SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione)
30 settembre 2015 (*)
«Diritto delle istituzioni – Iniziativa dei cittadini europei – Politica economica e monetaria – Mancato rimborso del debito pubblico – Riconoscimento del principio dello “stato di necessità” – Rifiuto di registrazione – Competenze della Commissione – Obbligo di motivazione»
Nella causa T‑450/12,
Alexios Anagnostakis, residente in Atene (Grecia), rappresentato da A. Anagnostakis, avvocato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da H. Krämer e M. Konstantinidis, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione C(2012) 6289 final della Commissione, del 6 settembre 2012, recante rigetto della domanda di registrazione dell’iniziativa dei cittadini europei «Un milione di firme per un’Europa della solidarietà», presentata alla Commissione il 13 luglio 2012,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione),
composto da H. Kanninen, presidente, I. Pelikánová ed E. Buttigieg (relatore), giudici,
cancelliere: S. Spyropoulos, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 5 maggio 2015,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
1 L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 211/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, riguardante l’iniziativa dei cittadini (GU L 65, pag. 1), adottato sulla base dell’articolo 24, primo comma, TFUE, dispone quanto segue:
«Ai fini del presente regolamento si applicano le seguenti definizioni:
1) “iniziativa dei cittadini”, un’iniziativa che ha ricevuto il sostegno di almeno un milione di firmatari [legittimati] appartenenti ad almeno un quarto degli Stati membri, sottoposta alla Commissione a norma del presente regolamento e nella quale si chiede alla Commissione di presentare, nell’ambito delle sue attribuzioni, un’adeguata proposta su temi per i quali i cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei trattati;
(…)».
2 L’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 211/2011 è così formulato:
«2. Entro due mesi dalla data di ricevimento delle informazioni di cui all’allegato II, la Commissione registra una proposta d’iniziativa dei cittadini attribuendole un numero individuale di registrazione e ne invia conferma agli organizzatori, purché siano soddisfatte le seguenti condizioni:
(…)
b) la proposta d’iniziativa dei cittadini non esula manifestamente dalla competenza della Commissione [a] presentare una proposta di atto [giuridico] dell’Unione ai fini dell’applicazione dei trattati;
(…).
3. La Commissione rifiuta la registrazione se le condizioni di cui al paragrafo 2 non sono soddisfatte.
Qualora rifiuti di registrare una proposta d’iniziativa dei cittadini, la Commissione informa gli organizzatori dei motivi di tale rifiuto e di tutti i possibili ricorsi giudiziari ed extragiudiziari a loro disposizione».
Fatti all’origine della controversia
3 Il ricorrente, sig. Alexios Anagnostakis, è all’origine della proposta di iniziativa dei cittadini europei intitolata «Un milione di firme per un’Europa della solidarietà» (in prosieguo: la «proposta di ICE»), che egli ha trasmesso alla Commissione europea il 13 luglio 2012 e il cui scopo è di far riconoscere nella legislazione dell’Unione europea il «principio dello stato di necessità, in base al quale, quando l’esistenza finanziaria e politica di uno Stato è minacciata dal rimborso di un debito odioso, il rifiuto di pagamento di tale debito è necessario e giustificato». La proposta di ICE si riferisce alla «politica economica e monetaria (articoli da 119 [TFUE] a 144 TFUE)» quale fondamento giuridico della sua adozione.
4 Con decisione del 6 settembre 2012 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha rifiutato la registrazione della proposta di ICE in quanto questa non rientrava manifestamente nell’ambito delle competenze che le consentono di presentare una proposta di adozione di un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’applicazione dei Trattati.
Procedimento e conclusioni delle parti
5 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’11 ottobre 2012, il ricorrente ha proposto il presente ricorso.
6 Il ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– ordinare alla Commissione la registrazione dell’iniziativa dei cittadini;
– ordinare ogni altra misura che sia giuridicamente necessaria.
7 Senza concludere formalmente sulle spese, il ricorrente chiede nella replica che, in caso di rigetto del ricorso, ciascuna delle parti sia condannata a sopportare le proprie spese, tenuto conto della sua situazione finanziaria.
8 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare il ricorrente alle spese.
9 Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento contemplate dall’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991, le parti sono state invitate a rispondere per iscritto a un quesito e a presentare una copia della proposta di ICE. Il ricorrente e la Commissione hanno risposto nei termini stabiliti.
