Causa T‑345/12

Akzo Nobel NV e altri

contro

Commissione europea

«Concorrenza – Procedimento amministrativo – Mercato europeo del perossido di idrogeno e del perborato – Pubblicazione di una decisione che constata un’infrazione all’articolo 81 CE – Rigetto di una domanda diretta a ottenere il trattamento riservato di informazioni fornite alla Commissione in applicazione della sua comunicazione sulla cooperazione – Obbligo di motivazione – Riservatezza – Segreto professionale – Legittimo affidamento»

Massime – Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) del 28 gennaio 2015

1.      Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione del consigliere‑auditore che respinge, nell’ambito di una procedura di applicazione delle regole di concorrenza, una richiesta di trattamento riservato di informazioni

(Art. 81 CE; art. 296 TFUE; decisione della Commissione 2011/695, art. 8)

2.      Atti delle istituzioni – Pubblicità – Rispetto del principio di trasparenza – Portata – Facoltà di pubblicare atti in assenza di un obbligo esplicito in tal senso

(Art. 1, comma 2, TUE; art. 15 TFUE)

3.      Concorrenza – Procedimento amministrativo – Segreto professionale – Determinazione delle informazioni protette dal segreto professionale – Criteri

(Art. 81 CE; art. 339 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 28 e 30)

4.      Concorrenza – Procedimento amministrativo – Segreto professionale – Portata – Trattamento differenziato dei titolari del diritto di essere sentiti e del pubblico in generale

(Art. 81 CE; art. 339 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 27, § 2, e 28, § 2)

5.      Concorrenza – Procedimento amministrativo – Segreto professionale – Determinazione delle informazioni protette dal segreto professionale – Criteri – Divulgazione che può arrecare un danno grave – Informazioni che consistono nella descrizione di elementi costitutivi di una infrazione alle regole di concorrenza – Pubblicazione di dette informazioni che consente di provare più agevolmente la responsabilità civile delle imprese interessate

(Art. 81 CE; art. 339 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 28 e 30)

6.      Concorrenza – Procedimento amministrativo – Segreto professionale – Determinazione delle informazioni protette dal segreto professionale – Criteri – Interessi, degni di protezione, che possono essere lesi dalla divulgazione delle informazioni – Bilanciamento dell’interesse generale alla trasparenza dell’azione dell’Unione e degli interessi legittimi che si contrappongono alla divulgazione – Interesse di un’impresa a che determinate informazioni relative al suo comportamento non siano rivelate – Interesse che non merita alcuna protezione particolare trattandosi di imprese che hanno partecipato a un’infrazione alle regole di concorrenza dell’Unione

(Art. 81 CE; art. 339 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 28 e 30)

7.      Concorrenza – Procedimento amministrativo – Segreto professionale – Determinazione delle informazioni protette dal segreto professionale – Bilanciamento dell’interesse generale alla trasparenza dell’azione dell’Unione e degli interessi legittimi che si contrappongono alla divulgazione – Pubblicazione di informazioni presentate spontaneamente alla Commissione al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole – Bilanciamento degli interessi che giustificano la comunicazione di dette informazioni e la protezione delle stesse

(Art. 81 CE; art. 339 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 30, § 2; comunicazione della Commissione 2002/C 45/03)

8.      Concorrenza – Procedimento amministrativo – Decisione della Commissione che constata un’infrazione – Pubblicazione di informazioni presentate spontaneamente alla Commissione da un’impresa, che ha partecipato all’infrazione, al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole – Potere discrezionale della Commissione – Comunicazioni sulla cooperazione – Autolimitazione del suo potere discrezionale – Portata – Divieto di rendere pubbliche informazioni contenute in richieste di trattamento favorevole – Insussistenza

(Art. 81 CE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 30; comunicazioni della Commissione 2002/C 45/03 e 2006/C 298/11)

9.      Concorrenza – Procedimento amministrativo – Decisione della Commissione che constata un’infrazione – Pubblicazione di informazioni presentate spontaneamente alla Commissione da un’impresa, che ha partecipato all’infrazione, al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole – Potere discrezionale della Commissione – Portata – Mutamento della prassi precedente – Violazione del principio del legittimo affidamento – Insussistenza

(Art. 81 CE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 30, § 2)

1.      V. il testo della decisione.

(v. punti 30‑44)

2.      V. il testo della decisione.

(v. punto 60)

3.      V. il testo della decisione.

(v. punti 61, 65)

4.      V. il testo della decisione.

(v. punti 67‑69)

5.      Affinché determinate informazioni ricadano, per la loro natura, nell’ambito del segreto professionale e beneficino così della protezione contro la divulgazione al pubblico, la divulgazione di tali informazioni deve, in particolare, essere idonea ad arrecare un danno grave alla persona che le ha fornite o a terzi.

