DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
12 septembre 2007 (*)
« FEOGA – Section ‘Garantie’ – Régime de contrôle des aides à la surface dans certaines régions – Dépenses exclues du financement communautaire »
Dans l’affaire T‑230/04,
République de Finlande, représentée initialement par Mmes A. Guimaraes-Purokoski et T. Pynnä, puis par Mmes Guimaraes-Purokoski et E. Bygglin, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. M. Huttunen et L. Visaggio, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision 2004/136/CE de la Commission, du 4 février 2004, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie » (JO L 40, p. 31), en ce qu’elle exclut certaines dépenses effectuées par la République de Finlande dans le cadre des aides à la surface dans certaines régions, en raison de l’insuffisance du régime de contrôle appliqué,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (deuxième chambre),
composé de MM. J. Pirrung, président, N. J. Forwood et S. Papasavvas, juges,
greffier : Mme C. Kristensen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 9 janvier 2007,
rend le présent
Arrêt
Cadre réglementaire
Réglementation relative au financement de la politique agricole commune
1 La réglementation de base relative au financement de la politique agricole commune est constituée, en ce qui concerne les dépenses effectuées avant le 1er janvier 2000, par le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), et, en ce qui concerne les dépenses effectuées à partir du 1er janvier 2000, par le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103).
2 Selon l’article 1er, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 729/70 et du règlement n° 1258/1999, la section « Garantie » du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) finance les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles. L’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 et l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 1258/1999 précisent que sont financées au titre de l’article 1er, paragraphe 2, sous b), les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles.
3 Aux termes de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1), ainsi qu’aux termes de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, la Commission décide des dépenses à écarter du financement communautaire, lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires. Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre. À défaut d’accord, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure de conciliation, conformément à la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d’une procédure de conciliation dans le cadre de l’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie » (JO L 182, p. 45). Les résultats de cette procédure font l’objet d’un rapport communiqué à la Commission et examiné par elle avant qu’elle ne se prononce sur un éventuel refus de financement. La Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée, en tenant compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.
4 Aux termes de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 et du règlement n° 1258/1999, les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, pour prévenir et pour poursuivre les irrégularités et récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences.
5 Le 23 décembre 1997, la Commission a adopté le document n° VI/5330/97, qui révise un précédent document n° VI/216/93 définissant les « orientations sur l’évaluation des conséquences financières lors de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie » (ci-après les « orientations »). Selon ces orientations, si des carences sont constatées dans le système de contrôle ou de gestion d’un État membre au cours d’une enquête, le fondement de la correction financière se trouve dans le manquement de l’État membre au respect des règles communautaires, avec les conséquences financières qui en découlent pour les dépenses communautaires.
6 Selon l’annexe 2 des orientations, des corrections financières doivent être appliquées lorsque la Commission constate que les États membres n’ont pas effectué les contrôles spécifiquement exigés par les règlements applicables ou, en tout état de cause, essentiels pour garantir la régularité de la dépense effectuée au titre de la section « Garantie » du FEOGA. Lorsque le niveau réel des dépenses irrégulières, et donc le montant des pertes financières subies, ne peut être déterminé, la Commission applique des corrections forfaitaires en fonction de l’évaluation du risque auquel le FEOGA a été exposé par suite de la carence du contrôle.
7 Ainsi, lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour prévenir les irrégularités, il convient, selon les orientations, d’appliquer une correction à hauteur de 10 %. Lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 5 %. Lorsqu’un État membre effectue correctement les contrôles clés, mais omet d’effectuer un ou plusieurs contrôles secondaires, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 2 %. Dans des cas exceptionnels, il est possible de décider d’appliquer des pourcentages de correction plus élevés.
8 Enfin, selon les orientations (p. 12) :
« Le taux de correction doit être appliqué à la part des fonds pour laquelle la dépense a constitué un risque. Lorsque la carence résulte de la non-adoption, par un État membre, d’un système de contrôle approprié, la correction doit être appliquée à toutes les dépenses auxquelles ce système de contrôle était applicable. Lorsqu’il y a des raisons de supposer que la carence est limitée à la non‑application du système de contrôle adopté par l’État membre dans un département ou une région, la correction doit être appliquée aux dépenses gérées par ledit département ou ladite région. »
Réglementation relative au régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables
9 Le règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO L 181, p. 12), prévoit, en son article 1er, l’instauration d’un régime communautaire de paiements compensatoires en faveur de producteurs de certaines cultures arables, notamment dans le secteur de la production végétale. En vertu de l’article 2 dudit règlement, le montant de l’aide est calculé sur la base de la superficie agricole cultivée par chaque exploitant. À partir de la campagne 2000/2001, ce règlement a été remplacé par le règlement (CE) n° 1251/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO L 160, p. 1), dont les articles 1er et 2 sont substantiellement identiques aux articles analogues du règlement n° 1765/92.
10 Le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 335, p. 1), en vigueur à l’époque des faits, s’applique, en vertu de son article 1er, paragraphe 1, dans le secteur de la production végétale, au régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables susmentionné.
11 L’article 6 du règlement n° 3508/92 dispose que, pour être admis au bénéfice d’un régime communautaire soumis aux dispositions dudit règlement, chaque exploitant présente, pour chaque année, une demande d’aides « surfaces » indiquant notamment la superficie des terres agricoles et la nature de l’exploitation agricole.
12 L’article 7 du règlement n° 3508/92 précise que « le système intégré de contrôle porte sur l’ensemble des demandes d’aide présentées, notamment en ce qui concerne les contrôles administratifs, les contrôles sur place et, le cas échéant, les vérifications par télédétection aérienne ou spatiale ».
13 L’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 3508/92 dispose, en outre, que l’État membre procède à un contrôle administratif des demandes d’aides et que les contrôles administratifs sont complétés par des contrôles sur place portant sur un échantillon des exploitations agricoles.
14 Le règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 391, p. 36), prévoit des dispositions détaillées concernant l’application du système intégré établi par le règlement n° 3508/92. L’article 6 du règlement n° 3887/92 fixe les obligations en matière de contrôles administratifs et sur place que les États membres doivent effectuer pour mettre en œuvre ce système intégré.
15 Aux termes de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92, « les contrôles administratifs et sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l’octroi des aides et primes ». Aux termes de l’article 6, paragraphe 3, les contrôles sur place portent sur un échantillon significatif de demandes. Cet échantillon doit représenter au moins 5 % des demandes d’aides « surfaces ». Le second alinéa du même paragraphe dispose que, au cas où des visites sur place font apparaître des irrégularités significatives dans une région ou partie de région, les autorités compétentes effectuent des contrôles supplémentaires dans l’année en cours et augmentent le pourcentage des demandes à contrôler l’année suivante pour cette région ou partie de région.
