YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)

12 päivänä syyskuuta 2007 (*)

EMOTR – Tukiosasto – Pinta-alatukien valvontajärjestelmä tietyillä alueilla – Yhteisörahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot

Asiassa T‑230/04,

Suomen tasavalta, asiamiehinään aluksi A. Guimaraes-Purokoski ja T. Pynnä, sittemmin Guimaraes-Purokoski ja E. Bygglin,

kantajana,

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään M. Huttunen ja L. Visaggio,

vastaajana,

jossa kantaja vaatii ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta kumoamaan Euroopan maatalouden ohjaus‑ ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 4.2.2004 tehdyn komission päätöksen 2004/136/EY (EUVL L 40, s. 31) siltä osin kuin siinä jätetään tietyt pinta-alatuista tietyillä alueilla Suomen tasavallalle aiheutuneet menot yhteisörahoituksen ulkopuolelle sovelletun valvontajärjestelmän riittämättömyyden takia,

EUROOPAN YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. Pirrung sekä tuomarit N. J. Forwood ja S. Papasavvas,

kirjaaja: hallintovirkamies C. Kristensen,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 9.1.2007 pidetyssä istunnossa esitetyn,

on antanut seuraavan

tuomion

 Asiaa koskevat oikeussäännöt

 Yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta koskeva sääntely

1        Yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta koskeva perussääntely sisältyy ennen 1.1.2000 aiheutuneiden menojen osalta yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.4.1970 annettuun neuvoston asetukseen (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13) ja 1.1.2000 lähtien aiheutuneiden menojen osalta yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 17.5.1999 annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 1258/1999 (EYVL L 160, s. 103).

2        Asetuksen N:o 729/70 ja asetuksen N:o 1258/1999 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan Euroopan maatalouden ohjaus‑ ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta rahoitetaan maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseksi tehtävät interventiot. Asetuksen N:o 729/70 3 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 1258/1999 2 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että yhteisön sääntöjen mukaisesti maatalousmarkkinoiden yhteisen markkinajärjestelyn osana maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseksi tehtävät interventiot rahoitetaan 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti.

3        Asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna 22.5.1995 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1287/95 (EYVL L 125, s. 1), ja asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan mukaan komissio päättää menoista, jotka jätetään yhteisörahoituksen ulkopuolelle, jos se toteaa, ettei kyseisiä menoja ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti. Ennen kielteisen rahoituspäätöksen tekemistä on komission tarkastuksen tuloksista ja asianomaisen jäsenvaltion antamista vastauksista toimitettava kirjalliset tiedoksiannot, joiden perusteella molemmat osapuolet pyrkivät sopimukseen jatkotoimenpiteistä. Jollei sopimukseen päästä, jäsenvaltio voi pyytää käynnistämään sovittelumenettelyn, jollaisesta määrätään sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1.7.1994 tehdyssä komission päätöksessä 94/442/EY (EYVL L 182, s. 45). Tämän menettelyn tuloksista toimitetaan komissiolle kertomus, jonka se tutkii ennen kielteisen rahoituspäätöksen tekemistä. Komissio arvioi rahoituksen ulkopuolelle jätettävät menot ottaen huomioon erityisesti todetun epäsäännönmukaisuuden merkittävyyden, ja se ottaa tällöin huomioon rikkomisen laadun ja vakavuuden sekä yhteisölle aiheutuneen taloudellisen vahingon.

4        Asetuksen N:o 729/70 ja asetuksen N:o 1258/1999 8 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen EMOTR:sta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden säännönmukaisuuden varmistamiseksi, sääntöjenvastaisuuksien ehkäisemiseksi ja käsittelemiseksi ja sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien vuoksi menetettyjen summien takaisin perimiseksi.

5        Komissio hyväksyi 23.12.1997 asiakirjan nro VI/5330/97, jolla muutetaan aikaisempaa asiakirjaa nro VI/216/93 ja jossa määritellään suuntaviivat rahoituksellisten seuraamusten määrittämiseksi EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa (jäljempänä suuntaviivat). Suuntaviivoissa todetaan, että mikäli jäsenvaltion valvonta‑ tai hallinnointijärjestelmässä todetaan tarkastuksen aikana puutteita, rahoituskorjaus perustuu siihen, että jäsenvaltio ei ole noudattanut yhteisön oikeussääntöjä, sekä niihin taloudellisiin seurauksiin, joita siitä aiheutuu yhteisön menoille.

6        Suuntaviivojen liitteen 2 mukaan rahoituskorjauksia on sovellettava, mikäli komissio toteaa, että jäsenvaltiot eivät ole tehneet sovellettavissa asetuksissa nimenomaisesti edellytettyjä tarkastuksia tai tarkastuksia, jotka ovat joka tapauksessa välttämättömiä, jotta voitaisiin taata EMOTR:n tukiosastosta suoritetun menon sääntöjenmukaisuus. Kun sääntöjenvastaisten menojen todellista tasoa ja siis aiheutuneiden taloudellisten tappioiden määrää ei kyetä yksilöimään, komissio soveltaa kiinteämääräisiä korjauskertoimia sen mukaan, millaiseksi arvioidaan riski, joka EMOTR:lle on aiheutunut valvonnan puutteista.

7        Kun yksi tai useampi olennainen tarkastus on jäänyt toteuttamatta tai ne on toteutettu niin puutteellisesti tai niin harvoin, että niiden perusteella ei voida ehkäistä sääntöjenvastaisuuksia, on suuntaviivojen mukaan perusteltua soveltaa 10 prosentin korjausta. Kun kaikki olennaiset valvontatoimenpiteet on toteutettu, mutta niitä ei ole sovellettu lukumäärän, toistuvuuden tai perusteellisuuden osalta asetuksissa edellytetyllä tavalla, on perusteltua soveltaa 5 prosentin korjausta. Kun jäsenvaltio on suorittanut olennaiset valvontatoimenpiteet asianmukaisesti mutta on täysin laiminlyönyt yhden tai useamman lisävalvontatoimenpiteen toteuttamisen, on perusteltua soveltaa 2 prosentin korjausta. Poikkeustapauksissa on mahdollista päättää soveltaa suurempia korjausprosentteja.

8        Suuntaviivoissa todetaan vielä seuraavaa (s. 12):

”Korjauskerrointa on sovellettava siihen osaan menoja, johon riski kohdistuu. Jos puute on aiheutunut siitä, että jäsenvaltio ei sovella asianmukaista valvontajärjestelmää, korjausta olisi sovellettava niihin menoihin kokonaisuudessaan, joiden osalta kyseistä valvontajärjestelmää edellytetään. Kun on syytä olettaa, että puute rajoittuu siihen departementtiin tai alueeseen, jossa jäsenvaltion käyttöön ottamaa valvontajärjestelmää [ei ole] sovellettu, korjausta tulee soveltaa vain kyseisen departementin tai alueen valvomiin menoihin.”

 Tiettyjen peltokasvien viljelijöitä koskevaan tukijärjestelmään liittyvä lainsäädäntö

9        Tukijärjestelmästä tiettyjen peltokasvien viljelijöille 30.6.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1765/92 (EYVL L 181, s. 12) 1 artiklassa säädetään tiettyjen peltokasvien viljelijöitä koskevan yhteisön korvausjärjestelmän käyttöön ottamisesta muun muassa kasvituotannon alalla. Tuen määrä lasketaan kyseisen asetuksen 2 artiklan mukaan kunkin tuottajan viljelemän viljelypinta-alan perusteella. Kyseinen asetus on korvattu markkinointivuodesta 2000/2001 lähtien tukijärjestelmästä tiettyjen peltokasvien viljelijöille 17.5.1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1251/1999 (EYVL L 160, s. 1), jonka 1 ja 2 artikla ovat olennaisilta osin samansisältöiset kuin asetuksen N:o 1765/92 vastaavat artiklat.

10      Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto‑ ja valvontajärjestelmästä 27.11.1992 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 3508/92 (EYVL L 335, s. 1), joka oli voimassa tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, sovelletaan sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan kasvituotannon alalla edellä mainittuun tiettyjen peltokasvien tuottajia koskevaan tukijärjestelmään.

11      Asetuksen N:o 3508/92 6 artiklassa säädetään, että saadakseen oikeuden tämän asetuksen säännöksiin kuuluvan yhteisön järjestelmän etuihin kunkin tuottajan on tehtävä kultakin vuodelta pinta-alatukihakemus, jossa ilmoitetaan erityisesti viljeltävän pinta-alan suuruus sekä harjoitettavan viljelyn laatu.

12      Asetuksen N:o 3508/92 7 artiklassa täsmennetään, että ”yhdennetty valvontajärjestelmä koskee kaikkia jätettyjä tukihakemuksia, erityisesti hallinnollisen valvonnan, paikalla tehtävien tarkastusten ja tarvittaessa ilmasta tai avaruudesta tehtävien kaukohavaintotarkastusten osalta”.

13      Asetuksen N:o 3508/92 8 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään lisäksi, että jäsenvaltion on tehtävä tukihakemuksia koskeva hallinnollinen valvonta ja että hallinnollista valvontaa on täydennettävä paikalla tehtävillä tarkastuksilla, jotka koskevat otosta maatiloista.

14      Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto‑ ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 23.12.1992 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 3887/92 (EYVL L 391, s. 36) annetaan yksityiskohtaisia säännöksiä asetuksella N:o 3508/92 säädetyn yhdennetyn järjestelmän soveltamisesta. Asetuksen N:o 3887/92 6 artiklassa vahvistetaan velvoitteet niiden hallinnollisten ja paikalla tehtävien tarkastusten osalta, joita jäsenvaltioiden on tehtävä yhdennetyn järjestelmän toteuttamiseksi.

15      Asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 1 kohdan mukaan ”hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tukien ja palkkioiden myöntämistä koskevien edellytysten noudattaminen”. Paikalla tehtävien tarkastusten on 6 artiklan 3 kohdan mukaan koskettava merkittävää otosta hakemuksista. Tämän otoksen on edustettava vähintään 5:tä prosenttia pinta-alatukihakemuksista. Kyseisen kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että jos paikalla tehtävissä tarkastuksissa ilmenee merkittäviä epäsäännönmukaisuuksia yhdellä alueella tai osalla siitä, toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä lisätarkastuksia kyseisenä vuonna ja lisättävä seuraavan vuoden aikana tarkastettavien hakemusten määrää tämän alueen tai alueen osan osalta.

16      Asetuksen 6 artiklan 4 kohdan mukaan toimivaltaisen viranomaisen on määritettävä hakemukset, joita paikalla tehtävät tarkastukset koskevat, erityisesti riskinarvioinnin ja jätettyjen hakemusten edustavuuden perusteella. Riskinarvioinnissa on otettava huomioon muun muassa haettujen tukien määrä, lohkojen määrä ja hakemuksen kohteena oleva ala, kehitys verrattuna edelliseen vuoteen sekä aikaisempien vuosien tarkastusten yhteydessä tehdyt havainnot.

17      Asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 5 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna 21.12.1999 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2801/1999 (EYVL L 340, s. 29), jolla tehtyjä muutoksia on sovellettava 1.1.2000 alkavien palkkiokausien osalta, säädetään seuraavaa:

”Paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä ennalta ilmoittamatta. Ehdottoman välttämättömään määräaikaan rajoitettu ennakkovaroitus voidaan kuitenkin antaa, jos tämä määräaika ei yleisesti ole enemmän kuin 48 tuntia.

Paikalla tehtävien tarkastusten on katettava kaikki viljelylohkot, joille haetaan tukea asetuksen – – N:o 3508/92 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen yhteisön tukijärjestelmien mukaisesti. Paikalla tehtävän tarkastuksen yhteydessä suoritettava varsinainen kenttätarkastus voidaan kuitenkin rajoittaa otokseen, jonka suuruus on vähintään puolet viljelylohkoista, joista on jätetty hakemuksia. Jäsenvaltioiden on vahvistettava otosta valittaessa noudatettavat perusteet ja sovellettava niitä. Jos virheitä havaitaan, otosta on laajennettava.

– –”

18      Asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 7 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna 13.12.2000 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2721/2000 (EYVL L 314, s. 8), jolla tehtyjä muutoksia on sovellettava 1.1.2001 lähtien jätettyihin tukihakemuksiin, säädetään seuraavaa:

”Viljelylohkot on määritettävä toimivaltaisen viranomaisen määrittelemillä aiheellisilla keinoilla, jotka takaavat mittaukselle vähintään vastaavan tarkkuuden kuin kansallisissa säännöksissä vaaditaan virallisilta mittauksilta. Kyseisen viranomaisen on määritettävä myös poikkeama ottaen huomioon erityisesti mittaukseen käytetty tekniikka, käytettävissä olevien virallisten asiakirjojen tarkkuus, sijainti (esimerkiksi kaltevuus tai lohkojen muoto) ja seuraavien alakohtien säännökset.

Viljelylohkon kokonaispinta-ala voidaan ottaa huomioon, jos sitä käytetään kokonaisuudessaan jäsenvaltion tai kyseisen alueen tavanomaisten sääntöjen mukaisesti. Muutoin otetaan huomioon tosiasiallisesti käytössä oleva pinta-ala.

Alueilla, [joilla tietyt piirteet,] erityisesti pensasaidat, ojat tai aidat, kuuluvat perinteisesti hyvään viljely‑ tai maankäyttötapaan, jäsenvaltiot voivat katsoa niitä vastaavan alan kokonaan käytössä olevan alan osaksi edellyttäen, että se ei ylitä jäsenvaltioiden määrittämää kokonaisleveyttä. Leveyden on vastattava kyseisellä alueella perinteisesti käytettyä leveyttä, eikä se saa ylittää kahta metriä.

Jäsenvaltiot voivat komissiolle ennakolta ilmoitettuaan sallia kaksi metriä ylittävän leveyden, jos alueet on otettu huomioon vahvistettaessa satoja kyseisellä alueella.”

19      Niiden vastausten valossa, jotka asianosaiset istunnossa antoivat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen, on selvää, että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Suomen viranomaiset ovat käyttäneet tätä viimeksi mainittua mahdollisuutta antamalla komissiolle tiedoksi ennen syyskuussa 2001 tehtyjä tarkastuksia kansallisen asetuksen 312/2001, jossa sallitaan kolme metriä leveiden reunaojien huomioon ottaminen niillä alueilla, joita riidanalainen päätös koskee.

20      Asetuksen N:o 3887/92 9 artiklassa säädetään huomioon otettavan pinta-alan vähentämisen muodossa määrättävistä seuraamuksista, joita sovelletaan silloin, kun tarkastuksissa todetaan eroja pinta-alatukihakemuksissa ilmoitettujen pinta-alojen ja 6 artiklan mukaisissa tarkastuksissa tosiasiallisesti määritettyjen pinta-alojen välillä.

21      Asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna 6.7.1995 annetun komission asetuksen N:o 1648/95 (EYVL L 156, s. 27) 1 artiklan 5 kohdalla, säädetään seuraavaa:

”Jos todetaan, että pinta-alatukia koskevassa hakemuksessa ilmoitettu pinta-ala on suurempi kuin määritetty pinta-ala, tuen määrä lasketaan tarkastuksessa tosiasiallisesti määritetyn pinta-alan perusteella. Ylivoimaista estettä lukuun ottamatta, tosiasiallisesti määritetystä pinta-alasta vähennetään kuitenkin:

–        todettu ylitys kaksinkertaisena, jos se on enemmän kuin 3 prosenttia tai 2 hehtaaria, mutta enintään 20 prosenttia määritetystä pinta-alasta.

Jos todettu ylitys on enemmän kuin 20 prosenttia määritetystä pinta-alasta, pinta-alaperusteista tukea ei myönnetä.

