PRESUDA OPĆEG SUDA (drugo vijeće)
15. rujna 2015.(*)
„Poljoprivreda – Zajednička organizacija tržišta – Sektor voća i povrća – Nacionalna financijska pomoć dodijeljena proizvođačkim organizacijama – Komisijina provedbena odluka Komisije o Unijinoj nadoknadi nacionalne financijske pomoći koju je Mađarska dodijelila svojim proizvođačkim organizacijama – Članak 103.e Uredbe (EZ) br. 1234/2007 – Članak 97. Uredbe (EZ) br. 1580/2007“
U predmetu T‑346/12,
Mađarska, koju su zastupali M. Fehér i K. Szíjjártó, a zatim M. Fehér, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju B. Béres, N. Donnelly i B. Schima, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva za poništenje Odluke Komisije C (2012) 3324 od 25. svibnja 2012. o nacionalnoj financijskoj pomoći dodijeljenoj organizacijama proizvođača,
OPĆI SUD (drugo vijeće),
u sastavu: M. E. Martins Ribeiro, predsjednica, S. Gervasoni i L. Madise (izvjestitelj), suci,
tajnik: K. Andová, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 11. studenoga 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Pravni okvir
Uredba o jedinstvenom ZOT‑u
1 Uredbom Vijeća (EZ) br. 1234/2007 od 22. listopada 2007. o uspostavljanju zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta i o posebnim odredbama za određene poljoprivredne proizvode (Uredba o jedinstvenom ZOT‑u) (SL L 299, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 9., str. 61.) uspostavljena su opća načela kojima se uređuje nacionalna financijska pomoć kako u pogledu njezine dodjele tako i u pogledu njezine nadoknade od strane Europske komisije.
2 Članak 103.b Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u ovlašćuje proizvođačke organizacije da osnuju operativne fondove kako slijedi:
„1. Proizvođačke organizacije u sektoru voća i povrća mogu osnovati operativni fond. Fond se financira iz:
a) financijskih doprinosa članova ili same proizvođačke organizacije;
b) financijske pomoći [Europske unije] koja se može dodijeliti proizvođačkim organizacijama.
[…]“
3 Članak 103.d Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u uređuje „financijsku pomoć [Unije]“ i određuje:
„1. Financijska pomoć [Unije] jednaka je stvarno uplaćenom iznosu financijskih doprinosa iz članka 103.b stavka 1. točke (a), ali je ograničena na 50 % stvarno nastalih troškova.
2. Financijska pomoć [Unije] ograničava se na 4,1 % vrijednosti proizvodnje pojedine proizvođačke organizacije stavljene na tržište.
Međutim, ovaj se postotak može povećati na 4,6 % vrijednosti proizvodnje stavljene na tržište, pod uvjetom da se iznos koji prelazi 4,1 % vrijednosti proizvodnje stavljene na tržište upotrijebi isključivo za mjere za sprečavanje i upravljanje kriznim situacijama.
[…]“
4 Članak 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u uređuje „nacionalnu financijsku pomoć“, jedinu na koju se odnosi ovaj spor.
5 Prije nego što je izmijenjen člankom 4. stavkom 29. Uredbe Vijeća (EZ) br. 72/2009 od 19. siječnja 2009. o promjenama Zajedničke poljoprivredne politike izmjenom uredbi (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 320/2006, (EZ) br. 1405/2006, (EZ) br. 1234/2007, (EZ) br. 3/2008 i (EZ) br. 479/2008 te stavljanje izvan snage uredbi (EEZ) br. 1883/78, (EEZ) br. 1254/89, (EEZ) br. 2247/89, (EEZ) br. 2055/93, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 2596/97, (EZ) br. 1182/2005 i (EZ) br. 315/2007 (SL 2009, L 30, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 68., str. 85.), članak 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u je u verziji izmijenjenoj Uredbom Vijeća (EZ) br. 361/2008 od 14. travnja 2008. (SL L 121., str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 35., str. 33.) određivao:
„1. U regijama država članica u kojima je stupanj organiziranja proizvođača u sektoru voća i povrća posebno nizak, Komisija može, na temelju odgovarajuće potkrijepljenog zahtjeva, ovlastiti države članice da proizvođačkim organizacijama isplate financijsku pomoć u visini do najviše 80 % financijskih doprinosa iz članka 103.b stavka 1. točke (a). Ta je pomoć dodatak operativnom fondu. U regijama država članica u kojima proizvođačke organizacije stavljaju na tržište manje od 15 % vrijednosti proizvodnje voća i povrća, i u kojima proizvodnja voća i povrća čini manje od 15 % njihove ukupne poljoprivredne proizvodnje, [Unija] može na zahtjev države članice nadoknaditi pomoć iz prvog podstavka.
2. Odstupajući od članka 180. ove Uredbe, članci 87., 88. i 89. Ugovora ne primjenjuju se na nacionalnu financijsku pomoć odobrenu u skladu sa stavkom 1.“
6 U Uredbi br. 72/2009 gore navedeni stavak 2. o primjenjivosti članaka 87., 88. i 89. UEZ‑a prenesen je u novi članak 180., koji glasi kako slijedi:
„Članci 87., 88. i 89. Ugovora primjenjuju se na proizvodnju i trgovinu proizvodima iz članka 1. stavka 1. točaka (a) do (k) i točaka (m) do (u), te članka 1. stavka 3. ove Uredbe.
Međutim, članci 87., 88. i 89. Ugovora ne primjenjuju se na plaćanja koja vrše države članice na temelju članaka 44., 45., 46., 47., 48., 102., 102.a, 103., 103.a, 103.b, 103.e, 103.ga, 104., 105. i 182. ove Uredbe, a u skladu s ovom Uredbom.“
7 Uvodna izjava 20. Uredbe br. 72/2009 opravdava taj izbor kako slijedi:
„U interesu je pravne sigurnosti i jednostavnosti primjereno razjasniti i uskladiti odredbe o neprimjeni članaka 87., 88. i 89. Ugovora na plaćanja koja vrše države članice u skladu s Uredbom (EZ) br. 1234/2007 [...]. U tom bi kontekstu bilo potrebno izuzeti odredbe tih uredbi koje bi u određenim okolnostima trebale ili mogle potpadati pod državnu potporu u smislu članka 87. stavka 1. Ugovora, iz primjene pravila o državnoj potpori. Odnosne odredbe sadrže odgovarajuće uvjete za dodjelu potpore kako bi se spriječilo narušavanje tržišnog natjecanja.“
8 Članak 103.g Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u uređuje odredbe o odobravanju operativnih programa:
„1. Nacrti operativnih programa dostavljaju se nadležnim nacionalnim tijelima, koja ih odobravaju, odbijaju ili traže njihovu izmjenu u skladu s odredbama ovog pododjeljka.
2. Proizvođačke organizacije obavješćuju državu članicu o procijenjenom iznosu operativnog fonda za svaku godinu te dostavljaju odgovarajuće razloge za to na temelju procjena operativnih programa, troškova za tekuću godinu i eventualno troškova za prethodne godine te ako je potrebno, na temelju procijenjenih količina proizvodnje za sljedeću godinu.
3. Država članica obavješćuje organizaciju proizvođača ili udrugu organizacija proizvođača o predviđenom iznosu financijske pomoći [Unije] u skladu s ograničenjima određenima u članku 103.d.
[…]“
9 Članak 103.h Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u određuje:
„Komisija utvrđuje detaljna pravila za primjenu ovog odjeljka, a posebno:
[...]
b) udio i pravila u pogledu nadoknade za mjere iz članka 103.e stavka 1.;
[…]“
Uredba br. 1580/2007
10 Uredba Komisije (EZ) br. 1580/2007 od 21. prosinca 2007. o utvrđivanju provedbenih pravila za uredbe Vijeća (EZ) br. 2200/96, (EZ) br. 2201/96 i (EZ) br. 1182/2007 u sektoru voća i povrća [neslužbeni prijevod] (SL L 350, str. 1.) utvrđuje detaljna pravila za primjenu Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u u sektoru voća i povrća te predviđa osobito pravila za djelomičnu nadoknadu nacionalne financijske pomoći od strane Komisije.