Per quanto riguarda informazioni che consistono nella descrizione di elementi costitutivi di un’infrazione all’articolo 81 CE, la divulgazione di tali informazioni è tale da arrecare un danno grave a un’impresa che ha partecipato a tale infrazione, qualora le informazioni siano idonee ad agevolare persone fisiche o giuridiche che si reputino vittime dell’infrazione nella determinazione della responsabilità civile dell’impresa.

(v. punti 73, 74, 77)

6.      Affinché determinate informazioni ricadano, per la loro natura, nell’ambito del segreto professionale e beneficino così della protezione contro la divulgazione al pubblico, gli interessi che possono essere lesi dalla divulgazione di siffatte informazioni devono essere obiettivamente degni di protezione. Tale condizione implica che la valutazione della riservatezza di un’informazione necessita di un bilanciamento tra gli interessi legittimi che ostano alla sua divulgazione e l’interesse generale che impone che le attività delle istituzioni si svolgano nel modo più trasparente possibile.

Al riguardo, l’interesse di un’impresa alla quale la Commissione abbia inflitto un’ammenda per violazione del diritto della concorrenza a che i dettagli del comportamento illecito contestatole non siano divulgati al pubblico non merita, in via di principio, alcuna particolare protezione, tenuto conto dell’interesse del pubblico a conoscere nel modo più approfondito possibile i motivi di ogni azione della Commissione, dell’interesse degli operatori economici a sapere quali sono i comportamenti che possono esporli a sanzioni e dell’interesse delle persone lese dall’infrazione a conoscerne i dettagli per poter far eventualmente valere i loro diritti nei confronti delle imprese sanzionate e tenuto conto della possibilità che ha tale impresa di sottoporre siffatta decisione a un controllo giurisdizionale.

(v. punti 79, 80)

7.      L’efficacia dei programmi di trattamento favorevole potrebbe essere compromessa dalla comunicazione dei documenti relativi ad un tale programma ai soggetti che intendano promuovere un’azione risarcitoria, anche qualora le autorità nazionali garanti della concorrenza o la Commissione concedano al richiedente il trattamento favorevole un’esenzione totale o parziale dall’ammenda che avrebbero potuto infliggere. Infatti, una persona coinvolta nella violazione del diritto della concorrenza, di fronte all’eventualità di siffatta comunicazione, potrebbe essere dissuasa dall’avvalersi della possibilità offerta da tali programmi di trattamento favorevole, tenuto conto, in particolare, del fatto che i documenti comunicati alla Commissione o le dichiarazioni rese a quest’ultima a tale titolo possono avere natura autoincriminante.

Tuttavia, il diritto di ottenere il risarcimento dei danni causati da un contratto o da un comportamento idoneo a restringere o a falsare il gioco della concorrenza può contribuire sostanzialmente al mantenimento di un’effettiva concorrenza nell’Unione e partecipa così alla realizzazione di un obiettivo di interesse pubblico.

È in applicazione di tali principi che la Corte, chiamata a pronunciarsi in via pregiudiziale nell’ambito di controversie relative a richieste da parte di imprese, che si reputavano lese da infrazioni al diritto della concorrenza, di accedere a fascicoli d’indagine in possesso delle autorità nazionali garanti della concorrenza, ha invitato i giudici nazionali investiti di tali controversie a bilanciare gli interessi che giustificano la comunicazione delle informazioni fornite spontaneamente da richiedenti il trattamento favorevole con la protezione delle stesse.

Orbene, in una causa che riguarda non già la contestazione del diniego di accesso a documenti rientranti in una procedura in materia di concorrenza, bensì la pubblicazione, prevista dalla Commissione, di talune informazioni contenute in documenti o dichiarazioni che le sono stati presentati spontaneamente da un’impresa coinvolta nella violazione del diritto della concorrenza al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole e in cui si è sostenuto che la pubblicazione delle informazioni comunicate spontaneamente nel corso dell’indagine nella speranza di beneficiare del programma di trattamento favorevole pregiudicherebbe l’obiettivo delle attività d’indagine della Commissione, quest’ultima affermazione non fa emergere l’esistenza di una norma giuridica che la Commissione avrebbe violato per il solo fatto che la prevista pubblicazione delle informazioni fornite nell’ambito del trattamento favorevole potrebbe incidere sull’attuazione di detto programma con riferimento a future indagini.

