Forenede sager T-439/10 og T-440/10
Fulmen og Mahmoudian
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran med henblik på at forhindre nuklear spredning – indefrysning af midler – annullationssøgsmål – begrundelsespligt – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – urigtigt skøn – bevisbyrde og bevisets styrke«
Sammendrag af dom
1. Retspleje – afgørelse eller forordning, der under en sag erstatter den anfægtede retsakt – nyt element – udvidelse af de oprindelige påstande og anbringender
2. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som er involveret i eller støtter nuklear spredning – minimumskrav
(Art. 296, stk. 2, TEUF; Rådets forordning nr. 423/2007, art. 15, stk. 3, og forordning nr. 961/2010, art. 16, stk. 2, og art. 36, stk. 3; Rådets afgørelse 2010/413, art. 24, stk. 3)
3. EU-ret – principper – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som er involveret i eller støtter nuklear spredning – forpligtelse til at meddele individuelle og specifikke grunde til de vedtagne afgørelser – rækkevidde
(Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2, og art. 15, stk. 3, og forordning nr. 668/2010; Rådets afgørelse 2010/413, art. 24, stk. 3)
4. Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – overholdelse af retten til forsvar – domstolsprøvelse
(Rådets forordning nr. 423/2007, art. 15, stk. 3, og forordning nr. 961/2010, art. 36, stk. 3 og 4; Rådets afgørelse 2010/413, art. 24, stk. 3 og 4)
5. EU-ret – principper – ret til forsvar – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som er involveret i eller støtter nuklear spredning – pligt til at oplyse om de omstændigheder, som lægges den pågældende til last – rækkevidde
(Rådets forordning nr. 668/2010; Rådets afgørelse 2010/413)
6. EU-ret – principper – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som er involveret i eller støtter nuklear spredning – forpligtelse til at meddele begrundelsen for de restriktive foranstaltninger – rækkevidde
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets forordning nr. 668/2010; Rådets afgørelse 2010/413)
7. Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – afgørelse om indefrysning af midler – domstolsprøvelse af lovligheden – rækkevidde
(Rådets forordning nr. 668/2010; Rådets afgørelse 2010/413, art. 23, stk. 2)
8. Annullationssøgsmål – dom om annullation – virkninger – delvis annullation af en forordning og en afgørelse om restriktive foranstaltninger over for Iran – annullation af en forordning får virkning fra udløbet af appelfristen eller fra det tidspunkt, hvor appellen afvises eller forkastes – anvendelse af denne frist med henblik på fastlæggelse af det tidspunkt, hvor annullationen af afgørelsen får virkning
(Art. 264, stk. 2, TEUF og art. 280 TEUF; statutten for Domstolen, art. 56, stk. 1, og art. 60, stk. 2; Rådets forordning nr. 961/2010; Rådets afgørelse 2010/413, som ændret ved afgørelse 2010/644)
1. Når en afgørelse eller en forordning, som umiddelbart og individuelt berører en enkeltperson, under sagen erstattes af en retsakt med samme genstand, må denne betragtes som et nyt element, der gør det muligt for sagsøgeren at tilpasse sine påstande og anbringender. Det ville således være i strid med retsplejehensyn og procesøkonomiske hensyn at forpligte sagsøgeren til at anlægge en ny sag. Det ville desuden være ubilligt, hvis den pågældende institution for at imødegå de indsigelser, der i en stævning for Unionens retsinstanser rettes mod en retsakt, kunne ændre den anfægtede retsakt eller lade en anden træde i stedet og under sagen påberåbe sig denne ændring eller nye retsakt for at hindre modparten i at udvide de oprindelige påstande og anbringender til at omfatte den senere retsakt eller i at fremsætte supplerende påstande og anbringender angående denne.
(jf. præmis 37)
2. Medmindre tvingende hensyn, der vedrører Unionens eller medlemsstaternes sikkerhed eller opfyldelsen af deres internationale forpligtelser, er til hinder for videregivelse af visse oplysninger, er Rådet i medfør af artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran og artikel 36, stk. 3, i forordning nr. 961/2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning nr. 423/2007 forpligtet til at give en enhed, som er omfattet af en foranstaltning, der efter omstændighederne er vedtaget i medfør af artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 eller artikel 16, stk. 2, i forordning nr. 961/2010, oplysninger om de specifikke og konkrete grunde, som ligger til grund for, at Rådet anser denne bestemmelse for at finde anvendelse på den pågældende enhed. Rådet skal således angive de faktiske og retlige omstændigheder, som ligger til grund for foranstaltningen, samt de betragtninger, der har ført til dens vedtagelse.
Begrundelsen skal desuden tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige omstændigheder, da begrundelsens tilstrækkelighed ikke blot skal vurderes i forhold til dens ordlyd, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne.