11 Članak 56. Uredbe br. 1580/2007 predviđa da proizvođačke organizacije obavješćuju predmetnu državu članicu o procijenjenom iznosu operativnog fonda:
„Proizvođačke organizacije obavješćuju državu članicu o procijenjenom iznosu doprinosa [Unije] i doprinosa njezinih članova te same proizvođačke organizacije operativnim fondovima za iduću godinu najkasnije do 15. rujna zajedno s operativnim programima ili zahtjevima za odobrenje njihovih izmjena.
Države članice mogu utvrditi kasniji datum od 15. rujna.
Izračun predviđenog iznosa operativnih fondova temelji se na operativnim programima i vrijednosti proizvodnje stavljene na tržište. Izračun se dijeli na troškove za sprečavanje krize i mjere upravljanja krizom, te ostale mjere.“ [neslužbeni prijevod]
12 Članak 64. Uredbe br. 1580/2007 predviđa podnošenje operativnih programa i propisuje:
„Proizvođačka organizacija podnosi operativne programe na odobrenje nadležnom tijelu u državi članici u kojoj proizvođačka organizacija ima svoje sjedište najkasnije do 15. rujna u godini koja prethodi godini u kojoj će se oni provoditi. Međutim, države članice mogu odrediti kasniji datum.“ [neslužbeni prijevod]
13 Članak 65. Uredbe br. 1580/2007 uređuje odobrenje koje nacionalna tijela daju operativnim programima:
„1. Nadležno nacionalno tijelo, prema potrebi:
a) odobrava iznose fondova i programe koji ispunjavaju odredbe Uredbe (EZ) br. 1182/2007 i odredbe iz ovog poglavlja;
b) odobrava programe, pod uvjetom da proizvođačka organizacija prihvati određene izmjene; ili
c) odbija programe ili dijelove programa.
2. Nadležno nacionalno tijelo donosi odluke o programima i fondovima najkasnije do 15. prosinca godine u kojoj su podneseni.
Države članice obavješćuju proizvođačke organizacije o odlukama najkasnije do 15. prosinca.
Međutim, nadležno nacionalno tijelo može zbog valjano obrazloženih razloga donijeti odluku o operativnim programima i fondovima najkasnije do 20. siječnja nakon podnošenja zahtjeva. U odluci o odobrenju može se predvidjeti da se u odnosu na troškove može dodijeliti potpora od 1. siječnja u godini nakon podnošenja zahtjeva.“ [neslužbeni prijevod]
14 Međutim, članak 1. točka 8. Uredbe Komisije (EZ) br. 1327/2008 od 19. prosinca 2008. o izmjeni Uredbe br. 1580/2007 [neslužbeni prijevod] (SL L 345, str. 24.) uvodi posebne odredbe u pogledu 2009. godine. Te odredbe glase kako slijedi:
„Članku 152. dodaju se sljedeći stavci:
‚9. Odstupajući od članka 65. stavka 2. trećeg podstavka ove Uredbe, rok kojim raspolažu države članice za donošenje odluke o operativnim programima i fondovima za 2009. može se zbog valjano obrazloženih razloga produljiti najkasnije do 1. ožujka 2009. U odluci o odobrenju može se pojasniti da se u odnosu na troškove može dodijeliti potpora od 1. siječnja 2009.’
[...]“ [neslužbeni prijevod]
15 Članak 99. Uredbe br. 1580/2007 uređuje obavješćivanje o podacima koji se zahtijevaju od država članica u pogledu operativnih programa: Stavak 2. te odredbe konkretnije predviđa da „[d]ržave članice najkasnije do 31. siječnja obavješćuju Komisiju o ukupnom iznosu operativnih fondova odobrenih te godine za sve operativne programe“, da „[je u obavijesti] osim ukupnog iznosa operativnog fonda jasno naveden i ukupan iznos [Unijine] potpore odobrene tim fondovima“ i da „[se ti] podaci nadalje razvrstavaju na iznose za mjere sprječavanja krize i upravljanja njome i na iznose za druge mjere“. [neslužbeni prijevod]
16 Članak 67. Uredbe br. 1580/2007 uređuje izmjene operativnih programa tijekom godine:
„1. Države članice mogu dopustiti izmjene operativnih programa tijekom godine pod uvjetima koje one same utvrde.
2. Nadležno nacionalno tijelo može ovlastiti proizvođačke organizacije da tijekom godine:
a) svoje operativne programe provode samo djelomično;
b) izmijene sadržaje operativnog programa i osobito, prema potrebi, da ga produlje, pri čemu program ukupno ne smije trajati dulje od pet godina;
c) iznos operativnog fonda povećaju za najviše 25 % od početno odobrenog iznosa i da ga smanje za postotak koji utvrđuju države članice, ako se očuvaju ukupni ciljevi operativnog programa. Države članice mogu povećati taj postotak kad se radi o spajanjima proizvođačkih organizacija u smislu članka 31. stavka 1. i u slučaju primjene članka 94.a.
3. Države članice utvrđuju uvjete pod kojima se operativni programi mogu izmijeniti tijekom godine bez prethodnog odobrenja nadležnog nacionalnog tijela. U odnosu na te izmjene može se dodijeliti potpora jedino ako proizvođačka organizacija o tome odmah obavijesti nadležno tijelo.“ [neslužbeni prijevod]
17 Poglavlje IV. Glave III. Uredbe br. 1580/2007 među ostalim sadrži sljedeće posebne odredbe koje se odnose na nacionalnu financijsku pomoć.
18 Članak 93. Uredbe br. 1580/2007 pojašnjava uvjet postavljen u članku 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u uzimajući u obzir „posebno nizak“ stupanj organiziranosti proizvođača određene regije, što opravdava dodjela nacionalne financijske pomoći:
„Za potrebe [članka 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u], stupanj organiziranosti proizvođača u određenoj regiji određene države članice smatra se posebno niskim ako su proizvođačke organizacije, udruženja proizvođačkih organizacija i proizvođačke grupe stavile na tržište manje od 20 % prosječne vrijednosti proizvodnje voća i povrća tijekom tri prethodne godine za koje su dostupni podaci“. [neslužbeni prijevod]
19 Članak 94. Uredbe br. 1580/2007, kako je izmijenjen Uredbom Komisije (EZ) br. 590/2008 od 23. lipnja 2008. o izmjeni Uredbe br. 1580/2007 i o odstupanju od te Uredbe (SL L 163, str. 24.) uređuje uvjete koji se odnose na Komisijino dopuštenje za plaćanje nacionalne financijske pomoći:
„1. Države članice podnose Komisiji zahtjev za odobrenje isplate nacionalnu financijsku pomoć u skladu s člankom 11. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe (EZ) br. 1182/2007 za operativne programe koji se provode u jednoj kalendarskoj godini do 31. siječnja te godine.
Zahtjevu se prilažu dokazi o posebno niskom stupnju organiziranosti proizvođača u dotičnom području u smislu članka 93. ove Uredbe kao i podaci o dotičnim proizvođačkim organizacijama, iznosu pojedine pomoći i udjelu financijskog doprinosa u skladu s [člankom 103.b stavkom 1. točkom (a) Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u].
2. Komisija odobrava ili odbija zahtjev u roku od tri mjeseca od njegovog podnošenja. Ako Komisija ne odgovori unutar tog roka, zahtjev se smatra odobrenim.“ [neslužbeni prijevod]
20 Članak 94.a Uredbe br. 1580/2007, kako je uveden Uredbom br. 590/2008, određuje:
„Proizvođačka organizacija koja želi zatražiti nacionalnu financijsku pomoć prema potrebi izmjenjuje svoj operativni program u skladu s člankom 67.“ [neslužbeni prijevod]
21 Članak 96. Uredbe br. 1580/2007 određuje najveći postotak nadoknade nacionalne financijske pomoći koju daje Europska unija:
„Udio [Unijine] nadoknade za nacionalnu financijsku pomoć iznosi 60 % od nacionalne financijske pomoći dodijeljene proizvođačkoj organizaciji.“ [neslužbeni prijevod]
22 Članak 97. Uredbe br. 1580/2007, kako je izmijenjen Uredbom br. 590/2008, uređuje postupak nadoknade nacionalne financijske pomoći i predviđa:
„1. Države članice traže od [Unije] nadoknadu odobrene nacionalne financijske pomoći stvarno isplaćene proizvođačkim organizacijama do 1. siječnja druge godine koja slijedi godini provedbe programa.