16 Conformément à l’article 6, paragraphe 4, du règlement, les demandes faisant l’objet de contrôles sur place sont déterminées par l’autorité compétente notamment sur la base d’une analyse des risques ainsi que d’un élément de représentativité des demandes d’aides introduites. L’analyse des risques tient compte notamment du montant des aides demandées, du nombre de parcelles et de la surface faisant l’objet de la demande, de l’évolution en comparaison avec l’année précédente ainsi que des constatations faites lors des contrôles pendant les années précédentes.
17 L’article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2801/1999 de la Commission, du 21 décembre 1999 (JO L 340, p. 29), ces modifications étant applicables pour les périodes de versement des primes à partir du 1er janvier 2000, dispose :
« Les contrôles sur place sont effectués d’une manière inopinée. Un préavis limité au délai strictement nécessaire, qui en règle générale ne peut dépasser les quarante-huit heures, peut toutefois être donné.
Les contrôles sur place portent sur l’ensemble des parcelles agricoles faisant l’objet d’une demande d’aide au titre des régimes communautaires au sens de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement […] n° 3508/92. Toutefois, l’inspection effective sur le terrain réalisée dans le cadre du contrôle sur place peut être limitée à un échantillon d’au moins la moitié des parcelles agricoles pour lesquelles des demandes ont été présentées. Les États membres établissent et appliquent les critères de sélection de l’échantillon. En cas de détection d’erreurs, la base de l’échantillon doit être élargie.
[…] »
18 L’article 6, paragraphe 7, du règlement n° 3887/92, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2721/2000 de la Commission, du 13 décembre 2000 (JO L 314, p. 8), ces modifications étant applicables aux demandes d’aides introduites à partir du 1er janvier 2001, dispose :
« La détermination de la superficie des parcelles agricoles se fait par tout moyen approprié défini par l’autorité compétente et garantissant une exactitude de mesurage au moins équivalente à celle requise pour les mesurages officiels selon les dispositions nationales. Cette autorité détermine une marge de tolérance, compte tenu notamment de la technique de mesurage utilisée, de la précision des documents officiels disponibles, de la situation locale (par exemple pente ou forme des parcelles) et des dispositions des alinéas suivants.
La superficie totale d’une parcelle agricole peut être prise en compte à condition qu’elle soit utilisée entièrement suivant les normes usuelles de l’État membre ou de la région concernée. Dans les autres cas, la superficie réellement utilisée est prise en compte.
Dans les régions où certaines caractéristiques, en particulier les haies, les fossés et les murs font traditionnellement partie des bonnes pratiques agricoles en matière de culture ou d’utilisation, les États membres peuvent considérer que la superficie correspondante fait partie de la superficie totale utilisée, pour autant qu’elle ne dépasse pas une largeur totale à déterminer par les États membres. Cette largeur doit correspondre à une largeur traditionnelle dans la région en question et n’excède pas 2 mètres.
Les États membres peuvent, après notification préalable à la Commission, autoriser une largeur supérieure à 2 mètres si ces surfaces ont été prises en compte pour la fixation des rendements des régions concernées. »
19 À la lumière des réponses données par les parties à l’audience à une question écrite du Tribunal, il est constant, en l’espèce, que les autorités finlandaises ont fait usage de cette dernière possibilité en notifiant à la Commission, avant les inspections de septembre 2001, un règlement national n° 312/2001 autorisant une largeur de 3 mètres pour les fossés dans les régions concernées par la décision litigieuse.
20 L’article 9 du règlement n° 3887/92 arrête les règles relatives aux sanctions, sous forme de diminutions de la superficie prise en compte, à prendre lorsque les vérifications font apparaître des écarts entre les superficies déclarées dans les demandes d’aides « surfaces » et celles effectivement déterminées à l’issue des contrôles prévus à l’article 6.
21 L’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92, tel que modifié par l’article 1er, paragraphe 5, du règlement n° 1648/95 de la Commission, du 6 juillet 1995 (JO L 156, p. 27), dispose :
« Lorsqu’il est constaté que la superficie déclarée dans une demande d’aides ‘surfaces’ dépasse la superficie déterminée, le montant de l’aide est calculé sur [la] base de la superficie effectivement déterminée lors du contrôle. Toutefois, sauf cas de force majeure, la superficie effectivement déterminée est diminuée de deux fois l’excédent constaté lorsque celui-ci est supérieur à 3 % ou [à] 2 hectares et égal à 20 % au maximum de la superficie déterminée.
Au cas où l’excédent constaté est supérieur à 20 % de la superficie déterminée, aucune aide liée à la superficie n’est octroyée.
[…] »
22 L’article 9, paragraphe 3, du règlement n° 3887/92, tel que modifié par le règlement n° 2801/1999, dispose :
« Dans le cas d’une fausse déclaration faite délibérément ou à la suite d’une négligence grave :
a) l’exploitant en cause est exclu du bénéfice du régime d’aide concerné, visé à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement […] n° 3508/92 pour l’année civile en question ;
b) en cas de fausse déclaration faite délibérément, l’exploitant en cause est en outre exclu du bénéfice de tout régime d’aide visé à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement […] n° 3508/92 pour l’année civile suivante, pour une superficie égale à celle pour laquelle sa demande d’aide a été rejetée. »
Antécédents du litige
23 Les services de la Commission ont effectué un contrôle sur place en septembre 2000 en Ostrobothnie et en Ostrobothnie du Nord (Finlande), au titre de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, portant sur le régime d’aides aux producteurs de certaines cultures arables. La Commission a constaté des irrégularités affectant les vérifications de superficies effectuées par les autorités régionales, à savoir le työvoima- ja elinkeinokeskuksen maaseutuosasto (le service régional du travail et des activités économiques, ci-après le « centre TE ») en Ostrobothnie du Nord, notamment dans la mesure où certaines parcelles non cultivées telles que des fossés dépassant la largeur admise, ainsi que des chemins, et même des chalets, n’avaient pas été déduites des superficies cultivées.
24 La Commission ayant informé la République de Finlande de son intention d’imposer des corrections financières en raison des irrégularités qu’elle avait constatées, les autorités centrales finlandaises ont procédé à des contre‑vérifications, lesquelles ont révélé une différence d’environ 1 % par rapport aux résultats des vérifications initialement réalisées par les autorités locales.
25 Par décision 2002/523/CE, du 28 juin 2002, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie » (JO L 170, p. 73), la Commission a imposé à la République de Finlande une correction financière de 234 169,81 euros pour les exercices financiers 1998/1999 et 1999/2000. Selon la requérante, cette correction représente 1 % des dépenses en cause relevant de ces exercices financiers, correspondant respectivement aux années de récolte 1998 et 1999. En revanche, les autorités finlandaises ayant décidé de refaire presque tous les contrôles sur place pour l’année de récolte 2000, correspondant à l’exercice financier 2000/2001, avant le paiement des aides en Ostrobothnie du Nord, la Commission a considéré qu’il n’y avait pas lieu d’imposer des corrections financières pour cet exercice.
