ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
15 de setembro de 2015 (*)
«Agricultura — Organização comum dos mercados — Setor das frutas e dos produtos hortícolas — Assistência financeira nacional concedida às organizações de produtores — Decisão de execução da Comissão relativa ao reembolso pela União da assistência financeira nacional concedida pela Hungria às suas organizações de produtores — Artigo 103.°‑E do Regulamento (CE) n.° 1234/2007 — Artigo 97.° do Regulamento (CE) n.° 1580/2007»
No processo T‑346/12,
Hungria, representada inicialmente por M. Fehér e K. Szíjjártó, e em seguida por M. Fehér, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por B. Béres, N. Donnelly e B. Schima, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão de Execução C (2012) 3324 da Comissão, de 25 de maio de 2012, relativa à assistência financeira nacional concedida às organizações de produtores,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção),
composto por: M. E. Martins Ribeiro, presidente, S. Gervasoni e L. Madise (relator), juízes,
secretário: K. Andová, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 11 de novembro de 2014,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
Regulamento OCM única
1 O Regulamento (CE) n.° 1234/2007 do Conselho, de 22 de outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento OCM única) (JO L 299, p. 1), estabelece os princípios gerais que regem a assistência financeira nacional, tanto ao nível da sua concessão como do seu reembolso pela Comissão Europeia.
2 O artigo 103.°‑B do Regulamento OCM única habilita as organizações de produtores a constituírem fundos operacionais financiados do seguinte modo:
«1. As organizações de produtores do setor das frutas e produtos hortícolas podem constituir fundos operacionais. Esses fundos são financiados:
a) Pelas contribuições financeiras dos membros ou da própria organização de produtores;
b) Pela assistência financeira [da União Europeia] que pode ser concedida às organizações de produtores.
[…]»
3 O artigo 103.°‑D do Regulamento OCM única regula a «assistência financeira [da União]» e dispõe:
«1. A assistência financeira [da União] é igual ao montante das contribuições financeiras referidas na alínea a) do n.° 1 do artigo 103.°‑B efetivamente pagas e é limitada a 50% do montante real das despesas.
2. O valor máximo da assistência financeira [da União] é de 4,1% do valor da produção comercializada de cada organização de produtores.
Todavia, essa percentagem pode ser aumentada para 4,6% do valor da produção comercializada desde que o montante que ultrapasse 4,1% do valor da produção comercializada seja utilizado exclusivamente para medidas de prevenção e gestão de crises.
[…]»
4 O artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única regula a «assistência financeira nacional», exclusivamente em causa no litígio.
5 Antes da sua alteração pelo artigo 4.°, ponto 29, do Regulamento (CE) n.° 72/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que adapta a Política Agrícola Comum pela alteração dos Regulamentos (CE) n.° 247/2006 (CE) n.° 320/2006 (CE) n.° 1405/2006 (CE) n.° 234/2007 (CE) n.° 3/2008 e (CE) n.° 479/2008 e revogação dos Regulamentos (CEE) n.° 1883/78 (CEE) n.° 1254/89 (CEE) n.° 2247/89 (CEE) n.° 2055/93 (CE) n.° 1868/94 (CE) n.° 2596/97 (CE) n.° 1182/2005 e (CE) n.° 315/2007 (JO L 30, p. 1), o artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única dispunha, na sua versão alterada pelo Regulamento (CE) n.° 361/2008 do Conselho, de 14 de abril de 2008 (JO L 121, p. 1):
«1. Nas regiões dos Estados‑Membros onde o grau de organização dos produtores do setor das frutas e produtos hortícolas seja especialmente baixo, os Estados‑Membros podem ser autorizados pela Comissão, mediante pedido devidamente justificado, a pagar às organizações de produtores, a título de assistência financeira nacional, um montante não superior a 80% das contribuições financeiras referidas na alínea a) do n.° 1 do artigo 103.°‑B. Tal montante acresce ao fundo operacional. No caso das regiões dos Estados‑Membros onde menos de 15% do valor da produção de frutas e produtos hortícolas seja comercializada por organizações de produtores e cuja produção de frutas e produtos hortícolas represente, pelo menos, 15% da produção agrícola total da região, a assistência referida no primeiro parágrafo pode ser reembolsada pela Comunidade, a pedido do Estado‑Membro em causa.
2. Em derrogação do artigo 180.° do presente regulamento, os artigos 87.°, 88.° e 89.° do Tratado não se aplicam à assistência financeira nacional autorizada ao abrigo do n.° 1.»
6 O Regulamento n.° 72/2009 transferiu o n.° 2, supra, relativo à aplicabilidade dos artigos 87.°, 88.° e 89.° CE para um novo artigo 180.°, redigido da seguinte forma:
«Os artigos 87.°, 88.° e 89.° do Tratado aplicam‑se à produção e ao comércio dos produtos referidos nas alíneas a) a k) e m) a u) do n.° 1 do artigo 1.° e no n.° 3 do artigo 1.° do presente regulamento.
Contudo, os artigos 87.°, 88.° e 89.° do Tratado não são aplicáveis aos pagamentos efetuados pelos Estados‑Membros em conformidade com o presente regulamento ao abrigo dos artigos 44.°, 45.°, 46.°, 47.°, 48.°, 102.°, 102.°‑A, 103.°, 103.°‑A, 103.°‑B, 103.°‑E, 103.°‑GA, 104.°, 105.° e 182.° do presente regulamento.»
7 O considerando 20 do Regulamento n.° 72/2009 justifica esta escolha da seguinte forma:
«Por razões de segurança jurídica e de simplificação, é conveniente esclarecer e harmonizar as disposições relativas à não aplicação dos artigos 87.°, 88.° e 89.° do Tratado aos pagamentos efetuados pelos Estados‑Membros ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1234/2007 […]. Neste contexto, convém excluir do âmbito de aplicação das regras que regem as ajudas estatais as disposições desses regulamentos que, de outra forma, seriam ou poderiam ser abrangidas, em certas circunstâncias, pela noção de auxílio de estado na aceção do n.° 1 do artigo 87.° do Tratado. As disposições em causa incluem condições adequadas para a concessão de apoio que impedem distorções de concorrência indevidas.»
8 O artigo 103.°‑G do Regulamento OCM única rege as disposições relativas à aprovação dos programas operacionais:
«1. Os projetos de programas operacionais são apresentados às autoridades nacionais competentes, que os aprovam ou recusam ou que pedem a sua alteração em conformidade com as disposições da presente subsecção.
2. As organizações de produtores comunicam ao Estado‑Membro respetivo o montante previsional do fundo operacional para cada ano e apresentam uma justificação adequada para o mesmo, baseada nas previsões do programa operacional, nas despesas do ano em curso e, eventualmente, dos anos anteriores, assim como, se necessário, em estimativas de quantidades de produção para o ano seguinte.
3. O Estado‑Membro em causa notifica à organização de produtores ou à associação de organizações de produtores o montante previsional da assistência financeira [da União], dentro dos limites fixados no artigo 103.°‑D.»
9 O artigo 103.°‑H do Regulamento OCM única dispõe:
«A Comissão estabelece as regras de execução da presente secção, designadamente:
[…]
b) A proporção do reembolso das medidas a que se refere o n.° 1 do artigo 103.°‑E e as regras de execução desse reembolso;
[…]»
Regulamento n.° 1580/2007
10 O Regulamento (CE) n.° 1580/2007 da Comissão, de 21 de dezembro de 2007, que estabelece, no setor das frutas e produtos hortícolas, regras de execução dos Regulamentos (CE) n.° 2200/96 (CE) n.° 2201/96 e (CE) n.° 1182/2007 do Conselho (JO L 350, p. 1), fixa as regras de execução do Regulamento OMC única no setor das frutas e produtos hortícolas e prevê, em particular, as regras de execução do reembolso parcial pela Comissão da assistência financeira nacional.