Zahtjevu se prilaže dokaz iz kojega je vidljivo da su uvjeti navedeni u članku 11. stavku 1. drugom podstavku Uredbe (EZ) br. 1182/2007 ispunjeni u tri godine od prethodne četiri godine, kao i podaci o dotičnim proizvođačkim organizacijama, iznos stvarno isplaćene pomoći i opis operativnog fonda, razvrstano prema ukupnom iznosu i doprinosima [Unije], države članice (nacionalna financijska pomoć) i proizvođačke organizacije i članova.
2. Komisija donosi odluku o odobrenju ili odbija zahtjev.
3. Ako je odobrena [Unijina] nadoknada za pomoć, prihvatljivi troškovi se prijavljuju Komisiji u skladu s postupkom utvrđenim u članku 5. Uredbe Komisije (EZ) br. 883/2006.“ [neslužbeni prijevod]
Provedbena uredba br. 543/2011
23 Komisija je 7. lipnja 2011. donijela Provedbenu uredbu (EU) br. 543/2011 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u za sektore voća i povrća te prerađevina voća i povrća (SL L 157, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 24., str. 186.).
24 Tom se uredbom stavlja izvan snage Uredba br. 1580/2007. Njome su, kao i Uredbom br. 1580/2007, uspostavljena detaljna pravila za primjenu Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u u sektoru voća i povrća.
25 Provedbena uredba br. 543/2011, poput Uredbe br. 1580/2007, utvrđuje osnovicu na temelju koje Unija daje nadoknadu za „odobrene, stvarno isplaćene pomoći“ (članak 95. stavak 1. Provedbene uredbe br. 543/2011 i članak 97. stavak 1. Uredbe br. 1580/2007). Članak 95. stavak 2. navedene Uredbe pojašnjava da se „[z]ahtjev [za nadoknadu] odbija ako nisu poštovani propisi o dopuštenju i nadoknadi financijske pomoći“.
Okolnosti spora
26 Proizvođačke organizacije koje su željele dobiti mađarsku financijsku pomoć podnijele su 15. rujna 2008. zahtjeve za odobrenje svojih operativnih programa Vidékfejletési Minisztérium (mađarskom Ministarstvu za ruralni razvoj, u daljnjem tekstu: VM).
27 Dostavile su 15. rujna 2008. svoje procjene operativnih fondova namijenjenih financiranju operativnih programa. Ti programi i te procjene odobreni su na nacionalnoj razini od sredine siječnja do početka ožujka 2009.
28 Dopisom od 30. siječnja 2009. VM je Komisiji podnio, u skladu s člankom 94. Uredbe br. 1580/2007, zahtjev za dopuštenje za plaćanje nacionalne financijske pomoći 29 proizvođačkih organizacija koje su provele operativne programe odobrene 2009. VM je naveo da najveći predviđeni iznos nacionalne financijske pomoći može ukupno iznositi do 3 487 518 eura.
29 Dopisom od 11. ožujka 2009. VM je unio ispravke u svoj prethodni dopis od 30. siječnja 2009. VM je iznio da je raspolagao samo procjenama operativnih fondova od 30. siječnja 2009., dok je sada raspolagao podacima koji su u međuvremenu konačno odobreni na temelju odobrenja programa i operativnih fondova. VM je taj dopis dodatno izmijenio u pogledu regija korisnika pomoći te su istočna i zapadna regija određene kao novi korisnici nacionalne financijske pomoći. VM je naveo da je namjeravao isplatiti nacionalnu financijsku pomoć 27 proizvođačkih organizacija u istočnoj regiji i trima proizvođačkim organizacijama u zapadnoj regiji. Ponovno je naveo, kao i u svojem prethodnom dopisu, da najveći predviđeni iznos nacionalne financijske pomoći ne smije ukupno iznositi više od 3 487 518 eura. VM je te podatke razvrstao u prilogu svojem dopisu te je tako prikazao, s jedne strane, odobren iznos financijskih doprinosa članova proizvođačkih organizacija i, s druge strane, odobren iznos operativnog fonda. Objasnio je te podatke navodeći u svojem dopisu: „U prilogu iznosimo detaljne podatke o operativnim fondovima. Odobrili smo iznose za koje je bilo predviđeno da se financiraju mogućom nacionalnom pomoći u okviru financijskog doprinosa proizvođačkih organizacija.“
30 Nakon tog dopisa od 11. ožujka 2009. Komisija je telefonskim putem kontaktirala mađarska tijela kako bi dobila detaljnije podatke o iznosu priopćene nacionalne financijske pomoći, zatraživši podatke o razvrstavanju te pomoći prema proizvođačkim organizacijama
31 Porukom elektroničke pošte od 12. ožujka 2009. VM je dostavio te podatke (u daljnjem tekstu: priopćeni iznosi pomoći). VM je naveo da se radilo samo o procjenama nacionalne financijske pomoći koju je trebalo dodijeliti, a koje su se temeljile na pretpostavci da će u državnom proračunu za financiranje tih mjera na raspolaganju biti 3,5 milijuna eura. VM je u tom pogledu pojasnio da u to doba nije bila donesena nijedna odluka o sredstvima iz državnog proračuna koja bi bila na raspolaganju za nacionalnu financijsku pomoć.
32 Dopisom od 3. travnja 2009. (u daljnjem tekstu: dopis o dopuštenju) Komisija je obavijestila VM da se u predmetnim regijama (zapadnoj i istočnoj regiji) stupanj organiziranosti proizvođača treba ocijeniti kao posebno nizak, da predviđena državna potpora ne prelazi 80 % doprinosa članova ili proizvođačkih organizacija koji je naveden u zahtjevu za dopuštenje za odobravanje nacionalne financijske pomoći i da Komisija nema drugih primjedbi jer je zahtjev za dopuštenje plaćanja nacionalne financijske pomoći predmetnim proizvođačkim organizacijama valjano obrazložen.
33 Dopisom od 7. prosinca 2010. VM je Komisiji podnio zahtjev da od Unije dobije djelomičnu nadoknadu nacionalne financijske pomoći koja je 2009. stvarno isplaćena u istočnoj regiji. VM je u zahtjevu naveo da je 2009. platio nacionalnu financijsku pomoć od 891 847 925 mađarskih forinti (HUF) (odnosno 3,2 milijuna eura) proizvođačima u istočnoj regiji te je od Unije tražio nadoknadu u iznosu od 60 % tog iznosa (odnosno 535 108 755 HUF ili 1,9 milijuna eura).
34 Dopisom od 27. lipnja 2011. Komisija je od VM‑a tražila da joj dostavi dodatne podatke tako što je svojem dopisu priložila šest tablica koje je potrebno popuniti, među ostalim, podacima razvrstanima po proizvođačkim organizacijama iz kojih su vidljive razlike između iznosa nacionalne financijske pomoći priopćenih Komisiji u zahtjevu za dopuštenje i stvarno isplaćenih iznosa nacionalne financijske pomoći.
35 VM je 30. lipnja 2011. elektroničkom poštom dostavio tražene podatke.
36 Porukom elektroničke pošte od 21. studenoga 2011. Komisija je pitala VM o odstupanju između, s jedne strane, iznosa nacionalne financijske pomoći navedenog u zahtjevu za dopuštenje iz 2009. i, s druge strane, stvarno plaćenog iznosa nacionalne financijske pomoći, s obzirom na to da je u slučaju određenog broja proizvođačkih organizacija prvi iznos niži od stvarno plaćenog iznosa.
37 Porukom elektroničke pošte od 29. studenoga 2011. VM je na to pitanje odgovorio da razlika u priopćenim iznosima nacionalne financijske pomoći i stvarno plaćenih iznosa nacionalne financijske pomoći proizlazi iz činjenice da su se podaci izneseni u zahtjevu za dopuštenje temeljili na procjenama koje su proizvođačke organizacije dostavile u studenome 2008. VM je naglasio da su proizvođačke organizacije tijekom godine mogle mijenjati svoje operativne programe, osobito u slučaju kada su stvarni prihodi premašivali procjene. U tom pogledu VM je objasnio da je, u većini slučajeva, razina doprinosa članova operativnim fondovima odgovarala određenom postotku prihoda i da su se stoga stvarni doprinosi članova mogli razlikovati od procijenjenih doprinosa koje su proizvođačke organizacije prethodne godine priopćile VM‑u. VM je naveo i da se pri odobrenju i plaćanju nacionalne financijske pomoći uzimao u obzir taj stvarni doprinos, do najviše 80 %, koji se, međutim, primjenjivao u svakom slučaju.