In diritto
10 A sostegno del ricorso, il ricorrente afferma che la Commissione è incorsa in errori di diritto là dove ha rifiutato di registrare la proposta di ICE sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011, il quale subordina la registrazione di una proposta siffatta alla condizione che essa non esuli manifestamente dalla competenza di detta istituzione a presentare una proposta di atto giuridico dell’Unione ai fini dell’applicazione dei Trattati. Il ricorrente deduce al riguardo una violazione dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE, dell’articolo 122, paragrafo 2, TFUE, dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera b), TFUE e delle norme del diritto internazionale. Secondo il ricorrente, tali differenti norme legittimavano la Commissione a presentare una proposta di atto giuridico dell’Unione idoneo a permettere la realizzazione dell’obiettivo perseguito dalla proposta di ICE.
Sulla ricevibilità del secondo e del terzo capo delle conclusioni formulate col ricorso
11 Con il secondo e con il terzo capo delle conclusioni formulate col suo ricorso, il ricorrente domanda che il Tribunale voglia, rispettivamente, ingiungere alla Commissione di registrare la proposta di ICE e ordinare ogni altra misura giuridicamente necessaria.
12 Orbene, da una giurisprudenza consolidata risulta che il Tribunale non può rivolgere un’ingiunzione alle istituzioni o sostituirsi a queste ultime nell’ambito del controllo di legittimità basato sull’articolo 263 TFUE. Tale limitazione del controllo di legittimità vale per tutti i settori di contenzioso che il Tribunale è competente a trattare (v., in tal senso, sentenza del 12 luglio 2001, Mattila/Consiglio e Commissione, T‑204/99, Racc., EU:T:2001:190, punto 26, confermata in sede di impugnazione dalla sentenza del 22 gennaio 2004, Mattila/Consiglio e Commissione, C‑353/01 P, Racc., EU:C:2004:42, punto 15, e sentenza dell’8 ottobre 2008, Agrar‑Invest‑Tatschl/Commissione, T‑51/07, Racc., EU:T:2008:420, punti 27 e 28), e quindi anche nel settore dell’iniziativa dei cittadini europei.
13 Pertanto, il ricorrente non può legittimamente presentare domanda al Tribunale affinché questo emetta nei confronti della Commissione un’ingiunzione di registrazione della proposta di ICE e ordini l’adozione di ulteriori misure.
Nel merito
Osservazioni preliminari
14 La proposta di ICE ha ad oggetto il riconoscimento nella legislazione dell’Unione di un principio dello stato di necessità che giustificherebbe il rifiuto di uno Stato di rimborsare il proprio debito pubblico qualora la sua esistenza finanziaria e politica sia minacciata da tale rimborso.
15 Dall’articolo 5, paragrafo 2, TUE e dall’articolo 13, paragrafo 2, TUE risulta che, in forza del principio di attribuzione, l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che gli Stati membri le hanno attribuito nei Trattati per realizzare gli obiettivi stabiliti da questi ultimi, e che ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai Trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste.
16 L’articolo 11, paragrafo 4, TUE dichiara che i cittadini dell’Unione possono prendere, a determinate condizioni, l’iniziativa di invitare la Commissione, nell’ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei Trattati.
17 Conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011, la Commissione rifiuta la registrazione della proposta di iniziativa dei cittadini se essa «esula manifestamente dalla competenza della Commissione [a] presentare una proposta di atto [giuridico] dell’Unione ai fini dell’applicazione dei trattati».
18 Secondo la decisione impugnata, la proposta di ICE esula manifestamente dalla suddetta competenza della Commissione. Pertanto, in applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), e paragrafo 3, del regolamento n. 211/2011, la Commissione ha rifiutato la registrazione della proposta di ICE.
19 Con il presente ricorso, il Tribunale è chiamato a stabilire se, come sostiene il ricorrente, la Commissione non potesse validamente rifiutare la registrazione della proposta di ICE sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011.
20 Peraltro, tenuto conto della motivazione succinta della decisione impugnata, il Tribunale ha deciso di esaminare anzitutto se quest’ultima soddisfi l’obbligo di motivazione.
Sulla motivazione della decisione impugnata
21 Occorre ricordare che un vizio o un’insufficienza di motivazione configura una violazione di forme sostanziali, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, e costituisce un motivo di ordine pubblico che può, e persino deve, essere sollevato d’ufficio dal giudice dell’Unione.