– –”

22      Asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 3 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 2801/1999, säädetään seuraavaa:

”Jos kysymyksessä on tahallisesti tai vakavan laiminlyönnin johdosta tehty virheellinen ilmoitus:

a)      kyseinen tuottaja ei voi kuluvana kalenterivuotena saada tukea asetuksen – – N:o 3508/92 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta tukijärjestelmästä; ja

b)      jos virheellinen ilmoitus on tehty tahallisesti, tuottaja ei voi myöskään seuraavana kalenterivuotena saada tukea mistään asetuksen – – N:o 3508/92 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta tukijärjestelmästä tukihakemuksessa hylättyä pinta-alaa vastaavan pinta-alan osalta.”

 Asian tausta

23      Komission yksiköt toteuttivat syyskuussa 2000 Pohjanmaalla ja Pohjois-Pohjanmaalla asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan nojalla paikalla tehtävän tarkastuksen, joka koski tiettyjen peltokasvien viljelijöiden tukijärjestelmää. Komissio totesi Pohjois-Pohjanmaan alueviranomaisten, nimittäin työvoima‑ ja elinkeinokeskuksen maaseutuosaston (jäljempänä TE-keskus), tekemissä pinta-alatarkastuksissa sääntöjenvastaisuuksia erityisesti siltä osin kuin tiettyjä lohkoja, jotka eivät olleet viljelykäytössä, kuten ojia, jotka ylittivät hyväksyttävän leveyden, sekä teitä ja jopa mökkejä ei ollut vähennetty viljelypinta-aloista.

24      Sen jälkeen kun komissio oli ilmoittanut Suomen tasavallalle aikomuksestaan määrätä rahoitusoikaisuja havaitsemiensa sääntöjenvastaisuuksien vuoksi, Suomen keskusviranomaiset tekivät uusintatarkastuksia, joissa ilmeni noin 1 prosentin ero verrattuna alueviranomaisten ensimmäisten tarkastusten tuloksiin.

25      EMOTR:n tukiosastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 28.6.2002 tekemällään päätöksellä 2002/523/EY (EYVL L 170, s. 73) komissio määräsi Suomen tasavallalle 234 169,81 euron suuruisen rahoitusoikaisun varainhoitovuosien 1998/1999 ja 1999/2000 osalta. Kantajan mukaan tämä oikaisu on 1 prosentti näiden satovuosia 1998 ja 1999 vastaavien varainhoitovuosien menoista. Komissio katsoi kuitenkin, että koska Suomen viranomaiset olivat päättäneet tehdä lähes kaikki paikalla tehtävät tarkastukset uudelleen varainhoitovuotta 2000/2001 vastaavan satovuoden 2000 osalta ennen tukien maksamista Pohjois-Pohjanmaalle, rahoitusoikaisujen määrääminen ei ollut kyseisen varainhoitovuoden osalta tarpeen.

26      Komissio teki syyskuussa 2001 Pohjois-Karjalaan uuden tarkastuskäynnin tarkoituksenaan arvioida Suomen alueviranomaisten tekemien tarkastusten laatua. Tämän käynnin aikana komission yksiköt uusivat satunnaisotannalla neljä yhteensä 147:stä paikalla tehdystä tarkastuksesta, jotka alueviranomaiset olivat jo toimittaneet. Komissio havaitsi 7 prosentin negatiivisen eron sen yksiköiden vahvistaman alueen ja sen alueen välillä, jonka Pohjois-Karjalan TE-keskus oli vahvistanut tekemissään ensimmäisissä tarkastuksissa.

27      Komissio osoitti Suomen tasavallalle asetuksen N:o 729/70 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 7.7.1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 (EYVL L 158, s. 6) 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tiedoksiannon, jonka tämä vastaanotti 16.10.2001 (jäljempänä 16.10.2001 annettu tiedoksianto). Komissio totesi tässä tiedoksiannossa, että Suomen alueviranomaisten suorittamien pinta-alatarkastusten taso oli riittämätön, ja pyysi Suomen viranomaisia ilmoittamaan sille jo toteutetuista tai suunnitelluista toimenpiteistä tilanteen korjaamiseksi. Komissio totesi erityisesti seuraavaa:

”Tarkastajien määrittelemä tukikelpoinen kokonaispinta-ala (ottaen huomioon asetuksen – – N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdassa säädettyjen seuraamusten vaikutus) – – neljällä tilalla, joilla uusintatarkastus suoritettiin, on yhteensä 10,18 ha. Tätä lukua olisi verrattava Suomen viranomaisten tukikelpoiseksi pinta-alaksi [laskemaan] 14,10 hehtaariin. Lähes 28 prosentin negatiivinen erotus antaa vahvasti aihetta epäillä, että – – puutteet ovat todennäköisesti aiheuttaneet tappioita EMOTR:lle.”

28      Komissio arvosteli 16.10.2001 annetussa tiedoksiannossa myös Suomen viranomaisten käyttämiä mittausmenetelmiä. Lisäksi se väitti, että Pohjois-Karjalassa ilmenneitä puutteita esiintyi todennäköisesti myös Keski- ja Pohjois-Suomen alueilla, joilla viljelyolosuhteet ovat samanlaisia kuin Pohjois-Karjalassa.

29      Komission yksiköiden syyskuussa 2001 tekemien tarkastusten jälkeen Suomen maa‑ ja metsätalousministeriön (jäljempänä ministeriö) valvontayksikkö teki GPS-paikannusjärjestelmään (Global Positioning System) perustuvilla mittauksilla uusintatarkastuksia, jotka kattoivat kaikki lohkot, jotka oli ilmoitettu komission tarkastamilla tiloilla.

30      Kantaja vastasi 16.10.2001 annettuun tiedoksiantoon 14.1.2002 päivätyllä kirjeellä. Se vetosi siinä siihen, että kyseisessä tiedoksiannossa ilmoitetut puutteet olivat vähäisiä eivätkä aiheuttaneet riskiä EMOTR:lle. Kantajan mukaan sen uusintatarkastuksista ilmenee, että komission tarkastamilla tiloilla ero alueellisten valvontaviranomaisten huomioon ottamien pinta-alojen ja lopullisesti vahvistettujen pinta-alojen välillä oli 3,02 prosenttia komission tarkastamien viljelylohkojen osalta eikä 16.10.2001 annetussa tiedoksiannossa esitetty 28 prosenttia.

31      Kantaja ilmoitti 14.1.2002 päivätyssä kirjeessään Suomen alueviranomaisten käyttämistä mittausmenetelmistä, että komissio oli aikaisemmissa tarkastuksissaan todennut käytetyn mittaustavan eli planimetrin kelvolliseksi eikä ollut katsonut sen alentavan valvonnan laatua. Kantaja totesi kyseisessä kirjeessä komission kannasta Keski‑ ja Pohjois-Suomen muiden alueiden osalta, että ministeriön valvontayksikkö oli suorittanut peltoalatarkastusten laadunvalvontaa 13 alueella Suomessa. Tämä laadunvalvonta koski alueviranomaisten jo tarkastamia tiloja, tilavalvonta käytiin läpi kokonaisuudessaan ja kullakin alueella tarkastettiin uudelleen ainakin yksi tila. Kantaja korosti, että aikaisempien tarkastusten laatu oli todettu tyydyttäväksi, vaikka eräillä alueilla olikin todettu lieviä puutteita sellaisten viljelemättömien alojen osalta, jotka oli poistettava yhteisön rahoituksesta.

32      Komissio kutsui kantajan 26.3.2002 päivätyllä kirjeellään kahdenvälisiin keskusteluihin, jotka käytiin 29.4.2002. Kirjeessä komissio toisti kantansa siitä, että Suomen peltotarkastusten laadussa oli puutteita. Komissio toi jälleen esiin 28 prosentin suuruisen negatiivisen eron Suomen viranomaisten suorittamissa ensimmäisissä tarkastuksissa tukikelpoiseksi katsotun pinta-alan ja komission omissa tarkastuksissaan tukikelpoiseksi katsoman pinta-alan välillä mutta viittasi myös 7,1 prosentin suuruiseen eroon sen jälkeen, kun seuraamusten vaikutus oli otettu huomioon.

33      Kantaja vastasi komission kirjeeseen 12.4.2002 päivätyllä kirjeellä, jossa se toi esiin, että ministeriön valvontayksikön suorittamissa tarkastuksissa tarkastettiin tilojen kaikki viljellyt lohkot, mukaan lukien niiden kasvilajiryhmien lohkoja, joita ei sisältynyt komission tarkastukseen mutta joille oli maksettu yhteisön tukea tai jotka oli ilmoitettu rehualaan. Kantaja korosti kyseisessä kirjeessä lisäksi, että näistä tarkastuksista ilmenee, että ero alkuperäisen laskelman ja uudelleen mitattujen pinta-alojen välillä on kaiken kaikkiaan vain 1,54 prosenttia.

34      Tämän jälkeen komissio lähetti Suomen tasavallalle 11.6.2002 päivätyn kokouspöytäkirjan 29.4.2002 käydyistä kahdenvälisistä keskusteluista. Komissio esitti siinä kiinteämääräistä 5 prosentin rahoitusoikaisua varainhoitovuosien 1999/2000–2001/2002 osalta Pohjois-Savon, Pohjois-Karjalan, Keski-Suomen, Kainuun ja Lapin alueille ja 5 prosentin kiinteämääräistä rahoitusoikaisua varainhoitovuoden 2001/2002 osalta Pohjois-Pohjanmaalle.

35      Kantaja kommentoi kokouspöytäkirjaa 5.7.2002 päivätyllä kirjeellä. Sen mielestä rahoitusoikaisulle ei ollut perusteita, koska pinta-alamittausten todellinen virheprosentti oli komission valvomilla tiloilla vain 1,54 prosenttia.

36      Komissio lähetti 19.11.2002 Suomen tasavallalle virallisen tiedonannon (jäljempänä 19.11.2002 päivätty tiedonanto), jossa suunniteltiin 774 837 euron suuruista rahoitusoikaisua varainhoitovuoteen 1999/2000, 1 190 377 euron suuruista rahoitusoikaisua varainhoitovuoteen 2000/2001 ja 2 119 409 euron suuruista rahoitusoikaisua varainhoitovuoteen 2001/2002, eli yhteensä 4 084 623 euron suuruista rahoitusoikaisua.

37      Suomen tasavalta vei asian sovitteluelimen tutkittavaksi 18.12.2002 päivätyllä kirjeellä, sillä se katsoi, että rahoitusoikaisu oli perusteeton. Komissio esitti oman kantansa sovitteluelimelle 20.3.2003 päivätyllä kirjeellään.

38      Sovitteluelin antoi asiassa loppuraporttinsa 22.4.2003. Tämän jälkeen komissio aloitti rahoitusoikaisumenettelyn ja jätti muun muassa Suomen tasavallan maksajaviraston ilmoittamat 4 084 623 euron suuruiset menot varainhoitovuosilta 1999/2000–2001/2002 yhteisörahoituksen ulkopuolelle EMOTR:n tukiosastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 4.2.2004 tekemällään päätöksellä 2004/136/EY (EYVL L 40, s. 31; jäljempänä riidanalainen päätös).

39      EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tehtyjen tarkastusten tuloksista asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan ja asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti hedelmien ja vihannesten, maitotuotteiden, viinin, eläinpalkkioiden, peltokasvien, oliiviöljyn, rasvojen, hunajan, maaseudun kehittämisen ja muiden oikaisujen osalta 30.9.2003 laatimansa yhteenvetokertomuksen AGRI-63788-2003-FI-REV1 (jäljempänä yhteenvetokertomus) sivuilla 66–71 komissio toteaa, että rahoitusoikaisun perusteena Suomen osalta on asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 1 kohdan mukaisten paikalla tehtävien tarkastusten riittämättömyys.

40      Tämä komission päätelmä perustuu komission yksiköiden Pohjois-Pohjanmaalla vuonna 2000 ja Pohjois-Karjalassa vuonna 2001 tekemien tarkastusten tuloksiin. Komissio pitää Suomen viranomaisten tekemiä uusintatarkastuksia riittämättöminä ja korostaa, että näissä tarkastuksissa on joka tapauksessa myös tullut esiin komission yksiköiden toteamien ongelmien kaltaisia ongelmia. Näillä alueilla tehtyjen havaintojen ekstrapolointi koskemaan muita Pohjois- ja Keski-Suomen alueita on perusteltavissa muun muassa sillä, että avoimia ojia sisältävien maa-alueiden osuus on 35–65 prosenttia maan kokonaismäärästä näillä alueilla, joten tukeen oikeuttamattomia pinta-aloja on mahdollisesti ilmoitettu hyvinkin paljon.

 Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset

41      Suomen tasavalta nosti yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 31.3.2004 toimittamallaan kannekirjelmällä riidanalaisen päätöksen osittaiseksi kumoamiseksi kanteen, joka kirjattiin rekisteriin numerolla C‑162/04.

42      Yhteisöjen tuomioistuin siirsi 8.6.2004 antamallaan määräyksellä asian C‑162/04 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsiteltäväksi yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 51 artiklan nojalla, sellaisena kuin tämä artikla ilmenee Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 51 ja 54 artiklan muuttamisesta 26.4.2004 tehdystä neuvoston päätöksestä 2004/407/EY, Euratom (EUVL L 132, s. 5), ja erityisesti tämän päätöksen 2 artiklan nojalla. Asia rekisteröitiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamossa numerolla T‑230/04.

43      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (toinen jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja esitti asianosaisille kysymyksiä työjärjestyksensä 64 artiklan mukaisina prosessinjohtotoimina. Asianosaiset vastasivat niihin kysymyksiin, joihin oli pyydetty kirjallista vastausta, asetetussa määräajassa.

44      Asianosaisten lausumat ja vastaukset ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 9.1.2007 pidetyssä istunnossa.

45      Kantaja vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin

–        ensisijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin se koskee kantajaa

–        toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä jätetään yhteisörahoituksen ulkopuolelle kantajan tietyt, 3 194 596 euron suuruiset menot ja

–        velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

46      Komissio vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin

–        hylkää kanteen perusteettomana

–        velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

 Oikeudellinen arviointi

47      Kantaja esittää kaksi kanneperustetta. Ensimmäinen koskee asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdan rikkomista ja tosiseikkojen virheellistä arviointia Pohjois-Karjalassa. Toinen kanneperuste koskee tosiseikkojen virheellistä arviointia Pohjois-Pohjanmaalla, Pohjois-Savossa, Keski-Suomessa, Kainuussa ja Lapissa sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista.

48      Kantaja esittää lisäksi argumentteja, joilla kyseenalaistetaan komission väitteet, joiden mukaan ensinnäkin Suomen viranomaisten komission havaitsemien puutteiden korjaamiseksi toteuttamat toimenpiteet olivat riittämättömiä ja toiseksi Suomen käyttämät mittausmenetelmät olivat epäasianmukaisia. Nämä täydentävät argumentit kuuluvat olennaisilta osiltaan ensimmäiseen kanneperusteeseen ja vähemmässä määrin toiseen kanneperusteeseen.

 Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdan rikkomista ja tosiseikkojen virheellistä arviointia Pohjois-Karjalassa

 Alustavat huomautukset

–       Asianosaisten lausumat

49      Kantajan mukaan komissio väittää yhteenvetokertomuksessa, että Suomen viranomaisten tekemät tarkastukset eivät täyttäneet asetuksen N:o 3887/92 6 artiklassa asetettuja vaatimuksia. Kantajan mukaan kyseisessä kertomuksessa todetaan, että mitatuista viljelypinta-aloista ei yleensä ollut vähennetty lohkoja, jotka eivät ole viljelykäytössä, eikä varsinkaan ojia, jotka ylittävät hyväksyttävän leveyden.