38 Dopisom od 9. ožujka 2012. Komisija je navela da namjerava isplatiti djelomičnu nadoknadu iznosa koji su proizvođačke organizacije platile na temelju nacionalne financijske pomoći, do visine iznosa koje je Mađarska priopćila u zahtjevu za dopuštenje koji je Komisija prihvatila dopisom od 3. travnja 2009. Komisija je pojasnila da nacionalna financijska pomoć koja premašuje te iznose nije bila obuhvaćena iznimkom od primjene pravila o državnoj potpori utvrđenom u članku 180. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u. Komisija je iz toga zaključila da se iznosi plaćeni proizvođačkim organizacijama koji premašuju priopćene iznose koje je Komisija odobrila za svaku proizvođačku organizaciju mogu smatrati nezakonitim potporama čija se spojivost s unutarnjim tržištem može analizirati s obzirom na članke 107. i 108. UFEU‑a. Komisija je u tom pogledu podsjetila da može naložiti povrat nezakonitih potpora.
39 Dopisom od 16. travnja 2012. VM je naveo da se ne slaže s odlukom Komisije da razinu pomoći koja se nadoknađuje utvrdi na temelju iznosâ nacionalne financijske pomoći priopćenih u zahtjevu za dopuštenje. VM se pozvao na činjenicu da su proizvođačke organizacije tijekom godine mogle mijenjati svoj operativni program kao i iznose doprinosa članova. Zato je stvarni iznos financijskih doprinosa mogao biti različit od iznosa koji je država članica priopćila Komisiji u zahtjevu za dopuštenje na temelju procjenâ proizvođačkih organizacija. VM je podsjetio da u Uredbi o jedinstvenom ZOT‑u odobravanje nacionalne financijske pomoći nije povezano s iznosom pomoći priopćenim na temelju podataka koje su dostavile proizvođačke organizacije, nego gornjom granicom od 80 % financijskog doprinosa članova ili proizvođačkih organizacija. Međutim, ta granica nije premašena s obzirom na sadržaj dopisa o dopuštenju jer je njime dopušteno odobravanje nacionalne financijske pomoći, a ne određeni iznos nacionalne financijske pomoći (iznos pomoći koji, uostalom, nije bio naveden u navedenoj odluci). VM je od Komisije tražio da ponovno razmotri svoje stajalište, s jedne strane, tako da prihvati njegov zahtjev za djelomičnu nadoknadu stvarno plaćene pomoći koja premašuje priopćenu pomoć i, s druge strane, tako da odustane od ispitivanja spojivosti dodijeljenih pomoći s obzirom na pravila primjenjiva u području državnih potpora.
40 Komisija je 20. travnja 2012. u Bruxellesu (u Belgiji) organizirala savjetovanje sa stručnjacima.
41 Komisija je 25. svibnja 2012., u skladu s mišljenjem Upravnog odbora za zajedničku organizaciju tržišta poljoprivrednih proizvoda, donijela Odluku C (2012) 3324 o nacionalnoj financijskog pomoći dodijeljenoj proizvođačkim organizacijama (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
42 Budući da je u pozivanjima pobijane odluke, među ostalim, navela članak 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, Komisija je istaknula:
– u uvodnoj izjavi 13. da, „u skladu s člankom 95. stavkom 2. Provedbene uredbe br. 543/2011, zahtjev treba odbiti ako nisu poštovani propisi o dopuštenju i nadoknadi nacionalne financijske pomoći“;
– u uvodnoj izjavi 14. da su „iznosi nacionalne financijske potpore koju je Mađarska platila određenim proizvođačkim organizacijama za operativne programe provedene 2009. bili veći od iznosa koji su navedeni u zahtjevu za dopuštenje i koje je Komisija odobrila“, da „dio tih iznosa koji premašuje iznose koje je odobrila Komisija nije prihvatljiv za nadoknadu“ i da se, „suprotno tome, što se tiče iznosa plaćenih proizvođačkim organizacijama do razine izražene u zahtjevu za dopuštenje, zahtjev za nadoknadu smatra prihvatljivim“;
– u uvodnoj izjavi 15. da, „prema tome, valja djelomično nadoknaditi nacionalnu financijsku pomoć koju je Mađarska odobrila svojim proizvođačkim organizacijama do 60 % iznosa priopćenih u zahtjevu za dopuštenje za svaki operativni program proveden 2009.“.
43 Komisija je u članku 1. pobijane odluke zaključila:
„Unija nadoknađuje nacionalnu financijsku pomoć koju je Mađarska stvarno isplatila svojim proizvođačkim organizacijama za operativne programe provedene 2009. u iznosu od 1 190 927 EUR, u skladu s člankom 103.e stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 1234/2007“.
44 Stalno predstavništvo Mađarske pri Europskoj uniji zaprimilo je odluku 29. svibnja 2012.
Postupak i zahtjevi stranaka
45 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 1. kolovoza 2012. Mađarska je pokrenula ovaj postupak.
46 Mađarska od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
47 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži Mađarskoj snošenje troškova.
Pravo
48 Mađarska u bitnome ističe dva tužbena razloga, prvi se temelji na primjeni ultra vires članka 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u i članka 97. Uredbe br. 1580/2007, a drugi na pogrešci u ocjeni prilikom primjene članka 97. Uredbe br. 1580/2007.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na primjeni ultra vires članka 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u i članka 97. Uredbe br. 1580/2007
49 Prvi tužbeni razlog Mađarske dijeli se na dva dijela.
50 Mađarska u prvom dijelu tvrdi da Komisija nije mogla, s obzirom na nepostojanje pravne osnove koji bi je za to ovlastio, utvrditi gornju granicu za nadoknadu nacionalne financijske pomoći koji odgovara iznosima nacionalne financijske pomoći priopćenima za svaku proizvođačku organizaciju.
51 Mađarska u drugom dijelu dodaje da je Komisija, time što je ograničila nadoknadu priopćenih iznosa, povrijedila odredbe kojima se omogućuje da se u pogledu nadoknade koju daje Unija uzmu u obzir promjene nacionalne financijske pomoći tijekom poslovne godine.
Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na nepostojanju pravne osnove koja bi Komisiji omogućila da ograniči nadoknadu koju daje Unija na priopćene iznose pomoći
52 Mađarska najprije tvrdi da se odluka Komisije da poveže iznos nadoknade s priopćenim iznosima pomoći ne temelji ni na kakvoj pravnoj osnovi.
53 Kao prvo, Mađarska se poziva na članak 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u. U tom pogledu, s jedne strane, Mađarska navodi da je u tom tekstu samo predviđeno da gornja granica iznosa nacionalne financijske pomoći ne smije premašivati 80 % financijskih doprinosa koje u operativni fond plaćaju članovi ili sama proizvođačka organizacija. Tim člankom stoga tijekom postupka dopuštenja pomoći ne bi bila predviđena gornja granica priopćenih iznosa pomoći od 80 %.
54 S druge strane, Mađarska navodi da se, u skladu s člankom 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, dopuštenje Komisije za odobravanje nacionalne financijske pomoći mora ograničiti na ispitivanje toga jesu li ispunjeni uvjeti utvrđeni člankom 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, osobito, kao prvo, je li u dotičnom području stupanj organiziranosti proizvođača posebno nizak i, kao drugo, prelazi li nacionalna financijska pomoć čije se odobravanje traži 80 % financijskih doprinosa članova ili samih proizvođačkih organizacija operativnom fondu. Ako su ti uvjeti ispunjeni, Komisija bi trebala dopustiti odobravanje nacionalne financijske pomoći. Međutim, to dopuštenje ne podrazumijeva utvrđivanje jednog ili više točnih iznosa, nego samo odobravanje pomoći.