11 O artigo 56.° do Regulamento n.° 1580/2007 prevê a comunicação pelas organizações de produtores ao Estado‑Membro em causa da sua estimativa relativa ao montante do fundo operacional:
«Até 15 de setembro, as organizações de produtores comunicam ao Estado‑Membro os montantes previsionais, para o ano seguinte, da participação [da União] e das contribuições dos seus membros e da própria organização de produtores para os fundos operacionais, juntamente com os programas operacionais ou pedidos de aprovação das respetivas alterações.
Os Estados‑Membros podem fixar uma data posterior a 15 de setembro.
O montante previsional dos fundos operacionais é calculado com base nos programas operacionais e no valor da produção comercializada. O cálculo deve discriminar entre despesas relativas a medidas de prevenção e gestão de crises e despesas relativas a outras medidas.»
12 O artigo 64.° do Regulamento n.° 1580/2007 prevê a apresentação dos programas operacionais e dispõe:
«Os programas operacionais são apresentados pela organização de produtores, para aprovação, à autoridade competente do Estado‑Membro em que a organização de produtores tem a sua sede, até 15 de setembro do ano que antecede a sua aplicação. Contudo, os Estados‑Membros podem prorrogar esse prazo.»
13 O artigo 65.° do Regulamento n.° 1580/2007 rege a aprovação pelas autoridades nacionais dos programas operacionais:
«1. A autoridade nacional competente, consoante o caso:
a) Aprova os montantes dos fundos e os programas que satisfazem os requisitos do Regulamento (CE) n.° 1182/2007 e os do presente capítulo;
b) Aprova os programas, desde que certas alterações sejam aceites pela organização de produtores; ou
c) Rejeita os programas, ou parte dos programas.
2. A autoridade nacional competente toma uma decisão sobre os programas e os fundos até 15 de dezembro do ano em que são apresentados.
Até 15 de dezembro os Estados‑Membros notificam as organizações de produtores dessas decisões.
Todavia, por motivos devidamente justificados, a autoridade nacional competente pode tomar uma decisão sobre os programas operacionais e os fundos até 20 de janeiro do ano seguinte ao da apresentação do pedido. A decisão de aprovação pode prever que as despesas sejam elegíveis a partir de 1 de janeiro do ano seguinte ao da apresentação do pedido.»
14 O artigo 1.°, ponto 8, do Regulamento (CE) n.° 1327/2008 da Comissão, de 19 de dezembro de 2008, que altera o Regulamento (CE) n.° 1580/2007 (JO L 345, p. 24), introduz entretanto disposições especiais no que respeita ao ano de 2009. Estas disposições têm o seguinte teor:
«8. Ao artigo 152.° são aditados os seguintes números:
‘9. Em derrogação do n.° 2, terceiro parágrafo, do artigo 65.°, os Estados‑Membros podem, por motivos devidamente justificados, tomar uma decisão sobre os programas e os fundos operacionais relativos a 2009 até 1 de março de 2009. A decisão de aprovação pode determinar que as despesas sejam elegíveis a partir de 1 de janeiro de 2009.’
[…]»
15 O artigo 99.° do Regulamento n.° 1580/2007 regula a comunicação dos dados exigidos aos Estados‑Membros relativamente aos programas operacionais. O n.° 2 desta disposição prevê mais particularmente que «[o]s Estados‑Membros comunicam à Comissão, até 31 de janeiro, o montante global do fundo operacional aprovado nesse ano para todos os programas operacionais», que «[d]esta comunicação devem constar claramente o montante total do fundo operacional e o montante total do financiamento [da União] desse fundo operacional» e que «[e]stes valores devem ainda ser discriminados por montantes destinados a medidas de prevenção e gestão de crises e montantes destinados a outras medidas».
16 O artigo 67.° do Regulamento n.° 1580/2007 rege as alterações dos programas operacionais durante o ano em curso:
«1. Os Estados‑Membros podem autorizar alterações dos programas operacionais durante o ano em curso, em condições a determinar pelos próprios Estados‑Membros.
2. As organizações de produtores podem, durante o ano em curso, ser autorizadas pela autoridade nacional competente a:
a) Aplicar apenas parcialmente os respetivos programas operacionais;
b) Alterar o teor de um programa operacional e também, se necessário, a sua duração, que não pode ser superior a cinco anos;
c) Aumentar o montante do fundo operacional em 25%, no máximo, do montante inicialmente aprovado, e diminuí‑lo numa percentagem a fixar pelos Estados‑Membros, desde que sejam mantidos os objetivos globais do programa operacional. Os Estados‑Membros podem aumentar esta percentagem em caso de fusão das organizações de produtores, prevista no n.° 1 do artigo 31.°, e em caso de aplicação do artigo 94.°‑A.
3. Os Estados‑Membros determinam as condições em que os programas operacionais podem ser alterados durante o ano em curso sem aprovação prévia da autoridade nacional competente. Estas alterações apenas são elegíveis para ajuda se forem comunicadas prontamente pela organização de produtores à autoridade competente.»
17 O capítulo IV do título III do Regulamento n.° 1580/2007 contém, nomeadamente, as seguintes disposições específicas no que respeita à assistência financeira nacional.
18 O artigo 93.° do Regulamento n.° 1580/2007 precisa a condição colocada pelo artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única relativa ao caráter «especialmente baixo» do grau de organização dos produtores de uma dada região, justificando a concessão da assistência financeira nacional:
«Para efeitos do [artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única], considera‑se especialmente baixo o grau de organização dos produtores nas regiões em que as organizações de produtores e respetivas associações e os agrupamentos de produtores tenham comercializado menos de 20% do valor médio da produção de frutas e produtos hortícolas da região nos três últimos anos para os quais existam dados disponíveis.»
19 O artigo 94.° do Regulamento n.° 1580/2007, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 590/2008 da Comissão, de 23 de junho de 2008, que altera o Regulamento n.° 1580/2007 e que derroga a este regulamento (JO L 163, p. 24), regula as condições relativas à autorização, pela Comissão, do pagamento da assistência financeira nacional:
«1. A concessão, para os programas operacionais a executar em determinado ano civil, da assistência financeira nacional prevista no n.° 1, primeiro parágrafo, do artigo 11.° do Regulamento (CE) n.° 1182/2007, é objeto de um pedido a apresentar pelos Estados‑Membros à Comissão até 31 de janeiro desse ano.
O pedido deve ser acompanhado de comprovativos do grau de organização especialmente baixo dos produtores na região, na aceção do artigo 93.° do presente regulamento, e de informações sobre as organizações de produtores em causa, o montante da assistência e a proporção das contribuições financeiras efetuadas nos termos do n.° 1, alínea a), do artigo [103.°‑B do Regulamento OCM única].
2. A Comissão aprova ou rejeita o pedido no prazo de três meses a contar da sua apresentação. Na ausência de resposta da Comissão no referido prazo, o pedido é considerado aprovado.»