26 La Commission a effectué une nouvelle visite de contrôle en septembre 2001 en Carélie du Nord (Finlande), ayant pour but d’évaluer la qualité des vérifications réalisées par les autorités locales finlandaises. Au cours de cette visite, quatre contrôles sélectionnés de manière aléatoire ont été effectués de nouveau par les services de la Commission, sur un total de 147 contrôles sur place déjà réalisés par les autorités régionales. Selon la Commission, une différence négative de 7 % entre la superficie déterminée par ses services et celle calculée lors des contrôles initiaux effectués par le centre TE en Carélie du Nord a été constatée.
27 La Commission a adressé à la République de Finlande une communication au sens de l’article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie » (JO L 158, p. 6), que cette dernière a reçue le 16 octobre 2001 (ci‑après la « communication du 16 octobre 2001 »). Dans cette communication, la Commission affirme que le niveau des vérifications de superficies effectuées par les autorités locales finlandaises est insuffisant et invite les autorités finlandaises à lui communiquer les mesures déjà réalisées ou envisagées dans le but d’améliorer la situation. Plus particulièrement, la Commission indique :
« [L]a surface éligible totale déterminée par les contrôleurs (compte tenu de l’effet des sanctions prévues par l’article 9, paragraphe 2, du règlement […] n° 3887/92) des quatre exploitations contrôlées de nouveau était de 10,18 hectares (ha). Ce chiffre serait à comparer aux 14,10 ha que les autorités finlandaises avaient comptés comme surface éligible. Cette différence négative de près de 28 % donne des raisons sérieuses de soupçonner que […] des défaillances ont vraisemblablement entraîné des pertes pour le FEOGA. »
28 Dans la communication du 16 octobre 2001, la Commission a également émis des critiques quant aux méthodes de mesurage utilisées par les autorités finlandaises. Elle a affirmé, en outre, qu’il était vraisemblable que les défaillances constatées en Carélie du Nord concernaient aussi les autres régions de Finlande centrale et septentrionale dans lesquelles les conditions de culture étaient équivalentes.
29 À la suite des vérifications effectuées par les services de la Commission en septembre 2001, l’unité d’inspection du ministère de l’Agriculture et des Forêts finlandais (ci‑après le « ministère ») a procédé à des contre-vérifications, par GPS [Global Positioning System (système de positionnement global par satellite)], couvrant toutes les parcelles déclarées dans les exploitations qui avaient été visitées par la Commission.
30 La requérante a répondu à la communication du 16 octobre 2001 par lettre du 14 janvier 2002. Elle y fait valoir que les défaillances indiquées dans cette communication sont minimes et qu’elles n’ont pas engendré de risque pour le FEOGA. Selon la requérante, il résulte de ces contre-vérifications que, dans les exploitations inspectées par la Commission, l’écart entre les superficies calculées par les autorités de contrôle locales et celles finalement mesurées était de 3,02 % pour les parcelles affectées à des cultures concernées par les vérifications de la Commission, au lieu des 28 % évoqués dans la communication du 16 octobre 2001.
31 Pour ce qui est des méthodes de mesurage utilisées par les autorités locales finlandaises, la requérante indique dans sa lettre du 14 janvier 2002 que la Commission a constaté, lors de contrôles précédents, que la méthode de mesurage utilisée, à savoir la planimétrie, était valable et n’affaiblissait pas la qualité du contrôle. En ce qui concerne la position de la Commission à l’égard des autres régions de Finlande centrale et septentrionale, la requérante fait valoir dans cette même lettre que l’unité d’inspection du ministère a procédé à des contrôles de qualité des contrôles de superficies effectués dans treize régions finlandaises. Ces contrôles de qualité auraient porté sur des exploitations déjà contrôlées par les autorités locales, l’ensemble des contrôles étant examiné et le contrôle étant refait dans au moins une exploitation. La requérante souligne que la qualité des contrôles antérieurs a été jugée d’un niveau suffisant, même si, dans certaines régions, des défaillances légères ont été constatées quant aux surfaces non cultivées à écarter du financement communautaire.
32 Par lettre du 26 mars 2002, la Commission a invité la requérante à une réunion bilatérale, qui a eu lieu le 29 avril 2002. Dans cette lettre, la Commission rappelle sa position quant à l’existence de défaillances qualitatives des contrôles de superficies en Finlande. Elle fait état de nouveau d’un écart négatif de 28 % entre les superficies jugées éligibles lors des premières vérifications des autorités finlandaises et celles qu’elle a jugées éligibles lors de ses propres vérifications, mais fait également référence à une différence de 7,1 %, l’effet des sanctions étant pris en compte dans ce pourcentage.
33 La requérante a répondu à la lettre de la Commission par une lettre du 12 avril 2002 dans laquelle elle faisait valoir que l’unité d’inspection du ministère avait vérifié toutes les parcelles cultivées des exploitations contrôlées, y compris des parcelles affectées à des cultures qui n’étaient pas concernées par les vérifications de la Commission, mais pour lesquelles une aide communautaire avait été versée ou qui avaient été déclarées comme aires fourragères. La requérante indique également dans cette lettre qu’il ressort de ces vérifications que l’écart global entre le calcul initial et celui concernant les superficies remesurées n’est que de 1,54 %.
34 La Commission a ensuite adressé à la République de Finlande un procès‑verbal de la réunion bilatérale du 29 avril 2002, daté du 11 juin 2002. La Commission y envisage une correction financière forfaitaire de 5 % pour les exercices financiers 1999/2000 à 2001/2002, concernant les régions du Savo du Nord, de Carélie du Nord, de Finlande centrale, du Kainuu et de Laponie ainsi que, pour l’exercice 2001/2002, de 5 % concernant la région d’Ostrobothnie du Nord.
35 La requérante a commenté le procès‑verbal dans une lettre du 5 juillet 2002. Selon elle, il n’y avait pas motif à une correction financière dès lors que le pourcentage réel d’erreur dans les mesures de superficies n’était que de 1,54 % pour les exploitations visitées par la Commission.
36 Le 19 novembre 2002, la Commission a envoyé à la République de Finlande une communication formelle (ci-après la « communication du 19 novembre 2002 ») envisageant des corrections financières de 774 837 euros pour l’exercice 1999/2000, de 1 190 377 euros pour l’exercice 2000/2001 et de 2 119 409 euros pour l’exercice 2001/2002, soit un montant de 4 084 623 euros au total.
37 Par lettre du 18 décembre 2002, la République de Finlande a saisi l’organe de conciliation, considérant qu’une correction financière était injustifiée. La Commission a exposé son point de vue à l’organe de conciliation dans une lettre du 20 mars 2003.