55 Kao drugo, Mađarska dodaje da je to tumačenje potkrijepljeno člankom 94. stavkom 2. Uredbe br. 1580/2007, prema kojem Komisija nema drugu mogućnost nego „odobr[iti] ili odbi[ti] zahtjev“ za dopuštenje plaćanja nacionalne financijske pomoći, pri čemu joj taj članak ne omogućuje utvrđivanje veće granice iznosa. Mađarska u tom pogledu napominje da, u skladu sa stavkom 1. istog članka, države članice traže odobrenje isplate nacionalne financijske pomoći, a ne odobrenje stvarnog iznosa pomoći.
56 Kao treće, Mađarska iz toga zaključuje da se nadoknada koju daje Unija ne može odnositi na priopćene iznose pomoći. Kada se odobri nacionalna financijska pomoć, Komisija je, u smislu članka 97. stavka 1. Uredbe br. 1580/2007, dužna nadoknaditi „stvarno isplaćene“ iznose u visini od 60 % nacionalne financijske pomoći.
57 Kao četvrto, Mađarska podredno dodaje, u fazi replike, da je člankom 94. mađarske verzije Uredbe br. 1580/2007, koja je bila na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva za nadoknadu, bilo predviđeno obavješćivanje o udjelu nacionalne financijske pomoći (u odnosu na gornju granicu od 80 %), ali ne i o njezinu iznosu, što potvrđuje da je nadoknada koju daje Unija povezana s poštovanjem gornje granice od 80 %, a ne s prijavljenim iznosom predviđene pomoći.
58 Na temelju ustaljene sudske prakse, pri tumačenju odredbe prava Unije, u obzir treba uzeti ne samo njezin tekst, nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio (vidjeti presude od 7. lipnja 2005., VEMW i dr., C‑17/03, Zb., EU:C:2005:362, t. 41. i navedenu sudsku praksu, i od 26. listopada 2010., Njemačka/Komisija, T‑236/07, Zb., EU:T:2010:451, t. 44. i navedenu sudsku praksu). Stoga je važno uzeti u obzir svrhu pravila Unije kako bi se tumačila na način koji osigurava njihov koristan učinak (presuda od 13. srpnja 2004., Komisija/Vijeće, C‑27/04, Zb., EU:C:2004:436, t. 74.).
59 Prema tome, u svrhu odgovora na argument Mađarske da se pobijana odluka ne temelji ni na kakvoj pravnoj osnovi, potrebno je, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 89., ispitati, s jedne strane, može li na temelju teksta članka 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u te članaka 94. i 97. Uredbe br. 1580/2007 Komisija imati pravo odrediti gornju granicu nadoknade na priopćene iznose pomoći i, s druge strane, je li tumačenje Mađarske gore navedenih tekstova u skladu s njihovom svrhom i ciljem koji se nastoje postići.
60 Člankom 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u Komisiji se daje margina prosudbe da ovlasti države članice da isplate nacionalne financijske pomoći proizvođačkim organizacijama koje ispunjavaju uvjete. U tom pogledu propisuje da „Komisija može, na temelju odgovarajuće potkrijepljenog zahtjeva, ovlastiti države članice da proizvođačkim organizacijama isplate financijsku pomoć“.
61 Ta je margina prosudbe pri odobravanju pomoći, koja je obilježena upotrebom glagola „moći“, prisutna u fazi nadoknade koju daje Unija, koja je predmet ovog postupka. Člankom 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u propisuje se i da „[Unija] može na zahtjev države članice nadoknaditi pomoć“.
62 Što se tiče pravila u pogledu nadoknade koju daje Unija, u skladu s člankom 103.h Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, Vijeće Europske unije ovlastilo je Komisiju da utvrđuje „pravila u pogledu nadoknade“.
63 Za sektor voća i povrća Komisija je ta pravila utvrdila u okviru Uredbe br. 1580/2007 tako što je člankom 97. stavkom 1. propisala da „[d]ržave članice traže od [Unije] nadoknadu odobrene nacionalne financijske pomoći stvarno isplaćene […]“ [neslužbeni prijevod].
64 Sadržaj „odobrene pomoći“ iz članka 97. stavka 1. Uredbe br. 1580/2007 utvrđen je u članku 94. stavku 1. drugom podstavku iste Uredbe, kojim je uređeno „dopuštenje za plaćanje nacionalne financijske pomoći“ [neslužbeni prijevod]. Tim se člankom propisuje da „zahtjevu treba priložiti dokaz [...] kao i [među ostalim] iznos [...] pomoći“ [neslužbeni prijevod].
65 Tako iz teksta članka 94. stavka 1. drugog podstavka Uredbe 1580/2007 i osobito iz upotrebe termina „iznos“ proizlazi da „odobrena pomoć“ nužno obuhvaća iznos prijavljene nacionalne financijske pomoći.
66 U tom pogledu, suprotno tvrdnjama Mađarske, predmet su odobrenja nacionalne financijske pomoći iznosi priopćeni za svaku proizvođačku organizaciju korisnika, a ne ukupan iznos nacionalne financijske pomoći (sve proizvođačke organizacije zajedno). Naime, u skladu s člankom 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, pomoć ne smije premašivati 80 % financijskih doprinosa predmetne proizvođačke organizacije, što podrazumijeva da se, u skladu s člankom 94. stavkom 1. Uredbe br. 1580/2007, iznos pomoći i poštovanje praga od 80 % provjeravaju za svaku proizvođačku organizaciju i da se stoga dopuštenje Komisije odnosi na pomoć koja je razvrstana po proizvođačkim organizacijama.
67 Iz prethodno navedenoga proizlazi da je Komisija imala pravnu osnovu da odredi gornju granicu nadoknade koju daje Unija za priopćene iznose pomoći u okviru postupka dopuštenja iz članka 94. Uredbe br. 1580/2007, i na temelju članka 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, kao i na temelju članka 97. stavka 1. Uredbe br. 1580/2007.
68 Argumentacijom koju je iznijela Mađarska ne može se osporiti taj zaključak koji proizlazi iz doslovnog tumačenja tekstova.
69 Kao prvo, članak 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u ne može se tumačiti na način da je, u biti, Komisija dužna nadoknaditi svaku pomoć do praga od 80 % doprinosa članova ili samih proizvođačkih organizacija neovisno o iznosu navedene pomoći jer je stupanj organiziranosti proizvođača u predmetnom području „posebno nizak“.
70 Tumačenje koje predlaže Mađarska, a prema kojem bi trebalo smatrati da država članica može, na temelju članka 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, ex post isplatiti veći iznos od iznosa priopćenog ex ante i nakon toga dobiti nadoknadu nepriopćenog iznosa, lišilo bi korisnog učinka (vidjeti po analogiji presudu od 4. listopada 2001., Italija/Komisija, C‑403/99, Zb., EU:C:2001:507, t. 28.) i učinilo bespredmetnim postupak dopuštenja nacionalne financijske pomoći (vidjeti po analogiji presudu od 10. travnja 2014., Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom‑Boelhouwer, C‑485/12, Zb., EU:C:2014:250, t. 61.). U tom pogledu, kao što tvrdi Komisija, potrebno je utvrditi da, ako je europski zakonodavac želio osloboditi državne članice formalnog postupka dopuštenja pomoći, koji nužno podrazumijeva ocjenu priopćenih iznosa, mogao je primijeniti postupak sličan onome predviđenom u članku 182. stavku 6. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, kojim se, ako su ispunjeni određeni preduvjeti, ovlašćuje države članice da isplate državne potpore proizvođačima koji nisu članovi priznate organizacije.
71 Osim toga, takvo tumačenje ne bi bilo u skladu sa svrhom ispitivanja nacionalne financijske pomoći s obzirom na pravo državnih potpora jer bi podrazumijevalo da Komisija može biti dužna nadoknaditi isplaćene iznose koji se, s obzirom na to da premašuju priopćene iznose, nisu mogli odobriti, a tako ni obuhvatiti dopuštenjem na temelju članka 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u i članka 97. Uredbe br. 1580/2007. Međutim, potrebno je podsjetiti da je nacionalna financijska pomoć koja je predviđena člankom 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u u članku 180. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u navedena kao odstupanje od odredbi o državnim potporama iz Ugovora koje je, u okviru uvodne izjave 20. Uredbe br. 72/2009, dozvoljeno samo ako „[o]dnosne odredbe sadrže odgovarajuće uvjete za dodjelu potpore kako bi se spriječilo narušavanje tržišnog natjecanja“, čime je opravdano strogo tumačenje mogućnosti odobravanja navedenih pomoći (vidjeti po analogiji presudu od 27. veljače 1985., Italija/Komisija, 56/83, Zb., EU:C:1985:85, t. 31. i navedenu sudsku praksu).