20 O artigo 94.°‑B do Regulamento n.° 1580/2007 conforme aditado pelo Regulamento n.° 590/2008 dispõe:
«As organizações de produtores que pretendam apresentar um pedido de assistência financeira nacional devem, se necessário, alterar o seu programa operacional em conformidade com o artigo 67.°»
21 O artigo 96.° do Regulamento n.° 1580/2007 define a percentagem máxima de reembolso pela União Europeia da assistência financeira nacional:
«A [União] reembolsa a assistência financeira nacional concedida à organização de produtores à razão de 60% do respetivo montante.»
22 O artigo 97.° do Regulamento n.° 1580/2007 conforme alterado pelo Regulamento n.° 590/2008 organiza o procedimento de reembolso da assistência financeira nacional e prevê:
«1. Os pedidos de reembolso da assistência financeira nacional aprovada e efetivamente paga às organizações de produtores são apresentados pelos Estados‑Membros à Comissão antes de 1 de janeiro do segundo ano seguinte ao ano de aplicação do programa.
O pedido deve ser acompanhado de comprovativos de que foram respeitadas, em três dos quatros anos anteriores, as condições previstas no n.° 1, segundo parágrafo, do artigo 11.° do Regulamento (CE) n.° 1182/2007 e de informações sobre as organizações de produtores em causa, o montante da assistência realmente paga e a descrição do fundo operacional, discriminando o montante total, as contribuições [da União], do Estado‑Membro (assistência financeira nacional), das organizações de produtores e dos membros.
2. A Comissão toma a decisão de aprovar ou rejeitar o pedido.
3. Se for aprovado o reembolso da assistência, as despesas elegíveis são declaradas à Comissão em conformidade com o procedimento previsto no artigo 5.° do Regulamento (CE) n.° 883/2006 da Comissão.»
Regulamento de Execução n.° 543/2011
23 Em 7 de junho de 2011 a Comissão adotou o Regulamento de Execução (UE) n.° 543/2011, que estabelece regras de execução do Regulamento OCM única nos setores das frutas e produtos hortícolas e das frutas e produtos hortícolas transformados (JO L 157, p. 1).
24 Este regulamento revoga o Regulamento n.° 1580/2007. Estabelece, à semelhança do Regulamento n.° 1580/2007, as regras de execução do Regulamento OCM única no setor das frutas e produtos hortícolas.
25 O Regulamento de Execução n.° 543/2011, como o Regulamento n.° 1580/2007, baseia o reembolso pela União na «assistência aprovada efetivamente paga» (artigo 95.°, n.° 1, do Regulamento de Execução n.° 543/2011 e artigo 97.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1580/2007). O artigo 95.°, n.° 2, do referido regulamento, precisa que «[o] pedido [de reembolso] é rejeitado se as regras de autorização e reembolso da assistência financeira [..] não tiverem sido cumpridas».
Antecedentes do litígio
26 Em 15 de setembro de 2008 as organizações de produtores que pretendiam beneficiar da assistência financeira húngara apresentaram os pedidos de aprovação dos seus programas operacionais ao Vidékfejletési Minisztérium (ministério do desenvolvimento rural húngaro, a seguir «VM»).
27 Em 15 de novembro de 2008, notificaram as suas estimativas dos fundos operacionais destinados a financiar os programas operacionais. Estes programas e estas estimativas foram aprovados, a nível nacional, entre meados de janeiro e o início de março de 2009.
28 Por carta de 30 de janeiro de 2009, o VM apresentou na Comissão, nos termos do artigo 94.° do Regulamento n.° 1580/2007, um pedido de autorização de pagamento da assistência financeira nacional a 29 organizações de produtores que aplicaram programas operacionais, aprovados em 2009. O VM indicou que o montante máximo previsional da assistência financeira nacional devia ascender, no total, a 3 487 518 euros.
29 Por carta de 11 de março de 2009, o VM introduziu correções à sua carta anterior de 30 de janeiro de 2009. O VM alegou que nessa data apenas possuía estimativas sobre os fundos operacionais, enquanto agora dispunha dos dados definitivamente aprovados com base na aprovação dada no intervalo aos programas e aos fundos operacionais. O VM procedeu nessa carta a alterações relativamente às regiões beneficiárias da assistência e as regiões Este e Oeste foram designadas novas beneficiárias da assistência financeira nacional. O VM indicou que tinha intenção de pagar a assistência financeira nacional a 27 organizações de produtores na região Este e a 3 organizações de produtores na região Oeste. Reiterou, como na sua anterior carta, que o montante máximo previsional da assistência financeira nacional a pagar não devia ser superior, no total, a 3 487 518 euros. O VM procedeu a uma discriminação desses dados em anexo à sua carta apresentando, por um lado, o montante aprovado das contribuições financeiras dos membros da organização de produtores e, por outro, o montante aprovado do fundo operacional. Explicou estes números indicando na sua carta: «Apresentamos em anexo os dados pormenorizados dos fundos operacionais. Aprovámos os montantes que estava previsto financiar a partir de uma possível assistência nacional no âmbito da contribuição financeira das organizações de produtores.»
30 Na sequência dessa carta de 11 de março de 2009, a Comissão contactou por telefone as autoridades húngaras para obter dados mais precisos sobre o montante da assistência financeira nacional comunicado, pedindo uma discriminação da assistência por organização de produtores.
31 Por correio eletrónico de 12 de março de 2009, o VM forneceu esses dados (a seguir «montantes de assistência notificados»). O VM indicou que eram apenas estimativas no que respeita à assistência financeira nacional a conceder, baseadas na hipótese de 3,5 milhões de euros estarem disponíveis no orçamento de Estado para financiar essas medidas. O VM precisou a este propósito que nenhuma decisão tinha sido tomada, até ao momento, sobre o orçamento de Estado disponível para a assistência financeira nacional.
32 Por carta de 3 de abril de 2009 (a seguir «carta de autorização»), a Comissão informou a VM de que, nas regiões em causa (região Oeste e região Este), o grau de organização dos produtores devia ser qualificado de espacialmente baixo, que a ajuda de Estado pretendida não ultrapassava 80% da contribuição dos membros ou da organização de produtores considerada no pedido de autorização da concessão da assistência financeira nacional, e que a Comissão não tinha outros comentários a formular, estando devidamente justificado o pedido de autorização de pagamento da assistência financeira nacional aos organismos de produtores em causa.
33 Por carta de 7 de dezembro de 2010, o VM apresentou um pedido à Comissão destinado ao reembolso parcial pela União da assistência financeira nacional efetivamente paga na região Este, em 2009. No seu pedido, o VM indicava que tinha pago em 2009 uma assistência financeira nacional de 891 847 925 florins húngaros (HUF) (ou seja 3,2 milhões de euros) aos produtores da região Este e pedia o reembolso pela União de 60% desse montante (ou seja 535 108 755 HUF ou 1,9 milhões de euros).
34 Por carta de 27 de junho de 2011, a Comissão pediu ao VM que lhe comunicasse dados suplementares, juntando à sua carta seis quadros para completar, com, nomeadamente, dados discriminados por organização de produtores que recapitulavam as diferenças entre os montantes de assistência financeira nacional comunicados à Comissão no pedido de autorização e os montantes de assistência financeira nacional efetivamente pagos.
35 Em 30 de junho de 2011, o VM comunicou os dados solicitados, por carta.
36 Por carta de 21 de novembro de 2011, a Comissão questionou o VM sobre a causa da disparidade entre, por um lado, o montante da assistência financeira nacional referida no pedido de autorização de 2009 e, por outro, o montante da assistência financeira nacional efetivamente pago, sendo o primeiro menor do que o montante efetivamente pago, para um determinado número de organizações de produtores.