(jf. præmis 49 og 50)
3. I artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran, som var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af forordning nr. 668/2010 om gennemførelse af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, pålægges Rådet at angive individuelle og specifikke grunde til de afgørelser, der træffes i henhold til nævnte forordnings artikel 7, stk. 2, og at meddele disse til de berørte personer, enheder og organer. En tilsvarende bestemmelse findes i artikel 24, stk. 3, i afgørelse 2010/413 om restriktive foranstaltninger over for Iran.
Selv om Rådet principielt er bundet af forpligtelsen i artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 til at foretage individuel underretning, kræves der i nævnte bestemmelse ikke nogen bestemt form for denne underretning, idet bestemmelsen kun nævner forpligtelsen til at »meddele« den pågældende begrundelsen for dennes optagelse på de anfægtede lister. Tilsvarende fastslår artikel 24, stk. 3, i afgørelse 2010/413 blot, at Rådet »meddeler sin afgørelse«. Under disse omstændigheder er det afgørende, at denne bestemmelse får effektiv virkning.
Uanset den manglende individuelle underretning er dette tilfældet, når adressaten har været i stand til inden for den angivne frist at fremsende sine bemærkninger til Rådet vedrørende vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger over for den pågældende og inden for den fastsatte frist at anlægge sag ved Unionens retsinstanser med påstand om annullation af de anfægtede retsakter.
(jf. præmis 64-66 og 68)
4. Artikel 24, stk. 3 og 4, i afgørelse 2010/413 om restriktive foranstaltninger over for Iran, artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran og artikel 36, stk. 3 og 4, i forordning nr. 961/2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning nr. 423/2007 fastsætter under alle omstændigheder bestemmelser, der sikrer retten til forsvar for enheder, som er omfattet af restriktive foranstaltninger vedtaget i henhold til disse retsakter. Overholdelsen af denne ret er underlagt Unionens retsinstansers kontrol. På denne baggrund kan princippet om overholdelse af retten til forsvar påberåbes af de nævnte enheder under et søgsmål med henblik på at opnå annullation af de anfægtede retsakter.
(jf. præmis 77 og 78)
5. Hvad angår den første retsakt, hvorved en enheds midler indefryses, såsom afgørelse 2010/413 om restriktive foranstaltninger over for Iran, og forordning nr. 668/2010 om gennemførelse af artikel 7, stk. 2, i forordning (EF) nr. 423/2007, skal underretningen om de forhold, der lægges den til last, enten foreligge samtidig med den pågældende retsakts vedtagelse eller så snart som muligt efter vedtagelsen.
Hvad angår indholdet af underretningen om de forhold, der lægges den berørte enhed til last, når Rådet i sine svar på dennes anmodning anfører, at sagen ikke indeholder andre oplysninger end dem, der er nævnt i de anfægtede retsakter, udgør dette ikke en tilsidesættelse af dennes ret til forsvar. Rådet vanskeliggør herved ikke den berørte enheds forsvar ved at fortie tilstedeværelsen eller indholdet af oplysninger, som ligger til grund for dets påstande. Ved at vedgå, at der ikke findes yderligere relevante oplysninger i sagen, gør Rådet det derimod muligt for denne enhed at påberåbe sig denne omstændighed til støtte for påstanden om annullation af de anfægtede retsakter.
(jf. præmis 80 og 82-84)
6. Princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse er en almindelig EU-retlig grundsætning, der udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som er fastslået ved artikel 6 og 13 i den europæiske menneskerettighedskonvention og ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. En effektiv domstolskontrol indebærer, at den pågældende EU-myndighed har pligt til at oplyse den omhandlede enhed om begrundelsen for en restriktiv foranstaltning, såsom afgørelse 2010/413 om restriktive foranstaltninger over for Iran, og forordning nr. 668/2010 om gennemførelse af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, i videst muligt omfang, enten på det tidspunkt, hvor denne foranstaltning vedtages, eller i det mindste hurtigst muligt herefter, for at gøre det muligt for den berørte enhed rettidigt at udøve sin søgsmålsret. Overholdelsen af denne forpligtelse til at meddele nævnte begrundelse er således nødvendig, både for at gøre adressaterne for de restriktive foranstaltninger i stand til at forsvare deres rettigheder under de bedst mulige betingelser og på grundlag af et fuldt kendskab til sagen at afgøre, om sagen bør prøves af Unionens retsinstanser, og for at gøre sidstnævnte fuldt ud i stand til at udøve den legalitetskontrol af den omhandlede EU-retsakt, som påhviler dem.