22 Secondo una giurisprudenza consolidata, l’obbligo di motivare una decisione individuale, stabilito dall’articolo 296 TFUE, mira a fornire all’interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata oppure sia, eventualmente, inficiata da un vizio che consente di contestarne la validità, nonché a permettere al giudice dell’Unione di esercitare il proprio controllo in merito alla legittimità della decisione in esame (sentenze del 18 settembre 1995, Tiercé Ladbroke/Commissione, T‑471/93, Racc., EU:T:1995:167, punto 29, e del 27 settembre 2012, J/Parlamento, T‑160/10, EU:T:2012:503, punto 20).
23 L’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 211/2011, a norma del quale la Commissione informa gli organizzatori dei motivi del rifiuto di registrazione, costituisce l’espressione specifica di detto obbligo di motivazione nel settore dell’iniziativa dei cittadini europei.
24 Secondo una giurisprudenza altrettanto consolidata, la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi. La necessità di motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso di specie, in particolare tenendo conto del contenuto dell’atto e della natura dei motivi esposti. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la questione se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti dettati dall’articolo 296 TFUE dev’essere risolta alla luce non solo del tenore letterale dell’atto stesso, ma anche del suo contesto (ordinanza del 14 novembre 2013, J/Parlamento, C‑550/12 P, EU:C:2013:760, punto 19).
25 Occorre rilevare al riguardo che, nel caso di specie, il fatto che la proposta di ICE non sia stata registrata è idoneo a pregiudicare l’effettività stessa del diritto dei cittadini di presentare una loro iniziativa, sancito dall’articolo 24, primo comma, TFUE. Di conseguenza, una decisione del genere deve far risultare chiaramente i motivi che giustificano detto rifiuto.
26 Infatti, il cittadino che abbia presentato una proposta di iniziativa dei cittadini deve essere posto in grado di capire le ragioni per le quali quest’ultima non viene registrata dalla Commissione. Spetta alla Commissione, investita di una proposta di iniziativa dei cittadini, valutarla, ma anche motivare la propria decisione di rifiuto tenendo conto della sua incidenza sull’esercizio effettivo del diritto sancito dal Trattato. Ciò deriva dalla natura stessa di tale diritto, il quale, come viene chiarito al considerando 1 del regolamento n. 211/2011, è inteso a rafforzare la cittadinanza europea e a potenziare il funzionamento democratico dell’Unione attraverso una partecipazione dei cittadini alla vita democratica dell’Unione stessa (v., per analogia, sentenza J/Parlamento, cit. supra al punto 22, EU:T:2012:503, punto 22).
27 Secondo la decisione impugnata, l’oggetto della proposta di ICE, vale a dire l’accoglimento nella legislazione dell’Unione di un principio dello stato di necessità come concepito dal ricorrente, esula manifestamente dalla competenza della Commissione a presentare una proposta di atto giuridico dell’Unione ai fini dell’applicazione dei Trattati. Ai sensi della decisione impugnata, «a seguito dell’esame circostanziato delle disposizioni del Trattato menzionate [nella] proposta (articoli da 119 [TFUE] a 144 TFUE) e di tutte le altre possibili basi giuridiche, la Commissione rifiuta la registrazione di tale proposta di iniziativa dei cittadini in quanto quest’ultima non rientra manifestamente nell’ambito della competenza che consente alla Commissione di presentare una proposta di adozione di un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’applicazione dei Trattati». Nella decisione impugnata, la Commissione precisa che, «[i]n particolare, l’articolo 136, paragrafo 1, TFUE può essere usato come base giuridica soltanto qualora le misure abbiano ad oggetto il rafforzamento della disciplina di bilancio degli Stati membri, siano limitate a quest’ultima e mirino ad assicurare il buon funzionamento dell’Unione economica e monetaria». La Commissione aggiunge che, «[i]n ogni caso, l’articolo 136, paragrafo 1, TFUE non autorizza l’Unione (…) a sostituirsi agli Stati membri nell’esercizio della loro sovranità in materia di bilancio e delle funzioni connesse alle entrate e alle spese dello Stato».