38 L’organe de conciliation a rendu son rapport final le 22 avril 2003. La Commission a ensuite engagé une procédure de correction et, par décision 2004/136/CE, du 4 février 2004, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie » (JO L 40, p. 31, ci-après la « décision litigieuse »), a notamment écarté du financement communautaire des dépenses de l’organisme payeur de la République de Finlande d’un montant de 4 084 623 euros pour les exercices 1999/2000 à 2001/2002.
39 Dans un rapport de synthèse AGRI‑63788‑2003‑FI‑REV1, du 30 septembre 2003, relatif aux résultats des contrôles dans l’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie », au titre de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, en ce qui concerne les fruits et légumes, les produits laitiers, le vin, les primes animales, les cultures arables, l’huile d’olive, les matières grasses, le miel, le développement rural et d’autres corrections (ci-après le « rapport de synthèse »), la Commission expose, aux pages 66 à 71, que cette correction financière concernant la Finlande est justifiée par l’insuffisance des vérifications à opérer sur place en application de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92.
40 Cette conclusion de la Commission est fondée sur les résultats des vérifications effectuées par les services de la Commission en Ostrobothnie du Nord en 2000 et en Carélie du Nord en 2001. La Commission qualifie d’insuffisantes les vérifications supplémentaires entreprises par les autorités finlandaises et souligne que, en toute hypothèse, ces vérifications ont également révélé des problèmes tels que ceux constatés par les services de la Commission. L’extrapolation des constatations faites dans ces régions à d’autres régions du nord et du centre de la Finlande serait justifiée, notamment, par le fait que la proportion des terrains dans ces régions qui incluent des fossés atteint 35 à 65 %, de sorte qu’il y aurait un risque qu’un grand nombre de superficies non éligibles aient pu être déclarées.
Procédure et conclusions des parties
41 Par requête déposée au greffe de la Cour le 31 mars 2004, la République de Finlande a introduit un recours, enregistré sous la référence C‑162/04, visant à l’annulation partielle de la décision litigieuse.
42 Par ordonnance du 8 juin 2004, la Cour a renvoyé l’affaire C‑162/04 devant le Tribunal en application de l’article 51 du statut de la Cour de justice tel qu’il résulte de la décision 2004/407/CE, Euratom, du Conseil, du 26 avril 2004, portant modification des articles 51 et 54 du protocole sur le statut de la Cour de justice (JO L 132, p. 5), en particulier de son article 2. L’affaire a été enregistrée au greffe du Tribunal sous la référence T‑230/04.
43 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (deuxième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et a posé des questions aux parties, au titre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 de son règlement de procédure. Les parties ont répondu aux questions pour lesquelles une réponse écrite était demandée dans le délai imparti.
44 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 9 janvier 2007.
45 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– à titre principal, annuler la décision litigieuse, en ce qu’elle la concerne ;
– à titre subsidiaire, annuler la décision litigieuse, en ce qu’elle écarte du financement communautaire certaines de ses dépenses d’un montant de 3 194 596 euros ;
– condamner la Commission aux dépens.
46 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
47 La requérante soulève deux moyens. Le premier est tiré d’une violation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 et d’une appréciation erronée des faits en ce qui concerne la Carélie du Nord. Le second est tiré d’une appréciation erronée des faits concernant l’Ostrobothnie du Nord, le Savo du Nord, la Finlande centrale, le Kainuu et la Laponie ainsi que d’une violation du principe de proportionnalité.
48 La requérante avance, par ailleurs, des arguments remettant en cause les allégations de la Commission aux termes desquelles, premièrement, les mesures prises par les autorités finlandaises pour corriger les défauts constatés par la Commission étaient insuffisantes et, deuxièmement, les méthodes de mesurage employées en Finlande étaient inadéquates. Ces arguments complémentaires relèvent, en substance, du premier moyen ainsi que, dans une moindre mesure, du second moyen.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 et d’une appréciation erronée des faits concernant la Carélie du Nord
Observations liminaires
– Arguments des parties
49 La requérante fait valoir que, dans le rapport de synthèse, la Commission prétend que les vérifications effectuées par les autorités finlandaises ne répondaient pas aux exigences de l’article 6 du règlement n° 3887/92. Selon la requérante, ledit rapport indique que les parties de parcelles non exploitées, et notamment les fossés qui dépassent la largeur admise, n’ont pas, en règle générale, été retirées des superficies agricoles mesurées.
50 Plus particulièrement, la requérante estime qu’elle dispose d’un système de contrôle adapté et efficace des aides liées à la superficie et que le FEOGA n’a été exposé en l’occurrence à aucun risque significatif. Selon elle, la qualité des contrôles effectués par ses autorités en Carélie du Nord a été suffisante et il n’y a donc pas eu d’infraction dont la nature et la gravité, ainsi que le préjudice économique encouru par la Communauté, auraient pu constituer un motif pour adopter la décision litigieuse. En effet, le FEOGA n’aurait pas été exposé à un risque significatif de pertes au sens des orientations.
51 La Commission défend l’approche qu’elle a suivie en l’espèce et invoque, en particulier, l’arrêt de la Cour du 4 mars 2004, Allemagne/Commission (C‑344/01, Rec. p. I‑2081, point 58), et la jurisprudence s’y rapportant.
– Appréciation du Tribunal
52 Selon une jurisprudence constante, il appartient à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêt Allemagne/Commission, point 51 supra, point 58, et la jurisprudence citée).
Sur l’application de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 aux résultats des contrôles de la Commission et sur le doute sérieux éprouvé par la Commission à la suite de son inspection en Carélie du Nord en 2001
– Arguments des parties
53 La requérante constate que, selon la Commission, son contrôle en Carélie du Nord a révélé une différence négative de 7 % (ou 7,1 %) entre les superficies calculées par ses propres services et celles mesurées par les autorités locales. Il ressortirait, en revanche, de la lettre de la Commission du 26 mars 2002 (voir point 32 ci‑dessus) que la Commission est arrivée à cette différence négative de 7 % en appliquant les diminutions de superficies prévues à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92. Selon la requérante, la Commission a augmenté le pourcentage de 3,02 %, présenté par les autorités finlandaises, par une application inappropriée de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92.
54 Dans sa réplique, la requérante cite plusieurs documents dans lesquels la Commission a fait état d’une différence de superficie de 7,1 %, après la prise en compte de l’effet des sanctions, et notamment la lettre de la Commission du 26 mars 2002, le procès‑verbal de la réunion bilatérale du 29 avril 2002, daté du 11 juin 2002, la communication du 19 novembre 2002 et la lettre de la Commission à l’organe de conciliation du 20 mars 2003. Elle soutient que la Commission n’a mentionné une différence de 7 %, obtenue sans tenir compte des sanctions, que dans deux documents établis après l’examen effectué par l’organe de conciliation, à savoir dans sa lettre aux autorités finlandaises du 18 juillet 2003 et dans le rapport de synthèse.
