Komise v tomto ohledu připomněla, že může nařídit navrácení protiprávních podpor.
39 V dopise ze dne 16. dubna 2012 VM uvedlo, že nesouhlasí s rozhodnutím Komise o stanovení výše uhraditelné podpory na základě částek vnitrostátní finanční podpory sdělených v žádosti o povolení. VM poukázalo na skutečnost, že organizace producentů měly možnost učinit v operačním programu změny za probíhající rok a rovněž změny ve výši příspěvků členů. Z tohoto důvodu se mohla skutečná výše finančních příspěvků lišit od částky, kterou členský stát sdělil Komisi v žádosti o povolení na základě odhadů organizací producentů. VM připomnělo, že jednotné nařízení o společné organizaci trhů neváže poskytnutí vnitrostátní finanční podpory na výši podpory oznámenou na základě údajů sdělených organizacemi producentů, nýbrž na 80 % limit finančního příspěvku členů nebo organizace producentů. Tento limit přitom nebyl s ohledem na obsah povolovacího dopisu překročen, neboť tímto dopisem bylo povoleno poskytnutí vnitrostátní finanční podpory, a nikoli přesná částka vnitrostátní finanční podpory (která ostatně v uvedeném rozhodnutí uvedena nebyla). VM požádalo Komisi o přehodnocení jejího postoje v tom smyslu, že vyhoví jeho návrhu na částečnou úhradu podpory skutečně vyplacené na rámec oznámené podpory a ušetří ho přezkumu slučitelnosti poskytnutých podpor z hlediska pravidel v oblasti státních podpor.
40 Dne 20. dubna 2012 pořádala Komise v Bruselu (Belgie) konzultaci odborníků.
41 Dne 25. května 2012 přijala Komise v souladu se stanoviskem Řídícího výboru pro společnou organizaci zemědělských trhů rozhodnutí C (2012) 3324 o vnitrostátní finanční podpoře poskytnuté organizacím producentů (dále jen „napadené rozhodnutí“).
42 Komise uvedla, když v rámci právních východisek napadeného rozhodnutí poukázala zejména na článek 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů:
– v bodě 13 odůvodnění, že „[v] souladu s čl. 95 odst. 2 prováděcího nařízení č. 543/2011, musí být žádost zamítnuta, pokud nebyla dodržena pravidla o schvalování a uhrazení vnitrostátní finanční podpory“;
– v bodě 14 odůvodnění, že „[č]ástky vnitrostátní finanční podpory vyplacené Maďarskem některým organizacím producentů na operační programy provedené v roce 2009 byly vyšší než částky uvedené v žádosti o povolení a schválené Komisí“, že „[t]yto částky v rozsahu přesahujícím částky schválené Komisí nejsou způsobilé k úhradě“ a že „[n]aproti tomu v rozsahu částek vyplacených organizacím producentů do výše ohlášené v žádosti o povolení je žádost o uhrazení považována za přípustnou“;
– v bodě 15 odůvodnění, že „[j]e proto třeba uhradit částečně vnitrostátní finanční podporu poskytnutou Maďarskem svým organizacím producentů do výše 60 % částek oznámených v žádosti o povolení na každý operační program provedený v roce 2009“.
43 V článku 1 napadeného rozhodnutí Komise učinila následující závěr:
„Unie uhradí vnitrostátní finanční podporu skutečně vyplacenou Maďarskem jeho organizacím producentů na operační programy provedené v roce 2009 ve výši 1 190 927 EUR v souladu s čl. 103e odst. 1 nařízení (ES) č. 1234/2007.“
44 Dne 29. května 2012 došlo toto rozhodnutí Stálému zastoupení Maďarska při Evropské unii.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
45 Návrhem došlým soudní kanceláři Tribunálu dne 1. srpna 2012 podalo Maďarsko projednávanou žalobu.
46 Maďarsko navrhuje, aby Tribunál:
– napadené rozhodnutí zrušil;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
47 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl;
– uložil Maďarsku náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
48 Maďarsko předkládá v podstatě dva žalobní důvody, z nichž první vychází z toho, že článek 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů a článek 97 nařízení č. 1580/2007 byly uplatněny ultra vires, a druhý z nesprávného posouzení při uplatňování článku 97 nařízení č. 1580/2007.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z uplatnění článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů a článku 97 nařízení č. 1580/2007 ultra vires
49 První žalobní důvod Maďarska se člení na dvě části.
50 V rámci první části Maďarsko uvádí, že Komise nemohla bez právního základu, který by ji k tomu opravňoval, stanovit strop pro úhradu vnitrostátní finanční podpory odpovídající částkám vnitrostátní finanční podpory oznámeným na každou organizaci producentů.
