ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
1 oktober 2020 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Voedselveiligheid – Nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten – Verordening (EG) nr. 258/97 – Artikel 1, lid 2, onder e) – Begrip ‚voedselingrediënten die uit dieren zijn geïsoleerd’ – In de handel brengen – Hele insecten die voor menselijke voeding bestemd zijn”
In zaak C‑526/19,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) bij beslissing van 28 juni 2019, ingekomen bij het Hof op 9 juli 2019, in de procedure
Entoma SAS
tegen
Ministre de l’Économie et des Finances,
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: A. Prechal, kamerpresident, L. S. Rossi, J. Malenovský, F. Biltgen en N. Wahl (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. Bobek,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Entoma SAS, vertegenwoordigd door F. Molinié, avocat,
– de Franse regering, vertegenwoordigd door A.‑L. Desjonquères en C. Mosser als gemachtigden,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door M. Russo en G. Damiani, avvocati dello Stato,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Hödlmayr en C. Valero als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 juli 2020,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, lid 2, onder e), van verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten (PB 1997, L 43, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 596/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 (PB 2009, L 188, blz. 14) (hierna: „verordening nr. 258/97”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Entoma SAS, enerzijds, en de ministre de l’Économie et des Finances (minister van Economische Zaken en Financiën, Frankrijk) en de ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (minister van Landbouw en Voedselvoorziening, Frankrijk), anderzijds, over een prefectorale beschikking met het bevel om, ten eerste, het in de handel brengen door Entoma van voor menselijke voeding bestemde hele insecten te schorsen en, ten tweede, deze insecten uit de handel te nemen tot uit een beoordeling zou blijken dat deze geen gevaar voor de gezondheid van de consument opleveren en vervolgens aan Entoma een vergunning voor het in de handel brengen wordt afgegeven.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 258/97
3 De overwegingen 1 en 2 van verordening nr. 258/97 luidden als volgt:
„(1) [...] verschillen tussen de nationale wetgevingen met betrekking tot nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten [kunnen] het vrije verkeer van levensmiddelen [...] belemmeren [en] aanleiding [...] geven tot oneerlijke concurrentievoorwaarden en aldus rechtstreeks van invloed [...] zijn op de werking van de interne markt;
(2) [...] met het oog op de bescherming van de volksgezondheid [moeten] nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten, alvorens zij in de [Europese Unie] in de handel worden gebracht, [...] worden onderworpen aan een uniforme veiligheidscontrole volgens een [...] procedure [van de Unie] [...]”.
4 Artikel 1 van deze verordening bepaalde:
„1. Deze verordening betreft het in de handel brengen in de [Unie] van nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten.
2. Deze verordening is van toepassing op het in de handel brengen in de [Unie] van voedingsmiddelen en voedselingrediënten die tot dusver in de [Unie] niet in significante mate voor menselijke voeding zijn gebruikt en die vallen onder de volgende categorieën:
c) voedingsmiddelen en voedselingrediënten met een nieuwe of doelbewust gemodificeerde primaire molecuulstructuur;
d) voedingsmiddelen en voedselingrediënten bestaande of geïsoleerd uit micro-organismen, schimmels of algen;
e) voedingsmiddelen en voedselingrediënten bestaande of geïsoleerd uit planten alsmede voedselingrediënten die uit dieren zijn geïsoleerd, met uitzondering van voedingsmiddelen en voedselingrediënten die volgens traditionele vermeerderings- of teeltmethodes zijn verkregen en die sinds lang veilig voor voedingsdoeleinden worden gebruikt;
f) voedingsmiddelen en voedselingrediënten waarop een weinig gebruikt productieprocedé is toegepast, voor zover dit procedé wijzigingen in de samenstelling of de structuur van de voedingsmiddelen of voedselingrediënten veroorzaakt die significant zijn voor hun voedingswaarde, hun metabolisme of hun gehalte aan ongewenste stoffen.