55 La requérante souligne que l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 énonce les conséquences pour le bénéficiaire d’une aide au cas où il s’avérerait que la superficie déclarée diffère de celle réellement cultivée (voir point 21 ci‑dessus). Selon elle, les réductions de superficies prévues par cette disposition à titre de sanctions ne sauraient toutefois être prises en considération aux fins de l’appréciation de la qualité des vérifications de superficies effectuées par les autorités nationales. Au contraire, le contrôle de la qualité des vérifications de superficies devrait se fonder sur l’écart réellement constaté entre les résultats des mesures effectuées. La requérante indique, à cet égard, que l’organe de conciliation s’est également exprimé en faveur de ce point de vue dans son rapport final.
56 La requérante soutient, en outre, que la Commission a reconnu elle‑même, dans le rapport de synthèse, que les sanctions visées à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 ne s’appliquaient pas dans le cadre de l’appréciation de la qualité des vérifications de superficies, mais seulement aux fins d’apprécier l’incidence économique des vérifications qui se sont révélées défectueuses, alors qu’elle s’est appuyée à d’autres stades de l’instruction sur le fait que l’écart était de 7 % compte tenu de l’effet des sanctions. De plus, la requérante fait observer, dans sa réplique, que la Commission s’est également exprimée en faveur de cette approche dans son mémoire en défense.
57 La requérante considère, à cet égard, que la Commission n’a pas expliqué dans son rapport de synthèse comment elle était parvenue à une différence négative de 7 %, obtenue sans tenir compte des sanctions. Il s’ensuit, selon la requérante, que l’affirmation de la Commission quant à cette différence négative de 7 % dans les résultats des mesures est erronée, dès lors qu’elle repose sur une mauvaise application de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92.
58 Dans sa réplique, la requérante soutient, par ailleurs, que la procédure suivie par la Commission en l’espèce n’a pas été conforme aux règles procédurales en matière de correction financière. Selon elle, la Commission doit, en vertu de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, exposer sa position motivée quant à la qualité insuffisante des vérifications de superficies lors de la procédure de correction financière. Ainsi, en l’espèce, la Commission aurait dû présenter l’ensemble de ses conclusions et de ses arguments dans la communication du 16 octobre 2001 ou, au plus tard, dans la communication du 19 novembre 2002. La Commission n’aurait donc pas respecté les obligations que lui imposent les textes susmentionnés, dès lors qu’elle s’appuierait dans son rapport de synthèse sur un écart de 7 %, calculé sans tenir compte de l’effet des sanctions, qu’elle n’aurait pas communiqué à la requérante en temps utile.
59 La Commission soutient, tout d’abord, qu’elle partage le point de vue exposé par la requérante selon laquelle la surveillance de la qualité des contrôles relatifs aux surfaces doit se fonder sur l’écart constaté dans les résultats des mesures, sans tenir compte de l’effet des sanctions prévues à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92. Toutefois, la Commission fait valoir que, contrairement à ce qu’affirme la requérante, c’est ainsi qu’elle a procédé en l’espèce.
60 La Commission précise, ensuite, qu’elle n’a jamais affirmé que la différence de superficie constatée à l’occasion des contrôles effectués par ses propres services, par rapport à la superficie mesurée à l’occasion des premiers contrôles effectués par le centre TE, était de 3,02 %. Ce pourcentage serait fondé sur un nouveau contrôle à l’occasion duquel les autorités finlandaises auraient vérifié, outre les parcelles mesurées par les services de la Commission, une surface supplémentaire de 25,22 ha dans les mêmes exploitations.
61 Dans son mémoire en duplique, la Commission fait valoir que le différend entre les parties en ce qui concerne les chiffres avancés de part et d’autre au stade de la procédure administrative est peut-être le résultat d’un malentendu provoqué par la ressemblance fortuite entre deux chiffres qui se rapportent pourtant à deux vérifications différentes. Ainsi que le confirmerait la communication du 16 octobre 2001, et notamment son annexe 3, la surface calculée par les autorités locales finlandaises (et non la surface éligible) était au total de 14,58 ha, alors que la surface mesurée par les agents de la Commission était de 13,58 ha. L’écart entre les mesures obtenues serait d’environ 7 %, ce qui donnerait lieu à un écart d’environ 28 % en ce qui concerne la superficie éligible (14,10 ha par rapport à 10,18 ha), après la prise en compte des sanctions.
62 Par ailleurs, la combinaison mathématique des résultats des nouveaux contrôles effectués ensuite par les autorités finlandaises, visant les mêmes exploitations que celles contrôlées par les services de la Commission, mais uniquement les parcelles agricoles qui n’avaient pas été mesurées lors du contrôle des services de la Commission, avec les mesures relevées par ces services aboutirait à une différence négative de 3,02 % en ce qui concerne la superficie mesurée, équivalant à une différence de superficie éligible de 7,1 %, une fois prise en compte l’incidence des sanctions. Selon la Commission, la requérante a dû confondre ces deux pourcentages, l’un d’environ 7 % sans tenir compte de l’effet des sanctions, et l’autre de 7,1 % compte tenu de cet effet.
– Appréciation du Tribunal
63 À la lumière de la jurisprudence rappelée au point 52 ci-dessus, il convient d’examiner d’abord si la Commission a valablement présenté un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouvait à l’égard des contrôles initiaux effectués par les autorités locales finlandaises.
64 Il convient de répondre tout d’abord, dans ce contexte, à l’argumentation spécifique avancée par la requérante dans sa réplique selon laquelle la Commission s’appuie pour la première fois dans son rapport de synthèse sur un écart de 7 %, calculé sans tenir compte de l’effet des sanctions, qu’elle ne lui avait pas communiqué en temps utile (voir point 58 ci-dessus).
65 Cette argumentation constitue un moyen nouveau, au sens de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure, et il y a donc lieu de le rejeter comme irrecevable. En effet, la requérante ne s’est pas appuyée dans sa requête sur la violation d’une prétendue obligation de la Commission de l’informer pleinement de sa position à un certain stade de la procédure, allégation qui relève, en substance, d’une violation des droits de la défense. En tout état de cause, la Commission a adressé à la requérante, dès la communication du 16 octobre 2001, les résultats de ses vérifications, sur lesquels l’écart de 7 %, calculé sans tenir compte des sanctions, repose. Le moyen nouveau soulevé par la requérante dans sa réplique n’est donc pas fondé non plus.
66 Sur le fond, il existe un différend entre les parties en ce qui concerne les chiffres, relatifs à l’écart entre la superficie retenue par le centre TE finlandais et celle retenue par les services de la Commission, utilisés par cette dernière au stade de la procédure administrative et dans son rapport de synthèse. En substance, la requérante reproche à la Commission d’avoir tenu compte, en adoptant la décision litigieuse, de l’effet des sanctions prévues à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 aux fins d’apprécier l’importance de l’écart entre la superficie mesurée initialement par le centre TE finlandais et celle mesurée par ses propres services.