51 Maďarsko v rámci druhé části dodává, že omezením úhrady pouze na oznámené částky podpory Komise porušila ustanovení umožňující zohlednit v rámci unijní úhrady změny vnitrostátní finanční podpory nastalé v průběhu příslušného období.
K první části prvního žalobního důvodu vycházející z neexistence právního základu umožňujícího Komisi omezit unijní úhradu pouze na oznámené částky podpory
52 Maďarsko primárně tvrdí, že pro rozhodnutí Komise navázat výši její úhrady na oznámené částky podpory neexistuje žádný právní základ.
53 Maďarsko se zaprvé dovolává článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů. Maďarsko v tomto ohledu uvádí, že jako jediný strop pro výši vnitrostátní finanční podpory toto ustanovení pouze stanoví, že nemůže přesáhnout 80 % finančních příspěvků členů nebo samotné organizace producentů do provozního fondu. Tento článek tedy podle Maďarska nestanoví v rámci řízení o povolení podpory žádný strop vázaný na oznámené částky podpory v rozsahu 80 % limitu.
54 Maďarsko dále uvádí, že v souladu s článkem 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů musí Komise v rámci povolení k poskytnutí vnitrostátní finanční podpory zkoumat pouze, zda jsou splněny podmínky stanovené v článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů, a zejména, zda je v dotyčném regionu stupeň organizovanosti producentů obzvláště nízký a zda vnitrostátní finanční podpora, o jejíž poskytnutí je žádáno, nepřekračuje 80 % finančních příspěvků členů nebo samotných organizací producentů do provozního fondu. Jsou-li tyto podmínky splněny, musí Komise podle Maďarska poskytnutí vnitrostátní finanční podpory povolit. Předmětem tohoto povolení však není stanovení jedné či více přesných částek, nýbrž pouze poskytnutí podpory.
55 Zadruhé Maďarsko dodává, že je tento výklad podpořen článkem 94 odst. 2 nařízení č. 1580/2007, podle kterého má Komise pouze možnost „schvál[it] nebo zamítn[out] žádost“ o povolení k vyplacení vnitrostátní finanční podpory, přičemž jí tento článek neumožňuje stanovit horní limit částky. Maďarsko v tomto ohledu poznamenává, že podle odstavce 1 téhož článku členské státy žádají o povolení k poskytnutí vnitrostátní finanční podpory, a nikoli o povolení týkající se konkrétní částky podpory.
56 Maďarsko z toho zatřetí dovozuje, že se unijní úhrada nemůže týkat oznámených částek podpory. Podle Maďarska je na Komisi, aby po poskytnutí vnitrostátní finanční podpory uhradila „skutečně vyplacené“ částky ve smyslu čl. 97 odst. 1 nařízení č. 1580/2007 v rozsahu 60 % vnitrostátní finanční podpory.
57 Začtvrté Maďarsko incidenčně ve stadiu repliky dodává, že článek 94 maďarského znění nařízení č. 1580/2007, ve znění platném v době podání žádosti o úhradu, vyžadoval sdělení podílu vnitrostátní finanční podpory (v souvislosti s 80 % stropem), nikoli však sdělení její výše, což podle Maďarska potvrzuje, že unijní úhrada je vázána na dodržení 80% stropu, a nikoli na ohlášenou částku zamýšlené podpory.
58 Na základě ustálené judikatury je při výkladu ustanovení unijního práva třeba přihlédnout nejen ke znění tohoto ustanovení, ale zároveň k jeho kontextu a cílům sledovaným právní úpravou, jejíž je součástí (viz rozsudek ze dne 7. června 2005, VEMW a další, C‑17/03, Sb. rozh., EU:C:2005:362, bod 41 a citovaná judikatura, a rozsudek ze dne 26. října 2010, Německo v. Komise, T‑236/07, Sb. rozh., EU:T:2010:451, bod 44 a citovaná judikatura). Je tedy důležité zohlednit účel unijních pravidel, aby byla vykládána způsobem zajišťujícím jejich úplný užitečný účinek (rozsudek ze dne 13. července 2004, Komise v. Rada, C‑27/04, Sb. rozh., EU:C:2004:436, bod 74).
59 Pro účely odpovědi na argument Maďarska, že napadené rozhodnutí nespočívá na žádném právním základu, je proto třeba v souladu s judikaturou citovanou v bodě 58 výše zkoumat, zda článek 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů a články 94 a 97 nařízení č. 1580/2007 mohly vzhledem ke svému znění udělit Komisi právo omezit její úhradu pouze na oznámené částky podpory a zda Maďarskem podaný výklad shora uvedených ustanovení je slučitelný s jejich účelem a s cíli, které sledují.