50      Kantaja katsoo erityisesti, että sillä on käytössään tarkoituksenmukainen ja tehokas pinta-alatukien valvontajärjestelmä ja ettei EMOTR:lle ole tässä asiassa aiheutunut mitään merkittävää riskiä. Kantajan mukaan sen viranomaisten Pohjois-Karjalassa tekemien tarkastusten laatu oli riittävä, eikä asiassa siis ole kyse sellaisesta rikkomisesta, jonka laatu ja vakavuus sekä siitä yhteisölle aiheutunut taloudellinen vahinko olisi voinut antaa aiheen riidanalaisen päätöksen tekemiseen. EMOTR:lle ei nimittäin syntynyt suuntaviivoissa tarkoitettua merkittävää tappioiden riskiä.

51      Komissio puolustaa tässä asiassa noudattamaansa lähestymistapaa ja vetoaa erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-344/01, Saksa vastaan komissio, 4.3.2004 antamaan tuomioon (Kok. 2004, s. I‑2081, 58 kohta) ja siihen liittyvään oikeuskäytäntöön.

–       Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

52      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission ei tarvitse maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevien sääntöjen rikkomisen osoittamiseksi näyttää tyhjentävästi jäsenvaltioiden viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä kyseisten tarkastusten tai lukujen suhteen. Tämä komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että jäsenvaltio pystyy parhaiten keräämään ja tarkistamaan EMOTR:n tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavat tiedot ja sen on siten esitettävä yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö näiden tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä (edellä 51 kohdassa mainittu asia Saksa v. komissio, tuomion 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

 Asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdan soveltaminen komission tarkastusten tuloksiin ja komission vakava epäilys sen tehtyä tarkastuksen Pohjois-Karjalassa vuonna 2001

–       Asianosaisten lausumat

53      Kantaja toteaa, että komission mukaan tämä on Pohjois-Karjalassa tekemissään tarkastuksissa havainnut 7 prosentin (tai 7,1 prosentin) negatiivisen eron yksiköidensä vahvistamien alueiden ja alueviranomaisten mittaamien alueiden välillä. Komission 26.3.2002 päivätystä kirjeestä (ks. edellä 32 kohta) käy sen sijaan ilmi, että komissio on päätynyt mainittuun 7 prosentin negatiiviseen eroon soveltamalla asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdan mukaisia pinta- alan vähennyksiä. Kantajan mukaan komissio on lisännyt Suomen viranomaisten esittämää 3,02 prosentin lukua soveltamalla virheellisesti asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohtaa.

54      Kantaja siteeraa vastauskirjelmässään useita asiakirjoja, joissa komissio on viitannut 7,1 prosentin eroon pinta-aloissa sen jälkeen, kun seuraamusten vaikutus on otettu huomioon, ja erityisesti 26.3.2002 päivättyä komission kirjettä, 29.4.2002 käydyistä kahdenvälisistä keskusteluista laadittua 11.6.2002 päivättyä pöytäkirjaa, 19.11.2002 päivättyä tiedonantoa ja 20.3.2003 päivättyä komission kirjettä sovitteluelimelle. Se väittää, että komissio on maininnut 7 prosentin eron, johon se päätyi ottamatta huomioon seuraamusten vaikutusta, ainoastaan kahdessa asiakirjassa, jotka laadittiin sovitteluelimen tekemän tutkimuksen jälkeen, eli Suomen viranomaisille 18.7.2003 osoittamassaan kirjeessä ja yhteenvetokertomuksessa.

55      Kantaja korostaa, että asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdassa säädetään niistä seuraamuksista, joita tuen saajaan kohdistetaan, mikäli ilmenee, että hakijan ilmoittama pinta-ala eroaa tosiasiallisesta peltopinta-alasta (ks. edellä 21 kohta). Kantajan mielestä kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja seuraamuksia eli pinta-alan vähennyksiä ei kuitenkaan voi soveltaa kansallisten viranomaisten tekemien pinta-alatarkastusten laadun arviointiin. Pinta-alatarkastusten laadunvalvonnan tulee sen sijaan perustua mittaustuloksissa tosiasiallisesti havaittuun eroon. Kantaja huomauttaa tässä yhteydessä, että myös sovitteluelin puolsi tätä näkemystä loppuraportissaan.

56      Kantaja väittää lisäksi, että komissio on itsekin myöntänyt yhteenvetokertomuksessa sen, että asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdassa määritellyt seuraamukset eivät sovellu pinta-alatarkastusten laadunvalvontaan vaan ainoastaan puutteellisiksi havaittujen tarkastusten taloudellisen vaikutuksen arviointiin, vaikka se on muissa käsittelyvaiheissa nojautunut siihen, että ero oli 7 prosenttia, kun seuraamusten vaikutus oli otettu huomioon. Lisäksi kantaja huomauttaa vastauskirjelmässään, että komissio puolsi tätä lähestymistapaa myös vastineessaan.

57      Kantaja päättelee tästä, että komissio ei ole yhteenvetokertomuksessa esittänyt mitään perusteita sille, miten se päätyi 7 prosentin negatiiviseen eroon, kun seuraamuksia ei oteta huomioon. Tästä seuraa kantajan mielestä, että komission väite 7 prosentin negatiivisesta erosta mittaustuloksissa on virheellinen, koska se perustuu asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdan virheelliseen soveltamiseen.

58      Kantaja väittää vastauskirjelmässään lisäksi, että komission noudattama menettely ei tässä tapauksessa vastaa rahoitusoikaisua koskevia menettelysääntöjä. Sen mielestä komission tulisi asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1287/95, nojalla ja asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan nojalla esittää rahoitusoikaisumenettelyssä perusteltu kantansa pinta-alatarkastusten laadun puutteellisuudesta. Näin ollen tässä tapauksessa komission olisi pitänyt esittää kaikki vaatimuksensa ja perustelut niihin 16.10.2001 antamassaan tiedoksiannossa ja viimeistään 19.11.2002 päivätyssä tiedonannossa. Komissio ei siis noudattanut edellä mainituissa säännöksissä sille asetettuja velvoitteita, koska se nojautui yhteenvetokertomuksessaan 7 prosentin eroon, johon se päätyi, kun se ei ottanut huomioon seuraamusten vaikutusta, eikä se ilmoittanut tästä erosta ajoissa kantajalle.

59      Komissio toteaa aluksi, että se yhtyy kantajan näkemykseen siitä, että pinta-alatarkastusten laadunvalvonnan on perustuttava mittaustuloksissa havaittuun eroon, jolloin asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdan mukaisten seuraamusten vaikutusta ei oteta huomioon. Komissio kuitenkin väittää, että toisin kuin kantaja esittää, näin se on asiassa menetellytkin.

60      Komissio täsmentää sitten, ettei se ole missään vaiheessa väittänyt, että sen omien yksiköiden suorittamissa tarkastuksissa todetun pinta-alan ja TE-keskuksen suorittamissa ensimmäisissä tarkastuksissa mitatun pinta-alan välinen ero olisi ollut 3,02 prosenttia. Tämä luku perustuu uusintatarkastukseen, jonka yhteydessä Suomen viranomaiset tarkastivat samoilla tiloilla komission yksiköiden mittaamien lohkojen lisäksi 25,22 hehtaarin alueen.

61      Komissio väittää vastauskirjelmässään, että asianosaisten välinen erimielisyys toistensa hallinnollisessa menettelyssä esittämistä luvuista saattaa johtua väärinymmärryksestä, jonka syynä on kahteen eri tarkastukseen liittyvien kahden luvun satunnainen samankaltaisuus. Kuten 16.10.2001 annettu tiedoksianto ja erityisesti sen liite 3 osoittavat, Suomen alueviranomaisten määrittämä ala (ei siis tukikelpoinen ala) oli yhteensä 14,58 hehtaaria, kun taas komission tarkastajien määrittämä ala oli 13,58 hehtaaria. Näiden mittaustulosten ero on noin 7 prosenttia, mikä puolestaan tarkoittaa noin 28 prosentin eroa tukikelpoisen pinta-alan osalta (14,10 hehtaaria verrattuna 10,18 hehtaariin) sen jälkeen, kun seuraamukset on otettu huomioon.

62      Kun lisäksi yhdistetään matemaattisesti Suomen viranomaisten suorittamien uusintatarkastusten tulokset, jotka koskivat samoja tiloja kuin komission yksiköiden tarkastukset mutta vain niitä peltolohkoja, joita ei ollut mitattu komission yksiköiden tarkastuksessa, ja komission yksiköiden suorittamat mittaukset, saadaan lopputulokseksi 3,02 prosentin negatiivinen ero mitatussa pinta-alassa, mikä vastaa 7,1 prosentin eroa tukikelpoisessa pinta-alassa sen jälkeen, kun seuraamusten vaikutus on otettu huomioon. Komission mielestä kantajan on täytynyt sekoittaa nämä kaksi prosenttilukua, joista toinen on noin 7 prosenttia, kun seuraamusten vaikutusta ei oteta huomioon, ja toinen 7,1 prosenttia, kun tämä vaikutus otetaan huomioon.

–       Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

63      Edellä 52 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa on tutkittava aluksi, onko komissio esittänyt pätevästi näytön vakavasta ja perustellusta epäilyksestä, joka sillä oli Suomen alueviranomaisten suorittamien ensimmäisten tarkastusten suhteen.

64      Tässä yhteydessä on ensiksi vastattava kantajan vastauskirjelmässään esittämiin erityisiin perusteluihin, joiden mukaan komissio nojautui ensimmäistä kertaa yhteenvetokertomuksessaan 7 prosentin eroon, johon se päätyi, kun se ei ottanut huomioon seuraamusten vaikutusta, eikä se ilmoittanut tästä erosta ajoissa kantajalle (ks. edellä 58 kohta).

65      Näissä perusteluissa on kyse ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta uudesta perusteesta, joka on siis jätettävä tutkimatta. Kantaja nimittäin ei vedonnut kannekirjelmässään siihen, että komissio olisi jättänyt noudattamatta sillä väitetysti olevaa velvollisuutta ilmoittaa kantajalle kattavasti kannastaan tietyssä menettelyn vaiheessa; tällainen väite koskee pääosin puolustautumisoikeuksien loukkaamista. Joka tapauksessa komissio toimitti kantajalle jo 16.10.2001 antamassaan tiedoksiannossa tarkastustensa tulokset, joihin ilman seuraamusten huomioon ottamista laskettu 7 prosentin ero perustuu. Kantajan vastauskirjelmässään esittämä uusi peruste ei siis myöskään ole perusteltu.

66      Asiakysymyksen osalta asianosaiset ovat eri mieltä luvuista, jotka koskevat TE-keskuksen määrittämän pinta-alan ja komission yksiköiden määrittämän pinta-alan välistä eroa ja joita komissio käytti hallintomenettelyssä ja yhteenvetokertomuksessaan. Kantaja väittää, että komissio otti riidanalaista päätöstä tehdessään huomioon asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdassa säädettyjen seuraamusten vaikutuksen arvioidakseen sitä, miten paljon TE-keskuksen alun perin mittaama pinta-ala ja komission omien yksiköiden mittaama pinta-ala erosivat toisistaan.

67      Kantaja katsoo erityisesti, että komissio vetosi virheellisesti hallintomenettelyssä ja yhteenvetokertomuksessaan lukuihin, jotka koskevat eroa TE-keskuksen suorittamien tarkastusten ja komission yksiköiden suorittamien tarkastusten tuloksissa tukikelpoisen pinta-alan osalta, sillä sen olisi pitänyt tukeutua yksinomaan eroon niissä tuloksissa, jotka koskevat tosiasiallisesti mitattua pinta-alaa. Kantajan mukaan nimittäin sovitteluelin korosti loppuraportissaan, että pinta-alatarkastusten laadunvalvonnan on perustuttava mittaustuloksissa havaittuun eroon, jolloin asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdan mukaisten seuraamusten vaikutusta ei oteta huomioon.

68      Komissio toteaa olevansa samaa mieltä siitä, että pinta-alatarkastusten laadunvalvonnan on perustuttava mittaustuloksissa havaittuun eroon, jolloin seuraamusten vaikutusta ei oteta huomioon. Tästä periaatteesta ei asianosaisilla siis ole riitaa.

69      Komissio kuitenkin väittää, ettei se Suomen tekemien tarkastusten laatua arvioidessaan käyttänyt lukuja, joissa seuraamusten vaikutus olisi otettu huomioon. Se mainitsi tällaiset luvut vain arvioidakseen riskiä, joka yhteisön talousarviolle oli aiheutunut sen yksiköiden havaitsemien virheiden takia.

70      Toiseksi on todettava, että mikään niistä säädöksistä, joihin kantaja vetoaa, ei ole esteenä sille, että komissio ottaa huomioon – kun se toteaa, ettei menoja ole suoritettu yhteisön sääntöjen mukaisesti, ja päättää siis jättää osan näistä menoista yhteisörahoituksen ulkopuolelle – paitsi niiden mahdollisten puutteiden vakavuuden, joita jäsenvaltion tekemissä tarkastuksissa on, myös sen, kuinka suuri tappion riski yhteisön varoille aiheutuu.

71      Lisäksi suuntaviivojen mukaan komissio ottaa nämä molemmat kriteerit huomioon vahvistaessaan oikaisun määrän. Suuntaviivojen liitteen 2 siinä kohdassa, jossa kiinteämääräisen oikaisun suuruudeksi määritetään nimenomaisesti 5 prosenttia, todetaan erityisesti, että ”kun kaikki olennaiset valvontatoimenpiteet on toteutettu, mutta niitä ei ole sovellettu lukumäärän, toistuvuuden tai perusteellisuuden osalta asetuksissa edellytetyllä tavalla”, ”on mahdollista todeta kohtuullisella varmuudella”, että EMOTR:lle aiheutunut tappioiden riski on merkittävä. Tämä tarkoittaa näin ollen sitä, että sellaisen tappion riskin, joka on kyseisen suuruisen oikaisun perustana, voidaan olettaa olevan kyseessä silloin, kun havaitaan kyseisen kaltaisia puutteita, mutta oikaisun määrääminen on loppujen lopuksi perusteltua juuri siksi, että kyse on tällaisesta riskistä.

72      Näin ollen se, että komissio vetoaa yhteenvetokertomuksessaan tosiasiallisesti mitattujen pinta-alojen välistä eroa koskeviin lukuihin arvioidakseen tarkastusten puutteiden vakavuutta ja tukikelpoisten pinta-alojen välistä eroa koskeviin lukuihin arvioidakseen EMOTR:lle aiheutunutta tappion riskiä, on sekä loogista että lainmukaista. Lähtökohdaksi nimittäin on otettava se, että TE-keskuksen olisi pitänyt mitata se sama pinta-ala kuin komission yksiköt määrittivät neljällä tarkastamallaan tilalla, jolloin kyseinen keskus olisi itse käyttänyt tätä pinta-alaa määrittääkseen, minkä verran viljelijöiden ilmoittama pinta-ala ylitti tämän pinta-alan, ja siis määrittääkseen yhteisörahoitukseen oikeuttavan pinta-alan, kun seuraamusten vaikutus on otettu huomioon. Jos TE-keskus olisi alun perin suorittanut tarkastukset asianmukaisesti, viljelijöillä olisi siis ollut oikeus vain sellaiseen tukeen, joka vastaa tukikelpoista pinta-alaa, sellaisena kuin se on määritetty komission tarkastustulosten perusteella.

73      Tästä seuraa, että pelkästään se, että komissio on maininnut tukikelpoisen pinta-alan osalta havaittua eroa koskevia lukuja hallintomenettelyssä ja varsinkin yhteenvetokertomuksessaan, ei mitenkään osoita, että komissio on ottanut ne virheellisesti huomioon arvioidakseen TE-keskuksen suorittamien tarkastusten laatua. Kantajan argumenttien perusteltavuuden arvioimiseksi on siis tarpeen tutkia, miten komissio on tarkalleen ottaen käyttänyt asiakirja-aineistoon sisältyviä eri lukuja.