67 Plus particulièrement, la requérante considère que c’est à mauvais escient que la Commission a invoqué, au cours de la procédure administrative et dans son rapport de synthèse, des chiffres relatifs à l’écart entre les résultats des contrôles effectués par le centre TE et ceux des services de la Commission en ce qui concerne la superficie éligible plutôt que de s’appuyer exclusivement sur l’écart entre ces résultats en ce qui concerne la superficie effectivement mesurée. En effet, selon la requérante, l’organe de conciliation a souligné dans son rapport final que la surveillance de la qualité des contrôles relatifs aux surfaces devait se fonder sur l’écart constaté dans les résultats des mesures, sans tenir compte de l’effet des sanctions prévues à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92.
68 La Commission soutient qu’elle partage, elle aussi, le point de vue selon lequel la surveillance de la qualité des contrôles relatifs aux surfaces doit se fonder sur l’écart constaté dans les résultats des mesures, sans tenir compte de l’effet des sanctions. Ce principe est donc constant entre les parties.
69 En revanche, la Commission fait valoir qu’elle n’a pas utilisé de chiffres tenant compte de l’effet des sanctions pour apprécier la qualité des contrôles finlandais. Elle n’aurait cité de tels chiffres que pour apprécier le risque encouru par le budget communautaire en raison des erreurs identifiées par ses services.
70 Il convient de relever, ensuite, qu’aucun des textes réglementaires invoqués par la requérante ne s’oppose à ce que la Commission tienne compte, lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires et décide donc d’écarter une partie de ces dépenses du financement communautaire, non seulement de la gravité des éventuelles déficiences entachant les contrôles réalisés par l’État membre, mais aussi du degré de risque de perte pour les fonds communautaires.
71 De plus, selon les orientations, la Commission tient compte de ces deux critères aux fins de fixer le montant d’une correction. En particulier, la disposition de l’annexe 2 des orientations prévoyant spécifiquement une correction forfaitaire de 5 % expose que, « [l]orsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements », « il peut raisonnablement être conclu » que le risque de pertes pour le FEOGA est significatif. Ainsi, cela signifie que l’existence d’un risque de perte justifiant une correction de ce niveau peut être présumée dès lors que des déficiences de cette nature sont constatées, mais il n’en demeure pas moins que c’est l’existence d’un tel risque qui justifie, en définitive, l’imposition d’une telle correction.
72 Ainsi, le fait pour la Commission d’invoquer, dans son rapport de synthèse, des chiffres relatifs à l’écart entre les superficies réellement mesurées en vue d’apprécier la gravité des défaillances des contrôles et des chiffres relatifs à l’écart entre les superficies éligibles en vue d’apprécier le risque de perte pour le FEOGA est à la fois logique et licite. En effet, il y a lieu de partir du principe que le centre TE aurait dû mesurer la même superficie que celle calculée par les services de la Commission, dans les quatre exploitations visitées par ces derniers, auquel cas il aurait lui-même utilisé cette superficie pour calculer l’excédent de superficie déclaré par les exploitants et donc pour calculer la superficie éligible au financement communautaire, compte tenu de l’effet des sanctions. Si le centre TE avait effectué les contrôles correctement, au départ, les exploitants n’auraient donc eu droit qu’à une aide correspondant à la superficie éligible telle qu’elle a été calculée sur la base des résultats du contrôle de la Commission.
73 Il s’ensuit que le simple fait que la Commission a cité des chiffres relatifs à l’écart constaté en ce qui concerne la superficie éligible, au cours de la procédure administrative, et notamment dans son rapport de synthèse, ne prouve aucunement qu’elle en a tenu compte, à mauvais escient, aux fins d’apprécier la qualité des contrôles effectués par le centre TE. Pour apprécier le bien-fondé de l’argumentation de la requérante, il est donc nécessaire d’examiner de quelle manière précise la Commission a utilisé les différentes données chiffrées figurant au dossier.
74 Selon la Commission, le différend entre les parties à ce sujet semble résulter d’un malentendu provoqué par la ressemblance fortuite entre deux chiffres, dont l’un se rapporte à l’écart entre les mesures concernant les superficies réellement mesurées et l’autre à l’écart concernant les superficies éligibles calculées en tenant compte des sanctions prévues à l’article 9, paragraphe 2, du règlement du règlement n° 3887/92.
75 Pour résoudre le différend en question, il importe donc d’établir d’abord l’origine des différents chiffres invoqués par les parties et ensuite d’examiner à quelles fins la Commission les a cités et quelles conclusions elle en a tiré, en particulier dans son rapport de synthèse.
76 À cet égard, il ressort de la communication de la Commission du 16 octobre 2001, et notamment de son annexe 3, que les exploitants avaient déclaré une superficie de 14,82 ha au total pour les parcelles que les services de la Commission ont ensuite remesurées, dans les quatre exploitations qu’ils ont visitées en Carélie du Nord en septembre 2001. La superficie totale mesurée par le centre TE finlandais pour ces mêmes parcelles, et non la superficie éligible, était de 14,58 ha, alors que la superficie équivalente calculée par les agents de la Commission était de 13,58 ha. La requérante a confirmé à l’audience, en réponse à une question écrite du Tribunal, qu’elle ne contestait pas le caractère exact, sur le plan purement factuel, de ce dernier chiffre.
77 C’est en comparant la superficie de 14,58 ha, mesurée par les autorités locales, à celle de 13,58 ha, mesurée par les services de la Commission, que la Commission est arrivée à un écart effectivement établi d’« environ 7 % » (plus précisément 6,86 %).
78 Il ressort de cette même annexe 3 de la communication du 16 octobre 2001 que la superficie éligible calculée sur la base de la superficie réelle de 14,58 ha mesurée par les autorités locales, compte tenu de l’effet des sanctions, est de 14,10 ha. Il en ressort également que la superficie éligible calculée sur la base de la superficie réelle de 13,58 ha mesurée par les services de la Commission, compte tenu de l’effet des sanctions, est de 10,18 ha. C’est en comparant la superficie éligible de 14,10 ha qui résulte des mesures effectuées par les autorités locales à celle de 10,18 ha qui résulte des mesures effectuées par les services de la Commission que celle-ci est arrivée à un écart de 28 % en ce qui concerne la superficie éligible. La requérante n’a pas contesté le caractère exact de ces chiffres, ni le fait pour la Commission de calculer des superficies éligibles en tenant compte de l’effet des sanctions, sur la base des superficies des seules parcelles qu’elle avait mesurées dans les quatre exploitations visitées.