60 Článek 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů poskytuje Komisi prostor pro uvážení při povolování vnitrostátní finanční podpory vyplácené členskými státy způsobilým organizacím producentů. V tomto ohledu stanoví, že „Komise [může] členským státům na základě řádně odůvodněné žádosti povolit, aby vyplatily organizacím producentů vnitrostátní finanční podporu“.
61 Tento prostor pro uvážení při poskytování podpory, který je dán použitím slovesa „moci“, se znovu objevuje ve stadiu unijní úhrady, která je předmětem projednávané věci. Článek 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů tak stanoví, že „podpora […] [může být] na žádost dotyčného členského státu uhrazena [Unií]“.
62 Pokud jde o pravidla unijní úhrady, Rada Evropské unie v souladu s článkem 103h jednotného nařízení o společné organizaci trhů zmocnila Komisi, aby stanovila „pravidla [úhrady]“.
63 Pro odvětví ovoce a zeleniny zakotvila Komise tato pravidla v rámci nařízení č. 1580/2007, přičemž v jeho čl. 97 odst. 1 stanovila, že „[č]lenské státy žádají [Unii] o uhrazení [skutečně vyplacené] schválené vnitrostátní finanční podpory […]“.
64 Obsah pojmu „schválená podpora“ uvedeného v čl. 97 odst. 1 nařízení č. 1580/2007 je stanoven v čl. 94 odst. 1 druhém pododstavci téhož nařízení, který upravuje „schvalování výplaty vnitrostátní finanční podpory“. Tento článek stanoví, že „žádost je doprovázena dokladem prokazujícím […] [mimo jiné] výši příslušné podpory“.
65 Ze znění čl. 94 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 1580/2007, a zejména z použití pojmu „výše“, tak vyplývá, že „schválená podpora“ nutně zahrnuje výši ohlášené vnitrostátní finanční podpory.
66 V tomto ohledu je třeba uvést, že na rozdíl od tvrzení Maďarska jsou předmětem schvalování vnitrostátní finanční podpory částky oznámené na každou organizaci producentů, která je příjemcem vnitrostátní finanční podpory, a nikoli celková výše vnitrostátní finanční podpory (všech organizací producentů dohromady). Dle znění článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů totiž podpora nesmí překročit 80 % finančních příspěvků příslušné organizace producentů, což znamená, že v souladu s čl. 94 odst. 1 nařízení č. 1580/2007 výše podpory a dodržení limitu 80 % musí být ověřeny pro každou jednotlivou organizaci producentů, a povolení Komise se tedy týká podpory členěné na jednotlivé organizace producentů.
67 Z výše uvedeného vyplývá, že Komise měla k dispozici právní základ pro omezení unijní úhrady na částky oznámené v rámci povolovacího řízení podle článku 94 nařízení č. 1580/2007, a to jak v článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů, tak v čl. 97 odst. 1 nařízení č. 1580/2007.
68 Argumentace Maďarska nemůže na tomto závěru, který vyplývá z doslovného výkladu daných ustanovení, nic změnit.
69 Zaprvé článek 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů nelze vykládat v tom smyslu, že by Komise byla v podstatě povinna uhradit každou podporu nižší než limit 80 % příspěvků členů nebo samotné organizace producentů, bez ohledu na výši uvedené podpory, jakmile je stupeň organizovanosti producentů v daném regionu „obzvláště nízký“.
70 Výklad navržený Maďarskem, který směřuje k tomu, že by členský stát byl na základě článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů oprávněn vyplatit ex post částku vyšší, než je částka oznámená ex ante, a obdržet následně úhradu neoznámené částky, by vedl k tomu, že by řízení o povolení vnitrostátní finanční podpory bylo zbaveno užitečného účinku (obdobně viz rozsudek ze dne 4. října 2001, Itálie v. Komise, C‑403/99, Recueil, EU:C:2001:507, bod 28) a ztratilo by význam (obdobně viz rozsudek ze dne 10. dubna 2014, Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer, C‑485/12, Sb. rozh., EU:C:2014:250, bod 61). V tomto ohledu je třeba shodně s tvrzením Komise konstatovat, že kdyby chtěl evropský normotvůrce ušetřit členské státy formálního řízení o povolení podpory, které nutně zahrnuje posouzení oznámených částek, mohl použít podobný postup, jaký je upraven v čl. 182 odst. 6 jednotného nařízení o společné organizaci trhů, který při splnění určitých podmínek dovoluje členským státům vyplácet státní podpory producentům, kteří nejsou členy uznané organizace.