37 Por carta de 29 de novembro de 2011, o VM deu resposta a este ponto indicando que a diferença entre os montantes de assistência financeira nacional comunicados e os montantes de assistência financeira nacional efetivamente pagos resultava do facto de os dados apresentados no pedido de autorização se basearem em estimativas fornecidas pelas organizações de produtores em novembro de 2008. O VM salientou que as organizações de produtores tinham a possibilidade de alterar, durante o ano, os seus programas operacionais, nomeadamente no caso de as receitas efetivas ultrapassarem as estimativas. A este propósito, o VM explicou que, na maior parte dos casos, o nível da contribuição dos membros para os fundos operacionais era uma percentagem definida das receitas e que, assim, as contribuições efetivas dos membros podiam diferir das contribuições estimadas, comunicadas pelas organizações de produtores ao VM no ano anterior. O VM indicava assim que a aprovação e o pagamento da assistência financeira nacional se fazia tendo em conta essa contribuição efetiva, até ao limite de 80%, que se impunha, no entanto, em todos os casos.
38 Por carta de 9 de março de 2012, a Comissão indicou que pretendia proceder ao reembolso parcial do montante pago a título da assistência financeira nacional, por organização de produtores, até aos montantes notificados pela Hungria no seu pedido de autorização, que tinha deferido por carta de 3 de abril de 2009. A Comissão precisou que a assistência financeira nacional concedida além desses montantes não estava coberta pela exceção à aplicação das regras sobre os auxílios de Estado do artigo 180.° do Regulamento OCM única. A Comissão concluiu que os montantes pagos às organizações de produtores além dos montantes notificados e autorizados pela Comissão, para cada organização de produtores, podiam ser considerados auxílios ilegais cuja compatibilidade com o mercado interno poderia ter de ser analisada à luz dos artigos 107.° TFUE e 108.° TFUE. A Comissão recordava, a este respeito, que podia ordenar a recuperação dos auxílios ilegais.
39 Por carta de 16 de abril de 2012, o VM indicou que desaprovava a decisão da Comissão de fixar o nível da assistência reembolsável com base nos montantes de assistência financeira nacional comunicados no pedido de autorização. O VM referia‑se ao facto de as organizações de produtores terem a possibilidade de introduzir alterações ao programa operacional para o ano em curso e aos montantes das contribuições dos membros. Por essa razão, o montante efetivo das contribuições financeiras podia ser diferente do que o Estado‑Membro tinha comunicado à Comissão no pedido de autorização, com base nas estimativas das organizações de produtores. O VM recordava que o Regulamento OCM única não vinculava a concessão da assistência financeira nacional ao montante de assistência notificado com base em dados comunicados pelas organizações de produtores, mas ao limite de 80% da contribuição financeira dos membros ou da organização de produtores. Ora, este limite não tinha sido ultrapassado à luz do conteúdo da carta de autorização, que autorizou a concessão da assistência financeira nacional e não um montante de assistência financeira nacional preciso (montante de assistência que não constava, aliás, da referida decisão). O VM pediu à Comissão que alterasse a sua posição, por um lado, deferindo o pedido de reembolso parcial da assistência efetivamente paga além da assistência notificada e, por outro, dispensando‑a de uma análise da compatibilidade das assistências concedidas à luz das regras aplicáveis em matéria de auxílios de Estado.
40 Em 20 de abril de 2012, foi organizada pela Comissão uma consulta de peritos em Bruxelas (Bélgica).
41 Em 25 de maio de 2012, a Comissão, de acordo com o parecer do Comité de Gestão da Organização Comum dos Mercados Agrícolas, adotou a Decisão C (2012) 3324 da Comissão, de 25 de maio de 2012, relativa à assistência financeira nacional concedida às organizações de produtores (a seguir «decisão impugnada»).
42 A Comissão indicou, considerando nomeadamente o artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única nas citações da decisão impugnada:
— No considerando 13, que, «[d]e acordo com o artigo 95.°, n.° 2, do Regulamento de Execução n.° 543/2011, o pedido deve ser rejeitado se as regras de autorização e reembolso da assistência financeira nacional não tiverem sido cumpridas»;
— No considerando 14, que «[o]s montantes da assistência financeira nacional paga pela Hungria a determinadas organizações de produtores para os programas operacionais implementados em 2009 eram superiores aos montantes indicados no pedido de autorização e aprovados pela Comissão», que «[e]sses montantes, na parte que ultrapassa os montantes aprovados pela Comissão, não são reembolsáveis» e que, «[e]m contrapartida, no que respeita aos montantes pagos às organizações de produtores até ao nível declarado no pedido de autorização, o pedido de reembolso é considerado admissível»;
— No considerando 15, que «[i]mporta, pois, reembolsar parcialmente a assistência financeira nacional concedida pela Hungria às suas organizações de produtores, até 60% dos montantes comunicados no pedido de autorização para cada programa operacional implementado em 2009».
43 A Comissão concluiu, no artigo 1.° da decisão impugnada:
«A União reembolsa a assistência financeira nacional efetivamente paga pela Hungria às suas organizações de produtores para os programas operacionais implementados em 2009 no valor de 1 190 927 EUR nos termos do artigo 103.°‑E, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1234/2007.»
44 A decisão chegou em 29 de maio de 2012 à representação permanente da Hungria junto da União.
Tramitação processual e pedidos das partes
45 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 1 de agosto de 2012, a Hungria interpôs o presente recurso.
46 A Hungria conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
— Anular a decisão impugnada;
— Condenar a Comissão nas despesas.
47 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
— Negar provimento ao recurso;
— Condenar o Conselho nas despesas.
Questão de direito
48 A Hungria invoca, em substância, dois fundamentos, o primeiro, relativo a uma aplicação ultra vires do artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única e do artigo 97.° do Regulamento n.° 1580/2007 e, o segundo, relativo a um erro de apreciação na aplicação do artigo 97.° do Regulamento n.° 1580/2007.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma aplicação ultra vires do artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única e do artigo 97.° do Regulamento n.° 1580/2007
49 O primeiro fundamento da Hungria articula‑se em duas partes.
50 A Hungria afirma, numa primeira parte, que a Comissão não podia, na falta de base legal que a tal a autorizasse, fixar um limite ao reembolso da assistência financeira nacional correspondente aos montantes de assistência financeira nacional notificados para cada organização de produtores.
51 A Hungria acrescenta, numa segunda parte, que a Comissão, ao limitar o seu reembolso aos montantes da assistência notificados, violou as disposições que permitem a tomada em consideração, a título do reembolso pela União, da evolução da assistência financeira nacional no decurso do exercício.
Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa à falta de base legal que permita à Comissão limitar o reembolso pela União dos montantes de assistência notificados
52 A Hungria defende, a título principal, que a decisão da Comissão de associar o montante do seu reembolso aos montantes de assistência notificados não assenta em nenhuma base legal.
53 Em primeiro lugar, a Hungria invoca o artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única. A este respeito, por um lado, a Hungria indica que este texto apenas prevê como limite ao montante da assistência financeira nacional o valor de 80% das contribuições financeiras dos membros ou da própria organização de produtores para o fundo operacional. Este artigo não prevê, portanto, um limite associado aos montantes de assistência notificados, até 80%, quando do procedimento de autorização da assistência.