72 Prema tome, tumačenje koje zagovara Mađarska, prema kojem je Komisija dužna nadoknaditi svaku pomoć u visini do 80 %, neovisno o njezinu iznosu, a da pritom ne može primijeniti marginu prosudbe kojom raspolaže u skladu s člankom 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u tijekom faze dopuštenja, lišilo bi korisnog učinka i članak 180. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u u vezi s uvodnom izjavom 20. Uredbe br. 72/2009, kao i ciljeve koji se nastoje postići u području politike tržišnog natjecanja i, osobito, kontrole državnih potpora.
73 Kao drugo, iako Mađarska, u fazi replike, upućuje na tekst članka 94. Uredbe br. 1580/2007 u mađarskoj verziji, u trenutku podnošenja zahtjeva za dopuštenje nacionalne financijske pomoći, kako bi potkrijepila svoje tumačenje prema kojem je nadoknada koju daje Unija povezana s poštovanjem gornje granice od 80 %, a ne s prijavljenim iznosom predviđene pomoći, potrebno je podsjetiti da, u skladu s ustaljenom praksom Suda, kao što je Komisija podsjetila u svojim pismenima, u slučaju razlika između pojedinih jezičnih verzija jednog akta Unije, spornu odredbu treba tumačiti s obzirom na opću strukturu i cilj propisa čiji je ona dio (vidjeti presude od 19. travnja 2007., Profisa, C‑63/06, Zb., EU:C:2007:233, t. 14. i navedenu sudsku praksu, i od 15. prosinca 2011., Møller, C‑585/10, Zb., EU:C:2011:847, t. 26. i navedenu sudsku praksu).
74 Iz sudske prakse također proizlazi da potreba za ujednačenim tumačenjem tekstova Unije isključuje da se mogućnost određeni tekst promatra odvojeno, već zahtijeva da se, u slučajudvojbe, tumači i primjenjuje imajući u vidu verzije sastavljene na ostalim službenim jezicima (vidjeti presude od 17. listopada 1996., Lubella, C‑64/95, Zb., EU:C:1996:388, t. 17. i navedenu sudsku praksu, i od 31. siječnja 2008., Federación de Cooperativas Agrarias de la Comunidad Valenciana/CPVO – Nador Cott Protection (Nadorcott), T‑95/06, Zb., EU:T:2008:25, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
75 Međutim, u ovom slučaju, Mađarska ne tvrdi da u verzijama na drugim službenim jezicima nije bila navedena obveza obavješćivanja o iznosima predviđene potpore, što uostalom nije ni slučaj.
76 U tom je pogledu potrebno utvrditi, kao što je podsjetila Komisija, da je Mađarska, u svim svojim dopisima s Komisijom, u fazi dopuštenja nacionalne financijske pomoći, obavijestila o iznosu predviđene pomoći.
77 Najprije je dopisom od 30. siječnja 2009., a zatim dopisom od 11. ožujka 2009. bio priopćen ukupan iznos predviđene nacionalne financijske pomoći prije nego što je 12. ožujka 2009., na izričit zahtjev Komisije, taj iznos bio priopćen razvrstan po proizvođačkim organizacijama.
78 Mađarska stoga ne može razumno tvrditi da se članak 94. Uredbe br. 1580/2007 u verziji na mađarskom jeziku u trenutku podnošenja zahtjeva za dopuštenje nacionalne financijske pomoći nije mogao tumačiti na način da propisuje obavješćivanje o iznosu nacionalne financijske pomoći.
79 U svakom slučaju, potrebno je istaknuti da je pojam „összeg“ [„iznos“] na mađarskom jeziku bio dodan u mađarsku verziju Uredbe br. 1580/2007 nakon dopisa o dopuštenju, 28. svibnja 2009. prilikom objave Uredbe Komisije (EZ) br. 441/2009 od 27. svibnja 2009. o izmjeni Uredbe br. 1580/2007 [neslužbeni prijevod] (SL L 129, str. 10.).
80 Uzimajući u obzir prethodno navedeno, Komisija je stoga opravdano smatrala da je imala pravnu osnovu da tijekom dopuštenja nacionalne financijske pomoći iznos nadoknade koju daje Unija uvjetuje priopćenim iznosima pomoći.
81 Naposljetku, potrebno je utvrditi da je Komisija u svojim pismenima uputila na Uredbu br. 1580/2007, a ne na Provedbenu uredbu br. 543/2011, iako se pobijana odluka odnosi na tu potonju uredbu.
82 Provedbenom uredbom br. 543/2011 uspostavljena su materijalna pravila u području nadoknade, osobito u njezinu članku 95., koja se ne mogu retroaktivno primijeniti na postojeću pravnu situaciju u trenutku podnošenja zahtjeva za nadoknadu (vidjeti po analogiji presudu od 12. studenoga 1981., Meridionale Industria Salumi i dr., 212/80 do 217/80, Zb., EU:C:1981:270, t. 9.)
83 Također valja utvrditi da Provedbenom uredbom br. 543/2011 nije predviđena njezina retroaktivna primjena na zahtjeve za nadoknadu koji su podneseni tijekom primjene ranije uredbe (vidjeti po analogiji presude od 29. siječnja 1985., Gesamthochschule Duisburg, 234/83, Zb., EU:C:1985:30, t. 20.; od 15. srpnja 1993., GruSa Fleisch, C‑34/92, Zb., EU:C:1993:317, t. 22., i od 24. rujna 2002., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisija, C‑74/00 P i C‑75/00 P, Zb., EU:C:2002:524, t. 119.).
84 U tim okolnostima, stranke su se u svojim pismenima pravilno pozvale na Uredbu br. 1580/2007.
85 U tom je pogledu potrebno utvrditi da, s obzirom na to da obje uredbe imaju isti cilj i uspostavljaju ista pravila u pogledu osnovice nadoknade koju daje Unija (vidjeti točku 55. ove presude), činjenica da se Komisija u pobijanoj odluci pozvala na Provedbenu uredbu br. 543/2011, umjesto na Uredbu br. 1580/2007, ne utječe na njezinu zakonitost jer rezultat ostaje nepromijenjen neovisno o tome koja se uredba uzme u obzir (vidjeti po analogiji presude od 5. lipnja 1996., Günzler Aluminium/Komisija, T‑75/95, Zb., EU:T:1996:74, t. 55., i od 27. veljače 1997., FFSA i dr./Komisija, T‑106/95, Zb., EU:T:1997:23, t. 199.).
86 Stoga je prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na tome da Komisija nije imala pravnu osnovu da tijekom postupka dopuštenja svoju nadoknadu uvjetuje priopćenim iznosima, treba odbiti.
Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi odredbi kojima se omogućuje uzimanje u obzir promjene iznosa nacionalne pomoći tijekom poslovne godine
– Povreda članaka 67. i 94.a Uredbe br. 1580/2007
87 Mađarska tvrdi da se člancima 67. i 94.a Uredbe br. 1580/2007 proizvođačkim organizacijama nudi mogućnost da tijekom godine mijenjaju iznos operativnog fonda. Prema mišljenju Mađarske, Komisija stoga nije mogla utvrditi konačnu granicu nadoknade, povezanu s iznosima priopćenima u okviru postupka dopuštenja, a da pritom ne povrijedi članke 67. i 94.a Uredbe br. 1580/2007.
88 Što se najprije tiče članka 67. Uredbe br. 1580/2007, kojim se, među ostalim, proizvođačkim organizacijama nudi mogućnost da „iznos operativnog fonda povećaju za najviše 25 % od početno odobrenog iznosa“ [neslužbeni prijevod], valja utvrditi da se ta odredba ne primjenjuje na nacionalnu financijsku pomoć iz članka 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u.