71 Takový výklad by byl mimoto v rozporu s účelem posuzování vnitrostátní finanční podpory z hlediska práva státních podpor, neboť by znamenal, že Komise může být povinna uhradit částky, které nemohly být schváleny, poněvadž byly vyplaceny nad rámec oznámených částek, a nevztahuje se na ně tudíž povolení udělené na základě článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů a článku 97 nařízení č. 1580/2007. Přitom je třeba připomenout, že vnitrostátní finanční podpora upravená v článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů je v článku 180 jednotného nařízení o společné organizaci trhů uvedena jako výjimka z ustanovení Smlouvy týkajících se státních podpor, kterážto výjimka je v kontextu bodu 20 odůvodnění nařízení č. 72/2009 dovolena, pouze pokud „daná ustanovení obsahují příslušné podmínky pro poskytnutí podpory, aby se zabránilo nežádoucímu narušení hospodářské soutěže“, čímž je odůvodněno, proč má být možnost poskytování uvedených podpor vykládána striktně (obdobně viz rozsudek ze dne 27. února 1985, Itálie v. Komise, 56/83, Recueil, EU:C:1985:85, bod 31 a citovaná judikatura).
72 Maďarskem zastávaný výklad, podle kterého je Komise povinna uhradit veškerou podporu nižší než 80% strop nehledě na její výši a bez možnosti využít prostoru pro uvážení, který jí ve fázi povolování náleží podle článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů, by tedy rovněž zbavoval užitečného účinku jednak článek 180 jednotného nařízení o společné organizaci trhů ve spojení s bodem 20 odůvodnění nařízení č. 72/2009 a jednak cíle, které sleduje v oblasti politiky hospodářské soutěže, a zejména kontroly státních podpor.
73 Zadruhé, pokud se Maďarsko ve stadiu repliky dovolává maďarského znění článku 94 nařízení č. 1580/2007 k okamžiku podání jeho žádosti o povolení vnitrostátní finanční podpory, aby tak podepřelo svůj výklad, že unijní úhrada je vázána na dodržení 80% stropu, a nikoli na ohlášenou částku zamýšlené podpory, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora, na niž Komise poukazuje ve svých písemnostech, platí, že v případě rozdílů mezi různými jazykovými verzemi unijního právního předpisu musí být dotčené ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jejíž je součástí (viz rozsudek ze dne 19. dubna 2007, Profisa, C‑63/06, Sb. rozh., EU:C:2007:233, bod 14 a citovaná judikatura, a rozsudek ze dne 15. prosince 2011, Møller, C‑585/10, Sb. rozh., EU:C:2011:847, bod 26 a citovaná judikatura).
74 Z judikatury rovněž vyplývá, že nutnost jednotného výkladu unijních předpisů vylučuje izolovaný pohled na určitý text právního předpisu a v případě pochybností vyžaduje, aby byl vykládán a uplatňován ve světle jeho znění v ostatních úředních jazycích [viz rozsudek ze dne 17. října 1996, Lubella, C‑64/95, Recueil, EU:C:1996:388, bod 17 a citovaná judikatura, a rozsudek ze dne 31. ledna 2008, Federación de Cooperativas Agrarias de la Comunidad Valenciana v. OCVV – Nador Cott Protection (Nadorcott), T‑95/06, Sb. rozh., EU:T:2008:25, bod 33 a citovaná judikatura].
75 V projednávané věci přitom Maďarsko netvrdí, že by ve znění v ostatních úředních jazycích nebyla zmíněna povinnost sdělovat částky zamýšlené podpory, což ostatně není pravda.
76 V tomto ohledu je třeba konstatovat, jak připomíná Komise, že Maďarsko v korespondenci s Komisí ve stadiu povolování vnitrostátní finanční podpory vždy uvádělo zamýšlenou výši podpory.
77 Zamýšlená výše vnitrostátní finanční podpory byla nejprve sdělena souhrnně dopisem ze dne 30. ledna 2009, poté dopisem ze dne 11. března 2009 [Příloha A.3] a konečně v členění na jednotlivé organizace producentů dne 12. března 2009 na výslovnou žádost Komise.
78 Maďarsko tedy nemůže důvodně tvrdit, že článek 94 nařízení č. 1580/2007 v jeho maďarském znění k okamžiku podání žádosti o povolení vnitrostátní finanční podpory nebylo možné vykládat tak, že vyžaduje sdělení výše vnitrostátní finanční podpory.
79 Každopádně je třeba poukázat na to, že maďarský výraz „összeg“ [„výše“] byl do maďarského znění nařízení č. 1580/2007 vložen až po povolovacím dopise, a to dne 28. května 2009, kdy bylo vyhlášeno nařízení Komise (ES) č. 441/2009 ze dne 27. května 2009, kterým se mění nařízení č. 1580/2007 (Úř. věst. L 129, s. 10).
80 S ohledem na výše uvedené tedy měla Komise právem za to, že má k dispozici právní základ, který ji opravňuje k tomu, aby v řízení o povolení vnitrostátní finanční podpory vázala výši unijní úhrady na oznámené částky podpory.