54 Por outro lado, a Hungria indica que, de acordo com o artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única, a autorização da Comissão para a concessão da assistência financeira nacional se deve limitar a analisar se as condições estabelecidas pelo artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única estão satisfeitas, em particular o facto de, em primeiro lugar, na região em causa, o nível de organização dos produtores ser especialmente baixo e, em segundo, de a assistência financeira nacional cuja concessão se pretende não ultrapassar 80% das contribuições financeiras dos membros ou das próprias organizações de produtores para os fundos operacionais. Se estas condições estiverem satisfeitas, a Comissão deve autorizar a concessão da assistência financeira nacional. Esta autorização não implica, no entanto, a fixação de um ou mais montantes precisos, mas apenas a concessão da assistência.
55 Em segundo lugar, a Hungria acrescenta que esta interpretação é corroborada pelo artigo 94.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1580/2007, segundo o qual a única alternativa da Comissão é «aprova[r] ou rejeita[r] o pedido» de autorização de pagamento da assistência financeira nacional, sem que este artigo lhe permita fixar um limite superior em termos de montante. A Hungria observa, a este propósito, que, nos termos do n.° 1 do mesmo artigo, os Estados‑Membros pedem a autorização para conceder a assistência financeira nacional e não uma autorização sobre um montante efetivo de assistência.
56 Em terceiro lugar, a Hungria conclui que o reembolso pela União não pode abranger os montantes de assistência notificados. Incumbe à Comissão, uma vez concedida a assistência financeira nacional, reembolsar os montantes «efetivamente pag[os]» na aceção do artigo 97.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1580/2007, no limite de 60% da assistência financeira nacional.
57 Em quarto lugar, a Hungria acrescenta, a título incidental, na réplica, que o artigo 94.° da versão húngara do Regulamento n.° 1580/2007, em vigor à data do pedido de reembolso, estabelecia a comunicação da proporção da assistência financeira nacional (relativamente ao limite de 80%), mas não do seu montante, o que confirma que o reembolso pela União está ligado ao respeito pelo limite de 80% e não ao montante declarado da assistência prevista.
58 Segundo jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (v. acórdãos de 7 de junho de 2005, VEMW e o., C‑17/03, Colet., EU:C:2005:362, n.° 41 e jurisprudência referida, e de 26 de outubro 2010, Alemanha/Comissão, T‑236/07, Colet., EU:T:2010:451, n.° 44 e jurisprudência referida). Importa, assim, tomar em consideração a finalidade das regras da União para que lhes seja dada uma interpretação que assegure todo o seu efeito útil (acórdão de 13 de julho de 2004, Comissão/Conselho, C‑27/04, Colet., EU:C:2004:436, n.° 74).
59 Por conseguinte, a fim de responder ao argumento da Hungria segundo o qual a decisão impugnada não assenta em nenhuma base legal, importa, nos termos da jurisprudência referida no n.° 58, analisar, por um lado, se os termos do artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única e dos artigos 94.° e 97.° do Regulamento n.° 1580/2007 podiam conferir à Comissão o direito de limitar o seu reembolso aos montantes de assistência notificados e, por outro, se a interpretação feita pela Hungria dos textos referidos é compatível com as suas finalidades e os objetivos que prossegue.
60 O artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única dá uma margem de apreciação à Comissão para autorizar os Estados‑Membros a pagar a assistência financeira nacional às organizações de produtores elegíveis. Dispõe, a este respeito, que «os Estados‑Membros podem ser autorizados pela Comissão, mediante pedido devidamente justificado, a pagar às organizações de produtores, [montantes] a título de assistência financeira nacional».
61 Esta margem de apreciação na concessão da assistência, sublinhada pela utilização do verbo «poder», situa‑se na fase do reembolso pela União, objeto do presente processo. O artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única dispõe assim que «a assistência […] pode ser reembolsada pela [União], a pedido do Estado‑Membro em causa».
62 Quanto às regras de execução do reembolso pela União, nos termos do artigo 103.°‑H do Regulamento OCM única, o Conselho da União Europeia habilitou a Comissão a adotar as «regras de execução [do] reembolso».
63 Para o setor das frutas e produtos hortícolas, a Comissão fixou essas regras de execução no âmbito do Regulamento n.° 1580/2007, prevendo no seu artigo 97.°, n.° 1, que «[o]s pedidos de reembolso da assistência financeira nacional aprovada e efetivamente paga [pela União] são apresentados pelos Estados‑Membros […]».
64 O conteúdo da «assistência aprovada» referida no artigo 97.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1580/2007 é fixado pelo artigo 94.°, n.° 1, segundo parágrafo, do mesmo regulamento, que regula a «autorização de pagamento da assistência financeira nacional». Este artigo dispõe que «[o] pedido deve ser acompanhado de comprovativos […] e de informações sobre [nomeadamente] o montante da assistência».
65 Resulta assim da redação do artigo 94.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1580/2007, e em particular da utilização do termo «montante», que a «assistência aprovada» inclui necessariamente o montante da assistência financeira nacional declarada.
66 A este propósito, contrariamente ao que defende a Hungria, a aprovação da assistência financeira nacional tem por objeto os montantes notificados por cada organização de produtores beneficiária da assistência financeira nacional, e não o montante total da assistência financeira nacional (sem distinção de organizações de produtores). Com efeito, nos termos do artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única, a assistência não pode ultrapassar 80% das contribuições financeiras da organização de produtores em causa, o que implica, nos termos do artigo 94.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1580/2007, que o montante da assistência e o respeito do limite de 80% sejam verificados organização de produtores por organização de produtores e que, por conseguinte, a autorização da Comissão se destina à assistência tal como discriminada pelas organizações de produtores.
67 Resulta do exposto que a Comissão dispunha de uma base legal para limitar o reembolso pela União aos montantes de assistência notificados no âmbito do procedimento de autorização do artigo 94.° do Regulamento n.° 1580/2007, quer com base no artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única quer no artigo 97.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1580/2007.
68 A argumentação avançada pela Hungria não pode contrariar esta conclusão que resulta de uma interpretação literal dos textos.
69 Em primeiro lugar, o artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única não pode ser interpretado no sentido de que, em substância, a Comissão tinha de reembolsar qualquer assistência inferior ao limite de 80% das contribuições dos membros ou da própria organização de produtores, independentemente do montante da referida assistência, desde que o grau de organização dos produtores, na região em causa, fosse «especialmente baixo».
70 A interpretação proposta pela Hungria destinada a considerar que um Estado‑Membro podia, com base no artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única, pagar ex post um montante superior ao montante notificado ex ante e obter, seguidamente, o reembolso do montante não notificado privaria de efeito útil (v., por analogia, acórdão de 4 de outubro de 2001, Itália/Comissão, C‑403/99, Colet., EU:C:2001:507, n.° 28) e tornaria inoperante o procedimento de autorização da assistência financeira nacional (v., por analogia, acórdão de 10 de abril de 2014, Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom‑Boelhouwer, C‑485/12, Colet., EU:C:2014:250, n.° 61). A este respeito, como afirma a Comissão, há que observar que se o legislador europeu tivesse querido dispensar os Estados‑Membros de um procedimento formal de autorização de assistência, que implica necessariamente uma apreciação dos montantes notificados, podia ter recorrido a um procedimento parecido ao previsto pelo artigo 182.°, n.° 6, do Regulamento OCM única, que autoriza, desde que estejam preenchidas certas condições prévias, os Estados‑Membros a pagar ajudas estatais aos produtores não membros de uma organização comum.