3. In voorkomend geval kan volgens de procedure van artikel 13, lid 2, worden vastgesteld of een soort voedingsmiddel of voedselingrediënt onder het bepaalde in lid 2 van dit artikel valt.”
5 In artikel 3, lid 1, van die verordening was het volgende bepaald:
„Voedingsmiddelen of voedselingrediënten die onder deze verordening vallen:
– mogen geen gevaar voor de consument opleveren;
[...]”
6 Artikel 12 van die verordening luidde:
„1. Indien een lidstaat ingevolge nieuwe informatie of een nieuwe beoordeling van bestaande informatie gegronde redenen heeft om aan te nemen dat het gebruik van een voedingsmiddel of voedselingrediënt dat conform is aan deze verordening, gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu kan opleveren, kan die lidstaat de handel in en het gebruik van het betreffende voedingsmiddel of voedselingrediënt op zijn grondgebied tijdelijk schorsen of beperken. De betrokken lidstaat stelt de overige lidstaten en de [Europese] Commissie daarvan onverwijld in kennis onder opgave van de redenen die tot zijn besluit hebben geleid.
2. De Commissie onderzoekt zo spoedig mogelijk in het Permanent Comité voor levensmiddelen de in lid 1 bedoelde redenen; zij neemt passende maatregelen om de nationale maatregel te bevestigen, te wijzigen of te annuleren volgens de regelgevingsprocedure van artikel 13, lid 2. De lidstaat die het in lid 1 bedoelde besluit heeft aangenomen, kan dit besluit handhaven tot op het tijdstip van inwerkingtreding van deze maatregelen.”
Verordening 2015/2283
7 Verordening nr. 258/97 is met ingang van 1 januari 2018 ingetrokken en vervangen door verordening (EU) 2015/2283 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 (PB 2015, L 327, blz. 1).
8 De overwegingen 6 en 8 van verordening 2015/2283 luiden:
„(6) De bestaande definitie van nieuwe voedingsmiddelen in [verordening nr. 258/97] moet worden verduidelijkt en bijgewerkt door een verwijzing naar de algemene definitie van levensmiddelen in verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad [van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB 2002, L 31, blz. 1)].
[...]
(8) Het toepassingsgebied van deze verordening moet in principe hetzelfde blijven als dat van [verordening nr. 258/97]. Het is echter gepast om, op basis van wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen die zich sinds 1997 hebben voorgedaan, de categorieën levensmiddelen die nieuwe voedingsmiddelen zijn te herzien, te verduidelijken en bij te werken. Tot die categorieën moeten hele insecten en delen daarvan behoren. [...]”
9 Artikel 1 van die verordening, met als opschrift „Onderwerp en doel”, bepaalt:
„1. Bij deze verordening worden voorschriften voor het in de Unie in de handel brengen van nieuwe voedingsmiddelen vastgesteld.
2. Doel van deze verordening is de doeltreffende werking van de interne markt te waarborgen en tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en van de belangen van de consument te bieden.”
10 Artikel 2 van die verordening, met als opschrift „Toepassingsgebied”, luidt:
„1. Deze verordening is van toepassing op het in de Unie in de handel brengen van nieuwe voedingsmiddelen.
[...]”
11 Artikel 3 van deze verordening, met als opschrift „Definities”, bepaalt in lid 2:
„[...] de volgende definities [gelden]:
a) ,nieuwe voedingsmiddelen’: alle levensmiddelen die binnen de Unie vóór 15 mei 1997 niet in significante mate voor menselijke voeding werden gebruikt, ongeacht de datums waarop lidstaten tot de Unie zijn toegetreden, en die onder ten minste een van de volgende categorieën vallen:
[...]
v) levensmiddelen bestaand uit, geïsoleerd uit of geproduceerd uit dieren of delen daarvan, met uitzondering van dieren die zijn verkregen volgens traditionele teeltmethoden die reeds vóór 15 mei 1997 in de Unie voor de productie van levensmiddelen werden gebruikt voor zover de levensmiddelen van deze dieren een geschiedenis van veilig gebruik in de Unie als levensmiddel hebben;
[...]”