81 Konečně je třeba konstatovat, že Komise ve svých písemnostech odkazuje na nařízení č. 1580/2007, a nikoli na prováděcí nařízení č. 543/2011, ačkoli v napadeném rozhodnutí poukazuje na posledně uvedené nařízení.
82 Prováděcí nařízení č. 543/2011 stanoví zejména v článku 95 hmotněprávní pravidla v oblasti úhrad, která se nemohou uplatnit zpětně na právní situaci k okamžiku podání žádosti o úhradu (obdobně viz rozsudek ze dne 12. listopadu 1981, Meridionale Industria Salumi a další, 212/80 až 217/80, Recueil, EU:C:1981:270, bod 9).
83 Rovněž je nutno konstatovat, že prováděcí nařízení č. 543/2011 nestanoví, že by se použilo zpětně na žádosti o úhradu učiněné za platnosti předchozího nařízení (obdobně viz rozsudek ze dne 29. ledna 1985, Gesamthochschule Duisburg, 234/83, Recueil, EU:C:1985:30, bod 20, rozsudek ze dne 15. července 1993, GruSa Fleisch, C‑34/92, Recueil, EU:C:1993:317, bod 22, a rozsudek ze dne 24. září 2002, Falck a Acciaierie di Bolzano v. Komise, C‑74/00 P a C‑75/00 P, Recueil, EU:C:2002:524, bod 119).
84 Za těchto podmínek odkazovali účastníci řízení ve svých písemnostech správně na nařízení č. 1580/2007.
85 V tomto ohledu je třeba vycházet z toho, že sledují-li obě nařízení totožné cíle a stanoví-li totožná pravidla týkající se vyměřovacího základu pro unijní úhrady (viz bod 25 výše), pak skutečnost, že Komise poukazovala v napadeném rozhodnutí na prováděcí nařízení č. 543/2011 namísto nařízení č. 1580/2007, nemá vliv na legalitu napadeného rozhodnutí, neboť výsledek zůstane stejný bez ohledu na to, zda bude zohledněno to či ono nařízení (obdobně viz rozsudek ze dne 5. června 1996, Günzler Aluminium v. Komise, T‑75/95, Recueil, EU:T:1996:74, bod 55, a rozsudek ze dne 27. února 1997, FFSA a další v. Komise, T‑106/95, Recueil, EU:T:1997:23, bod 199).
86 První část prvního žalobního důvodu, vycházející z neexistence právního základu, který by Komisi opravňoval vázat její úhradu na částky oznámené v průběhu správního řízení, proto musí být zamítnuta.
Ke druhé části prvního žalobního důvodu, vycházející z porušení ustanovení umožňujících zohlednit změny výše vnitrostátní podpory nastalé v průběhu příslušného období
– K porušení článků 67 a 94a nařízení č. 1580/2007
87 Maďarsko tvrdí, že články 67 a 94a nařízení č. 1580/2007 poskytují organizacím producentů možnost změnit výši provozního fondu v průběhu roku. Podle Maďarska tedy Komise nemůže stanovit definitivní limit své úhrady navázaný na částky oznámené v rámci povolovacího řízení, neboť by tím porušila články 67 a 94a nařízení č. 1580/2007.
88 Pokud jde nejprve o článek 67 nařízení č. 1580/2007, který organizacím producentům nabízí mimo jiné možnost, aby „zvýšily výši provozního fondu maximálně o 25 % původně schválené částky“, je nutno konstatovat, že toto ustanovení se na vnitrostátní finanční podporu uvedenou v článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů nevztahuje.
89 Jak uvádí Komise, článek 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů stanoví, že vnitrostátní finanční podpora „doplní provozní fond“, což znamená, že takové pozdější zvýšení provozního fondu, o jakém je řeč v článku 67 nařízení č. 1580/2007, nemůže souvztažně vést ke zvýšení vnitrostátní finanční podpory.
90 Tento rozdíl mezi oběma systémy podpor je promítnut v systematice nařízení č. 1580/2007.
91 Hlava III nařízení č. 1580/2007 totiž zahrnuje zejména kapitolu II nadepsanou „Provozní fondy a operační programy“, v níž je zařazen článek 67 a obsahuje ustanovení o unijní finanční podpoře, a dále kapitolu IV nadepsanou „Vnitrostátní finanční podpora“, v níž jsou zařazeny články 96 a 97 týkající se úhrady vnitrostátní finanční podpory.
92 Pokud jde dále o článek 94a nařízení č. 1580/2007, na nějž poukazuje Maďarsko a který stanoví, že „[o]rganizace producentů, která chce žádat o vnitrostátní finanční podporu, upraví podle potřeby svůj operační program podle článku 67“, je nutno konstatovat, že ani toto ustanovení se v projednávané věci nepoužije.