28 È pacifico che la Commissione ha motivato il rifiuto di registrazione della proposta di ICE adducendo il mancato rispetto della condizione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011. Inoltre, la Commissione ha chiaramente indicato che né le disposizioni relative alla politica economica e monetaria menzionate dal ricorrente, ossia gli articoli da 119 TFUE a 144 TFUE, né nessun’altra base giuridica legittimavano detta istituzione a presentare al Consiglio dell’Unione europea una proposta di atto idoneo a permettere la realizzazione dell’obiettivo perseguito dalla proposta di ICE. Al riguardo, la decisione impugnata si riferisce più precisamente all’articolo 136, paragrafo 1, TFUE ed espone i motivi per i quali la Commissione ritiene che detta proposta non possa fondarsi su tale base giuridica.
29 Nella decisione impugnata, la Commissione ha dunque esposto i motivi che giustificano, a suo avviso, il rifiuto di registrazione della proposta di ICE.
30 A ciò si aggiunge che, come è stato precedentemente rilevato, la portata dell’obbligo di motivazione dipende dalla natura dell’atto in questione e dal contesto in cui questo è stato adottato. Orbene, nel caso di specie, la proposta di ICE era priva di chiarezza e di precisione relativamente all’asserito fondamento giuridico della competenza della Commissione a presentare una proposta di atto giuridico dell’Unione ai fini dell’applicazione dei Trattati.
31 Infatti, come correttamente osservato dalla Commissione in risposta a un quesito del Tribunale, la proposta di ICE non conteneva nessuna argomentazione relativa al nesso tra i 26 articoli del Trattato FUE relativi alla politica economica e monetaria dell’Unione, ai quali la proposta rinviava in blocco, e il contenuto di tale proposta. È solamente nel ricorso che il ricorrente ha fatto riferimento agli articoli 122 TFUE e 136 TFUE quali fondamenti specifici della competenza della Commissione ai fini della presentazione di un atto giuridico dell’Unione come quello considerato nella proposta di ICE. Pertanto, non si può contestare alla Commissione di non aver analizzato in dettaglio, nella decisione impugnata, le varie disposizioni del Trattato FUE invocate in blocco nella proposta di ICE e di essersi limitata a constatare la non pertinenza di dette disposizioni, pur soffermandosi su quella tra queste ultime che le sembrava meno carente di pertinenza, e per di più esponendo i motivi per i quali tale disposizione non poteva essere usata come base giuridica.
32 Date tali circostanze, la decisione impugnata contiene, tenuto conto del suo contesto, elementi sufficienti per consentire al ricorrente di conoscere le ragioni del rifiuto di registrazione della proposta di ICE e al giudice dell’Unione di esercitare il suo controllo.
33 Nella misura in cui il ricorrente osserva in tale contesto che la motivazione della decisione impugnata è, in ogni caso, errata, occorre ricordare che l’obbligo di motivare una decisione costituisce una formalità sostanziale che deve essere distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, la quale attiene alla legittimità nel merito dell’atto controverso (v. sentenza del 10 luglio 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Racc., EU:C:2008:392, punti 166 e 181 nonché la giurisprudenza ivi citata).
34 Pertanto, si deve concludere che la Commissione ha rispettato l’obbligo di motivazione adottando la decisione impugnata.
Sul motivo relativo alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011
35 Il ricorrente ritiene che la Commissione abbia concluso erroneamente che la condizione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011 non era soddisfatta. Infatti, detta istituzione sarebbe giunta a tale conclusione in violazione dell’articolo 122, paragrafi 1 e 2, TFUE e dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera b), TFUE, nonché delle norme del diritto internazionale.
– Sulla censura relativa alla violazione dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE
36 Il ricorrente sostiene che il riconoscimento del principio dello stato di necessità, così come da lui concepito, rientra senz’altro tra le «misure adeguate alla situazione economica» che il Consiglio ha facoltà di adottare, conformemente all’articolo 122, paragrafo 1, TFUE. Detta misura contribuirebbe alla ripresa degli Stati membri colpiti dal fardello eccessivo del debito pubblico e interessati da una situazione di necessità economica. Secondo il ricorrente, non si può pretendere il rimborso del debito pubblico qualora ciò conduca a privare la popolazione delle risorse necessarie per soddisfare i suoi bisogni essenziali.
37 Il ricorrente aggiunge che le disposizioni dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE riguardano tutte le misure adeguate alla situazione economica, che dunque, contrariamente alla tesi sostenuta dalla Commissione, non devono vertere unicamente sulle difficoltà che uno Stato membro può incontrare nel suo approvvigionamento di prodotti energetici.