89 Naime, kao što tvrdi Komisija, člankom 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u propisuje se da je nacionalna financijska pomoć „dodatak operativnom fondu“, što znači da naknadno povećanje operativnog fonda, koje je predviđeno u članku 67. Uredbe br. 1580/2007 ne bi dovelo do povezanog povećanja nacionalne financijske pomoći.
90 Ta se razlika između dvaju programa potpora odražava u strukturi Uredbe br. 1580/2007.
91 Naime, glavom III. Uredbe br. 1580/2007 obuhvaćeno je, među ostalim, s jedne strane, poglavlje II. pod naslovom „Operativni fondovi i operativni programi“ koje sadrži članak 67. s odredbama o financijskoj pomoći Unije i, s druge strane, poglavlje IV. pod naslovom „Nacionalna financijska pomoć“ [neslužbeni prijevod] u kojem su navedeni članci 96. i 97. o nadoknadi nacionalne financijske pomoći.
92 Zatim, što se tiče članka 94.a Uredbe br. 1580/2007 na koji se poziva Mađarska, njime se propisuje da „[p]roizvođačka organizacija koja želi zatražiti nacionalnu financijsku pomoć prema potrebi izmjenjuje svoj operativni program u skladu s člankom 67.“ [neslužbeni prijevod], valja utvrditi da se u ovom slučaju ne primjenjuje ni ta odredba.
93 Naime, iz teksta članka 94.a Uredbe br. 1580/2007 proizlazi da se on ne odnosi na ovu pretpostavku o iznosu nacionalne financijske pomoći koji se povećao nakon što ga je Komisija odobrila, nego na sadržaj operativnog programa koji će se promijeniti prije nego što ga odobri nacionalno tijelo.
94 Stoga valja odbiti argument Mađarske kojim se želi utvrditi povreda članaka 67. i 94.a Uredbe br. 1580/2007.
– Povreda članka 103.d Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u te članaka 53. i 99. Uredbe br. 1580/2007
95 Mađarska tvrdi da bi odredbe o nadoknadi nacionalne financijske potpore trebalo tumačiti s obzirom na odredbe o financijskoj pomoći Unije (osobito članak 103.d Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u i članak 99. Uredbe br. 1580/2007), kojima se omogućuje prilagođavanje pomoći ovisno o vrijednosti proizvodnje stavljene na tržište.
96 Međutim, s jedne strane, člankom 103.d Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u nije predviđen postupak dopuštenja financijske pomoći Unije pred Komisijom, za razliku od članka 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u.
97 S druge strane, člankom 103.d Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u propisuje se da je financijska pomoć Unije jednaka „stvarno uplaćenom“ iznosu financijskih doprinosa, dok je člankom 97. stavkom 1. Uredbe br. 1580/2007 uspostavljena nadoknada koju Unija daje za „stvarno isplaćenu odobrenu“ nacionalnu financijsku pomoć.
98 Prema tome, treba odbiti argument Mađarske.
99 Zaključno, s obzirom na prethodno navedeno, potrebno je utvrditi da gore navedeni članci, bilo da se odnose na nacionalnu financijsku pomoć ili na financijsku pomoć Unije, ne sprječavaju Komisiju da odobri nadoknadu koju Mađarska traži samo za priopćene iznose koji su stvarno isplaćeni proizvođačkim organizacijama.
100 Stoga drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi odredbi kojima se omogućuje uzimanje u obzir promjene potpore tijekom poslovne godine, treba odbiti kao i, prema tome, prvi tužbeni razlog u cijelosti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci u ocjeni prilikom primjene članka 97. Uredbe br. 1580/2007
101 Mađarska tvrdi da, čak i ako je Komisija mogla ograničiti svoju nadoknadu na priopćene iznose pomoći, u skladu s člankom 97. stavkom 1. Uredbe br. 1580/2007, to je mogla učiniti samo na način da u dopisu o dopuštenju prethodno odobri te iznose, što u ovom slučaju nije učinila.
102 U prilog tom tužbenom razlogu, Mađarska tvrdi, kao prvo, da Komisija u dopisu o dopuštenju nije izričito navela nikakav iznos pomoći, suprotno praksi prisutnoj u njezinim kasnijim odlukama, za tržišne godine 2010. i 2011., u kojima je Komisija navela ukupan iznos dodijeljene pomoći.
103 Kao drugo, Mađarska tvrdi da dopis o dopuštenju nije bio u obliku implicitne odluke o odobrenju, u smislu članka 94. stavka 2. Uredbe br. 1580/2007, koji bi na temelju uzajamnosti jedini omogućio implicitno odobrenje priopćenih iznosa pomoći.
104 Kao treće, Mađarska tvrdi da Komisija nije mogla odobriti iznose pomoći na temelju podataka koji su bili predstavljeni kao jednostavne procjene.
105 Kao četvrto, Mađarska smatra da, čak i da je Komisija mogla utvrditi gornju granicu nadoknade nacionalne financijske pomoći na temelju iznosa pomoći koji nisu navedeni u odluci o dopuštenju, to bi „izazvalo zabrinutost u pogledu načela pravne sigurnosti“.
106 Potrebno je podsjetiti da je Komisija u uvodnoj izjavi 14. pobijane odluke smatrala da su „[i]znosi nacionalne financijske pomoći koju je Mađarska platila određenim proizvođačkim organizacijama za operativne programe provedene 2009. bili veći od iznosa navedenih u zahtjevu za dopuštenje i koje je Komisija odobrila“. Iz toga je zaključila da „[d]io tih iznosa koji [su premašivali] iznose koje je odobrila Komisija nije [bio] prihvatljiv za nadoknadu“, za razliku od iznosa isplaćenih proizvođačkim organizacijama do razine prijavljene u zahtjevu za dopuštenje. Na temelju članka 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, Komisija je odlučila ograničiti svoju nadoknadu na te potonje iznose.
107 Stoga iz pobijane odluke proizlazi da je Komisija ograničila iznose prihvatljive za nadoknadu na iznose priopćene tijekom postupka dopuštenja jer je smatrala da isplaćeni iznosi koji premašuju priopćene iznose pomoći ne predstavljaju „odobrene“ iznose u smislu članka 97. stavka 1. Uredbe br. 1580/2007.
108 Stoga je u ovom slučaju važno utvrditi je li Komisija mogla opravdano ograničiti iznose prihvatljive za nadoknadu jer je smatrala da isplaćeni iznosi koji su premašivali priopćene iznose pomoći nisu bili „odobreni“ u dopisu o dopuštenju, u skladu s člankom 97. stavkom1. Uredbe br. 1580/2007, osobito s obzirom na to da priopćeni iznosi pomoći nisu bili izričito izraženi u navedenom dopisu i da se u njemu nije upućivalo, barem ne izričito, na njihovo „odobravanje“.
109 U tom pogledu, kao prvo, valja utvrditi da Komisija nije obvezna na temelju nijedne odredbe Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u ili Uredbe br. 1580/2007 posebno navesti priopćeni iznos potpore u svojoj odluci o dopuštenju. Osim toga, iz članka 103.h Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u proizlazi da Komisija ima svu nadležnost za utvrđivanje „detaljnih pravila za primjenu nadoknade“. Stoga nije bila izričito obvezna na temelju nijedne odredbe, u nedostatku pravila u tom smislu, navesti priopćene iznose pomoći u dopisu o dopuštenju.
110 Kao drugo, kao što je to navedeno u točkama 94. do 97. ove presude, iz članka 97. stavka 1. Uredbe br. 1580/2007 proizlazi da je osnovica nadoknade koju Unija daje za nacionalnu financijsku pomoć „stvarno isplaćena odobrena nacionalna financijska pomoć“. Međutim, „odobrenom“ nacionalnom financijskom pomoći nužno je obuhvaćen njezin iznos razvrstan po proizvođačkim organizacijama koji se priopćava za potrebe dopuštenja pomoći, na temelju članka 94. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 1580/2007. Nepostojanje izričitog upućivanja na priopćene iznose pomoći u odluci o dopuštenju ne može stoga dovesti do nepostojanja ograničenja iznosa pomoći čija je isplata odobrena do gornje granice od 80 % jer se odobrenje isplate potpore temelji, u skladu s člankom 94. stavkom 1. drugim podstavkom Uredbe br. 1580/2007, na uzimanju u obzir navedenih iznosa.