93 Z článku 94a nařízení č. 1580/2007 totiž vzhledem k jeho znění vyplývá, že se netýká posuzovaného případu částky vnitrostátní finanční podpory, která byla schválena Komisí a později zvýšena, nýbrž obsahu operačního programu, který by byl změněn před svým schválením vnitrostátním orgánem.
94 Argument Maďarska, na jehož základě má být konstatováno porušení článků 67 a 94a nařízení č. 1580/2007, je proto třeba odmítnout.
– K porušení článku 103d jednotného nařízení o společné organizaci trhů a článků 53 a 99 nařízení č. 1580/2007
95 Maďarsko tvrdí, že ustanovení o úhradě vnitrostátní finanční podpory je třeba vykládat ve světle ustanovení o unijní finanční podpoře (zejména článek 103d jednotného nařízení o společné organizaci trhů a článek 99 nařízení č. 1580/2007), jež umožňují úpravu podpory v závislosti na hodnotě produkce uvedené na trh.
96 Zaprvé však článek 103d jednotného nařízení o společné organizaci trhů na rozdíl od článku 103e neupravuje žádné řízení před Komisí ve věci povolení unijní finanční podpory.
97 Zadruhé článek 103d jednotného nařízení o společné organizaci trhů stanoví, že se unijní finanční podpora rovná částce finančních příspěvků, „které byly skutečně zaplaceny“, zatímco čl. 97 odst. 1 nařízení č. 1580/2007 zakládá unijní úhradu na „skutečně vyplacené schválené“ vnitrostátní finanční podpoře.
98 Argument Maďarska proto musí být odmítnut.
99 S ohledem na výše uvedené je třeba závěrem konstatovat, že shora uvedené články, ať již se týkají vnitrostátní finanční podpory nebo unijní finanční podpory, nebránily tomu, aby Komise povolila Maďarskem požadovanou úhradu pouze ve výši oznámených částek skutečně vyplacených organizacím producentů.
100 Druhou část prvního žalobního důvodu, vycházející z porušení ustanovení umožňujících zohlednit změny výše podpory nastalé v průběhu příslušného období, a tudíž i celý první žalobní důvod je proto třeba zamítnout.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného posouzení při uplatňování článku 97 nařízení č. 1580/2007
101 Maďarsko tvrdí, že i kdyby Komise mohla na základě čl. 97 odst. 1 nařízení č. 1580/2007 úhradu omezit na oznámené částky podpory, mohla tak učinit pouze na základě předchozího schválení těchto částek v povolovacím dopise, což v projednávaném případě neučinila.
102 Na podporu tohoto žalobního důvodu Maďarsko zaprvé uvádí, že Komise v povolovacím dopise výslovně neuvedla žádnou výši podpory, na rozdíl od praxe pozorované u pozdějších rozhodnutí za hospodářské roky 2010 a 2011, kdy Komise celkovou výši poskytnuté podpory uvedla.
103 Zadruhé Maďarsko tvrdí, že povolovací dopis neměl formu implicitního povolovacího rozhodnutí ve smyslu čl. 94 odst. 2 nařízení č. 1580/2007, které by jako jediné umožňovalo zpětné implicitní schválení oznámených částek podpory.
104 Zatřetí Maďarsko uvádí, že Komise nemohla schválit částky podpory na základě údajů prezentovaných jako pouhé odhady.
105 Začtvrté má Maďarsko za to, že kdyby Komise mohla stanovit strop pro úhradu vnitrostátní finanční podpory na základě částek podpory, které nejsou uvedeny v povolovacím rozhodnutí, „vyvolalo by to obavy z hlediska zásady právní jistoty“.
106 Je třeba připomenout, že v bodě 14 odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise uvedla, že „[č]ástky vnitrostátní finanční podpory vyplacené Maďarskem některým organizacím producentů na operační programy provedené v roce 2009 byly vyšší než částky uvedené v žádosti o povolení a schválené Komisí“. Komise z toho dovodila, že „[t]yto částky v rozsahu přesahujícím částky schválené Komisí nejsou způsobilé k úhradě“ na rozdíl od částek vyplacených organizacím producentů do výše ohlášené v žádosti o povolení. Na základě článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů se Komise rozhodla omezit úhradu pouze na posledně uvedené částky.
107 Z napadeného rozhodnutí tedy vyplývá, že Komise omezila částky způsobilé k úhradě pouze na částky oznámené v povolovacím řízení, neboť měla za to, že částky vyplacené nad rámec oznámených částek podpory nejsou „schválenými“ částkami ve smyslu čl. 97 odst. 1 nařízení č. 1580/2007.