38 Secondo il ricorrente, l’articolo 122, paragrafo 1, TFUE mira a sancire una solidarietà istituzionale derivante dall’obbligo morale e giuridico degli Stati membri di sostenersi reciprocamente e di prestarsi assistenza. Tale solidarietà dovrebbe applicarsi in tutti i casi in cui uno Stato membro debba far fronte a difficoltà, segnatamente di tipo economico, che possano pregiudicare la sua esistenza e il suo funzionamento.
39 La Commissione contesta l’argomentazione del ricorrente.
40 L’articolo 122, paragrafo 1, TFUE dispone che il Consiglio, su proposta della Commissione, può decidere, in uno spirito di solidarietà tra Stati membri, le misure adeguate alla situazione economica, in particolare qualora sorgano gravi difficoltà nell’approvvigionamento di determinati prodotti, in particolare nel settore dell’energia.
41 Occorre anzitutto rilevare che, nella sua sentenza del 27 novembre 2012, Pringle (C‑370/12, Racc., EU:C:2012:756, punti 115 e 116), la Corte ha statuito che l’articolo 122, paragrafo 1, TFUE non costituiva una base giuridica adeguata per un’eventuale assistenza finanziaria dell’Unione attraverso l’istituzione di un meccanismo di finanziamento a favore degli Stati membri che si trovavano o rischiavano di trovarsi coinvolti in gravi problemi finanziari.
42 Inoltre, se è pur vero che, come afferma il ricorrente, non risulta dal testo di tale disposizione che questa sia necessariamente limitata all’adozione di misure da parte del Consiglio soltanto nel caso in cui sorgano gravi difficoltà nell’approvvigionamento di determinati prodotti, in particolare nel settore dell’energia, nondimeno lo spirito di solidarietà tra Stati membri che deve presiedere all’adozione da parte del Consiglio delle misure adeguate alla situazione economica ai sensi dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE indica che tali misure sono fondate sull’assistenza tra gli Stati membri.
43 Date tali circostanze, detta disposizione non può comunque costituire una base giuridica adeguata per l’adozione nella legislazione dell’Unione di un principio dello stato di necessità quale concepito dal ricorrente, in virtù del quale uno Stato membro sarebbe legittimato a decidere unilateralmente di non rimborsare in tutto o in parte il proprio debito per il fatto di trovarsi dinanzi a gravi problemi finanziari.
44 Per questi motivi, la prima censura deve essere respinta.
– Sulla censura relativa alla violazione dell’articolo 122, paragrafo 2, TFUE
45 Il ricorrente sostiene che la cancellazione o la sospensione, in nome del principio dello stato di necessità, del debito degli Stati membri che si trovano in una situazione di emergenza economica a causa di circostanze che sfuggono alla loro influenza, può essere qualificata come assistenza finanziaria ai sensi dell’articolo 122, paragrafo 2, TFUE. Infatti, secondo il ricorrente, dal testo di tale disposizione emerge che una siffatta assistenza finanziaria può intervenire sia durante un lasso di tempo determinato sia, più in generale, sotto forma di una facoltà di beneficiare di un aiuto, per cui essa non è limitata all’adozione di misure ad hoc, come sostiene erroneamente la Commissione. Infine, detta disposizione non imporrebbe che tale assistenza venga necessariamente finanziata attraverso il bilancio dell’Unione.
46 La Commissione contesta l’argomentazione del ricorrente.
47 Conformemente all’articolo 122, paragrafo 2, TFUE, qualora uno Stato membro si trovi in difficoltà o sia seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo, il Consiglio, su proposta della Commissione, può concedere, a determinate condizioni, un’assistenza finanziaria dell’Unione allo Stato membro interessato.
48 La giurisprudenza ha già statuito che tale disposizione consentiva all’Unione di concedere, a determinate condizioni, un’assistenza finanziaria specifica a uno Stato membro. Essa non può invece giustificare l’introduzione legislativa di un meccanismo di estinzione del debito quale auspicato dal ricorrente, se non altro a motivo del carattere generale e permanente di un siffatto meccanismo (v., in tal senso, sentenza Pringle, cit. supra al punto 41, EU:C:2012:756, punti 65, 104 e 131).