111 Kao treće, potrebno je istaknuti da je Komisija izrazila da je suglasna s priopćenom pomoći tek nakon što je tražila i primila porukom elektroničke pošte od 12. ožujka 2009. iznos nacionalne financijske pomoći razvrstan po proizvođačkim organizacijama (vidjeti po analogiji presudu od 16. prosinca 2010., Kahla Thüringen Porzellan/Komisija, C‑537/08 P, Zb., EU:C:2010:769, t. 45.). Stoga je iznos nacionalne financijske pomoći razvrstan po proizvođačkim organizacijama, na temelju kojeg je Komisija utvrdila svoju nadoknadu, Komisija odobrila u okviru postupka dopuštenja, uzimajući u obzir priopćenje koje je poslala Mađarska (vidjeti po analogiji rješenje od 22. ožujka 2012., Italija/Komisija, C‑200/11 P, EU:C:2012:165, t. 27. i navedenu sudsku praksu).
112 Kao četvrto, u dopisu o dopuštenju je, na temelju elemenata iz članka 94. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 1580/2007 koji su uzeti u obzir pri njegovu sastavljanju, izričito naveden „predmetni iznos pomoći“ i da je pomoć „valjano obrazložena“. Mađarska stoga nije mogla razumno zanemariti da su priopćeni iznosi pomoći bili predmet Komisijina odobrenja u smislu članka 97. stavka 1. Uredbe br. 1580/2007 i da se na njima temeljila njezina nadoknada.
113 U tim okolnostima i zbog gore iznesenih razloga koji se, osobito, odnose na strukturu članka 97. Uredbe br. 1580/2007, na sadržaj priopćenja Mađarske i na sadržaj dopisa o dopuštenju, Komisiji se ne može prigovoriti da je počinila pogrešku u ocjeni koja bi mogla dovesti do poništenja pobijane odluke. Naime, zbog razloga navedenih u točkama 109. do 112. ove presude, treba smatrati da su dopisom o dopuštenju odobreni priopćeni iznosi pomoći, odnosno iznos razvrstan po proizvođačkim organizacijama koji je Komisija tražila i primila porukom elektroničke pošte od 12 ožujka 2009., a ne iznosi koji premašuju taj iznos.
114 Taj zaključak nije moguće dovesti u pitanje argumentima koje je istaknula Mađarska.
115 Kao prvo, činjenica da je Komisija u svojim naknadnim odlukama o dopuštenju promijenila svoju praksu tako što je utvrdila ukupan priopćeni iznos nacionalne financijske pomoći nema nikakvog utjecaja. Potrebno je u tom pogledu napomenuti da je iznos koji se uzima u obzir na temelju iznosa koji se nadoknađuju bio iznos nacionalne financijske pomoći koji je razvrstan prema proizvođačkim organizacijama korisnicima (vidjeti točku 97. ove presude).
116 Kao drugo, u dogovoru na argument Mađarske da dopis o dopuštenju nije bio u obliku izričite odluke o dopuštenju, u smislu članka 94. stavka 2. Uredbe br. 1580/2007, koji bi na temelju uzajamnosti jedini omogućio implicitno odobrenje priopćenih iznosa pomoći, dovoljno je utvrditi da, iako neočitovanje Komisije može dovesti do implicitnog odobrenja iznosa pomoći u smislu članka 94. stavka 2. Uredbe br. 1580/2007, isto vrijedi a fortiori za dopis o dopuštenju u kojem se izričito upućuje na „predmetni iznos pomoći“ i na to da je zahtjev „odgovarajuće potkrijepljen“. Uostalom, potrebno je primijetiti da se člankom 94. stavkom 2. Uredbe br. 1580/2007 na koji se poziva Mađarska propisuje da „Komisija odobrava ili odbija zahtjev“, što pokazuje da se odobrenje pomoći nužno, a prema tome i implicitno, odnosi na sadržaj zahtjeva, koji nužno sadrži traženi „iznos pomoći“ iz stavka 1. istog članka.
117 Kao treće, što se tiče činjenice da su iznosi koje je Mađarska iznijela bili samo procijenjeni i da nisu mogli omogućiti Komisiji da odobri navedene iznose, očito je da je obavješćivanje o procjenama iznosa u samoj naravi postupka dopuštenja jer nacionalna financijska pomoć ovisi o doprinosu članova operativnog fonda. Međutim, taj doprinos ovisi o njihovoj poljoprivrednoj proizvodnji koja je poznata tek na kraju poslovne godine. Prema tome, činjenica da su priopćeni iznosi bili samo procijenjeni nije mogla spriječiti Komisiju da odbije nadoknadu isplaćenih iznosa koji su premašivali priopćene iznose, tim više što su procjene trebale biti odgovarajuće potkrijepljene u smislu članka 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u. Obavješćivanjem o iznosima koji su samo procijenjeni Komisiji se stoga ne zabranjuje da ih smatra temeljem za dopuštenje priopćene pomoći i sastavnim dijelom njezine suglasnosti s navedenim dopuštenjem.
118 Kao četvrto, argument Mađarske prema kojem, čak i da je Komisija mogla utvrditi gornju granicu nadoknade nacionalne financijske pomoći na temelju iznosa pomoći koji nisu navedeni u dopisu o dopuštenju, to bi „izazvalo zabrinutost u pogledu načela pravne sigurnosti“, nije potkrijepljen nikakvim činjeničnim ili pravnim elementima.
119 Mađarska nije pojasnila, među ostalim, tko bi bio žrtva navodne povrede načela pravne sigurnosti (država članica ili proizvođačke organizacije korisnici pomoći).
120 U nedostatku pojašnjenja u tom pogledu, potrebno je smatrati da bi se navodna povreda, najprije, odnosila na Mađarsku, koja je stranka u ovom sporu.
121 Međutim, kao što je istaknula Komisija, s obzirom na to da su sama mađarska tijela obavijestila o iznosima koje je Komisija uzela u obzir u dopisu o dopuštenju, na načelo pravne sigurnosti nije ni na koji način mogla utjecati činjenica da su ti iznosi predstavljali temelj za dopuštenje nacionalne financijske pomoći, a tako i osnovicu za nadoknadu. Naime, Mađarska nije mogla razumno zanemariti da iznosi razvrstani po proizvođačkim organizacijama, koji su priopćeni na izričit zahtjev Komisije, predstavljaju temelj za dopuštenje (vidjeti točku 112. ove presude).
122 Stoga se nepostojanje izričitog upućivanja u dopisu o dopuštenju na najveće iznose koje je priopćila Mađarska ne može tumačiti kao da je Komisija odbila dati dopuštenje i nadoknadu nacionalne financijske pomoći za priopćene iznose pomoći.
123 U tim okolnostima treba odbiti drugi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci u ocjeni prilikom primjene članka 97. Uredbe br. 1580/2007.
124 Budući da nije osnovan nijedan od dvaju tužbenih razloga, tužbu treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
125 Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Mađarska nije uspjela u postupku, istoj valja naložiti snošenje, osim vlastitih troškova, i troškova Komisije, sukladno njezinu zahtjevu.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Mađarska će snositi vlastite troškove kao i troškove Europske komisije.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 15. rujna 2015.
Potpisi
Sadržaj
Pravni okvir
Uredba o jedinstvenom ZOT‑u
Uredba br. 1580/2007
Provedbena uredba br. 543/2011
Okolnosti spora
Postupak i zahtjevi stranaka
Pravo
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na primjeni ultra vires članka 103.e Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u i članka 97. Uredbe br. 1580/2007
Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na nepostojanju pravne osnove koja bi Komisiji omogućila da ograniči nadoknadu koju daje Unija na priopćene iznose pomoći
Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi odredbi kojima se omogućuje uzimanje u obzir promjene iznosa nacionalne pomoći tijekom poslovne godine
– Povreda članaka 67. i 94.a Uredbe br. 1580/2007
– Povreda članka 103.d Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u te članaka 53. i 99. Uredbe br. 1580/2007
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci u ocjeni prilikom primjene članka 97. Uredbe br. 1580/2007
Troškovi