12 Artikel 35 van verordening 2015/2283, met als opschrift „Overgangsmaatregelen”, bepaalt in lid 2:
„Levensmiddelen die niet binnen het toepassingsgebied van [verordening nr. 258/97] vallen, die uiterlijk 1 januari 2018 rechtmatig in de handel zijn gebracht en binnen het toepassingsgebied van deze verordening vallen, mogen in de handel blijven worden gebracht totdat overeenkomstig de artikelen 10 tot en met 12 of de artikelen 14 tot en met 19 van deze verordening een besluit is genomen naar aanleiding van een toelatingsaanvraag voor een nieuw voedingsmiddel of over een kennisgeving voor een traditioneel levensmiddel uit een derde land, uiterlijk ingediend op de in de overeenkomstig artikel 13 respectievelijk artikel 20 van deze verordening vastgestelde uitvoeringshandelingen genoemde datum, maar niet later dan 2 januari 2020.”
Frans recht
13 Artikel L. 218‑5-4 van de code de la consommation (Frans wetboek consumentenrecht), in de versie die op 27 januari 2016 van kracht was, bepaalde:
„Indien wordt aangetoond dat een product in de handel is gebracht zonder dat daarvoor sprake is van de vergunning, inschrijving of verklaring vereist door de voor dit product geldende regelgeving, kan de prefect of, in Parijs, de politieprefect, de schorsing van het in de handel brengen ervan en het uit de handel nemen ervan gelasten totdat het in overeenstemming is gebracht met de geldende regelgeving.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
14 Entoma bracht ten tijde van de feiten in het hoofdgeding producten in de handel die bestonden uit bereide en voor menselijke voeding bestemde meelwormen, sprinkhanen en krekels in de vorm van hele insecten.
15 Bij beschikking van 27 januari 2016 heeft de préfet de police de Paris (politieprefect Parijs, Frankrijk) het in de handel brengen van de door Entoma verkochte hele insecten geschorst, met name op grond dat zij niet over de door verordening nr. 258/97 vereiste vergunning voor het in de handel brengen beschikte, en gelast dat deze insecten uit de handel werden genomen totdat uit een beoordeling zou blijken dat deze producten geen enkel gevaar voor de consument opleverden en haar vervolgens een dergelijke vergunning werd verleend.
16 Entoma heeft bij de tribunal administratif de Paris (bestuursrechter in eerste aanleg Parijs, Frankrijk) een beroep tot nietigverklaring van die beschikking ingesteld. Bij vonnis van 9 november 2017 heeft deze rechter dit beroep verworpen.
17 Bij arrest van 22 maart 2018 heeft de cour administrative d’appel de Paris (bestuursrechter in tweede aanleg Parijs, Frankrijk) het door Entoma ingestelde hoger beroep verworpen en geoordeeld dat die beschikking rechtmatig was vastgesteld op grond van artikel L. 218‑5-4 van de code de la consommation.
18 Vervolgens heeft Entoma tegen dat arrest cassatieberoep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk). Ter ondersteuning van haar cassatieberoep heeft zij met name aangevoerd dat de cour administrative d’appel de Paris blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat verordening nr. 258/97 van toepassing was op de door haar in de handel gebrachte producten, terwijl deze van de werkingssfeer van deze verordening waren uitgesloten omdat het hele insecten waren die waren bestemd om als zodanig te worden geconsumeerd. Inzonderheid verwijt zij de cour administrative d’appel de Paris artikel 1, lid 2, onder e), van deze verordening onjuist te hebben uitgelegd, aangezien deze bepaling uitdrukkelijk alleen betrekking had op „voedselingrediënten die uit dieren zijn geïsoleerd” en niet op hele dieren. Dienaangaande voert Entoma op basis van overweging 8 van verordening 2015/2283 aan dat de opname van hele insecten in de categorie „nieuwe voedingsmiddelen”, die voortvloeit uit artikel 3, lid 2, onder a), v), van verordening 2015/2283, de eerdere definitie, die was beperkt tot alleen delen van dieren, niet preciseert, maar de draagwijdte ervan wijzigt door er iets aan toe te voegen. Zij leidt hieruit af dat de door haar verhandelde voedingsproducten vóór 1 januari 2018 rechtmatig in de handel waren gebracht en uit dien hoofde in aanmerking kwamen voor de overgangsmaatregelen van artikel 35, lid 2, van verordening 2015/2283, op basis waarvan deze in de handel mochten blijven op voorwaarde van indiening, vóór 2 januari 2020, van een toelatingsaanvraag voor „nieuwe voedingsmiddelen” of een kennisgeving als traditionele voedingsmiddelen, waarvoor de door deze verordening vastgestelde regeling geldt.