49 Inoltre, la giurisprudenza ha statuito che l’articolo 122 TFUE ha per oggetto unicamente un’assistenza finanziaria concessa dall’Unione e non dagli Stati membri (sentenza Pringle, cit. supra al punto 41, EU:C:2012:756, punto 118). Orbene, l’adozione del principio dello stato di necessità come concepito dal ricorrente – anche a supporre che, come questi sostiene, un principio siffatto possa rientrare nella nozione di assistenza finanziaria ai sensi di detta disposizione – non può rientrare tra le misure di assistenza concesse dall’Unione in applicazione della disposizione summenzionata, in quanto, in particolare, l’adozione di tale principio non riguarderebbe soltanto il debito di uno Stato membro nei confronti dell’Unione, ma anche i debiti contratti da detto Stato nei confronti di altre persone fisiche o giuridiche, pubbliche o private, nonostante che tale situazione manifestamente non rientri nella disposizione di cui trattasi.
50 Ne consegue che l’adozione del principio dello stato di necessità, secondo cui uno Stato membro sarebbe autorizzato a non rimborsare in tutto o in parte il proprio debito, non rientra manifestamente nell’ambito delle misure di assistenza finanziaria che il Consiglio è legittimato ad adottare sulla base dell’articolo 122, paragrafo 2, TFUE.
51 Pertanto, neanche la seconda censura può essere accolta.
– Sulla censura relativa alla violazione dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera b), TFUE
52 Il ricorrente sostiene che la Commissione erra nell’affermare che l’articolo 136, paragrafo 1, TFUE, da un lato, potrebbe fungere da base giuridica soltanto qualora le misure vertano sul rafforzamento della «disciplina di bilancio» e, dall’altro, non potrebbe legittimare l’Unione a sostituirsi agli Stati membri nell’esercizio della loro sovranità di bilancio e delle funzioni legate alle entrate e alle spese dello Stato.
53 Secondo il ricorrente, il principio dello stato di necessità rientra senz’altro tra gli orientamenti di politica economica, ai sensi dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera b), TFUE, in quanto un principio siffatto concorre al coordinamento e all’armonizzazione delle politiche economiche degli Stati membri nei confronti degli Stati che si trovano in stato di necessità e persegue dunque obiettivi compatibili con i valori dell’Unione, ossia il benessere dei popoli, la libertà, la sicurezza e la giustizia, la coesione economica e la solidarietà tra gli Stati membri.
54 Le misure che, a titolo della disposizione summenzionata, il Consiglio sarebbe legittimato ad adottare conformemente al procedimento previsto dagli articoli da 122 TFUE a 126 TFUE per quanto riguarda gli Stati membri della zona euro non potrebbero essere limitate unicamente a quelle volte a rafforzare la disciplina di bilancio. Nessuna limitazione nell’applicazione di dette misure potrebbe del pari essere argomentata sulla base di un asserito pregiudizio alla «sovranità di bilancio» degli Stati membri, limitazione che sarebbe in diretta contraddizione con la facoltà di adottare misure relative alla disciplina di bilancio e sarebbe, inoltre, contraria alla clausola di solidarietà di cui all’articolo 222 TFUE, il quale prevede, in particolare, un’azione congiunta degli Stati membri in caso di calamità causata dall’uomo, come nel caso della Grecia.
55 La Commissione contesta l’argomentazione del ricorrente.
56 L’articolo 136, paragrafo 1, TFUE stabilisce che, «per contribuire al buon funzionamento dell’unione economica e monetaria» e in conformità delle pertinenti disposizioni dei Trattati, il Consiglio adotta, secondo la procedura pertinente tra quelle previste dagli articoli 121 TFUE e 126 TFUE, ad eccezione della procedura di cui all’articolo 126, paragrafo 14, TFUE, misure concernenti gli Stati membri la cui moneta è l’euro, al fine di «rafforzare il coordinamento e la sorveglianza della disciplina di bilancio» [articolo 136, paragrafo 1, lettera a), TFUE] e di «elaborare, per quanto li riguarda, gli orientamenti di politica economica vigilando affinché siano compatibili con quelli adottati per l’insieme dell’Unione, e garantirne la sorveglianza» [articolo 136, paragrafo 1, lettera b), TFUE].
57 Orbene, nulla permette di concludere – né il ricorrente ha in alcun modo dimostrato – che l’adozione di un principio dello stato di necessità che autorizzi uno Stato membro a decidere unilateralmente di annullare il debito pubblico avrebbe come scopo di rafforzare il coordinamento della disciplina di bilancio o rientrerebbe tra gli orientamenti di politica economica che il Consiglio è autorizzato ad elaborare per il buon funzionamento dell’unione economica e monetaria.