79 Il ressort de la lettre du 14 janvier 2002, par laquelle la requérante a répondu à la communication du 16 octobre 2001, que l’unité d’inspection du ministère a ensuite effectué de nouveaux contrôles, visant les quatre mêmes exploitations que les contrôles des services de la Commission, mais uniquement les parcelles agricoles qui n’avaient pas été mesurées lors du contrôle des services de la Commission. Il résulte de la combinaison mathématique de ces résultats avec les résultats des contrôles effectués par les services de la Commission que la différence négative entre les superficies déclarées dans les exploitations en cause et celles mesurées ensuite était de 3,02 %, en ce qui concerne la superficie mesurée de toutes les parcelles des quatre exploitations dans lesquelles étaient semées les cultures arables concernées par les vérifications des services de la Commission. Il est constant entre les parties que cet écart, à le supposer exact, ce que la Commission affirme ne pas être en mesure de confirmer, donne lieu à une différence de superficie éligible de 7,1 %, une fois prise en compte l’incidence des sanctions.
80 La Commission soutient que, contrairement à ce que fait valoir la requérante, elle n’a jamais cité le pourcentage de 7,1 %, compte tenu de l’effet des sanctions, pour apprécier la qualité des contrôles finlandais, mais exclusivement pour apprécier le risque encouru par le budget communautaire en raison de leurs erreurs.
81 Dans son rapport de synthèse, la Commission a d’abord constaté « que la norme pour les inspections classiques initialement réalisées était nettement insuffisante ». Elle ne cite pas de chiffre à cet endroit du rapport, mais elle précise explicitement que ce constat résulte des quatre visites effectuées par ses propres services en Carélie du Nord en 2001. Or, la Commission avait effectivement communiqué les résultats de ces quatre visites à la requérante dès l’envoi de la communication du 16 novembre 2001, à l’annexe 3 de ce document, examinée ci-dessus aux points 76 et suivants.
82 Ensuite, au point suivant du rapport de synthèse, la Commission commente les différences entre les chiffres retenus en ce qui concerne les superficies éligibles lors de ces mêmes visites, en relevant ce qui suit :
« Une fois pris en compte l’effet des sanctions prévues à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92, il apparaît que la superficie totale éligible pour les quatre exploitations sélectionnées s’élève à 10,18 ha contre 14,10 ha de superficie établie comme éligible à la suite des contrôles initiaux réalisés par les autorités finlandaises. La différence est donc importante et permet de penser que les déficiences apparues dans les inspections piétonnes classiques ont très probablement causé une perte significative pour le budget communautaire. »
83 Plus loin, sous l’intitulé « Position après la conciliation », à la page 71 du rapport de synthèse, la Commission s’appuie sur le fait que, « [e]n ce qui concerne l’importance des écarts constatés, sans tenir compte de l’incidence des sanctions, les contrôles réalisés en Carélie du Nord ont révélé une différence négative de 7 % entre la superficie établie (constatée) par les services de la Commission et la superficie établie (constatée) par les inspecteurs régionaux lors des contrôles initiaux ». Elle fait observer ensuite que « [l]’effet des sanctions n’a pas été utilisé comme critère pour évaluer la qualité des contrôles, mais simplement comme un élément permettant d’évaluer l’incidence financière potentielle en cas de contrôles insuffisants ».
84 La seule référence au pourcentage de 7,1 % dans le rapport de synthèse figure dans la partie du texte sous l’intitulé « Arguments de l’État membre » à la page 68, où il est expressément présenté comme étant le résultat du deuxième contrôle effectué par les autorités finlandaises.
85 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de constater que la Commission a utilisé tous les chiffres en question de manière correcte dans son rapport de synthèse. En effet, elle a expliqué que c’est l’écart entre les superficies mesurées qui l’a amenée à considérer que les contrôles des autorités finlandaises étaient insuffisants. De même, il convient de relever que l’écart entre les superficies éligibles calculées à partir des superficies mesurées a été pris en compte dans le rapport de synthèse à seule fin d’apprécier les conséquences financières pour le FEOGA des erreurs constatées.
86 Ainsi, la Commission a pu, à bon droit, comparer la superficie éligible calculée sur la base des résultats des mesures effectuées par ses services à celle qui a été calculée à partir des résultats des contrôles initiaux des autorités locales pour apprécier la différence entre l’aide que le FEOGA aurait versée à l’exploitant en l’absence des contrôles de la Commission et celle qui lui est finalement due à la suite de ceux-ci. En effet, cette différence indique la perte que le FEOGA aurait supportée en l’absence des contrôles effectués par les services de la Commission en raison des défaillances affectant les contrôles initiaux du centre TE (voir point 72 ci-dessus).
87 En ce qui concerne les autres documents envoyés à la requérante par la Commission au cours de la procédure administrative, la requérante souligne plusieurs références dans ces documents dans le but d’établir que l’écart de 7 % environ en ce qui concerne la superficie réellement mesurée, avancé par la Commission comme étant le résultat des contrôles effectués par ses propres services, tient déjà compte de l’effet des sanctions. Or, il y a lieu de relever que toutes ces références se rapportent en réalité à l’écart de 7,1 %, concernant la superficie éligible, calculé sur la base des résultats combinés des contrôles de la Commission et de l’unité de contrôle du ministère.
88 En effet, la lettre de la Commission du 20 mars 2003 confirme explicitement que l’écart de 7,1 %, compte tenu des sanctions, se fonde sur l’écart de 3,02 % de superficie mesurée, avant de tenir compte des sanctions, qui résulte des vérifications effectuées par la Commission et par le ministère. Il ressort également des autres documents qui contiennent des références au pourcentage de 7,1 % que celui-ci résulte des mesures effectuées par la Commission ainsi que par le ministère. Il s’agit donc nécessairement du pourcentage relatif à la superficie éligible calculé sur la base des résultats combinés des contrôles de la Commission et de l’unité d’inspection du ministère qui tient déjà compte de l’effet des sanctions (voir, en particulier, le procès‑verbal de la réunion du 29 avril 2002, daté du 11 juin 2002, et la communication du 19 novembre 2002).
89 Ainsi, la Commission n’a soutenu dans aucun des documents en question que l’écart de 7 % environ relatif à la superficie effectivement mesurée tenait compte de l’effet des sanctions prévues à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92. La requérante n’a donc avancé aucun élément susceptible de prouver que la Commission avait utilisé un pourcentage relatif à l’écart constaté en ce qui concerne la superficie éligible, prenant en compte l’effet des sanctions, pour apprécier la qualité des contrôles effectués par le centre TE.
90 Le fait pour la Commission de comparer le chiffre de 14,10 ha (superficie éligible calculée sur la base de la superficie calculée par les autorités locales finlandaises) à celui de 10,18 ha (superficie éligible calculée sur la base de la superficie mesurée par les services de la Commission) et de relever, dans son rapport de synthèse, que la différence entre les deux s’élevait à 28 % était donc pertinent et légitime dans le contexte de la présente affaire. Il ne saurait être déduit de l’utilisation de ce pourcentage que la Commission a fait une mauvaise application de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92.
