Asunto T‑345/12

Akzo Nobel NV y otros

contra

Comisión Europea

«Competencia — Procedimiento administrativo — Mercado europeo del peróxido de hidrógeno y del perborato — Publicación de una decisión por la que se declara la existencia de una infracción del artículo 81 CE — Denegación de una solicitud que tiene por objeto obtener el tratamiento confidencial de la información proporcionada a la Comisión en virtud de su Comunicación sobre la cooperación — Obligación de motivación — Confidencialidad — Secreto profesional — Confianza legítima»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera)
de 28 de enero de 2015

1.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión del consejero auditor por la que se deniega, en el marco de un procedimiento de aplicación de las normas de competencia, una solicitud de tratamiento confidencial de determinada información

(Art. 81 CE; art. 296 TFUE; Decisión 2011/695/UE del Presidente de la Comisión, art. 8)

2.      Actos de las instituciones — Publicidad — Respeto del principio de apertura — Alcance — Facultad de publicar actos a falta de obligación expresa a tal efecto

(Art. 1 TUE, párr. 2; art. 15 TFUE)

3.      Competencia — Procedimiento administrativo — Secreto profesional — Determinación de la información amparada por el secreto profesional — Criterios

[Art. 81 CE; art. 339 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 28 y 30]

4.      Competencia — Procedimiento administrativo — Secreto profesional — Alcance — Tratamiento diferenciado de los titulares del derecho a ser oído y del público en general

[Art. 81 CE; art. 339 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 27, ap. 2, y 28, ap. 2]

5.      Competencia — Procedimiento administrativo — Secreto profesional — Determinación de la información amparada por el secreto profesional — Criterios — Divulgación que puede ocasionar un perjuicio serio — Información consistente en la descripción de elementos constitutivos de una infracción de las normas sobre competencia — Publicación de dicha información que facilita la prueba de la responsabilidad civil de las empresas afectadas

[Art. 81 CE; art. 339 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 28 y 30]

6.      Competencia — Procedimiento administrativo — Secreto profesional — Determinación de la información amparada por el secreto profesional — Criterios — Intereses dignos de protección que pueden resultar lesionados por la divulgación de la información — Ponderación del interés general en la transparencia de la actuación de la Unión y los intereses legítimos que se oponen a la divulgación — Interés de una empresa en que no se revele cierta información relativa a su comportamiento — Interés que no merece protección particular alguna tratándose de empresas que hayan participado en una infracción de las normas sobre competencia de la Unión

[Art. 81 CE; art. 339 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 28 y 30]

7.      Competencia — Procedimiento administrativo — Secreto profesional — Determinación de la información amparada por el secreto profesional — Ponderación del interés general en la transparencia de la actuación de la Unión y los intereses legítimos que se oponen a la divulgación — Publicación de información voluntariamente comunicada a la Comisión con el fin de acogerse al programa de clemencia — Ponderación de los intereses que justifican la comunicación de dicha información y la protección de ésta

[Art. 81 CE; art. 339 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 30, ap. 2; Comunicación 2002/C 45/03 de la Comisión]

8.      Competencia — Procedimiento administrativo — Decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una infracción — Publicación de información voluntariamente comunicada a la Comisión por una empresa que ha tomado parte en la infracción con el fin de acogerse al programa de clemencia — Facultad de apreciación de la Comisión — Comunicaciones sobre la cooperación — Autolimitación de su facultad de apreciación — Alcance — Prohibición de publicar información contenida en solicitudes de clemencia — Inexistencia

[Art. 81 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 30; Comunicaciones de la Comisión 2002/C 45/03 y 2006/C 298/11]

9.      Competencia — Procedimiento administrativo — Decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una infracción — Publicación de información voluntariamente comunicada a la Comisión por una empresa que ha tomado parte en la infracción con el fin de acogerse al programa de clemencia — Facultad de apreciación de la Comisión — Alcance — Modificación de la práctica anterior — Violación del principio de protección de la confianza legítima — Inexistencia

[Art. 81 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 30, ap. 2]

1.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 30 a 44)

2.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 60)

3.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 61 y 65)

4.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 67 a 69)

5.      Para que determinada información quede comprendida, por su naturaleza, en el ámbito del secreto profesional, gozando así de una protección contra su divulgación pública, es preciso, entre otros requisitos, que la divulgación de esa información pueda ocasionar un perjuicio serio a quien la haya facilitado o a terceros.