58 Come la Corte ha rilevato nella sentenza Pringle, citata supra al punto 41 (EU:C:2012:756, punti 51 e 64), il ruolo dell’Unione nel settore della politica economica è circoscritto all’adozione di misure di coordinamento. Orbene, l’adozione di un atto legislativo che autorizzi il mancato rimborso del debito da parte di uno Stato membro, lungi dal rientrare nella nozione di orientamento di politica economica ai sensi dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera b), TFUE – disposizione su cui si basa la presente censura –, avrebbe in realtà come effetto di sostituire un meccanismo legislativo di estinzione unilaterale del debito pubblico alla libera volontà delle parti contraenti, ciò che tale disposizione palesemente non consente.
59 Ne consegue che la Commissione ha correttamente concluso che la proposta di riconoscere il principio dello stato di necessità così come concepito dal ricorrente non rientrava manifestamente nelle previsioni dell’articolo 136, paragrafo 1, TFUE.
60 Contrariamente a ciò che sostiene il ricorrente in tale contesto, il rifiuto di accogliere un principio siffatto nei testi dell’Unione non è neppure contrario alla clausola di solidarietà definita dall’articolo 222 TFUE, secondo cui «l’Unione e gli Stati membri agiscono congiuntamente in uno spirito di solidarietà qualora uno Stato membro sia oggetto di un attacco terroristico o sia vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo», se non altro in quanto tale clausola di solidarietà non riguarda manifestamente la politica economica e monetaria, né la situazione economica o le difficoltà di bilancio degli Stati membri.
61 Pertanto, neanche questa censura è fondata.
– Sulla censura relativa alla violazione delle norme di diritto internazionale
62 Il ricorrente sostiene che il principio dello stato di necessità è stato riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte permanente di giustizia internazionale quale norma di diritto internazionale che giustifica la cessazione dei pagamenti relativi al rimborso del debito, o addirittura la cancellazione unilaterale di una parte del debito, in particolare per ragioni economiche e di sicurezza interna ed esterna dello Stato. La Commissione non sarebbe legittimata a rifiutare l’accoglimento di tale norma nell’ordinamento giuridico dell’Unione.
63 Inoltre, nella sua ordinanza del 19 settembre 2012, Grecia/Commissione (T‑52/12 R, Racc., EU:T:2012:447, punto 54), il Tribunale avrebbe riconosciuto l’esistenza di tale principio nello specifico contesto della Repubblica ellenica, dichiarando che, a causa delle circostanze eccezionali caratterizzanti la situazione economica di tale Stato membro, occorreva riconoscere la priorità agli interessi dello Stato e della popolazione piuttosto che al recupero di aiuti concessi illegittimamente secondo la Commissione.
64 La Commissione contesta l’argomentazione del ricorrente.
65 Anche supponendo che esista una norma di diritto internazionale che sancisce un principio dello stato di necessità secondo cui uno Stato membro sarebbe autorizzato a non rimborsare il debito pubblico in situazioni eccezionali, la sola esistenza di un siffatto principio di diritto internazionale non sarebbe comunque sufficiente per fondare un’iniziativa legislativa da parte della Commissione, dal momento che nei Trattati manca una qualsiasi attribuzione di competenza a tal fine, come risulta dall’esame delle diverse disposizioni del Trattato invocate dal ricorrente nell’ambito del presente ricorso.
66 Pertanto, occorre respingere anche la quarta censura e, di conseguenza, il presente motivo nella sua interezza.
67 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso deve essere integralmente respinto.
Sulle spese
68 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
69 Ai sensi dell’articolo 135, paragrafo 1, in via eccezionale il Tribunale può decidere, per ragioni di equità, che una parte soccombente sostenga, oltre alle proprie spese, soltanto una quota delle spese dell’altra parte, oppure che non debba essere condannata a tale titolo.
70 Poiché la Commissione ha chiesto che le spese vengano addossate al ricorrente e poiché quest’ultimo è rimasto soccombente, occorre condannare il ricorrente alle spese. Infatti, benché egli deduca l’esistenza di motivi eccezionali in quanto si troverebbe nell’incapacità di far fronte alla totalità delle spese, è sufficiente rilevare che tale affermazione non è comunque corroborata da alcun concreto elemento di prova.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il sig. Alexios Anagnostakis è condannato alle spese.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 30 settembre 2015.
Firme