108 V projednávané věci je tedy třeba určit, zda mohla Komise právem omezit částky způsobilé k úhradě na základě úvahy, že částky vyplacené nad rámec oznámených částek podpory nebyly „schváleny“ v povolovacím dopise v souladu s čl. 97 odst. 1 nařízení č. 1580/2007, zejména s tím, že oznámené částky podpory nebyly v uvedeném dopise výslovně zmíněny a tento dopis nehovořil, alespoň tedy výslovně, o jejich „schválení“.
109 V tomto ohledu je nutno zaprvé konstatovat, že žádné ustanovení v jednotném nařízení o společné organizaci trhů nebo v nařízení č. 1580/2007 neukládá Komisi povinnost zmínit v povolovacím rozhodnutí konkrétně oznámenou výši podpory. Mimoto z článku 103h jednotného nařízení o společné organizaci trhů vyplývá, že je Komise nadána úplnou pravomocí stanovovat „prováděcí pravidla [úhrady]“. Jelikož taková pravidla stanovena nebyla, neexistuje tedy žádné ustanovení, které by jí výslovně ukládalo povinnost uvádět v povolovacím dopise oznámené částky podpory.
110 Zadruhé, jak již bylo uvedeno v bodech 63 až 66 výše, z čl. 97 odst. 1 nařízení č. 1580/2007 vyplývá, že vyměřovacím základem pro unijní úhradu vnitrostátní finanční podpory je „skutečně vyplacená schválená vnitrostátní finanční podpora“. „Schválená“ vnitrostátní finanční podpora přitom nutně zahrnuje částku členěnou na jednotlivé organizace producentů, sdělenou pro účely povolení podpory na základě čl. 94 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 1580/2007. Chybějící výslovná zmínka o oznámených částkách podpory v povolovacím rozhodnutí tedy nemůže znamenat, že neexistuje strop pro částky podpory, jejichž vyplacení je dovoleno v rozsahu 80 % limitu, neboť povolení k vyplacení podpory spočívá dle čl. 94 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 1580/2007 na zohlednění uvedených částek.
111 Zatřetí je třeba poukázat na to, že Komise udělila souhlas s oznámenou podporou teprve poté, co požádala o částku vnitrostátní finanční podpory v členění na jednotlivé organizace producentů a co tuto částku obdržela e-mailem ze dne 12. března 2009 (obdobně viz rozsudek ze dne 16. prosince 2010, Kahla Thüringen Porzellan v. Komise, C‑537/08 P, Sb. rozh., EU:C:2010:769, bod 45). Výše vnitrostátní finanční podpory v členění na jednotlivé organizace producentů, z níž Komise vycházela při stanovení úhrady, tedy byla Komisí schválena v rámci povolovacího řízení s ohledem na obsah oznámení učiněného Maďarskem (obdobně viz usnesení ze dne 22. března 2012, Itálie v. Komise, C‑200/11 P, EU:C:2012:165, bod 27 a citovaná judikatura).
112 Začtvrté je v povolovacím dopise výslovně zmíněna „příslušná výše podpory“ jakožto jeden z údajů podle čl. 94 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 1580/2007, na nichž je povolovací dopis založen, a uvádí se v něm, že podpora je „řádně odůvodněná“. Maďarsko tedy mělo a mohlo vědět, že oznámené částky podpory byly schváleny Komisí ve smyslu čl. 97 odst. 1 nařízení č. 1580/2007 a že budou sloužit za základ pro její úhradu.
113 Za těchto podmínek a na základě výše uvedených důvodů, tj. zejména na základě systematiky článku 97 nařízení č. 1580/2007, obsahu oznámení Maďarska a obsahu povolovacího dopisu, nelze Komisi vytýkat, že se dopustila nesprávného posouzení, jež by mohlo vést ke zrušení napadeného rozhodnutí. Z důvodů uvedených v bodech 109 až 112 výše totiž musí být povolovací dopis považován za akt, kterým byly schváleny oznámené částky podpory, tj. částka v členění na jednotlivé organizace producentů, o niž Komise požádala a kterou obdržela e-mailem ze dne 12. března 2009, a nikoli částky vyplacené nad tento rámec.
114 Argumenty předložené Maďarskem nemohou tento závěr vyvrátit.
115 Zaprvé je zcela bezvýznamné, že Komise v pozdějších povolovacích rozhodnutích změnila praxi v tom směru, že uvádí celkovou oznámenou výši vnitrostátní finanční podpory. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že částkou zohledněnou pro účely uhraditelných částek byla částka vnitrostátní finanční podpory v členění na jednotlivé organizace producentů, které byly příjemci podpory (viz bod 66 výše).