En el caso de información consistente en la descripción de elementos constitutivos de una infracción del artículo 81 CE, la divulgación de tal información puede ocasionar un perjuicio grave a una empresa que haya participado en dicha infracción, en la medida en que esa información pueda facilitar a personas físicas o jurídicas que se consideren víctimas de la infracción la prueba de la responsabilidad civil de la empresa.

(véanse los apartados 73, 74 y 77)

6.      Para que determinada información quede comprendida, por su naturaleza, en el ámbito del secreto profesional, gozando así de una protección contra su divulgación pública, es preciso que los intereses que la divulgación de tal información pueda lesionar sean objetivamente dignos de protección. Este requisito implica que la apreciación de la confidencialidad de una información requiere ponderar los intereses legítimos que se oponen a su divulgación y el interés general que exige que las actividades de las instituciones se desarrollen de la forma más abierta posible.

A este respecto, el interés de una empresa a la que la Comisión ha impuesto una multa por infracción del Derecho de la competencia en que no se divulguen públicamente los detalles de la conducta constitutiva de infracción que se le imputa no merece en principio ninguna protección particular, habida cuenta, por una parte, del interés del público en conocer con la mayor amplitud posible los motivos de cualquier acción de la Comisión, del interés de los operadores económicos en saber cuáles son las conductas por las que pueden ser sancionados y del interés de las personas perjudicadas por la infracción en conocer sus detalles, con el fin de poder hacer valer, en su caso, sus derechos frente a las empresas sancionadas, y considerando, por otra parte, que la empresa dispone de la posibilidad de someter a control jurisdiccional tal decisión.

(véanse los apartados 79 y 80)

7.      La eficacia de los programas de clemencia podría verse afectada por el traslado de los documentos de un procedimiento de clemencia a las personas que desean ejercitar una acción por daños y perjuicios, aun cuando las autoridades nacionales de competencia o la Comisión concedan al solicitante de clemencia una exención total o parcial de la multa que habrían podido imponer. En efecto, una persona implicada en una infracción del Derecho de la competencia, ante la posibilidad de que se produzca ese traslado de documentos, podría verse disuadida de recurrir a la posibilidad ofrecida por dichos programas de clemencia, especialmente teniendo en cuenta que los documentos comunicados a la Comisión o las declaraciones efectuadas ante ella con tal motivo pueden presentar un carácter autoinculpatorio.

No obstante, el derecho a ser indemnizado por los daños ocasionados por un contrato o una conducta que pueda restringir o falsear el juego de la competencia puede contribuir sustancialmente al mantenimiento de una competencia efectiva en la Unión participando de este modo en la realización de un objetivo de interés público.

En aplicación de estos principios, el Tribunal de Justicia, interrogado por vía prejudicial en el marco de litigios relativos a solicitudes de empresas que se consideraban perjudicadas por infracciones del Derecho de la competencia de acceder a expedientes de investigación en poder de las autoridades nacionales de competencia, invitó a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocían de estos litigios a ponderar los intereses que justificaban el traslado de la información voluntariamente facilitada por los solicitantes de clemencia y la protección de dicha información.

Ahora bien, en un asunto que no se refiere a la impugnación de una denegación de acceso a documentos de un procedimiento en materia de competencia, sino a la publicación prevista por la Comisión de determinada información contenida en documentos o declaraciones que le ha presentado voluntariamente una empresa implicada en una infracción del Derecho de competencia con objeto de acogerse al programa de clemencia y en el que se ha afirmado que la publicación de la información comunicada voluntariamente en el curso de la investigación con la esperanza de beneficiarse del programa de clemencia perjudicaría al objetivo de las actividades de investigación de la Comisión, esta última afirmación no pone de manifiesto la existencia de norma jurídica alguna que la Comisión haya infringido por el solo hecho de que la publicación prevista de la información facilitada en el marco del programa de clemencia pueda tener una repercusión sobre la aplicación de dicho programa respecto de futuras investigaciones.