71 Além disso, tal interpretação seria incoerente com a finalidade da análise da assistência financeira nacional à luz do direito das ajudas de Estado, na medida em que implicaria que a Comissão pudesse ter de reembolsar montantes que, tendo sido pagos para além dos montantes notificados, não puderam ser aprovados e, portanto, cobertos pela autorização dada com base no artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única e do artigo 97.° do Regulamento n.° 1580/2007. Ora, importa recordar que a assistência financeira nacional prevista pelo artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única é mencionada no artigo 180.° desse regulamento como uma derrogação às disposições do Tratado sobre as ajudas de Estado que só é permitida, no contexto do considerando 20 do Regulamento n.° 72/2009, na medida em que «[a]s disposições em causa inclu[a]m condições adequadas para a concessão de apoio que impe[ça]m distorções de concorrência indevidas», o que justifica uma interpretação estrita da possibilidade de conceder as referidas ajudas (v., por analogia, acórdão de 27 de fevereiro de 1985, Itália/Comissão, 56/83, Colet., EU:C:1985:85, n.° 31 e jurisprudência referida).
72 Por conseguinte, a interpretação defendida pela Hungria segundo a qual a Comissão teria de reembolsar qualquer assistência inferior ao limite de 80% independentemente do seu montante, sem poder exercer a margem de apreciação de que dispõe em aplicação do artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única na fase de autorização, privaria também de efeito útil o artigo 180.° do mesmo regulamento, lido à luz do considerando 20 do Regulamento n.° 72/2009, e os objetivos que prossegue em matéria de política da concorrência, nomeadamente, de fiscalização das ajudas de Estado.
73 Em segundo lugar, na medida em que a Hungria invoca, na réplica, a redação do artigo 94.° do Regulamento n.° 1580/2007 na sua versão húngara, quando do seu pedido de autorização da assistência financeira nacional, para apoiar a sua interpretação segundo a qual o reembolso pela União está associado ao respeito do limite de 80% e não ao montante declarado da assistência prevista, há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, lembrada pela Comissão nos seus articulados, em caso de disparidade entre as diferentes versões linguísticas de um texto do direito da União, a disposição em causa deve ser interpretada em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (v. acórdãos de 19 de abril de 2007, Profisa, C‑63/06, Colet., EU:C:2007:233, n.° 14 e jurisprudência referida, e de 15 de dezembro de 2011, Møller, C‑585/10, Colet., EU:C:2011:847, n.° 26 e jurisprudência referida).
74 Resulta também da jurisprudência que a necessidade de uma interpretação uniforme dos textos da União exclui que se considere isoladamente um texto determinado e exige, em caso de dúvida, que ele seja interpretado e aplicado à luz das versões estabelecidas nas outras línguas oficiais [v. acórdãos de 17 de outubro de 1996, Lubella, C‑64/95, Colet., EU:C:1996:388, n.° 17 e jurisprudência referida, e de 31 de janeiro de 2008, Federación de Cooperativas Agrarias de la Comunidad Valenciana/ICVV — Nador Cott Protection (Nadorcott), T‑95/06, Colet., EU:T:2008:25, n.° 33 e jurisprudência referida].
75 Ora, no caso em apreço, a Hungria não alega que as versões nas outras línguas oficiais não mencionam a obrigação de comunicar os montantes da assistência prevista, o que, aliás, aqui não acontece.
76 Há que observar, a este propósito, como recorda a Comissão, que a Hungria, em toda a correspondência que trocou com a Comissão, na fase da autorização da assistência financeira nacional, comunicou o montante de assistência previsto.
77 O montante de assistência financeira nacional previsto foi primeiro comunicado de forma global por carta de 30 de janeiro de 2009, e depois por carta de 11 de março de 2009, antes de ser comunicado de forma discriminada por organização de produtores, em 12 de março de 2009, a pedido expresso da Comissão.
78 A Hungria não pode, portanto, defender razoavelmente que o artigo 94.° do Regulamento n.° 1580/2007, na sua redação em língua húngara à data do pedido de autorização da assistência financeira nacional, não podia ser interpretado no sentido de exigir a comunicação do montante da assistência financeira nacional.
79 Seja como for, há que referir que o termo «összeg» [«montante»] em húngaro, foi incluído na versão húngara do Regulamento n.° 1580/2007 após a carta de autorização, por ocasião da publicação do Regulamento (CE) n.° 441/2009 da Comissão, de 27 de maio de 2009, que altera o Regulamento (CE) n.° 1580/2007 (JO L 129, p. 10), em 28 de maio de 2009.
80 Tendo em conta o exposto, foi, portanto, corretamente que a Comissão considerou que dispunha de base legal para subordinar o montante do reembolso pela União aos montantes de assistência notificados quando do procedimento de autorização da assistência financeira nacional.
81 Por fim, há que observar que a Comissão faz referência nos seus articulados ao Regulamento n.° 1580/2007 e não ao Regulamento de Execução n.° 543/2011, embora mencione este último na decisão impugnada.
82 O Regulamento de Execução n.° 543/2011 estabelece regras substantivas em matéria de reembolso, nomeadamente no seu artigo 95.°, que não se podem aplicar retroativamente à situação jurídica existente no momento do pedido de reembolso (v., por analogia, acórdão de 12 de novembro de 1981, Meridionale Industria Salumi e o., 212/80 a 217/80, Recueil, EU:C:1981:270, n.° 9).
83 Importa também declarar que o Regulamento de Execução n.° 543/2011 não prevê a sua aplicação retroativa a pedidos de reembolso surgidos na vigência do antigo regulamento (v., por analogia, acórdãos de 29 de janeiro de 1985, Gesamthochschule Duisburg, 234/83, Recueil, EU:C:1985:30, n.° 20; de 15 de julho de 1993, GruSa Fleisch, C‑34/92, Colet., EU:C:1993:317, n.° 22; e de 24 de setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão, C‑74/00 P e C‑75/00 P, Colet., EU:C:2002:524, n.° 119).
84 Nestas condições, as partes referiram‑se acertadamente, nos seus articulados, ao Regulamento n.° 1580/2007.
85 A este propósito, há que considerar que, na medida em que os dois regulamentos prosseguem objetivos idênticos e estabelecem regras idênticas quanto à base do reembolso pela União (v. n.° 25, supra), o facto de a Comissão ter mencionado o Regulamento de Execução n.° 543/2011 na decisão impugnada, em vez do Regulamento n.° 1580/2007, é irrelevante quanto à legalidade daquela, uma vez que o resultado se mantém inalterado seja qual for o regulamento tido em conta (v., por analogia, acórdãos de 5 de junho de 1996, Günzler Aluminium/Comissão, T‑75/95, Colet., EU:T:1996:74, n.° 55, e de 27 de fevereiro de 1997, FFSA e o./Comissão, T‑106/95, Colet., EU:T:1997:23, n.° 199).
86 A primeira parte do primeiro fundamento, relativa à falta de base legal da Comissão para subordinar o seu reembolso aos montantes notificados no decurso do procedimento de autorização, deve, portanto, ser afastada.
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa à violação das disposições que permitem a tomada em consideração da evolução do montante da assistência nacional no decurso do exercício
– Quanto à violação dos artigos 67.° e 94.°‑A do Regulamento n.° 1580/2007
87 A Hungria defende que os artigos 67.° e 94.°‑A do Regulamento n.° 1580/2007 oferecem às organizações de produtores a possibilidade de alterar o montante do fundo operacional no decurso do ano. Segundo a Hungria, a Comissão não podia, portanto, fixar um limite definitivo ao seu reembolso associado aos montantes notificados no âmbito do procedimento de autorização sem violar os artigos 67.° e 94.°‑A do Regulamento n.° 1580/2007.