74      Komission mukaan asianosaisten välinen erimielisyys tämän osalta näyttää johtuvan väärinymmärryksestä, jonka syynä on satunnainen samankaltaisuus niiden kahden luvun välillä, joista toinen koskee eroa tosiasiallisesti määritetyissä pinta-alamittauksissa ja toinen eroa tukikelpoisissa pinta-aloissa, jotka määritettiin ottamalla huomioon asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdassa säädetyt seuraamukset.

75      Erimielisyyden ratkaisemiseksi on siis ensiksi selvitettävä niiden eri lukujen alkuperä, joihin asianosaiset vetoavat, ja sitten tutkittava, missä tarkoituksessa komissio on ne maininnut ja mitkä päätelmät se on niistä tehnyt erityisesti yhteenvetokertomuksessaan.

76      Tämän osalta 16.10.2001 annetusta komission tiedoksiannosta ja erityisesti sen liitteestä 3 ilmenee, että viljelijät olivat ilmoittaneet yhteensä 14,82 hehtaarin suuruisen alueen niiden lohkojen osalta, jotka komission yksiköt mittasivat sitten uudelleen niillä neljällä tilalla, jossa ne kävivät Pohjois-Karjalassa syyskuussa 2001. TE-keskuksen mittaama kokonaispinta-ala näiden samojen lohkojen osalta, eikä tukikelpoinen pinta-ala, oli 14,58 hehtaaria, kun taas komission tarkastajien määrittämä vastaava pinta-ala oli 13,58 hehtaaria. Kantaja vahvisti istunnossa vastauksena ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen, ettei se kiistä tämän viimeksi mainitun luvun paikkansapitävyyttä puhtaasti tosiseikkojen osalta.

77      Vertaamalla alueviranomaisten mittaamaa 14,58 hehtaarin pinta-alaa komission yksiköiden mittaamaan 13,58 hehtaarin pinta-alaan komissio päätyi noin 7 prosentin (tai täsmällisemmin 6,86 prosentin) tosiasialliseen eroon.

78      Samasta 16.10.2001 annetun tiedoksiannon liitteestä 3 ilmenee, että tukikelpoinen pinta-ala, joka määritettiin alueviranomaisten mittaaman 14,58 hehtaarin suuruisen todellisen pinta-alan perusteella, kun seuraamusten vaikutus oli otettu huomioon, on 14,10 hehtaaria. Kyseisestä liitteestä ilmenee myös, että tukikelpoinen pinta-ala, joka määritettiin komission yksiköiden mittaaman 13,58 hehtaarin suuruisen todellisen pinta-alan perusteella, kun seuraamusten vaikutus oli otettu huomioon, on 10,18 hehtaaria. Vertaamalla alueviranomaisten suorittamista mittauksista ilmenevää 14,10 hehtaarin suuruista tukikelpoista pinta-alaa siihen 10,18 hehtaarin suuruiseen pinta-alaan, joka ilmenee komission yksiköiden suorittamista mittauksista, komissio päätyi 28 prosentin eroon tukikelpoisessa pinta-alassa. Kantaja ei ole kiistänyt näiden lukujen paikkansapitävyyttä eikä myöskään sitä, että komissio laski tukikelpoisia pinta-aloja seuraamusten vaikutuksen huomioon otettuaan pelkästään niiden lohkojen pinta-alojen perusteella, jotka se oli mitannut neljällä tarkastamallaan tilalla.

79      Kantaja vastasi 16.10.2001 annettuun tiedoksiantoon 14.1.2002 päivätyllä kirjeellä, josta ilmenee, että ministeriön valvontayksikkö teki sitten uusintatarkastuksia niillä samalla neljällä tilalla, joita komission yksiköiden tarkastukset koskivat, mutta ainoastaan niiden viljelylohkojen osalta, joita komission yksiköt eivät olleet tarkastuksessaan mitanneet. Kyseisten tulosten ja komission yksiköiden tekemien tarkastusten tulosten matemaattisesta yhdistämisestä ilmenee, että negatiivinen ero kyseisillä tiloilla ilmoitettujen pinta-alojen ja myöhemmin mitattujen pinta-alojen välillä oli 3,02 prosenttia sen mitatun pinta-alan osalta, joka koostuu niiden neljän tilan, jotka komission yksiköt tarkastivat, kaikista peltokasvilohkoista. Asianosaisilla ei ole riitaa siitä, että tämä ero, jos sen oletetaan pitävän paikkansa, mitä komissio ei katso voivansa vahvistaa, johtaa tukikelpoisessa pinta-alassa 7,1 prosentin eroon sen jälkeen, kun seuraamusten vaikutus on otettu huomioon.

80      Komissio toteaa, että toisin kuin kantaja väittää, se ei ole koskaan maininnut 7,1 prosentin lukua, kun seuraamusten vaikutus on otettu huomioon, arvioidakseen Suomen tekemien tarkastusten laatua vaan yksinomaan arvioidakseen riskiä, joka yhteisön talousarviolle on aiheutunut kyseisten tarkastusten virheiden takia.

81      Yhteenvetokertomuksessaan komissio toteaa ensin, että ”alkuperäiset viljelystarkastukset olivat hyvin heikkotasoisia”. Se ei mainitse lukuja tässä kertomuksen kohdassa mutta täsmentää nimenomaisesti, että kyseinen toteamus johtuu niistä neljästä tarkastuksesta, jotka sen omat yksiköt suorittivat Pohjois-Karjalassa vuonna 2001. Komissio kuitenkin ilmoitti näiden neljän tarkastuksen tulokset kantajalle jo 16.10.2001 annetun tiedoksiannon liitteessä 3, jota tarkasteltiin edellä 76 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa.

82      Komissio kommentoi sitten seuraavassa yhteenvetokertomuksen kohdassa eroja niissä luvuissa, joihin näissä samoissa tarkastuksissa päädyttiin tukikelpoisten pinta-alojen osalta, ja toteaa seuraavaa:

”Kun otetaan huomioon asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdassa säädettyjen seuraamusten vaikutus, tukikelpoinen kokonaispinta-ala neljällä tarkastukseen valitulla tilalla on 10,18 ha eikä 14,10 ha, johon päädyttiin Suomen alkuperäisissä tarkastuksissa. Hehtaarimäärät poikkeavat merkittävästi toisistaan, mikä osoittaa, että tavanomaisten viljelystarkastusten puutteellisuus on mitä todennäköisimmin aiheuttanut merkittäviä tappioita yhteisön talousarvioon.”

83      Jäljempänä yhteenvetokertomuksen sivulla 71 olevassa kohdassa ”Komission yksiköiden kanta sovittelun jälkeen” komissio tukeutuu siihen, että ”eroavuushavaintojen osalta komissio katsoo, että Pohjois-Karjalassa toimitetuissa tarkastuksissa havaittiin seitsemän prosentin negatiivinen ero komission yksiköiden vahvistaman alueen ja alueviranomaisten alkuperäisissä tarkastuksissa vahvistettujen alueiden välillä, kun seuraamusten vaikutusta ei oteta huomioon”. Sitten komissio huomauttaa, että ”seuraamusten vaikutusta ei ole käytetty tarkastusten laadun arviointikriteerinä vaan puutteellisiksi havaittujen tarkastusten taloudellisen vaikutuksen arvioinnissa”.

84      Yhteenvetokertomuksessa viitataan 7,1 prosentin lukuun ainoastaan sen sivulla 68 olevassa kohdassa ”Jäsenvaltion väitteet”, jossa kyseistä lukua pidetään nimenomaisesti tuloksena Suomen viranomaisten suorittamasta uusintatarkastuksesta.

85      Edellä esitetyn perusteella on todettava, että komissio on käyttänyt yhteenvetokertomuksessaan kaikkia kyseessä olevia lukuja asianmukaisesti. Se on nimittäin selittänyt, että juuri ero mitatuissa pinta-aloissa sai sen katsomaan, että Suomen viranomaisten tekemät tarkastukset olivat riittämättömiä. Samoin on huomattava, että ero mitattujen pinta-alojen perusteella määritetyissä tukikelpoisissa pinta-aloissa otettiin yhteenvetokertomuksessa huomioon pelkästään sen arvioimiseksi, millaisia taloudellisia seurauksia havaituilla virheillä on EMOTR:lle.

86      Komissio on näin ollen voinut perustellusti verrata yksiköidensä saamien mittaustulosten perusteella määritettyä tukikelpoista pinta-alaa siihen pinta-alaan, joka määritettiin alueviranomaisten suorittamissa ensimmäisissä tarkastuksissa saatujen tulosten perusteella, määrittääkseen eron sen tuen, joka EMOTR:sta olisi maksettu viljelijälle ilman komission tekemiä tarkastuksia, ja sen tuen välillä, joka viljelijälle lopulta maksetaan näiden tarkastusten perusteella. Tämä ero nimittäin osoittaa tappion, joka EMOTR:lle olisi aiheutunut, jos komission yksiköt eivät olisi suorittaneet tarkastuksia niiden puutteiden takia, joita TE-keskuksen alun perin tekemissä tarkastuksissa oli (ks. edellä 72 kohta).

87      Niiden muiden asiakirjojen osalta, jotka komissio lähetti kantajalle hallintomenettelyn aikana, kantaja korostaa useita näissä asiakirjoissa tehtyjä viittauksia osoittaakseen, että tosiasiallisesti mitattua pinta-alaa koskevassa noin 7 prosentin erossa, jota komissio pitää tuloksena omien yksiköidensä suorittamista tarkastuksista, otetaan jo huomioon seuraamusten vaikutus. On kuitenkin huomattava, että kaikki nämä viittaukset liittyvät itse asiassa tukikelpoista pinta-alaa koskevaan 7,1 prosentin eroon, joka määritettiin komission tarkastusten ja ministeriön valvontayksikön tarkastusten yhteistulosten perusteella.

88      Komission 20.3.2003 päivätyssä kirjeessä nimittäin vahvistetaan nimenomaisesti, että 7,1 prosentin ero, kun seuraamukset otetaan huomioon, perustuu komission tarkastuksista ja ministeriön tarkastuksista ilmenevään 3,02 prosentin eroon mitatussa pinta-alassa ennen seuraamusten huomioon ottamista. Myös niistä muista asiakirjoista, joissa viitataan 7,1 prosenttiin, ilmenee, että tämä prosenttiluku perustuu sekä komission että ministeriön tekemiin mittauksiin. Kyse siis on välttämättä tukikelpoista pinta-alaa koskevasta prosenttiluvusta, joka määritettiin komission tarkastusten ja ministeriön valvontayksikön tarkastusten yhteistulosten perusteella ja jossa jo otetaan huomioon seuraamusten vaikutus (ks. erityisesti 11.6.2002 päivätty pöytäkirja 29.4.2002 pidetystä kokouksesta ja 19.11.2002 päivätty tiedonanto).

89      Komissio ei siis ole väittänyt yhdessäkään kyseessä olevista asiakirjoista, että tosiasiallisesti mitattua pinta-alaa koskevassa noin 7 prosentin erossa otettiin huomioon asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdassa säädettyjen seuraamusten vaikutus. Kantaja ei siis ole esittänyt mitään sellaista seikkaa, joka olisi omiaan osoittamaan, että komissio käytti sellaista tukikelpoisessa pinta-alassa havaittua eroa koskevaa prosenttilukua, jossa otetaan seuraamusten vaikutus huomioon, arvioidakseen TE-keskuksen suorittamien tarkastusten laatua.

90      Se, että komissio vertasi 14,10 hehtaarin lukua (tukikelpoinen pinta-ala, joka määritettiin Suomen alueviranomaisten mittaaman pinta-alan perusteella) 10,18 hehtaarin lukuun (tukikelpoinen pinta-ala, joka määritettiin komission yksiköiden mittaaman pinta-alan perusteella) ja totesi yhteenvetokertomuksessaan näiden kahden välisen eron olevan 28 prosenttia, oli siis merkityksellistä ja perusteltua nyt käsiteltävänä olevan asian yhteydessä. Tämän prosenttiluvun käytöstä ei voida päätellä, että komissio sovelsi virheellisesti asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohtaa.

91      Edellä esitetyn valossa on katsottava, että komissio on yhteenvetokertomuksessaan esittänyt edellä 52 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetun näytön vakavasta ja perustellusta epäilyksestä, joka sillä oli TE-keskuksen Pohjois-Karjalassa suorittamien tarkastusten suhteen.

 Kysymys siitä, onko kantaja esittänyt yksityiskohtaisemman ja täydellisemmän näytön tarkastustensa todenperäisyydestä, ja niiden toimien riittävyys, jotka se on toteuttanut havaittujen puutteiden korjaamiseksi

–       Asianosaisten lausumat

92      Kantajan mukaan komissio on riidanalaista päätöstä tehdessään arvioinut asian tosiseikkoja virheellisesti. Se katsoo, että Pohjois-Karjalan alueviranomaiset noudattivat ensimmäisissä tarkastuksissaan asetuksen N:o 3887/92 6 artiklasta johtuvia velvoitteitaan tarkastettavien tilojen määrän ja valinnan osalta.

93      Kantaja vetoaa ensinnäkin siihen, että negatiivinen ero alueviranomaisten mittaamissa pinta-aloissa ja todellisissa pinta-aloissa oli komission tarkastamilla tiloilla vain 1,54 prosenttia. Tämä on nimittäin päätelmä, joka ilmenee ministeriön valvontayksikön lisätarkastuksista, jotka se teki asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 5 kohdan mukaisesti kaikilla komission tarkastamilla tiloilla. Kantaja korostaa, että näissä tarkastuksissa tarkastettiin tilojen kaikki kasvilajiryhmät mukaan lukien niiden kasvilajiryhmien lohkoja, joita ei ollut sisältynyt komission tarkastukseen mutta joille oli maksettu peltokasvien pinta-alatukea tai jotka oli ilmoitettu rehualaan. Kantajan mukaan ministeriön valvontayksikkö oli siten laajentanut tarkastusten ulottuvuutta, koska komissio oli sääntöjenmukaisuustarkastuksista ilmoittaessaan maininnut, että tarkastuksen kohteena olisivat sekä peltokasvit että rehualat. Vaikka rehualat jätettäisiin pois tarkastelusta, ministeriön tarkastuksista ilmenisi joka tapauksessa, että negatiivinen ero mittaustulosten välillä on ainoastaan 3,02 prosenttia eikä 7 prosenttia.

94      Toiseksi kantaja kiinnittää huomiota siihen, että ministeriön valvontayksikkö toteutti vuonna 2001 muutakin pinta-alatarkastusten laadunvalvontaa, jossa painopiste oli erityisesti viljelemättömien alojen poistamisessa. Nämä tarkastukset kattoivat kaikki riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetut alueet; seitsemän tarkastusta tehtiin Pohjois- ja Keski-Suomessa. Pohjois-Karjalassa ero alueviranomaisten ja ministeriön valvontayksikön tarkastamien pinta-alojen välillä oli 0,30 prosenttia.

95      Kolmanneksi kantaja katsoo, että lisäksi pitäisi ottaa huomioon TE-keskusten vuonna 2001 tekemät uusintatarkastukset, sillä ne tarkastivat uudelleen 20 prosenttia tiloista, jotka ne jo olivat tarkastaneet vuonna 2001, kuten kantaja korosti komissiolle 14.1.2002 lähettämässään kirjeessä. Nämä uusintatarkastukset osoittivat, että TE-keskusten tekemissä ensimmäisissä tarkastuksissa oli ollut vain vähäisiä epätarkkuuksia. Näissä tarkastuksissa tarkastettiin nimittäin eri alueilla kaiken kaikkiaan 973 lohkoa, joista sarkaojallisia lohkoja oli 21 prosenttia. Kantajan mukaan tukikelvottomien ja siis poistettavien ojien pinta-ala oli Pohjois-Karjalassa 0,32 prosenttia.