(jf. præmis 87)
7. Domstolskontrollen med lovligheden af en retsakt, hvorved der er vedtaget restriktive foranstaltninger over for en enhed, udstrækker sig til også at omfatte en bedømmelse af de forhold og omstændigheder, der er påberåbt som begrundelse herfor, og en efterprøvelse vedrørende de beviser og oplysninger, som bedømmelsen hviler på. I tilfælde af tvist tilkommer det Rådet at fremlægge disse oplysninger med henblik på efterprøvelse heraf ved Unionens retsinstanser. Den legalitetskontrol, som skal udøves, er ikke begrænset til efterprøvelsen af den abstrakte »sandsynlighed« af de påberåbte grunde, men bør omfatte spørgsmålet om, hvorvidt disse sidstnævnte i tilstrækkelig grad understøttes af konkrete beviser og oplysninger.
I den henseende er den anfægtede retsakt, der blev vedtaget på forslag af en medlemsstat i overensstemmelse med fremgangsmåden i artikel 23, stk. 2, i afgørelse 2010/413 om restriktive foranstaltninger over for Iran, en retsakt vedtaget af Rådet. Rådet bør dermed sikre sig, at dens vedtagelse er berettiget, i givet fald ved at anmode den pågældende medlemsstat om at fremlægge de nødvendige beviser og oplysninger med henblik herpå.
Unionens retsinstanser skal desuden i betragtning af domstolskontrollens væsentlige rolle i forbindelse med vedtagelsen af restriktive foranstaltninger være i stand til at kontrollere lovligheden og berettigelsen af indefrysning af midler, uden at der kan rejses indsigelser om hemmeligholdelse og fortrolighed for så vidt angår de beviser og oplysninger, som Rådet har lagt til grund. Rådet er desuden ikke berettiget til at basere en retsakt om vedtagelse af restriktive foranstaltninger på oplysninger eller sagsakter fra en medlemsstat, hvis denne medlemsstat ikke er indstillet på at tillade, at de videregives til den EU-retsinstans, som har beføjelse til at efterprøve lovligheden af denne afgørelse.
Endelig kan de omhandlede aktiviteters hemmelige karakter ikke begrunde, at det ikke kræves, at Rådet fremlægger bevis for en enheds involvering i nuklear spredning. Dels antyder det forhold i sig selv, at vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger foreslås i henhold til artikel 23, stk. 2, i afgørelse 2010/413, at den omhandlede medlemsstat eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik er i besiddelse af beviser eller oplysninger, der efter Rådets opfattelse viser, at den omhandlede enhed er involveret i nuklear spredning. Dels vil Rådets eventuelle vanskeligheder med at bevise denne involvering eventuelt kunne have indflydelse på kravet til styrken af det bevis, som kræves fremlagt af Rådet. Derimod kan Rådet ikke som følge heraf helt fritages for den bevisbyrde, som påhviler det.
(jf. præmis 96, 97 og 99-101)
8. I medfør af artikel 60, stk. 2, i statutten for Domstolen har en afgørelse fra Retten om annullation af en forordning uanset artikel 280 TEUF først retsvirkning fra udløbet af den appelfrist, der er omhandlet i denne statuts artikel 56, stk. 1, eller, såfremt appel er iværksat inden for denne frist, fra stadfæstelsen eller fra afvisningen af appellen. Rådet har således under alle omstændigheder en frist på to måneder, forlænget med afstandsfristen på ti dage, regnet fra dommens forkyndelse, til at afhjælpe den konstaterede tilsidesættelse, hvilket i givet fald kan bestå i vedtagelse af nye restriktive foranstaltninger rettet mod de omhandlede enheder. Risikoen for, at en dom om annullation vil være til alvorlig og uoprettelig skade for effektiviteten af de restriktive foranstaltninger, som forordning nr. 961/2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og ophævelse af forordning nr. 423/2007 foreskriver, forekommer således ikke at være tilstrækkeligt stor, henset til foranstaltningernes betydelige indvirkning på de omhandlede enheders rettigheder og frihedsrettigheder, til at kunne begrunde, at forordningens virkninger opretholdes over for disse i en længere periode end den, der er foreskrevet i artikel 60, stk. 2, i statutten for Domstolen.
Retten kan desuden i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF, dersom den skønner det nødvendigt, angive, hvilke af den annullerede retsakts virkninger der skal betragtes som bestående. En forskel mellem den dato, hvor annullationen af forordning nr. 961/2010 får virkning, og den tilsvarende dato for afgørelse 2010/413 om restriktive foranstaltninger over for Iran, som ændret ved afgørelse 2010/644, vil kunne være til alvorlig skade for retssikkerheden, eftersom disse to retsakter pålægger sagsøgerne identiske foranstaltninger. Virkningerne af afgørelse 2010/413, som ændret, skal derfor opretholdes for så vidt angår sagsøgerne, indtil annullationen af forordning nr. 961/2010 får virkning.
(jf. præmis 106 og 107)