88 No que respeita, antes de mais, ao artigo 67.° do Regulamento n.° 1580/2007, que oferece às organizações de produtores nomeadamente a possibilidade de «[a]umentar o montante do fundo operacional em 25%, no máximo, do montante inicialmente aprovado», importa observar que esta disposição não é aplicável à assistência financeira nacional referida no artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única.
89 Com efeito, como afirma a Comissão, o artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única dispõe que a assistência financeira nacional «acresce ao fundo operacional», o que significa que um aumento posterior do fundo operacional, como o referido no artigo 67.° do Regulamento n.° 1580/2007, não implica um correspondente aumento da assistência financeira nacional.
90 Esta distinção entre os dois regimes de assistência reflete‑se na estrutura do Regulamento n.° 1580/2007.
91 Com efeito, o título III do Regulamento n.° 1580/2007 contém, nomeadamente, por um lado, um capítulo II intitulado «Fundos operacionais e programas operacionais», no qual figura o artigo 67.° e que inclui disposições sobre a assistência financeira da União e, por outro, um capítulo IV intitulado «Assistência financeira nacional», no qual figuram os artigos 96.° e 97.° sobre o reembolso da assistência financeira nacional.
92 No que respeita, em seguida, ao artigo 94.°‑A do Regulamento n.° 1580/2007 invocado pela Hungria, que dispõe que «[a]s organizações de produtores que pretendam apresentar um pedido de assistência financeira nacional devem, se necessário, alterar o seu programa operacional em conformidade com o artigo 67.°», há que declarar que essa disposição também não é aplicável no caso em apreço.
93 Com efeito, resulta da redação do artigo 94.°‑A do Regulamento n.° 1580/2007 que este não se refere à presente hipótese de um montante de assistência financeira nacional aprovado pela Comissão e posteriormente aumentado, mas ao conteúdo de um programa operacional que seria alterado antes da sua aprovação pela autoridade nacional.
94 Importa, portanto, afastar o argumento da Hungria destinado à declaração de uma violação dos artigos 67.° e 94.°‑A do Regulamento n.° 1580/2007.
– Quanto à violação do artigo 103.°‑D do Regulamento OCM única e dos artigos 53.° e 99.° do Regulamento n.° 1580/2007
95 A Hungria defende que há que interpretar as disposições sobre o reembolso da assistência financeira nacional à luz das disposições sobre a assistência financeira da União (nomeadamente o artigo 103.°‑D do Regulamento OCM única e o artigo 99.° do Regulamento n.° 1580/2007), que permitem uma adaptação da assistência em função do valor da produção comercializada.
96 Todavia, por um lado, o artigo 103.°‑D do Regulamento OCM única não prevê nenhum procedimento de autorização da assistência financeira da União perante a Comissão, ao contrário do que faz o artigo 103.°‑E do mesmo regulamento.
97 Por outro lado, o artigo 103.°‑D do Regulamento OCM única dispõe que a assistência financeira da União é igual ao montante das contribuições financeiras «efetivamente pagas», ao passo que o artigo 97.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1580/2007 baseia o reembolso pela União na assistência financeira nacional «aprovada e efetivamente paga».
98 Assim sendo, o argumento da Hungria deve ser afastado.
99 Em conclusão, tendo em conta o exposto, há que declarar que os artigos acima referidos, quer relativos à assistência financeira nacional quer à assistência financeira da União, não obstam a que a Comissão autorize o reembolso pedido pela Hungria até aos montantes notificados e efetivamente pagos às organizações de produtores.
100 A segunda parte do primeiro fundamento, relativa à violação das disposições que permitem a tomada em consideração da evolução do montante da assistência no decurso do exercício deve, portanto, ser afastada assim como, consequentemente, o primeiro fundamento na sua totalidade.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro de apreciação na aplicação do artigo 97.° do Regulamento n.° 1580/2007
101 A Hungria defende que, mesmo admitindo que a Comissão pudesse limitar o seu reembolso aos montantes de assistência notificados, ao abrigo do artigo 97.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1580/2007, só o podia fazer através de uma aprovação prévia desses montantes, na carta de autorização, o que não aconteceu no caso em apreço.
102 Em apoio desse fundamento, em primeiro lugar, a Hungria afirma que a Comissão não referiu expressamente nenhum montante de assistência na carta de autorização, contrariamente à prática observada nas suas decisões posteriores, para as campanhas de 2010 e 2011, em que a Comissão referiu o montante global da assistência concedida.
103 Em segundo lugar, a Hungria defende que a carta de autorização não revestiu a forma de uma decisão de aprovação tácita, na aceção do artigo 94.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1580/2007, que só teria permitido, por efeito da reciprocidade, uma aprovação tácita dos montantes de assistência notificados.
104 Em terceiro lugar, a Hungria defende que a Comissão não podia aprovar montantes de assistência a partir de dados apresentados como simples estimativas.
105 Em quarto lugar, a Hungria considera que se a Comissão pudesse fixar um limite ao reembolso da assistência financeira nacional a partir de montantes de assistência que não são referidos na decisão de autorização, tal «suscitaria preocupações relativamente ao princípio da segurança jurídica».
106 Importa recordar que, no considerando 14 da decisão impugnada, a Comissão considerou que «[o]s montantes da assistência financeira nacional paga pela Hungria a certas organizações de produtores para os programas operacionais implementados em 2009 eram superiores aos montantes indicados no pedido de autorização e aprovados pela Comissão». Concluiu que «[e]sses montantes, na parte que [ultrapassava] os montantes aprovados pela Comissão, [não eram] passíveis de reembolso», contrariamente aos montantes pagos às organizações de produtores até ao valor declarado no pedido de autorização. Com base no artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única, a Comissão decidiu limitar o seu reembolso a estes últimos montantes.
107 Resulta portanto da decisão impugnada que a Comissão limitou os montantes passíveis de reembolso aos montantes notificados quando do procedimento de autorização, na medida em que considerou que os montantes pagos acima dos montantes de assistência notificados não constituíam montantes «aprovados» na aceção do artigo 97.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1580/2007.
108 Importa, por conseguinte, no caso em apreço, determinar se a Comissão agiu acertadamente ao limitar os montantes passíveis de reembolso considerando que os montantes pagos acima dos montantes de assistência notificados não tinham sido «aprovados» na carta de autorização, nos termos do artigo 97.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1580/2007, sendo certo, nomeadamente, que os montantes de assistência notificados não eram expressamente referidos na mencionada carta e que esta não fazia referência, pelo menos de forma expressa, a uma «aprovação» dos mesmos.
109 A este respeito, em primeiro lugar, há que observar que nenhuma disposição, no Regulamento OCM única ou no Regulamento n.° 1580/2007, obriga a Comissão a referir especificamente o montante de assistência notificado na decisão de autorização. Além disso, resulta do artigo 103.°‑H do Regulamento OCM única que a Comissão tem total competência para fixar as «regras de execução d[o] reembolso». Portanto, nenhuma disposição a obrigava expressamente, na falta de disposição nesse sentido, a mencionar os montantes de assistência notificados na carta de autorização.