96      Edellä esitetyn perusteella kantaja katsoo esittäneensä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetun yksityiskohtaisemman ja täydellisemmän näytön tarkastusten todenperäisyydestä ja komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä (ks. edellä 51 kohdassa mainittu asia Saksa v. komissio, tuomion 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

97      Kantaja riitauttaa myös komission väitteen, jonka mukaan kantajan toimet havaittujen puutteiden korjaamiseksi olivat riittämättömiä. Se korostaa, että edellä 94 kohdassa mainittu ministeriön suorittama uusi laadunvalvonta oli laajaa, ja huomauttaa siitä, että tässä komission tarkastusten jälkeen tehdyssä valvonnassa ilmeni, että ensimmäisten tarkastusten laatu oli ollut tyydyttävä. Kantaja lisää vastauskirjelmässään, ettei se ymmärrä, miten komissio voi katsoa, että nämä uudet tarkastustulokset vahvistavat sen omia havaintoja.

98      Kantaja korostaa, että pinta-alaperusteista tukea peltokasvien viljelijöille on maksettu varainhoitovuodelta 2001/2002 näiden uusintatarkastusten perusteella. Siten edellä kuvatuissa tarkastuksissa ilmenneet aiempien tarkastusten virheet ja kartta-aineiston virheellisyydet on korjattu ja tuet on maksettu uusintatarkastusten perusteella. Tästä seuraa, että kantaja on suorittanut riittävät asetuksen N:o 3887/92 6 artiklassa tarkoitetut korjaavat toimenpiteet.

99      Komissio korostaa, että myös Suomen viranomaisten esittämä 3,02 prosentin ero mitatussa pinta-alassa johtaa, kun asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdassa säädettyjen seuraamusten vaikutus otetaan huomioon, noin 7 prosentin negatiiviseen eroon tukikelpoiseksi katsottavassa pinta-alassa. Riippumatta siitä, käytetäänkö komission yksiköiden mittaustuloksia vai Suomen viranomaisten esittämiä mittaustuloksia, EMOTR:lle aiheutunut rahoitusriski oli siis merkittävä ja suurempi kuin määrätty oikaisu.

100    Kantajan esittämästä 1,54 prosentin luvusta puolestaan komissio huomauttaa, että Suomen viranomaiset päätyivät siihen otettuaan huomioon sellaiset peltolohkot, jotka oli ilmoitettu rehualaan, jota nyt käsiteltävänä oleva asia ei koske. Kyseisellä prosenttiluvulla ei siis ole merkitystä nyt käsiteltävänä olevassa asiassa.

101    Komissio väittää sitten, että pinta-alatarkastusten laadunvalvonta, jonka ministeriön valvontayksikkö suoritti vuonna 2001, ei ollut riittävän tehokasta, koska komission omat yksiköt havaitsivat vakavia puutteita kyseisenä vuonna. Komission mielestä kyseisen valvontayksikön suorittama laadunvalvonta oli liian vähäistä eikä se laajentanut sitä, vaikka se oli todennut niiden erojen kaltaisia eroavuuksia, jotka komission yksiköt olivat havainneet Pohjois-Pohjanmaalla vuonna 2000 tekemillään tarkastuskäynneillä. Suomen viranomaisten toimet tilanteen korjaamiseksi olivat siis selvästi riittämättömiä.

102    Komissio katsoo näin ollen, että kantaja ei ole esittänyt mitään vakuuttavaa ja edustavaa näyttöä tukeakseen väitettään tarkastustensa laadukkuudesta. Kantajan esittämä näyttö päinvastoin vahvistaa komission havainnon siitä, että valvonta oli puutteellista.

–       Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

103    Kun otetaan huomioon edellä 91 kohdassa tehty päätelmä näytöstä, jonka komissio on esittänyt vakavasta epäilyksestä, on selvitettävä, onko kantaja esittänyt edellä 51 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetun yksityiskohtaisemman ja täydellisemmän näytön tarkastustensa todenperäisyydestä tai mahdollisesti komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä. Tämän osalta kantajan erikseen esittämät argumentit, joiden mukaan toteutetut korjaavat toimenpiteet olivat riittäviä, liittyvät niihin argumentteihin, jotka se esitti ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä. Kyseiset korjaavat toimenpiteet nimittäin ovat merkityksellisiä nyt käsiteltävänä olevan asian yhteydessä vain sikäli kuin niitä on mahdollisesti pidettävä kyseisenä näyttönä.

104    Tämän osalta on ensinnäkin tutkittava kantajan argumentit, jotka perustuvat siihen, että komission yksiköiden tekemien tarkastusten tulosten ja ministeriön valvontayksikön tekemien tarkastusten tulosten matemaattisesta yhdistämisestä ilmenee, että negatiivinen ero neljällä kyseessä olevalla tilalla ilmoitettujen pinta-alojen ja myöhemmin mitattujen pinta-alojen välillä oli 3,02 prosenttia mitatun peltokasvipinta-alan osalta (ks. edellä 79 kohta). Sikäli kuin tämä prosenttiluku kuvaa eroa samojen viljelysten osalta mitatussa kokonaispinta-alassa samoilla tiloilla ja samana satovuonna, se on merkityksellinen näyttö nyt käsiteltävänä olevan asian yhteydessä.

105    Merkityksettömänä sitä vastoin on pidettävä sitä, että negatiivinen ero TE-keskuksen kaikista kasvilajiryhmistä, mukaan lukien rehualaksi ilmoitettujen kasvilajiryhmien lohkoista, saamien mittaustulosten ja todellisten pinta-alojen välillä oli vain 1,54 prosenttia komission tarkastamilla tiloilla. Koska tähän prosenttilukuun sisältyy tuloksia tarkastuksista, jotka koskevat muita kuin komission tosiasiallisesti tarkastamia viljelyksiä, erityisesti rehualoja, sitä ei ole syytä ottaa huomioon nyt käsiteltävänä olevassa asiassa.

106    Edellä mainitusta 3,02 prosentin luvusta ilmenee, että ero TE-keskuksen mittaamien pinta-alojen ja sen todellisen pinta-alan välillä, joka määritettiin sitten komissiossa tiettyjen lohkojen osalta ja ministeriön valvontayksikössä toisten lohkojen osalta, on neljällä komission tarkastamalla tilalla pienempi kuin pelkät komission yksiköiden saamat tarkastustulokset olivat osoittaneet. Tämä päätelmä ei kuitenkaan johdu siitä, että komissio olisi tehnyt virheitä mitatessaan tiettyjä lohkoja neljällä tarkastamallaan tilalla, koska kantaja myöntää näiden tarkastusten tulosten pitävän paikkansa tosiseikkojen osalta. Kyseinen päätelmä sitä vastoin johtuu siitä, että TE-keskuksen tekemät virheet olivat suurempia komission mittaamien lohkojen osalta kuin niiden lohkojen osalta, jotka ministeriön valvontayksikkö sitten mittasi.

107    Tästä seuraa, että kantaja ei esittämässään näytössä kyseenalaista komission tekemien tarkastusten tulosten paikkansapitävyyttä vaan esittää siinä yksityiskohtaisempia ja täydellisempiä tietoja TE-keskuksen neljällä kyseessä olevalla tilalla suorittamien tarkastusten todenperäisyydestä. Näistä kyseisiä tarkastuksia koskevista täydellisemmistä tiedoista ilmenee, että tarkastusten virhemarginaali on tosiaankin pienempi kuin se, jonka komission yksiköt totesivat.

108    Todettu 3,02 prosentin virhemarginaali on kuitenkin merkittävä. Lisäksi se johtaa 7,1 prosentin eroon tukikelpoisessa pinta-alassa, ja tämä marginaali on suurempi kuin se 5 prosentin oikaisu, josta komissio määrää riidanalaisessa päätöksessä. Komissio on siis voinut katsoa perustellusti, että ensimmäiset tarkastukset eivät olleet riittävän perusteellisia ja että tästä EMOTR:lle aiheutunut tappioiden riski oli merkittävä.

109    Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että vaikka kantajan esittämä edellä tutkittu näyttö onkin merkityksellinen, se ei kumoa päätelmää, jonka komissio teki omien yksiköidensä syyskuussa 2001 suorittamien tarkastusten perusteella ja jonka mukaan TE-keskuksen suorittamissa tarkastuksissa oli sellaisia puutteita, jotka olivat omiaan tekemään perustelluksi määrätä 5 prosentin kiinteämääräisestä oikaisusta.

110    Toiseksi on huomattava, että sikäli kuin kantaja vetoaa tarkastuksiin, jotka Suomen viranomaiset suorittivat vuonna 2001 osoittaakseen TE-keskusten suorittamien ensimmäisten tarkastusten olleen riittäviä, komissio otti tämän seikan huomioon yhteenvetokertomuksessaan. Se kuitenkin päätyi katsomaan seuraavaa (yhteenvetokertomuksen s. 71):

”Vaikka – – Suomen viranomaisten tulosten perusteella tilanne ei ole muilla alueilla niin huono kuin komission yksiköiden tarkastamilla alueilla, Suomen velvollisuutena oli toimittaa vakuuttavat ja edustavat todisteet väitteidensä tueksi. Se ei ole kuitenkaan merkittävästi näin tehnyt vaan toimittanut komissiolle tarkastustuloksia, jotka näyttävät vahvistavan komission näkemyksen valvonnan puutteellisuudesta.”

111    Tämän osalta on todettava, että EMOTR-järjestelmään kuuluu erottamattomasti se, että komission, joka ei voi suorittaa monia tarkastuksia, on voitava luottaa jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen alun perin tekemien tarkastusten laatuun. Se, että kantaja vetoaa muihin kansallisiin tarkastuksiin, voi olla edellä 52 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö kantajan suorittamien tarkastusten todenperäisyydestä ja voi siten riittää poistamaan epäilyksen, joka komissiolle syntyi sen omien yksiköiden toteamien puutteiden perusteella, vain, jos komissio voi näiden muiden tarkastusten tulosten perusteella katsoa varmasti, että kyseiset puutteet eivät edusta tilannetta tarkastetulla alueella, ja jos se siis voi luottaa tuloksiin, jotka kansalliset viranomaiset sille lopulta esittävät.

112    Laadunvalvonnasta, jonka ministeriön valvontayksikkö toteutti tarkastuksista vuonna 2001 riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuilla Suomen alueilla, on todettava, että koko laadunvalvonta tapahtui Keski-Suomea lukuun ottamatta ennen tarkastuskäyntejä, jotka komission yksiköt suorittivat syyskuussa 2001. Kyse ei siis ole sellaisista uusintatarkastuksista, jotka kantaja olisi toteuttanut täyttääkseen puutteet, jotka komissio yksilöi Pohjois-Karjalassa syyskuussa 2001, vaan kyse on etukäteen suunnitellusta laadunvalvonnasta. Erityisesti on huomattava, että Pohjois-Karjalassa laadunvalvonta oli suoritettu jo 3.8.2001.

113    Lisäksi tämä ministeriön suorittama valvonta oli liian vähäistä sen osoittamiseksi, että komission yksiköiden toteuttamien tarkastusten tulokset eivät olleet edustavia, vaikka ne pitivätkin paikkansa, ja että Suomen valvontajärjestelmä oli riittävä. Kantaja nimittäin viittaa seitsemään tarkastukseen riidanalaisessa päätöksessä kyseessä olevilla alueilla, mikä merkitsee sitä, että useimmilla näistä alueista tarkastettiin uudelleen vain yksi tila. Kirjallisesta vastauksesta, jonka kantaja antoi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjallisesti esittämään kysymykseen 1, ilmenee erityisesti, että Pohjois-Karjalassa ministeriön valvontayksikkö tarkasti vain yhden tilan, jolla se havaitsi virheen, jonka perusteella TE-keskuksen mittaamaa pinta-alaa pienennettiin 0,14 hehtaaria.

114    On siis todettava, että ministeriön Pohjois-Karjalassa suorittama valvonta koski otosta, joka ei ollut yhtä edustava kuin se, johon komission yksiköiden suorittamat tarkastukset kohdistuivat. On myös korostettava sitä, että kyseisen valvonnan mukaan TE-keskus, joka oli vastannut tarkastuksesta, oli arvioinut pinta-alaltaan hieman liian suureksi yhden niistä lohkoista, jotka ministeriö mittasi uudelleen, ja tämä ero tuloksissa johtuu kyseisen lohkon rajaamisessa tapahtuneista virheistä.

115    Näin ollen ministeriön valvontayksikön suorittaman laadunvalvonnan tuloksia ei voida pitää näyttönä, jonka perusteella komissio voisi katsoa varmasti, että sen omien yksiköiden havaitsemat puutteet eivät kuvastaneet Pohjois-Karjalan tilannetta syyskuussa 2001.

116    Kolmanneksi on palautettava mieleen, että kantajan mukaan huomioon on otettava myös uusintatarkastukset, jotka TE-keskukset itse suorittivat vuonna 2001 kaikilla riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuilla Suomen alueilla, sillä TE-keskukset tarkastivat uudelleen 20 prosenttia tiloista, jotka ne jo olivat tarkastaneet vuonna 2001, kuten kantaja totesi komissiolle 14.1.2002 lähettämässään kirjeessä. Kantajan mukaan nämä uusintatarkastukset osoittivat, että alueviranomaisten alun perin tekemissä tarkastuksissa oli vain vähäisiä epätarkkuuksia ja että joka tapauksessa tuet maksettiin näiden uusintatarkastusten perusteella.

117    Tämän osalta on ensinnäkin todettava, että merkittävät puutteet tarkastuksissa, jotka alun perin tehtiin komission uudelleen tarkastamilla tiloilla, vähensivät luottamusta, joka komissiolla saattoi olla TE-keskusten vuonna 2001 suorittamiin tarkastuksiin. Edellä 111 kohdassa esitetyn mukaisesti on siis tarpeen tutkia, ovatko TE-keskusten suorittamat uusintatarkastukset voineet riittää poistamaan komissiolla olleen epäilyksen.

118    Nämä TE-keskusten suorittamat uusintatarkastukset ovat kyllä selvästi järjestelmällisempiä kuin ministeriön valvontayksikön suorittama valvonta, koska 20 prosenttia ensimmäisistä tarkastuksista uusittiin. Uusintatarkastukset eivät kuitenkaan voi mitenkään olla ratkaisevia, koska 80 prosenttia ensimmäisistä tarkastuksista jäi uusimatta. Lisäksi TE-keskukset suorittivat sekä ne ensimmäiset tarkastukset että ne uusintatarkastukset, joihin kantaja tukeutuu osoittaakseen, että ensimmäiset tarkastukset oli suoritettu luotettavasti. Näin ollen on katsottava, että kyseisten uusintatarkastusten todistusarvo on lähtökohtaisesti heikko (ks. vastaavasti asia C-177/00, Italia v. komissio, tuomio 9.1.2003, Kok. 2003, s. I‑233, 37 ja 38 kohta).

119    Lisäksi on huomattava, että kun kyseisissä 20 prosenttia koskeneissa uusintatarkastuksissa, jotka suoritettiin kaikilla riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuilla alueilla, mitattiin uudelleen 973 lohkoa, näistä lohkoista vain 21 prosenttia oli sarkaojallisia, vaikka niiden lukujen mukaan, jotka kantaja itse esitti sovitteluelimelle 14.4.2003 osoittamassaan kirjeessä, Pohjois-Karjalassa noin 40 prosenttia koko peltopinta-alasta sisältää avo-ojia (ks. myös jäljempänä 166 kohta).