19 De ministre de l’Économie et des Finances betoogt dat er geen gezondheidsredenen waren om het in de handel brengen van hele insecten uit te sluiten van de werkingssfeer van verordening nr. 258/97, aangezien de consumptie van hele insecten evenveel risico’s voor de gezondheid van de consument meebrengt als die van voedselingrediënten die uit dieren zijn geïsoleerd.
20 De Conseil d’État heeft geoordeeld dat er verschillende uitleggingen mogelijk zijn van de bewoordingen van verordening nr. 258/97, zodat de vraag of artikel 1, lid 2, onder e), ervan aldus moet worden uitgelegd dat voedingsmiddelen die bestaan uit hele dieren die zijn bestemd om als zodanig te worden geconsumeerd, binnen de werkingssfeer van de verordening vallen, een ernstige moeilijkheid oplevert bij de uitlegging van het Unierecht.
21 Daarop heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet artikel 1, lid 2, onder e), van [verordening nr. 258/97] aldus worden uitgelegd dat de werkingssfeer ervan zich uitstrekt tot voedingsmiddelen die bestaan uit hele dieren die zijn bestemd om als zodanig te worden geconsumeerd, of is het alleen van toepassing op voedselingrediënten die uit insecten zijn geïsoleerd?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
22 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 2, onder e), van verordening nr. 258/97 aldus moet worden uitgelegd dat voor menselijke voeding bestemde hele insecten „voedselingrediënten die uit dieren zijn geïsoleerd” zijn in de zin van deze bepaling, en dat zij bijgevolg binnen de werkingssfeer van deze verordening vallen.
23 Om te beginnen zij opgemerkt dat deze vraag alleen relevant is voor de toepassing van verordening nr. 258/97, die ratione temporis van toepassing was op het hoofdgeding. In verordening 2015/2283, waarbij verordening nr. 258/97 met ingang van 1 januari 2018 is ingetrokken en vervangen, wordt immers uitdrukkelijk bepaald dat hele dieren, met inbegrip van hele insecten, binnen het toepassingsgebied ervan vallen [overweging 8 en artikel 3, lid 2, onder a), v), van verordening 2015/2283].
24 Om de vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden, zij er om te beginnen aan herinnerd dat verordening nr. 258/97 overeenkomstig artikel 1, lid 1, ervan het in de handel brengen van nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten betreft (zie in die zin arrest van 9 november 2016, Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25 Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 258/97 heeft de afbakening van de werkingssfeer ervan tot doel, inzonderheid door te definiëren wat onder „nieuwe voedingsmiddelen en voedselingrediënten” moet worden verstaan. Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt dat voedingsmiddelen of voedselingrediënten aan twee cumulatieve voorwaarden moeten voldoen om als „nieuw” te worden beschouwd in de zin van deze verordening. Ten eerste mogen deze voedingsmiddelen of voedselingrediënten vóór 15 mei 1997, de datum van inwerkingtreding van deze verordening, in de Unie „niet in significante mate” voor menselijke voeding zijn gebruikt, en ten tweede moeten deze vallen onder een van de in artikel 1, lid 2, onder c) tot en met f), van deze verordening uitdrukkelijk beschreven categorieën (arrest van 9 november 2016, Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, punten 18‑21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26 In casu zij opgemerkt dat de verwijzende rechter het Hof geen vragen stelt over de eerste voorwaarde van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 258/97 om voor menselijke voeding bestemde hele insecten als „nieuwe voedingsmiddelen en voedselingrediënten” aan te merken, namelijk dat insecten vóór 15 mei 1997 in de Unie „niet in significante mate” voor menselijke voeding zijn gebruikt.