110 Em segundo lugar, como acima indicado nos n.os 63 a 66, resulta do artigo 97.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1580/2007 que o reembolso pela União da assistência financeira nacional tem por base «a assistência financeira nacional aprovada e efetivamente paga». Ora, a assistência financeira nacional «aprovada» inclui necessariamente o seu montante discriminado por organização de produtores, comunicado para efeitos da autorização da assistência, nos termos do artigo 94.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1580/2007. A não referência expressa aos montantes de assistência notificados na decisão de autorização não pode, portanto, acarretar uma falta de limite aos montantes de assistência cujo pagamento é permitido até 80%, na medida em que a autorização de pagamento da assistência assenta, nos termos do artigo 94.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1580/2007, na tomada em consideração dos referidos montantes.
111 Em terceiro lugar, há que salientar que a Comissão só deu o seu consentimento à assistência notificada após ter pedido e obtido, por carta de 12 de março de 2009, o montante de assistência financeira nacional discriminado por organização de produtores (v., por analogia, acórdão de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão, C‑537/08 P, Colet., EU:C:2010:769, n.° 45). O montante de assistência financeira nacional discriminado por organização de produtores, no qual se baseou a Comissão para decidir o seu reembolso, foi, portanto, por ela aprovado no âmbito do procedimento de autorização, tendo em conta o conteúdo da notificação efetuado pela Hungria (v., por analogia, despacho de 22 de março de 2012, Itália/Comissão, C‑200/11 P, EU:C:2012:165, n.° 27 e jurisprudência referida).
112 Em quarto lugar, a carta de autorização refere expressamente o «montante da assistência em causa», a título dos elementos do artigo 94.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1580/2007 tidos em conta para a fundamentar, e indica que a assistência está «devidamente justificada». A Hungria não podia portanto razoavelmente ignorar que os montantes de assistência notificados tinham sido objeto de uma aprovação da Comissão na aceção do artigo 97.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1580/2007 e serviriam de base ao seu reembolso.
113 Nestas condições e pelas razões acima expostas relativas, nomeadamente, à economia do artigo 97.° do Regulamento n.° 1580/2007, ao conteúdo da notificação da Hungria e ao conteúdo da carta de autorização, não se pode acusar a Comissão de ter cometido um erro de apreciação suscetível de acarretar a anulação da decisão impugnada. Com efeito, pelas razões acima expostas nos n.os 109 a 112, deve considerar‑se que a carta de autorização aprovou os montantes de assistência notificados, ou seja, o montante discriminado por organização de produtores, pedido pela Comissão e recebido por carta de 12 de março de 2009, e não montantes pagos além destes.
114 Esta conclusão não é infirmada pelos argumentos apresentados pela Hungria.
115 Em primeiro lugar, é irrelevante o facto de a Comissão, nas suas decisões de autorização subsequentes, ter alterado a sua prática especificando o montante global de assistência financeira nacional notificado. Há que notar, a este respeito, que o montante tido em conta a título dos montantes reembolsáveis era o montante da assistência financeira nacional como discriminado por organização de produtores beneficiários (v. n.° 66, supra).
116 Em segundo lugar, em resposta ao argumento da Hungria segundo o qual a carta de autorização não revestiu a forma de uma decisão de aprovação tácita, na aceção do artigo 94.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1580/2007, que apenas teria permitido, por efeito da reciprocidade, uma aprovação tácita dos montantes de assistência notificados, basta observar que, se o silêncio da Comissão pode acarretar a aprovação tácita dos montantes de assistência na aceção do artigo 94.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1580/2007, por maioria de razão o mesmo pode acontecer relativamente a uma carta de autorização em que se faz expressamente referência ao «montante de assistência em causa» e ao caráter «devidamente justificado» do pedido. Há ainda que referir que o artigo 94.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1580/2007 invocado pela Hungria dispõe que «[a] Comissão aprova ou rejeita o pedido», o que demonstra que a aprovação da assistência se refere necessária e, portanto, tacitamente, ao conteúdo do pedido, que inclui necessariamente o «montante da assistência» solicitado referido no n.° 1 do mesmo artigo.
117 Em terceiro lugar, quanto ao caráter estimativo dos montantes apresentados pela Hungria que não teriam permitido à Comissão proceder a uma aprovação dos referidos montantes, afigura‑se que a comunicação das estimativas faz parte da própria natureza do procedimento de autorização, porque a assistência financeira nacional depende da contribuição dos membros para o fundo operacional. Ora, esta contribuição depende da sua produção agrícola, que só é conhecida no fim do exercício. Por conseguinte, o caráter estimativo dos montantes notificados não é suscetível de impedir a Comissão de recusar reembolsar os montantes pagos acima dos montantes notificados, visto que essas estimativas devem ser devidamente justificadas na aceção do artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única. A comunicação de montantes de natureza estimativa não proíbe, portanto, a Comissão de tratar esses montantes como base da autorização da assistência notificada e como elemento constitutivo do seu consentimento à referida autorização.
118 Em quarto lugar, o argumento da Hungria segundo o qual, se a Comissão pudesse fixar um limite ao reembolso da assistência financeira nacional a partir de montantes de assistência que não são referidos na carta de autorização, tal «suscitaria preocupações relativamente ao princípio da segurança jurídica», não é apoiado por nenhum elemento de facto ou de direito.
119 A Hungria não precisa nomeadamente quem seria a vítima da alegada violação do princípio da segurança jurídica (o Estado‑Membro ou as organizações de produtores beneficiárias da assistência).
120 Na falta de precisão a este respeito, há que considerar que a violação alegada respeitaria, primeiramente, à Hungria, parte no presente litígio.
121 Ora, como salienta a Comissão, uma vez que os montantes por si tidos em conta na carta de autorização foram comunicados pelas próprias autoridades húngaras, o princípio da segurança jurídica não pôde de modo nenhum ter sido afetado pelo facto de esses montantes terem constituído a base da autorização da assistência financeira nacional, posteriormente a base do reembolso. Com efeito, a Hungria não podia razoavelmente ignorar que os montantes discriminados pela organização de produtores, comunicados a pedido expresso da Comissão, constituíam a base da autorização (v. n.° 112, supra).
122 Assim sendo, a não referência expressa na carta de autorização aos montantes máximos notificados pela Hungria não podia ser interpretada como uma renúncia pela Comissão a basear a sua autorização e o seu reembolso da assistência financeira nacional nos montantes de assistência notificados.
123 Nestas condições, o segundo fundamento, relativo a um erro de apreciação na aplicação do artigo 97.° do Regulamento n.° 1580/2007, deve ser afastado.
124 Uma vez que ambos os fundamentos improcedem, deve ser negado provimento ao recurso na totalidade.
Quanto às despesas
125 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Hungria sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão, em conformidade com o pedido desta última.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Hungria suportará as suas próprias despesas e as despesas da Comissão Europeia.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 15 de setembro de 2015.
Assinaturas
Índice
Quadro jurídico
Regulamento OCM única
Regulamento n.° 1580/2007
Regulamento de Execução n.° 543/2011
Antecedentes do litígio
Tramitação processual e pedidos das partes
Questão de direito
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma aplicação ultra vires do artigo 103.°‑E do Regulamento OCM única e do artigo 97.° do Regulamento n.° 1580/2007
Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa à falta de base legal que permita à Comissão limitar o reembolso pela União dos montantes de assistência notificados
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa à violação das disposições que permitem a tomada em consideração da evolução do montante da assistência nacional no decurso do exercício
— Quanto à violação dos artigos 67.° e 94.°‑A do Regulamento n.° 1580/2007
— Quanto à violação do artigo 103.°‑D do Regulamento OCM única e dos artigos 53.° e 99.° do Regulamento n.° 1580/2007
Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro de apreciação na aplicação do artigo 97.° do Regulamento n.° 1580/2007
Quanto às despesas