120    Kantaja ei ole myöskään selittänyt sitä, miten ne virheet, jotka komission yksiköt havaitsivat ensimmäisissä tarkastuksissa, olivat voineet tapahtua, eikä sitä, miksi vastaavia virheitä ei voinut tapahtua TE-keskusten suorittamissa uusintatarkastuksissa. Tällaisten selitysten puuttuessa epäilystä, joka on komission yksiköiden paikalla tekemien tarkastusten tulosten perusteella syntynyt kansallisten viranomaisten alun perin tekemien tarkastusten luotettavuudesta, ei voida lähtökohtaisesti häivyttää sellaisilla osittaisilla uusintatarkastuksilla, jotka ovat samojen kansallisten viranomaisten suorittamia.

121    Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että komissio saattoi epäillä TE-keskusten suorittamien uusintatarkastusten luotettavuutta tekemättä ilmeistä arviointivirhettä. On myös katsottava, että näiden uusintatarkastusten tuloksia, jotka kantaja on esittänyt ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, ei voida pitää edellä 52 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuna yksityiskohtaisempana ja täydellisempänä näyttönä kantajan suorittamien tarkastusten todenperäisyydestä. Tästä seuraa, että kantajat argumentit, jotka perustuvat TE-keskusten riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuilla Suomen alueilla suorittamiin uusintatarkastuksiin, sekä ne argumentit, joiden mukaan tuet on maksettu näiden uusintatarkastusten tulosten perusteella, on hylättävä.

 Suomen käyttämien mittausmenetelmien asianmukaisuus

–       Asianosaisten lausumat

122    Kantaja katsoo, että komission Pohjois-Karjalassa suorittaman tarkastuksen yhteydessä esittämä väite siitä, että Suomen mittausmenetelmät eivät olisi asianmukaisia, on perusteeton. Se väittää, että jäsenvaltio voi valita erityisesti ensimmäisissä tarkastuksissa minkä tahansa komission työasiakirjassa VI/8388/94‑REV 6 mainitun mittausmenetelmän, kunhan se noudattaa mainitussa työasiakirjassa esitettyjä toleransseja. Kantaja korostaa vastauskirjelmässään, että se ei ole missään vaiheessa esittänyt, että planimetrin käyttö olisi kaikissa tilanteissa perusteltua. Komissio ei myöskään ole aikaisemmissa sääntöjenmukaisuustarkastuksissaan vaatinut, että Suomessa noudatetusta käytännöstä luovutaan. Komissio ainoastaan pyysi 20.10.1999 päivätyssä kirjeessä planimetrissä käytetyn virhetoleranssin muuttamista viiteen prosenttiin mutta ei vaatinut, että Suomi luopuisi käytännöstä, jossa alueviranomaisten ensimmäisen vaiheen tarkastuksissa käytetään planimetriä.

123    Lisäksi kantaja toteaa, että komissio on 27.3.2001 päivätyssä kirjeessään, joka liittyi Pohjois-Pohjanmaalla vuonna 2000 paikan päällä tehtyyn sääntöjenmukaisuustarkastukseen, käsitellyt Suomen alueviranomaisten vuosina 1999 ja 2000 käyttämien mittalaitteiden virhetoleransseja. Planimetrin osalta komissio on nimenomaisesti pitänyt 5 prosentin ja takymetrin osalta 2 prosentin mittaustarkkuutta sellaisina, että ne vastaavat komission yksiköiden asiakirjassa VI/8388/94 suosittelemia enimmäistoleransseja. Suomen maanmittausmenetelmät ovat näin ollen asianmukaisia ja takaavat valvontojen laadun.

124    Komissio kiistää kantajan väitteen, jonka mukaan planimetrin käyttö olisi kaikissa tilanteissa perusteltua. Se korostaa kiistäneensä tämän väitteen jo 27.3.2001 päivätyssä kirjeessään, joka lähetettiin Suomen viranomaisille Pohjois-Pohjanmaalla vuonna 2000 tehtyjen tarkastusten yhteydessä.

–       Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

125    Kun otetaan huomioon edellä 91 kohdassa tehty päätelmä näytöstä, jonka komissio on esittänyt vakavasta epäilyksestä, on myös tutkittava kantajan argumentit, joissa kyseenalaistetaan komission Pohjois-Karjalassa suorittamiensa tarkastusten yhteydessä esittämä väite, jonka mukaan Suomen mittausmenetelmät eivät ole asianmukaisia. Komissio nimittäin totesi yhteenvetokertomuksessaan, että ”edistyneitä maanmittausmenetelmiä (takymetri tai GPS-laite) ei käytetty edes tapauksissa, joissa mitattavien lohkojen muoto poikkesi täysin suorakulmaisesta, joissa peruspinta-ala poikkesi viljellystä alasta tai joissa viljelylohkoista oli vähennettävä ojia jne.”.

126    Kantaja kyllä huomauttaa perustellusti, että sen TE-keskusten käyttämä menetelmä, nimittäin planimetrin käyttö, on yksi niistä mittausmenetelmistä, jotka ovat asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 7 kohdan ja komission työasiakirjan VI/8388/94‑REV 6 mukaan sallittuja kansallisten viranomaisten suorittamissa ensimmäisissä tarkastuksissa. Komissio vastaa, että se piti virheellisenä sitä, että Suomen viranomaiset käyttivät järjestelmällisesti ja yksinomaisesti planimetriä, jo 27.3.2001 päivätyssä kirjeessään, joka lähetettiin Suomen viranomaisille Pohjois-Pohjanmaalla vuonna 2000 suoritettujen tarkastusten yhteydessä.

127    Tämän osalta on riittävää todeta, että komission huomautus Suomen viranomaisten käyttämistä mittausmenetelmistä (ks. edellä 125 kohta) esiintyy yhden ainoan kerran yhteenvetokertomuksessa, sen sivulla 67. Sitä vastoin siinä kyseisen kertomuksen osassa, jossa komissio esittää päätelmänsä Suomen tekemien tarkastusten laadusta ja jonka otsikkona on ”B.7.3.5 Komission yksiköiden kanta sovittelun jälkeen”, komissio tukeutuu yksinomaan tuloksiin, jotka ilmenevät sen omista Pohjois-Karjalassa vuonna 2001 tekemistä tarkastuksista, ja siihen, etteivät Suomen viranomaiset esittäneet riittävää vastanäyttöä. Näin ollen on todettava, ettei komissio antanut edellä mainitulle huomautukselle ratkaisevaa merkitystä päätöksessään määrätä 5 prosentin kiinteämääräisestä oikaisusta.

128    Kantaja ei myöskään ole missään vaiheessa väittänyt ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, että se, että se oli perustellusti käyttänyt planimetriä ensimmäisissä tarkastuksissaan, olisi voinut selittää tai perustella todetut erot komission yksiköiden mittaamassa pinta-alassa.

129    Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mahdollinen toteamus siitä, että kantajan argumentit ovat perusteltuja siinä mielessä, että TE-keskuksilla oli oikeus käyttää ensimmäisissä tarkastuksissaan planimetriä nyt käsiteltävänä olevan asian olosuhteissa, ei voi tehdä riidanalaisesta päätöksestä lainvastaista. Kantajan tämän osalta esittämät argumentit ovat siis tehottomia nyt käsiteltävänä olevan kanteen yhteydessä, eikä ole tarpeen lausua niiden argumenttien perusteltavuudesta, jotka komissio on esittänyt 27.3.2001 päivätyn kirjeensä sisällöstä.

130    Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.

 Toinen kanneperuste, joka koskee tosiseikkojen virheellistä arviointia Pohjois-Pohjanmaalla, Pohjois-Savossa, Keski-Suomessa, Kainuussa ja Lapissa sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista

 Asianosaisten lausumat

131    Kantaja kyseenalaistaa komission yhteenvetokertomuksessaan esittämän näkemyksen, jonka mukaan sen Pohjois-Karjalassa toteamia puutteita esiintyy myös Pohjois-Pohjanmaalla ja tietyillä muilla alueilla, joilla komissio ei ole tehnyt tarkastuksia, eli Pohjois-Savossa, Keski-Suomessa, Kainuussa ja Lapissa. Kantaja katsoo, että nämä väitteet ovat perusteettomia ja perustuvat tosiseikkojen virheelliseen arviointiin. Lisäksi komissio on toiminut suhteellisuusperiaatteen vastaisesti laajentaessaan Pohjois-Karjalasta virheellisesti tekemänsä päätelmät, jotka koskevat tarkastusten puutteita, koskemaan Pohjois-Pohjanmaata, Pohjois-Savoa, Keski-Suomea, Kainuuta ja Lappia.

132    Komissio korostaa, että suuntaviivojen mukaan oikaisun rajoittaminen tietyllä alueella suoritettuihin menoihin on perusteltua silloin, kun on syytä olettaa, että puute rajoittuu jäsenvaltion käyttöön ottaman valvontajärjestelmän soveltamatta jättämiseen kyseisellä alueella. Komission mukaan yhteisöjen tuomioistuin on todennut, ettei suuntaviivojen mukaan rahoitusoikaisujen ekstrapolointi alueesta toiseen jäsenvaltion sisällä ole pelkästään mahdollista vaan jopa sääntönä (edellä 51 kohdassa mainittu asia Saksa v. komissio, tuomion 75 kohta).

–       Kyseisten alueiden todellista tilannetta koskeva arviointi

133    Kantaja käsittelee aluksi Pohjois-Pohjanmaata erikseen, koska tällä alueella suoritettiin vuonna 2000 sääntöjenmukaisuustarkastus, jonka perusteella määrättiin rahoitusoikaisu varainhoitovuosien 1998/1999 ja 1999/2000 osalta.

134    Kantaja korostaa, että komissio ei ole suorittanut Pohjois-Pohjanmaalla paikalla tehtäviä tarkastuksia vuonna 2000 suoritetun tarkastuksen jälkeen. Komissio on kuitenkin itse todennut tämän tarkastuksen ja Suomen keskusviranomaisten tekemien uusintatarkastusten jälkeen kantajan kanssa käymässään kirjeenvaihdossa, että rahoitusoikaisuun ei ollut perusteita varainhoitovuoden 2000/2001 osalta, koska valvonnan laadussa ei esiintynyt puutteita sen osalta. Kantajan mukaan rahoitusoikaisun on siis perustuttava toteen näytettyyn virheeseen. Koska komission tarkastuksessa edellyttämät korjaukset on tehty, aikaisemmin havaittuja virheitä ei voida pitää enää perusteena uusille rahoitusoikaisuille.

135    Kantaja väittää tämän jälkeen, että puutteita, joiden perusteella rahoitusoikaisun tekeminen olisi ollut perusteltua, ei havaittu myöskään varainhoitovuoden 2001/2002 osalta, kuten ministeriön valvontayksikön vuonna 2001 tekemästä tarkastusten laadunvalvonnasta ilmenee. Ministeriön valvontayksikön vuonna 2001 Pohjois-Pohjanmaalla tekemien uusintatarkastusten yhteydessä havaitsema negatiivinen ero alueviranomaisten ensimmäisiin tarkastuksiin verrattuna oli vain 0,32 prosenttia. Lisäksi alueviranomaisten itsensä vuonna 2001 suorittamista uusintatarkastuksista ilmenee, että rajavirheiden ja muiden virheiden osuus hyväksytystä alasta oli Pohjois-Pohjanmaalla 0 prosenttia.

136    Kantaja korostaa niin ikään sitä, että komissio itse määräsi 1 prosentin rahoitusoikaisun sellaisten tietojen perusteella, jotka liittyivät nimenomaan Pohjois-Pohjanmaahan, varainhoitovuosien 1998/1999 ja 1999/2000 osalta muttei varainhoitovuoden 2000/2001 osalta. Kantaja pitää näin ollen epäjohdonmukaisena komission menettelyä, jolla se on määrännyt tämän saman alueen osalta kiinteämääräisen 5 prosentin rahoitusoikaisun varainhoitovuodelta 2001/2002 sellaisten tarkastusten tulosten perusteella, jotka tehtiin vuonna 2001 toisella alueella.

137    Kantaja katsoo siis, että riidanalaista päätöstä ei ole perusteltu Pohjois-Pohjanmaan osalta.

138    Lisäksi kantaja väittää, että komission päätös laajentaa rahoitusoikaisu koskemaan Pohjois-Pohjanmaata, Pohjois-Savoa, Keski-Suomea, Kainuuta ja Lappia ei ole perusteltu myöskään sen vuoksi, että näiden alueiden olosuhteet ja viljelyrakenteet eivät ole samanlaiset kuin Pohjois-Karjalassa. Kuten kantaja on sovittelumenettelyssä todennut, riidanalaisen päätöksen kohteena olevat alueet eroavat toisistaan maisemien ja maaperän laadun suhteen. Tästä seuraa, että viljelykäytännöt ovat niissä monimuotoisia. On erityisesti epätarkkaa sanoa, että avo-ojia on kaikilla näillä alueilla.

139    Kantaja väittää tämän jälkeen, että päätelmä – jonka komissio on tehnyt ekstrapoloimalla Pohjois-Karjalassa tekemiensä tarkastusten tuloksia – jonka mukaan alueviranomaisten Pohjois-Savossa, Keski-Suomessa, Kainuussa ja Lapissa samoin kuin Pohjois-Pohjanmaalla tekemiä tarkastuksia rasittavat samanlaiset puutteet, on ristiriidassa nimenomaan näitä alueita koskevien todellisten tietojen kanssa.

140    Kantaja vetoaa tämän osalta ministeriön valvontayksikön vuonna 2001 suorittaman laadunvalvonnan tuloksiin. Lapissa ero alueviranomaisten mittauksiin oli vain 0,85 prosenttia. Keski-Suomessa esiintyneet virheet johtivat tuen leikkauksiin, mutta eivät sanktioihin. Kainuussa havaittu ero ei johtunut yleisestä laadunvalvonnan puuttumisesta vaan ainoastaan yhdestä rajavirheestä. Se, että laadunvalvontaa ei lisätty, johtuu siitä, ettei sitä ollut syytä laajentaa, koska havaitut virheet olivat niin vähäisiä.

141    Lisäksi ne hyvin vähäiset erot, jotka TE-keskukset itse totesivat vuonna 2001 suorittamissaan uusintatarkastuksissa, osoittavat komission väitteen paikkansapitämättömyyden (ks. edellä 95 kohta). Näissä tarkastuksissa ilmeni, että tukikelvottomien ja siis poistettavien ojien pinta-ala hyväksytystä pinta-alasta oli kaikki alueet yhteen laskettuna 0,14 prosenttia eli 2,62 hehtaaria. Tukikelvottomien ojien määrä oli siis hyvin vähäinen, ja ensimmäisten tarkastusten ja uusintatarkastusten välinen ero oli keskimäärin 0,2 prosenttia, kun kaikki vähentävät tekijät otettiin huomioon. Kantaja väittää vastauskirjelmässään, että komissio ei ole vastineessaan edes ottanut kantaa näiden tarkastusten tuloksiin.

142    Nämä pienet erot pinta-alavalvonnan tuloksissa osoittavat kantajan mukaan, että ensimmäisissä tarkastuksissa ei ole ollut puutteita, kun nämä alueet otetaan kokonaisuutena huomioon.

143    Kantaja katsoo, että sen näkemystä tukevat komission omat havainnot, jotka tämä teki Pohjanmaalla vuonna 2000 suorittamassaan sääntöjenmukaisuustarkastuksessa. Se, että komissio ei ole havainnut puutteita tällä alueella tehdyissä ensimmäisissä tarkastuksissa, osoittaa sen, että rahoitusoikaisujen ekstrapolointi alueesta toiseen on ollut epäasianmukaista.