Además, esta alegación particular implica el interés del público en conocer con la mayor amplitud posible los motivos de toda acción de la Comisión, el de los operadores económicos en informarse de las conductas que pueden exponerlos a sanciones y, por último, el de la Comisión en preservar la eficacia de su programa de clemencia. Pues bien, estos intereses específicos no son propios de la empresa afectada, de modo que incumbe exclusivamente a la Comisión ponderar la eficacia del programa de clemencia, por una parte, y el interés del público y de los operadores económicos en informarse del contenido de su decisión y en actuar para proteger sus derechos, por otra.

Esta conclusión no puede quedar desvirtuada por la alegación de que, en lo sustancial, la información cuyo tratamiento confidencial solicitó la empresa no es esencial para la comprensión de la parte dispositiva de la decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una infracción del Derecho de competencia de la Unión y, por lo tanto, no está comprendida en la obligación de publicación que pesa sobre la Comisión en virtud del artículo 30, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003. En efecto, dicha disposición no tiene por objeto restringir la libertad de la Comisión para publicar voluntariamente una versión de su decisión más completa que el mínimo necesario incluyendo también en ella información cuya publicación no sea obligatoria, en la medida en que la divulgación de dicha información no resulte incompatible con la protección del secreto profesional.

(véanse los apartados 83 a 85 y 87 a 90)

8.      Al adoptar reglas de conducta como las contenidas en las Comunicaciones relativas a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cártel y al anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de tales reglas sin justificación, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima. No obstante, de dichas Comunicaciones no se desprende una prohibición para la Comisión de hacer pública en cualquier circunstancia la información contenida en solicitudes de clemencia o en declaraciones efectuadas al amparo del programa de clemencia. En efecto, los diversos compromisos que figuran en dichas Comunicaciones se refieren exclusivamente a la divulgación de los documentos que le presentan voluntariamente las empresas que desean acogerse al programa de clemencia, así como a la de las declaraciones efectuadas por esas mismas empresas con tal motivo.

(véanse los apartados 104, 106 y 108)

9.      Si bien el respeto del principio de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales del Derecho de la Unión, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada por las instituciones de la Unión en el ejercicio de su facultad de apreciación.

A este respecto, una empresa que haya participado en una infracción de las normas de la Unión en materia de competencia no puede adquirir confianza legítima alguna en el mantenimiento de la práctica anterior de la Comisión consistente en no divulgar la información que voluntariamente le comunicaban las empresas en el marco de solicitudes de clemencia y cuyo tratamiento confidencial habían solicitado dichas empresas.

En efecto, la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación para decidir publicar o no tales datos. El artículo 30, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 limita la obligación de publicación que pesa sobre la Comisión exigiendo únicamente que se mencionen las partes interesadas y los elementos esenciales de las decisiones a las que se hace referencia en el apartado primero de dicha disposición, con objeto de facilitar la tarea de la Comisión de informar al público de la existencia y el contenido de éstas, habida cuenta en especial de las exigencias lingüísticas derivadas de la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. En cambio, la citada disposición no restringe la facultad de la Comisión de publicar el texto íntegro o al menos una versión muy detallada de sus decisiones, si lo estima oportuno y sus recursos se lo permiten, siempre que se protejan debidamente los secretos comerciales y los demás datos confidenciales.

Aunque la Comisión esté sometida, pues, a la obligación general de publicar exclusivamente versiones no confidenciales de sus decisiones, para garantizar el cumplimiento de dicha obligación no es necesario interpretar el artículo 30, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 en el sentido de que conceda un derecho específico a los destinatarios de las decisiones adoptadas con arreglo a los artículos 7 a 10, 23 y 24 de dicho Reglamento en virtud del cual éstos podrían oponerse a que la Comisión publicara en el Diario Oficial y, en su caso, en el sitio web de esta institución información que, pese a no ser confidencial, no resultara esencial para la comprensión de la parte dispositiva de dichas decisiones. Por lo tanto, el artículo 30, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 no tiene por objeto restringir la libertad de la Comisión para publicar voluntariamente una versión de su Decisión más completa que el mínimo necesario e incluir también en ella información cuya publicación no sea obligatoria, en la medida en que la divulgación de la misma no resulte incompatible con la protección del secreto profesional.

(véanse los apartados 120 y 122 a 124)