27 Daarentegen heeft de verwijzende rechter twijfels over de toepassing van de tweede voorwaarde van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 258/97. Meer concreet wenst hij te vernemen of kan worden geoordeeld dat aan deze voorwaarde is voldaan doordat hele insecten kunnen worden aangemerkt als „nieuwe voedingsmiddelen of voedselingrediënten” doordat zij vallen onder een van de in artikel 1, lid 2, onder c) tot en met f), van deze verordening omschreven categorieën, inzonderheid onder de in punt e) van deze bepaling bedoelde categorie, die verwijst naar „voedselingrediënten die uit dieren zijn geïsoleerd”.
28 Dienaangaande zij allereerst opgemerkt dat de bewoordingen „voedselingrediënten die uit dieren zijn geïsoleerd” in verordening nr. 258/97 niet worden omschreven.
29 Zoals blijkt uit vaste rechtspraak moeten de betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het Unierecht geen definitie geeft, worden bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken (arresten van 9 november 2016, Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, punt 26, en 26 oktober 2017, The English Bridge Union, C‑90/16, EU:C:2017:814, punt 18).
30 Wat in de eerste plaats de gebruikelijke betekenis van de uitdrukking „voedselingrediënten die uit dieren zijn geïsoleerd” betreft, zij opgemerkt dat weliswaar vaststaat dat de term „dieren” aldus moet worden opgevat dat insecten daartoe behoren, maar dat het gebruik van de term „voedselingrediënten”, in combinatie met de uitdrukking „die uit dieren zijn geïsoleerd”, leidt tot de vaststelling dat de gebruikelijke betekenis die in de omgangstaal aan deze uitdrukking moet worden toegeschreven is dat artikel 1, lid 2, onder e), van verordening nr. 258/97 alleen betrekking had op voedselingrediënten die bestaan uit delen van dieren, met uitsluiting van hele dieren (en dus hele insecten).
31 Wat ten eerste de term „voedselingrediënten” betreft, zij opgemerkt dat verordening nr. 258/97 de term „ingrediënt” niet definieert. Deze term verwijst echter algemeen, ongeacht de gebruikte officiële taal, naar een element van een ruimer, samengesteld eindproduct, in wezen een „levensmiddel” (of een „voedingsmiddel”). Bijgevolg is een ingrediënt in beginsel geen product dat is bestemd om als zodanig te worden geconsumeerd, maar eerder een stof die of een product dat aan andere stoffen wordt toegevoegd om een voedingsmiddel te vormen.
32 Zoals de advocaat-generaal in punt 36 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt dus niet dat hele dieren als „ingrediënt” kunnen worden aangemerkt, aangezien deze een „voedingsmiddel” en geen „voedselingrediënt” zijn. Deze uitlegging wordt impliciet maar noodzakelijkerwijs gesteund door de bewoordingen van artikel 1, lid 2, onder e), van verordening nr. 258/97, waarin een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen „voedingsmiddelen” en „voedselingrediënten”, waarbij de term „voedselingrediënten” alleen wordt gebruikt wanneer naar dieren wordt verwezen.
33 Overigens stemt deze uitlegging in wezen ook overeen met de definitie van de term „ingrediënt” zoals die is vastgesteld in andere Uniewetgeving inzake voeding, bijvoorbeeld in artikel 2, lid 2, onder f), van verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, richtlijn 90/496/EEG van de Raad, richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie (PB 2011, L 304, blz. 18).