144    Kantaja katsoo kaiken edellä esitetyn perusteella, että alueviranomaisten Pohjois-Pohjanmaalla, Pohjois-Savossa, Keski-Suomessa, Kainuussa ja Lapissa tekemät ensimmäiset tarkastukset olivat tyydyttäviä ja niiden vaatimusten mukaisia, jotka asetetaan asetuksen N:o 3887/92 6 artiklassa ja komission asiakirjassa AGRI/17933/2000 ”Ilmoitus EMOTR:n komitealle – Olennaisen valvonnan ja lisävalvonnan määrittely”. Kyse ei siis ole ollut rikkomisesta, jonka laatu ja vakavuus sekä siitä EMOTR:lle aiheutunut taloudellinen vahinko olisivat asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1287/95, sekä asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla voineet antaa aiheen riidanalaisen päätöksen tekemiseen.

145    Komissio tutkii aluksi yleisesti 5 prosentin rahoitusoikaisun ekstrapoloimista muihin alueisiin kuin Pohjois-Karjalaan, minkä jälkeen se käsittelee erikseen Pohjois-Pohjanmaata.

146    Komissio viittaa vakaviin puutteisiin, joita todettiin sen Pohjois-Pohjanmaalla vuonna 2000 ja Pohjois-Karjalassa vuonna 2001 tekemissä tarkastuksissa. Komissio korostaa lisäksi, että kannekirjelmästä ilmenee, että kantaja myöntää itsekin vastaavia puutteita havaitun Keski-Suomessa, Pohjois-Savossa, Kainuussa ja Lapissa, vaikka se pyrkiikin vähättelemään niitä.

147    Komissio korostaa, että ensimmäisten tarkastusten laadunvalvonta, jonka ministeriön valvontayksikkö suoritti vuonna 2001 kolmellatoista Suomen kuudestatoista alueesta, oli erittäin vähäistä, koska siihen sisältyi yleensä vain yksi tarkastus kullakin alueella. Lisäksi tässä valvonnassa todettiin samoja puutteita, joita komission yksiköt olivat havainneet tarkastamillaan alueilla, eli viljelylohkoista ei ollut vähennetty viljelemättömiä pinta-aloja.

148    Komissio huomauttaa lisäksi, että tietyillä pelloilla on yhteisiä ominaisuuksia kaikilla riidanalaisen päätöksen kohteena olevilla Keski- ja Pohjois-Suomen alueilla. Kantaja nimittäin on itse todennut sovitteluelimelle 14.4.2003 osoittamassaan kirjeessä, että näille alueille on tyypillistä avo-ojia sisältävien maa-alueiden suhteellisen suuri osuus maan kokonaismäärästä. Komission mukaan tällaisten ojien lukeminen tukikelpoiseen viljelypinta-alaan juuri oli yksi niistä keskeisimmistä puutteellisuuksista, joita havaittiin komission yksiköiden vuosina 2000 ja 2001 Pohjois-Pohjanmaalla ja Pohjois-Karjalassa suorittamissa tarkastuksissa. Komissio mainitsee myös sen, että Suomen tasavalta myöntää vastaavia puutteita havaitun Keski-Suomessa, Kainuussa ja Lapissa.

149    Siltä osin kuin kantaja vetoaa ”maisemien ja maaperän laadun” eroavuuksiin kyseisillä alueilla, komissio väittää, että tällaiset eroavuudet eivät voi olla relevantteja tekijöitä arvioitaessa EMOTR:lle peltopinta-alan mittaamisessa havaituista virheistä aiheutuvaa riskiä. Komissio toteaa lisäksi, että otettuaan huomioon samankaltaisuudet kyseisten alueiden välillä samoin kuin vuosina 2000 ja 2001 tekemiensä tarkastusten tulosten välillä se päätteli yhteenvetokertomuksessaan, että havaittuja puutteita ei esiintynyt ainoastaan alueilla, jotka olivat sen yksiköiden paikan päällä tekemän tarkastuksen kohteena, vaan niitä esiintyi mitä todennäköisimmin samassa määrin myös muilla riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuilla alueilla.

150    Komissio pitää erikseen Pohjois-Pohjanmaan osalta perusteettomana kantajan väitettä, jonka mukaan rahoitusoikaisuun ei ollut perusteita varainhoitovuoden 2000/2001 osalta, koska tarkastusten laadussa ei esiintynyt puutteita satovuonna 2000. Se korostaa, että Suomen viranomaiset tekivät vuonna 2000 uusintatarkastukset vain sen välttämiseksi, että määrätään laajempia rahoitusoikaisuja niiden vakavien puutteiden takia, jotka komission yksiköt havaitsivat vuonna 2000.

151    Vastauskirjelmässään komissio huomauttaa lisäksi siitä, että Suomen viranomaiset tekivät Pohjois-Pohjanmaalla vuonna 2001 tarkastuksista vain kaksi laadunvalvontaa huolimatta niistä puutteellisuuksista, jotka komissio oli edellisenä vuonna havainnut kyseisellä alueella.

152    Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että se on esittänyt edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetun näytön vakavasta ja perustellusta epäilyksestä kyseessä olevien tarkastusten ja lukujen suhteen, eikä Suomen tasavalta ole esittänyt yksityiskohtaisempaa ja täydellisempää näyttöä näiden tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä ja/tai komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä.

–       Suhteellisuusperiaatteen väitetty loukkaaminen

153    Kantaja katsoo komission toimineen myös suhteellisuusperiaatteen vastaisesti, kun se on laajentanut rahoitusoikaisun koskemaan Pohjois-Karjalan ohella Pohjois-Pohjanmaata, Pohjois-Savoa, Keski-Suomea, Kainuuta ja Lappia.

154    Kantaja huomauttaa tässä yhteydessä, että EY 5 artiklan 3 kohdan mukaan yhteisön toiminnassa ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen EY:n perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Kantaja vetoaa lisäksi siihen, että silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (yhdistetyt asiat C-27/00 ja C‑122/00, Omega Air ym., tuomio 12.3.2002, Kok. 2002, s. I‑2569, 62 kohta). Kantaja myöntää myös, että komissiolla on laaja harkintavalta, mutta sen on tätä harkintavaltaa käyttäessään kuitenkin noudatettava suhteellisuusperiaatetta (asia C‑501/01, Alankomaat v. komissio, tuomio 6.11.2003, Kok. 2003, s. I‑13263, 33 kohta).

155    Kantaja katsoo, että komissio ei ole menetellyt suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, kun se on soveltanut rahoitusoikaisua Pohjois-Pohjanmaahan, Pohjois-Savoon, Keski-Suomeen, Kainuuseen ja Lappiin Suomen kansallisista tarkastuksista tehdyn suppean, vain yhtä aluetta eli Pohjois-Karjalaa koskeneen otoksen perusteella. Kantajan mukaan kyseinen otos ei ollut edes kyseisen alueen osalta edustava, ja siihen liittyvien tulosten ekstrapoloiminen koskemaan useita muita alueita kiinteämääräisen rahoitusoikaisun soveltamiseksi on suhteetonta nyt käsiteltävänä olevan asian olosuhteissa.

156    Kantaja täsmentää, että riidanalaisella päätöksellä varainhoitovuosien 1999/2000, 2000/2001 ja 2001/2002 osalta yhteisörahoituksen ulkopuolelle jätettyjen menojen yhteismäärä on Pohjois-Pohjanmaan, Pohjois-Savon, Keski-Suomen, Kainuun ja Lapin osalta 3 194 596 euroa. Mikäli tämä toinen kanneperuste hyväksytään, riidanalainen päätös on siis kumottava sikäli kuin se koskee kyseistä summaa sen mukaisesti, mitä kantaja esittää vaatimustensa toisessa kohdassa.

157    Komissio vastaa tähän, että suuntaviivojen ja oikeuskäytännön mukaan rahoituskorjausten ekstrapolointi alueesta toiseen jäsenvaltion sisällä ei ole pelkästään mahdollista vaan jopa sääntönä (edellä oleva 132 kohta). Komissio toteaa, ettei se ole riidanalaisessa päätöksessä ekstrapoloinut kyseessä olevaa korjausta koko Suomen alueeseen, vaan se on rajoittanut ekstrapoloinnin vain niihin alueisiin, joilla tietyt peltojen ominaisuudet, erityisesti avo-ojat, olivat yhteisiä ja joilla Suomen viranomaiset olivat itse havainneet vastaavanlaisia puutteita kuin komissio havaitsi tarkastamillaan alueilla.

158    Näistä syistä komissio kiistää suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevan kantajan väitteen. Koko toinen kanneperuste on siis sen mielestä hylättävä.

 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

159    Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion asiana on tarvittaessa osoittaa, että komissio on tehnyt virheen määrittäessään, mitä rahoituksellisia seuraamuksia yhteisön sääntöjen rikkomisella on (asia C‑153/01, Espanja v. komissio, tuomio 7.10.2004, Kok. 2004, s. I‑9009, 67 kohta; ks. myös vastaavasti asia 49/83, Luxemburg v. komissio, tuomio 12.7.1984, Kok. 1984, s. 2931, 30 kohta).

160    Lisäksi edellä 51 kohdassa mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio antamassaan tuomiossa (61 kohta) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että jäsenvaltion valvontajärjestelmän puutteita tietyillä alueilla koskevan havainnon ekstrapolointi muihin alueisiin ei lähtökohtaisesti ole kielletty, mutta se on kuitenkin aina perusteltava tosiseikoilla. Suuntaviivojen sanamuodosta ilmenee myös, että komission käytäntönä on soveltaa ektrapoloinnin periaatetta koko jäsenvaltion alueeseen, paitsi niiltä osin kuin tosiseikat osoittavat, että havaittujen puutteiden ulottuvuus on rajallisempi (ks. edellä 8 kohta). Mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin tutki sitten, oliko niitä tietoja, joihin komissio oli tukeutunut päättäessään soveltaa tällaista ekstrapolointia kyseessä olleessa asiassa, pidettävä oikeuskäytännössä tarkoitettuna näyttönä vakavasta ja perustellusta epäilyksestä, joka komissiolla saattoi olla niihin alueisiin, joita se ei tarkastanut, liittyneiden tarkastusten tai lukujen suhteen (tuomion 62 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

161    Yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 65 kohdassa edelleen, että Saksan hallituksen tehtävänä oli esittää yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö näiden tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä sen osoittamiseksi, etteivät komission epäilykset olleet perusteltuja. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan pelkkä viittaus siihen, että tilanne on erilainen jokaisella Saksan alueella, ei voi olla riittävä. Saksan hallituksen tehtävänä oli osoittaa konkreettisesti, ettei tarkastamattomien alueiden valvontajärjestelmissä ollut samoja puutteita kuin ne, jotka komissio oli todennut kolmella tarkastetulla alueella.

162    Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on meneteltävä samalla tavalla ja tutkittava ensin syyt, joihin komissio on vedonnut ektrapoloinnin perustelemiseksi, ja argumentit, jotka kantaja on esittänyt tämän lähtökohdan kyseenalaistamiseksi, ennen kuin käsitellään argumentit, jotka kantaja on esittänyt osoittaakseen, että valvontajärjestelmä oli tarkastamattomilla alueilla riittävä.

163    Yhteenvetokertomuksessaan komissio perustelee ekstrapoloinnin muihin riidanalaisessa päätöksessä tarkoitettuihin alueisiin päätelmillään puutteista, joita esiintyi vuonna 2001 Pohjois-Karjalassa (ja vuonna 2000 Pohjois-Pohjanmaalla) suoritetuissa ensimmäisissä tarkastuksissa, ja viittaa kahteen seikkaan. Ensinnäkin se toteaa, että ministeriön näillä muilla alueilla vuonna 2001 suorittamissa laaduntarkastuksissa ”todettiin samoja puutteita, joita komission yksiköt olivat havainneet kahdella tarkastamallaan alueella (viljelylohkoista ei ollut vähennetty viljelemättömiä osia)” (s. 67), ja että Suomen viranomaiset eivät kuitenkaan ”laajentan[ee]t uudelleensuoritettujen viljelystarkastusten otosta kyseisillä alueilla” näiden laaduntarkastusten yhteydessä, joten nämä tarkastukset ”näyttävät jääneen hyvin pintapuolisiksi” (s. 68). Toiseksi komissio tukeutuu siihen, että ”tietyt peltojen ominaisuudet ovat yhteisiä” kaikilla tarkoitetuilla alueilla (s. 68) etenkin, koska ”avoimia ojia sisältävien maa-alueiden osuus on 35–65 prosenttia maan kokonaismäärästä, [mikä] on selkeä osoitus siitä, että tukeen oikeuttamattomia pinta-aloja on mahdollisesti ilmoitettu hyvinkin paljon” (s. 71).

164    Ensin on tutkittava näistä selityksistä jälkimmäinen, joka koskee viljeltyjen peltojen samankaltaisuutta kyseessä olevilla alueilla, ennen kuin tutkitaan selitys, joka koskee ministeriön valvontayksikön suorittamien tarkastusten tuloksia.

165    Argumentteja, jotka kantaja on esittänyt jälkimmäisen selityksen kyseenalaistamiseksi, ei voida hyväksyä.

166    Komissio huomauttaa perustellusti, että kantaja itse totesi sovitteluelimelle 14.4.2003 osoittamassaan kirjeessä, että kyseessä oleville alueille on tyypillistä avo-ojia sisältävien maa-alueiden suhteellisen suuri osuus maan kokonaispinta-alasta. Kun nimittäin kyseessä olleissa 20 prosenttia koskeneissa uusintatarkastuksissa, jotka suoritettiin kaikilla riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuilla alueilla, mitattiin uudelleen 973 lohkoa, näistä lohkoista vain 21 prosenttia oli sarkaojallisia, vaikka niiden lukujen mukaan, jotka kantaja itse esitti kyseisessä kirjeessä, Keski-Suomessa ja Pohjois-Savossa noin 35 prosenttia koko peltopinta-alasta sisältää avo-ojia, ja tämä osuus on Pohjois-Karjalassa 40 prosenttia, Kainuussa lähes 50 prosenttia, Pohjois-Pohjanmaalla lähes 55 prosenttia ja Lapissa jopa 65 prosenttia (ks. edellä 119 kohta). Tällainen ristiriitaisuus herättää epäilyksen niiden 973 lohkon edustavuudesta, jotka mitattiin uudelleen näillä alueilla.

167    Kyseisten alueiden väliset viljelykäytäntöjä ja -olosuhteita koskevat erot, joihin kantaja on vedonnut sekä kyseisessä kirjeessä että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, ovat, kuten komissio korostaa, merkityksettömiä sen kannalta, olisiko mittausvirheet, jotka oli havaittu Pohjois-Karjalassa ja vähäisemmässä määrin Pohjois-Pohjanmaalla edellisenä vuonna, voitu tehdä myös muilla alueilla. Kantaja nimittäin ei ole selittänyt, miksi näiden erojen olemassaolo tekisi vähemmän todennäköisiksi samankaltaiset mittausvirheet kuin komissio havaitsi näillä kahdella alueella.

168    Ojia sisältävien peltojen osuus, johon komissio on yhteenvetokertomuksessaan vedonnut, on sitä vastoin hyvin merkityksellinen kysymys. Komission havaitsemat virheet nimittäin johtuvat erityisesti siitä, että TE-keskukset eivät vähentäneet mitatusta kokonaispinta-alasta tukikelvottomia pinta-aloja eivätkä varsinkaan pinta-alaa, joka vastasi sallittua leveämpiä ojia. Näin ollen tällaisten ojien esiintyminen tietyllä alueella lisää todennäköisyyttä, että tällä alueella on voitu tehdä samanlaisia mittausvirheitä.