Inoltre, questo particolare argomento implica l’interesse del pubblico ad avere una conoscenza più ampia possibile dei motivi di qualsiasi azione della Commissione, quello degli operatori economici a essere informati dei comportamenti che possano esporli a sanzioni e, infine, quello della Commissione a preservare l’effetto utile del suo programma di trattamento favorevole. Orbene, tali interessi specifici non sono propri dell’impresa interessata, pertanto incombe unicamente alla Commissione procedere al bilanciamento tra, da un lato, l’efficacia del programma di trattamento favorevole e, dall’altro, l’interesse del pubblico e degli operatori economici a essere informati del contenuto della sua decisione e ad agire al fine di proteggere i loro diritti.

Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’argomento secondo il quale, in sostanza, le informazioni per le quali l’impresa ha richiesto il trattamento riservato non sono essenziali ai fini della comprensione del dispositivo della decisione della Commissione che constata un’infrazione al diritto della concorrenza dell’Unione e non rientrano quindi nell’obbligo di pubblicazione gravante sulla Commissione in forza dell’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. Infatti, tale disposizione non ha lo scopo di limitare la libertà della Commissione di pubblicare spontaneamente una versione della sua decisione più completa rispetto al minimo necessario e di includervi anche informazioni la cui pubblicazione non è richiesta, nei limiti in cui la loro divulgazione non sia incompatibile con la protezione del segreto professionale.

(v. punti 83‑85, 87‑90)

8.      Adottando norme di comportamento come quelle contenute nelle comunicazioni sull’immunità dalle ammende o la riduzione del loro importo nei casi di cartelli tra imprese e annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in avanti applicate ai casi a cui esse si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme senza giustificazione, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento. Tuttavia, da tali comunicazioni non risulta un divieto per la Commissione di rendere pubbliche, in ogni caso, informazioni contenute in richieste di trattamento favorevole o in dichiarazioni formulate in forza del programma di trattamento favorevole. Infatti, questi diversi impegni che figurano in dette comunicazioni riguardano soltanto la divulgazione dei documenti che le vengono presentati spontaneamente dalle imprese che intendono beneficiare del programma di trattamento favorevole, nonché la divulgazione delle dichiarazioni formulate dalle medesime imprese a tale titolo.

(v. punti 104, 106, 108)

9.      Sebbene l’osservanza del principio del legittimo affidamento rientri fra i principi fondamentali del diritto dell’Unione, gli operatori economici non possono riporre un legittimo affidamento nella conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione.

A tale proposito, un’impresa che abbia preso parte a un’infrazione alle regole di concorrenza dell’Unione non può maturare un legittimo affidamento nella conservazione di una prassi precedente della Commissione consistita nel non divulgare le informazioni che le erano state comunicate spontaneamente da imprese, sulla base delle richieste di trattamento favorevole e di cui le stesse imprese avevano richiesto il trattamento riservato.

Infatti, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale per decidere se pubblicare o meno siffatte informazioni. L’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 limita l’obbligo di pubblicazione, gravante sulla Commissione, unicamente all’indicazione delle parti interessate e del contenuto essenziale delle decisioni cui viene fatto riferimento al primo paragrafo di tale disposizione, per facilitare il compito della Commissione di informare il pubblico in merito all’esistenza e al contenuto di queste ultime, considerati in particolare i vincoli linguistici connessi a una pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Tale disposizione non limita invece la facoltà della Commissione, qualora essa lo ritenga opportuno e qualora le sue risorse lo consentano, di pubblicare il testo integrale o, quantomeno, una versione assai dettagliata delle sue decisioni, fatta salva la protezione dei segreti aziendali e delle altre informazioni riservate.

Sebbene la Commissione sia dunque soggetta ad un obbligo generale di pubblicare soltanto versioni non riservate delle sue decisioni, non è necessario, per rispettare tale obbligo, interpretare l’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 nel senso che esso accorda un diritto specifico ai destinatari delle decisioni adottate ai sensi degli articoli da 7 a 10, 23 e 24 di detto regolamento, che consenta loro di opporsi alla pubblicazione da parte della Commissione nella Gazzetta ufficiale e, eventualmente, sul sito Internet di tale istituzione, delle informazioni che, per quanto non riservate, non sono essenziali per la comprensione del dispositivo di tali decisioni. Pertanto, l’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 non ha lo scopo di limitare la libertà della Commissione di pubblicare spontaneamente una versione della sua decisione più completa rispetto al minimo necessario e di includervi anche informazioni la cui pubblicazione non è richiesta, nei limiti in cui la loro divulgazione non sia incompatibile con la protezione del segreto professionale.

(v. punti 120, 122‑124)