34 Wat ten tweede de uitdrukking „die uit” dieren „zijn geïsoleerd” betreft, deze verwijst, zoals de advocaat-generaal in de punten 37 en 38 van zijn conclusie heeft opgemerkt, naar een proces van extractie uit het dier. Bijgevolg kan geen enkele uitlegging van deze uitdrukking ertoe leiden dat een heel dier wordt aangeduid zonder dat er een tautologie wordt gecreëerd waarbij hele dieren worden „geïsoleerd uit” hele dieren.
35 Bovendien verschilt deze uitdrukking in alle taalversies duidelijk van de bewoordingen „bestaande uit”, die een ruimere betekenis hebben en in artikel 1, lid 2, onder d) en e), van verordening nr. 258/97 worden gebruikt wanneer de betrokken categorieën voedingsmiddelen „planten”, „micro-organismen”, „schimmels” of „algen” zijn, die voedingsmiddelen kunnen omvatten die bestaan uit één component (bijvoorbeeld een hele „plant”). Dienaangaande neemt verordening 2015/2283 hele dieren op in haar toepassingsgebied, wanneer daarin wordt verwezen naar „levensmiddelen bestaand uit [...] dieren of delen daarvan”.
36 Uit de voorgaande overwegingen blijkt dat de uitdrukking „voedselingrediënten die uit dieren zijn geïsoleerd” een duidelijke en nauwkeurige betekenis heeft. De bewoordingen van artikel 1, lid 2, onder e), van verordening nr. 258/97 hebben immers geen betrekking op „hele dieren” en omvatten dus geen hele insecten.
37 In de tweede plaats zij opgemerkt dat de letterlijke uitlegging van deze bepaling coherent is met zowel de context waarin deze is opgenomen als de doelstellingen van verordening nr. 258/97.
38 Dienaangaande zij allereerst vastgesteld dat, zoals de Commissie in haar opmerkingen aangeeft, niet blijkt dat de Uniewetgever door het gebruik van de term „dieren” de intentie had om specifiek te doelen op insecten, en evenmin dat deze de risico’s die met de consumptie ervan gepaard gaan in gedachten had. Het lijkt immers zo te zijn dat de Uniewetgever met de vaststelling van verordening nr. 258/97 heeft beslist om alleen de producten te reglementeren waarvan hij in 1997 verwachtte dat deze in de handel zouden worden gebracht. Zoals de advocaat-generaal in de punten 45 tot en met 48 van zijn conclusie heeft uiteengezet, is het gebruik van insecten in de landbouw- en levensmiddelenindustrie een relatief recent fenomeen en – zoals blijkt uit overweging 8 van verordening 2015/2283 – is het juist op basis van „wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen die zich sinds 1997 hebben voorgedaan” dat de Uniewetgever in 2015 met de vaststelling van verordening 2015/2283 heeft beslist „de categorieën levensmiddelen die nieuwe voedingsmiddelen zijn te herzien, te verduidelijken en bij te werken” en „hele insecten en delen daarvan” uitdrukkelijk op te nemen.
39 Vervolgens zij eraan herinnerd dat verordening nr. 258/97 volgens vaste rechtspraak een dubbele doelstelling heeft, die erin bestaat de werking van de interne markt van nieuwe voedingsmiddelen te verzekeren en de volksgezondheid te beschermen tegen de gevaren die deze voedingsmiddelen kunnen opleveren (arrest van 9 november 2016, Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40 Aangaande het doel dat erin bestaat een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te bieden, zou het – zoals de Franse en de Italiaanse regering in hun opmerkingen aanvoeren – uit gezondheidsoogpunt onlogisch kunnen lijken om de regelgeving van toepassing te willen maken op voedselingrediënten die uit insecten zijn geïsoleerd, en hele insecten daarbij uit te sluiten, aangezien een heel insect bestaat uit het geheel van zijn onderdelen, en het hele insect, net als de onderdelen ervan, bestemd is om door de consument te worden ingeslikt, hetgeen dus dezelfde gevaren uit het oogpunt van de volksgezondheid kan opleveren.