169    Ensimmäisestä syystä, jonka komissio on esittänyt kyseessä olevan ekstrapoloinnin perustelemiseksi, on palautettava mieleen, että kuten Pohjois-Karjalan erityisen tilanteen osalta katsottiin edellä 112–115 kohdassa, ministeriön valvontayksikön suorittamat uusintatarkastukset olivat riittämättömiä sen kannalta, että komissio olisi niiden perusteella voinut katsoa varmasti, että sen omien yksiköiden Pohjois-Karjalassa havaitsemat puutteet eivät kuvastaneet tämän alueen tilannetta vuonna 2001. Samoista syistä komissio katsoi perustellusti, että näiden tarkastusten tulokset eivät mahdollistaneet päätelmää, ettei samoja puutteita ollut muilla riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuilla alueilla, kun otetaan huomioon kaikkien näiden alueiden maa-alueiden samankaltaisuus, jonka myös komissio totesi ja jota tarkasteltiin edellä.

170    Ministeriön valvontayksikön suorittamien tarkastusten tuloksista puolestaan on todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin annetuista kirjallisista vastauksista ilmenee, että kyseinen valvontayksikkö havaitsi negatiivisen mittauseron oman tarkastuksensa ja paikallisen TE-keskuksen suorittaman tarkastuksen välillä kullakin niistä kuudesta alueesta, jotka ovat riidanalaisen päätöksen kohteena. Samojen vastausten mukaan vain yhdellä alueella eli Pohjois-Savossa todettu mittausero ei vaikuttanut maksettavaan tukeen, koska ero oli sallittua toleranssia pienempi, mutta kaikilla muilla alueilla tarkastustulos oli eron takia oikaistava.

171    Sikäli kuin kantaja tukeutuu ministeriön valvontayksikön havaitsemien puutteiden vähäisyyteen, on huomattava, että määritetty pinta-alaero on yli 5 prosenttia vain yhdessä, Kainuussa mitatussa lohkossa. Koska kuitenkin ministeriön valvontayksikkö tarkasti kullakin kyseessä olevista alueista vain yhden yhteisötukea hakeneen maatilan, on katsottava, että se, että kyseinen yksikkö havaitsi mittausvirheitä kullakin näistä alueista, on nyt vireillä olevassa oikeudenkäynnissä merkittävämpää kuin se, että useimmat näistä virheistä olivat suhteellisen vähäisiä.

172    Näin ollen komissio katsoi yhteenvetokertomuksessaan perustellusti, että kyseiset tiedot tukivat sen omaa kantaa, jonka mukaan kyseisissä tarkastuksissa oli ilmennyt näillä muilla alueilla niiden puutteiden kaltaisia puutteita, joita komission omat yksiköt olivat havainneet Pohjois-Karjalassa, joten 5 prosentin suuruisen oikaisun ekstrapolointi muihin riidanalaisessa päätöksessä tarkoitettuihin alueisiin oli perusteltua.

173    Samoista syistä on hylättävä kantajan argumentit, joilla se kyseenalaistaa komission toteamuksen siitä, että ministeriön suorittamaa valvontaa olisi pitänyt laajentaa. Koska nimittäin kyseinen valvonta ei ollut omiaan osoittamaan, että ensimmäiset tarkastukset oli tehty asianmukaisesti, komissio on voinut katsoa perustellusti, että kantajan olisi pitänyt laajentaa ministeriön suorittaman laadunvalvonnan kattavuutta.

174    Edellä esitetystä seuraa, että seikkoja, joihin komissio on yhteenvetokertomuksessaan vedonnut (ks. edellä 163 kohta), on pidettävä oikeuskäytännössä tarkoitettuna näyttönä vakavasta ja perustellusta epäilyksestä, joka komissiolla saattoi perustellusti olla niitä alueita, joita se ei ollut tarkastanut, koskeneiden tarkastusten tai lukujen suhteen.

175    Kantaja esittää myös seikkoja, jotka sen mukaan osoittavat, että ensimmäiset tarkastukset, jotka alueviranomaiset suorittivat muilla riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuilla alueilla kuin Pohjois-Karjalassa, olivat asianmukaisia ja että erityisesti erot olivat ilmeisesti vähäisiä, minkä TE-keskukset itsekin totesivat vuonna 2001 suorittamissaan uusintatarkastuksissa.

176    Nämä argumentit on hylättävä niistä syistä, jotka tämän osalta esitettiin edellä ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä (ks. 116 kohta ja sitä seuraavat kohdat). Erityisesti on todettava, että se, että TE-keskukset uusivat tarkastuksista 20 prosenttia, kun ne olivat itse suorittaneet ensimmäiset tarkastukset, ei riitä siihen, että kyseessä voisi olla oikeuskäytännössä edellytetty yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö Suomen ensimmäisten tarkastusten tai Suomen esittämien lukujen todenperäisyydestä. Uusintatarkastusten tulokset eivät siis osoita oikeudellisesti riittävällä tavalla, että ensimmäiset tarkastukset olivat riittävän laadukkaita.

177    Sikäli kuin kantaja esittää myös argumentteja, jotka koskevat vain Pohjois-Pohjanmaan tilannetta, on todettava aluksi, että komissio huomauttaa ilman kantajan vastaväitteitä, ettei se määrännyt kantajalle rahoitusoikaisua Pohjois-Pohjanmaan osalta varainhoitovuodelta 2000/2001, koska Suomen viranomaiset olivat uusineet vuonna 2000 lähes kaikki tarkastukset, jotka tällä alueella oli tehty kyseisenä vuonna. Varainhoitovuotta 2000/2001 koskevat tuet on siis voitu maksaa näiden lähes kattavien uusintatarkastusten tulosten perusteella, eikä EMOTR:lle siis ole aiheutunut riskiä.

178    Komissio väittää sitä vastoin, että tarkastuksista uusittiin Pohjois-Karjalassa vuonna 2001 sekä muilla riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuilla alueilla selvästi pienempi osuus kuin Pohjois-Pohjanmaalla vuonna 2000. Kantaja ei kiistä tätä väitettä vaan korostaa ainoastaan niitä käytännön vaikeuksia, jotka olivat vuonna 2001 esteenä sille, että se tarkastaisi uudelleen yhtä suuren osuuden tiloista riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuilla alueilla. Asianosaisilla ei siis ole riitaa edellä todetusta erosta, joka koskee vuosina 2000 ja 2001 uusittujen tarkastusten osuutta. Käytännön vaikeuksilla, joihin kantaja vetoaa, ei voida perustella sitä, ettei se ole esittänyt oikeuskäytännössä edellytettyä yksityiskohtaisempaa ja täydellisempää näyttöä tarkastusten todenperäisyydestä (edellä oleva 161 kohta).

179    Tästä seuraa, että se, että komissio määräsi 5 prosentin oikaisun useilla Suomen alueilla sen yksiköiden Pohjois-Karjalassa vuonna 2001 suorittamien tarkastusten perusteella, ei ole ristiriidassa sen kanssa, ettei komissio päättänyt määrätä oikaisua Pohjois-Pohjanmaan osalta varainhoitovuodelta 2000/2001, koska nämä kaksi tilannetta olivat objektiivisesti erilaisia. Asia on näin varsinkin, kun komissio otti yhteenvetokertomuksessaan varainhoitovuoden 2001/2002 osalta huomioon sen, että sen tarkastukset olivat paljastaneet puutteita ensimmäisissä tarkastuksissa kahtena perättäisenä vuotena kahdella eri alueella (s. 66–68); tällaista ei ollut havaittu vielä silloin, kun komissio teki edellisen päätöksensä, joka koski varainhoitovuotta 2000/2001.

180    On huomattava myös, että se, että Suomen viranomaiset uusivat vuonna 2000 lähes kaikki tarkastukset, jotka oli kyseisenä vuonna tehty Pohjois-Pohjanmaalla, ei vaikuta mitenkään siihen, olivatko ne uudet ensimmäiset tarkastukset, jotka suoritettiin vuonna 2001 viljelijöiden varainhoitovuodelta 2001/2002 tekemien uusien ilmoitusten perusteella muilla satunnaisesti valituilla tiloilla, asianmukaisesti toteutettuja. Siitä nimittäin, että vuonna 2000 tehdyt ensimmäiset tarkastukset uusittiin Pohjois-Pohjanmaalla ja että komissio katsoi siis voivansa luottaa Suomen viranomaisten tänä vuonna esittämiin tuloksiin, ei seuraa, että tällä alueella perustettua tarkastusjärjestelmää olisi parannettu rakenteellisesti niin, etteivät vastaavat virheet voisi enää toistua tulevaisuudessa.

181    Komissio siis oletti perustellusti, todettuaan Pohjois-Karjalassa vuonna 2001 niiden virheiden kaltaisia virheitä, jotka oli havaittu Pohjois-Pohjanmaalla vuonna 2000, että Suomen toimivaltaiset viranomaiset eivät olleet tehneet vuonna 2001 päätelmiä vuonna 2000 todetuista puutteista.

182    Lisäksi niistä kirjallisista vastauksista, jotka kantaja antoi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin, ilmenee, että ministeriön valvontayksikkö tarkasti vuonna 2001 Pohjois-Pohjanmaalla vain kaksi tilaa – joista vain toinen oli hakenut yhteisön tukea – huolimatta puutteista, jotka komissio oli edellisenä vuonna havainnut kyseisellä alueella. Tämä seikka tukee komission päätelmää, jonka mukaan Suomen viranomaiset eivät olleet toteuttaneet niitä korjaavia toimenpiteitä, jotka olivat tarpeen kyseisellä alueella paikan päällä tehtävien tarkastusten luotettavuuden kannalta.

183    Edellä esitetyn perusteella on hylättävä asiakysymystä koskevat argumentit, jotka kantaja on esittänyt erityisesti Pohjois-Pohjanmaan osalta.

184    Sikäli kuin kantaja väittää komission jättäneen esittämättä perusteluja Pohjois-Pohjanmaan erityisestä tilanteesta, on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sitä, onko perustelu riittävä, on arvioitava ottaen huomioon asian olosuhteet, erityisesti kysymyksessä olevan toimen sisältö, esiin tuotujen perustelujen luonne ja se, mikä intressi toimen adressaateilla on selvitysten saamiseen (asia T‑310/94, Gruber + Weber v. komissio, tuomio 14.5.1998, Kok. 1998, s. II‑1043, 209 kohta ja asia T‑61/99, Adriatica di Navigazione v. komissio, tuomio 11.12.2003, Kok. 2003, s. II‑5349, 47 kohta). Edellä olevasta tarkastelusta seuraa, että nyt käsiteltävänä olevan asian olosuhteissa komissiolla ei ollut mitään syytä kohdella Pohjois-Pohjanmaata eri tavalla kuin niitä muita alueita, joihin se ekstrapoloi toteamuksensa Pohjois-Karjalassa vuonna 2001 esiintyneistä puutteista, koska ne seikat, joihin kantaja on vedonnut yhteisöjen tuomioistuimissa ja jotka koskevat erityisesti Pohjois-Pohjanmaan tilannetta, ovat objektiivisesti merkityksettömiä.

185    Näin ollen riidanalaisen päätöksen perustelut, jotka esitetään erityisesti yhteenvetokertomuksessa, eivät ole puutteelliset Pohjois-Pohjanmaan osalta tehdyn rahoitusoikaisun ekstrapoloinnin osalta.

186    Lopuksi siitä, että kantaja katsoo komission toimineen myös suhteellisuusperiaatteen vastaisesti, kun se laajensi rahoitusoikaisun koskemaan Pohjois-Karjalan ohella Pohjois-Pohjanmaata, Pohjois-Savoa, Keski-Suomea, Kainuuta ja Lappia, on palautettava mieleen, että vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan, että suhteellisuusperiaatteen mukaan yhteisön toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on siis valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. edellä 154 kohdassa mainittu asia Omega Air ym., tuomion 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

187    Kantaja pyrkii suhteellisuusperiaatteeseen perustuvilla argumenteillaan kyseenalaistamaan itse sen periaatteen, että tarkastusten tuloksia ekstrapoloidaan alueesta toiseen. Tällainen ekstrapolointi nimittäin oletettavasti laajentaa päätelmiä, jotka tehdään puutteiden toteamisesta, joka koskee suoraan vain yhtä aluetta, ja se siis lisää tämän tosiseikkoja koskevan perustoteamuksen ja komission tästä johtaman taloudellisen riskin välistä eroa.

188    Oikeuskäytännössä sallitaan kuitenkin nimenomaisesti, että toteamukset puutteista jäsenvaltion valvontajärjestelmässä yhdellä tai usealla alueella ekstrapoloidaan muihin alueisiin, mikäli se perustellaan tosiseikoilla, kuten edellä 160 kohdassa palautettiin mieleen.

189    On katsottava, että tällaisella ekstrapoloinnilla ei loukata suhteellisuusperiaatetta. On nimittäin tilanteita, joissa tavoiteltava päämäärä on niin merkittävä, että erittäin rajoittavia toimia voidaan pitää yhteisön oikeudessa tarpeellisina sen varmistamiseksi, että kyseessä oleva tavoite täyttyy, ja tähän soveltuvina (ks. vastaavasti asia T-70/99, Alpharma v. neuvosto, tuomio 11.9.2002, Kok. 2002, s. II‑3495, 152 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

190    EMOTR:n tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä EMOTR:lle aiheutuva taloudellinen riski on huomattava, ja komissiolle on ilmiselvistä käytännön syistä mahdotonta suorittaa tarkastuksia joka vuosi yhteisön kaikkien jäsenvaltioiden kaikilla alueilla. Yhteisön taloudellisten etujen riittävän suojan varmistamiseksi on siis tarpeen, että komissio voi käyttää ekstrapolointia vahvistaakseen rahoitusoikaisun silloin, kun on objektiivisia syitä olettaa, että yhdellä alueella havaitut puutteet voivat rasittaa myös muilla alueilla tehtyjä tarkastuksia. Tästä seuraa, että suhteellisuusperiaatetta ei loukata sillä, että komissio ekstrapoloi yhtä aluetta koskevien kansallisten tarkastusten puutteista tekemänsä toteamukset saman jäsenvaltion muihin alueisiin olosuhteissa, joissa tosiseikat osoittavat, että kyse on riskistä, että tällaisia puutteita on myös näillä muilla alueilla.

191    Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on katsottu edellä, että tosiseikat todella osoittavat, että kyse on tällaisesta riskistä, joten väite, jonka mukaan suhteellisuusperiaatetta on loukattu, on hylättävä.

192    On lisättävä kaiken varalta, että komissio korostaa yhteenvetokertomuksessaan (s. 70), että ”yli 50 prosenttia kaikista pinta-alailmoituksista, joita maanviljelijät ovat tehneet rahoitusoikaisuehdotuksen soveltamisalueilla, koskee Pohjois-Karjalan ja Pohjois-Pohjanmaan alueita (ts. 2 aluetta, joille komission yksiköt todella tekivät tarkastuskäynnin)”. Tämä toteamus, jota kantaja ei ole riitauttanut ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, vähentää joka tapauksessa huomattavasti sitä rahoitusoikaisun osaa, joka perustuu yksinomaan siihen, että komission yksiköiden vuonna 2000 tai 2001 tarkastamia alueita koskevat toteamukset ekstrapoloidaan niihin alueisiin, joita kyseiset yksiköt eivät käyneet tarkastamassa.

193    Edellä esitetystä seuraa, että koko toinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.

194    Edellä esitetyn perusteella tämä kanne on hylättävä.

 Oikeudenkäyntikulut

195    Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)

on ratkaissut asian seuraavasti:

1)      Kanne hylätään.

2)      Suomen tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Pirrung Forwood Papasavvas

Julistettiin Luxemburgissa 12 päivänä syyskuuta 2007.

E. Coulon       J. Pirrung

kirjaaja       jaoston puheenjohtaja

Sisällys

* Oikeudenkäyntikieli: suomi.