116 Zadruhé v reakci na argument Maďarska, že povolovací dopis neměl formu implicitního povolovacího rozhodnutí ve smyslu čl. 94 odst. 2 nařízení č. 1580/2007, které by jako jediné umožňovalo zpětné implicitní schválení oznámených částek podpory, stačí konstatovat, že může-li nečinnost Komise znamenat implicitní schválení částek podpory ve smyslu čl. 94 odst. 2 nařízení č. 1580/2007, je tomu tak a fortiori v případě povolovacího dopisu, v němž se výslovně hovoří o „příslušné výši podpory“ a o „řádně odůvodněné“ žádosti. Je třeba ostatně uvést, že čl. 94 odst. 2 nařízení č. 1580/2007, na nějž poukazuje Maďarsko, stanoví, že „Komise schválí nebo zamítne žádost“, což dokládá, že schválení podpory se nutně, a tudíž implicitně týká obsahu žádosti, která nutně zahrnuje požadovanou „výši podpory“ uvedenou v odstavci 1 téhož článku.
117 Pokud jde zatřetí o skutečnost, že v případě částek prezentovaných Maďarskem se jednalo o odhady, což nemělo Komisi umožnit, aby uvedené částky schvalovala, je patrné, že sdělování odhadů je dáno samotnou povahou povolovacího řízení, neboť vnitrostátní finanční podpora závisí na příspěvku členů do provozního fondu. Tento příspěvek přitom závisí na jejich zemědělské produkci, která je známa až na konci období. Skutečnost, že se v případě oznámených částek jedná o odhady, proto nemůže bránit Komisi v tom, aby odmítla úhradu částek vyplacených nad rámec oznámených částek, a to tím spíše, že tyto odhady musí být řádně odůvodněny ve smyslu článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů. Sdělení částek v podobě odhadů tedy Komisi neznemožňuje považovat tyto částky za základ pro povolení oznámené podpory a za jeden z podkladů pro její souhlas s udělením uvedeného povolení.
118 Začtvrté argument Maďarska, že kdyby Komise mohla stanovit strop pro úhradu vnitrostátní finanční podpory na základě částek podpory, které nejsou uvedeny v povolovacím rozhodnutí, „vyvolalo by to obavy z hlediska zásady právní jistoty“, není nijak skutkově či právně podložen.
119 Maďarsko zejména neupřesňuje, komu by tvrzené porušení zásady právní jistoty bylo na újmu (členskému státu nebo organizacím producentů, které jsou příjemci podpory).
120 Bez takového upřesnění je třeba mít za to, že by se tvrzené porušení týkalo v prvé řadě Maďarska, které je stranou projednávaného sporu.
121 Jak přitom zdůrazňuje Komise, vzhledem k tomu, že částky zohledněné v povolovacím dopise Komise byly sděleny samotnými maďarskými orgány, nemohlo dojít k porušení zásady právní jistoty tím, že se tyto částky staly základem pro povolení vnitrostátní finanční podpory a následně vyměřovacím základem pro účely úhrady. Maďarsko totiž mělo a mohlo vědět, že částky v členění na jednotlivé organizace producentů, sdělené na výslovnou žádost Komise, budou sloužit za základ pro povolení (viz bod 112 výše).
122 Proto skutečnost, že v povolovacím dopise schází výslovná zmínka o maximálních částkách oznámených Maďarskem, nelze vykládat tak, že Komise upustila od použití oznámených částek podpory jako základu pro povolení a úhradu vnitrostátní finanční podpory.
123 Za těchto podmínek musí být druhý žalobní důvod, vycházející z nesprávného posouzení při uplatňování článku 97 nařízení č. 1580/2007, zamítnut.
124 Vzhledem k tomu, že ani jeden z obou žalobních důvodů není opodstatněný, musí být žaloba v plném rozsahu zamítnuta.
K nákladům řízení
125 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Maďarsko nemělo ve věci úspěch, je důvodné rozhodnout, že Maďarsko ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Maďarsko ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 15. září 2015.
Podpisy
Obsah
Právní rámec
Jednotné nařízení o společné organizaci trhů
Nařízení č. 1580/2007
Prováděcí nařízení č. 543/2011
Skutečnosti předcházející sporu
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Právní otázky
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z uplatnění článku 103e jednotného nařízení o společné organizaci trhů a článku 97 nařízení č. 1580/2007 ultra vires
K první části prvního žalobního důvodu vycházející z neexistence právního základu umožňujícího Komisi omezit unijní úhradu pouze na oznámené částky podpory
Ke druhé části prvního žalobního důvodu, vycházející z porušení ustanovení umožňujících zohlednit změny výše vnitrostátní podpory nastalé v průběhu příslušného období
– K porušení článků 67 a 94a nařízení č. 1580/2007
– K porušení článku 103d jednotného nařízení o společné organizaci trhů a článků 53 a 99 nařízení č. 1580/2007
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného posouzení při uplatňování článku 97 nařízení č. 1580/2007
K nákladům řízení