41 Dit betoog, dat is gebaseerd op een van de twee doelstellingen van verordening nr. 258/97, kan echter niet volstaan ter rechtvaardiging van een ruime uitlegging van de ondubbelzinnige bewoordingen „die uit dieren zijn geïsoleerd”, waardoor „hele dieren” in de werkingssfeer van deze verordening zouden worden opgenomen.
42 Ten eerste leidt, zoals blijkt uit de punten 30 tot en met 36 van dit arrest, de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis van de bewoordingen „die uit dieren zijn geïsoleerd” in artikel 1, lid 2, onder e), van verordening nr. 258/97 – welke betekenis in alle taalversies overigens hetzelfde is – tot de vaststelling dat deze bewoordingen hele dieren kennelijk niet opnemen in de werkingssfeer van deze bepaling. Zoals de advocaat-generaal in punt 61 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, kan aan de duidelijke bewoordingen van deze bepaling in beginsel niet worden afgedaan door een teleologische uitlegging ervan, die zou neerkomen op een uitbreiding van de werkingssfeer van deze verordening, waarover alleen de Uniewetgever heeft te beslissen.
43 Zoals de advocaat-generaal in de punten 72 en 73 van zijn conclusie in wezen ook heeft opgemerkt, mag deze uitlegging immers niet contra legem zijn. Deze beperking, die zonder twijfel beantwoordt aan het vereiste van rechtszekerheid en voorspelbaarheid van het recht, is bovendien erkend in het kader van de rechtspraak van het Hof inzake het beginsel van Unierechtconforme uitlegging van het nationale recht (arresten van 15 april 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punt 100, en 24 januari 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 Ten tweede brengt een uitlegging die ertoe leidt dat hele dieren, zoals insecten, van de werkingssfeer van verordening nr. 258/97 worden uitgesloten, op zich het doel van bescherming van de menselijke gezondheid hoe dan ook niet in gevaar. Zoals blijkt uit de voorgaande overwegingen, heeft de omstandigheid dat hele insecten niet binnen de werkingssfeer van deze verordening vallen immers alleen tot gevolg dat de voorwaarden voor het in de handel brengen ervan niet op het niveau van de Unie zijn geharmoniseerd, en bijgevolg dat er geen mededeling of vergunning krachtens deze verordening nodig is. Volgens vaste rechtspraak is het, bij gebreke van harmonisatie en voor zover er nog onzekerheid bestaat, aan de lidstaten om te beslissen in welke mate zij de gezondheid en het leven van personen willen beschermen, en of zij een voorafgaande vergunning voor het in de handel brengen van levensmiddelen verlangen, rekening houdend met de eisen van het vrije verkeer van goederen binnen de Unie (zie in die zin arrest van 29 april 2010, Solgar Vitamin’s France e.a., C‑446/08, EU:C:2010:233, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het feit dat hele insecten van de bij verordening nr. 258/97 vastgestelde veiligheidscontrole zijn vrijgesteld sluit voor de lidstaten dus niet de mogelijkheid uit om in hun nationale wettelijke regeling te bepalen dat aan de hand van een dergelijke controle moet worden nagegaan of hele insecten een gevaar voor de volksgezondheid kunnen opleveren.
45 Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 1, lid 2, onder e), van verordening nr. 258/97 aldus moet worden uitgelegd dat voedingsmiddelen die bestaan uit hele dieren die zijn bestemd om als zodanig te worden geconsumeerd, met inbegrip van hele insecten, niet binnen de werkingssfeer van deze verordening vallen.
Kosten
46 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 1, lid 2, onder e), van verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 596/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009, moet aldus worden uitgelegd dat voedingsmiddelen die bestaan uit hele dieren die zijn bestemd om als zodanig te worden geconsumeerd, met inbegrip van hele insecten, niet binnen de werkingssfeer van deze verordening vallen.
ondertekeningen