91 À la lumière de ce qui précède, il y a lieu de conclure que la Commission a apporté, dans son rapport de synthèse, un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable, au sens de la jurisprudence mentionnée au point 52 ci‑dessus, qu’elle éprouvait à l’égard des contrôles réalisés par le centre TE en Carélie du Nord.
Sur la question de savoir si la requérante a apporté la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles et sur le caractère adéquat des mesures prises par elle pour corriger les défauts constatés
– Arguments des parties
92 La requérante fait valoir que la Commission a fondé la décision litigieuse sur une appréciation erronée des faits de l’espèce. Elle estime que les autorités locales en Carélie du Nord ont respecté les obligations qui découlent de l’article 6 du règlement n° 3887/92 en ce qui concerne le nombre et le choix des exploitations à visiter lors de leurs contrôles initiaux.
93 Premièrement, la requérante soutient que la différence négative entre les superficies mesurées par les autorités locales et les superficies réelles n’était que de 1,54 % dans les exploitations contrôlées par la Commission. En effet, telle serait la conclusion résultant des vérifications supplémentaires effectuées par l’unité d’inspection du ministère, conformément à l’article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92, dans toutes les exploitations contrôlées par la Commission. La requérante souligne que ces vérifications ont porté sur toutes les catégories de cultures, y compris sur celles qui n’avaient pas été incluses dans les contrôles de la Commission, mais pour lesquelles une aide liée à la superficie des cultures arables avait été versée ou qui avaient été déclarées comme aires fourragères. Selon la requérante, l’unité d’inspection du ministère a ainsi élargi la portée des vérifications parce que la Commission avait indiqué, en annonçant ses visites d’audits de conformité, que les vérifications porteraient tant sur les cultures arables que sur les aires fourragères. En toute hypothèse, si les aires fourragères étaient exclues, il résulterait des contrôles du ministère que la différence négative entre les résultats des mesures ne serait que de 3,02 % au lieu de 7.
94 Deuxièmement, la requérante attire l’attention sur le fait que l’unité d’inspection du ministère a réalisé en 2001 un autre contrôle de qualité des contrôles de superficies qui était destiné à écarter les zones non cultivées. Ces vérifications auraient couvert toutes les régions visées par la décision litigieuse, sept vérifications ayant été effectuées en Finlande septentrionale et centrale. En Carélie du Nord, l’écart entre les superficies vérifiées successivement par les autorités locales et par l’unité d’inspection du ministère aurait été de 0,30 %.
95 Troisièmement, il conviendrait de tenir compte, en outre, des nouvelles vérifications effectuées en 2001 par les centres TE, lesquels auraient contrôlé de nouveau 20 % des exploitations qu’ils avaient déjà contrôlées en 2001, ainsi que la requérante l’a indiqué dans sa lettre à la Commission du 14 janvier 2002. Ces nouveaux contrôles auraient montré que leurs vérifications initiales ne comportaient que des inexactitudes minimes. En effet, ces contrôles auraient porté au total sur 973 parcelles dans différentes régions, dont 21 % de parcelles incluant des fossés. Selon la requérante, la superficie de fossés non éligibles, et donc à écarter, équivalait à 0,32 % pour la Carélie du Nord.
96 Compte tenu de ce qui précède, la requérante estime avoir présenté la preuve la plus détaillée et complète de la réalité des contrôles et de l’inexactitude des affirmations de la Commission, au sens de la jurisprudence de la Cour (voir arrêt Allemagne/Commission, point 51 supra, point 58, et la jurisprudence citée).
97 La requérante conteste également l’allégation de la Commission selon laquelle les mesures prises par elle pour corriger les défauts constatés étaient insuffisantes. Elle souligne le caractère extensif des nouveaux contrôles de qualité du ministère mentionnés au point 94 ci‑dessus et fait observer que ces contrôles, effectués après les vérifications de la Commission, ont révélé que la qualité des contrôles initiaux était satisfaisante. Elle ajoute, dans sa réplique, qu’elle ne comprend pas comment la Commission peut considérer que les résultats de ces nouveaux contrôles confortent sa propre position.
98 La requérante souligne que l’aide liée à la superficie destinée aux producteurs de cultures arables pour l’exercice 2001/2002 a été versée sur la base de ces nouveaux contrôles. Ainsi, les erreurs des contrôles antérieurs et les inexactitudes du matériel cartographique révélées par les vérifications décrites ci-dessus ont été rectifiées et les aides versées sur la base de ces nouveaux contrôles. Il s’ensuivrait que la requérante a procédé à des mesures de correction adéquates au sens de l’article 6 du règlement n° 3887/92.
99 La Commission souligne que même l’écart de 3,02 % en ce qui concerne la superficie mesurée, présenté par les autorités finlandaises, donne lieu, compte tenu de l’effet des sanctions prévues à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92, à une différence négative d’environ 7 % en ce qui concerne la superficie devant être considérée comme éligible. Ainsi, que les résultats retenus soient ceux obtenus par les services de la Commission ou ceux présentés par les autorités finlandaises, le risque financier encouru par le FEOGA était important et supérieur à la correction imposée.
100 Quant au pourcentage de 1,54 % invoqué par la requérante, la Commission fait observer qu’il a été établi par les autorités finlandaises en prenant en compte les parcelles agricoles qui avaient été déclarées comme des surfaces fourragères, lesquelles ne seraient pas en cause dans la présente affaire. Ce pourcentage serait donc sans pertinence en l’espèce.
101 La Commission soutient ensuite que les contrôles de qualité des contrôles de superficies, réalisés par l’unité d’inspection du ministère en 2001, n’ont pas été suffisamment efficaces, puisque ses propres services ont constaté de graves insuffisances au cours de l’année en question. Selon la Commission, cette unité a effectué trop peu de contrôles de qualité et ne les a pas élargis, même après avoir observé des écarts comparables aux différences constatées lors des visites de contrôle par les services de la Commission en Ostrobothnie du Nord en 2000. Les mesures prises par les autorités finlandaises pour remédier à cette situation ont donc été clairement insuffisantes.
102 Ainsi, selon la Commission, la requérante n’a apporté aucun élément de preuve convaincant et représentatif pour étayer sa thèse quant à la bonne qualité de ses contrôles. Au contraire, les éléments de preuve fournis par la requérante confirmeraient l’insuffisance des contrôles constatée par la Commission.
– Appréciation du Tribunal
103 Compte tenu de la conclusion retenue au point 91 ci-dessus quant à la preuve du doute sérieux avancée par la Commission, il convient de vérifier si la requérante a apporté la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission, au sens de la jurisprudence citée au point 51 ci-dessus. À cet égard, l’argumentation avancée séparément par la requérante, selon laquelle les mesures correctives adoptées ont été adéquates, se confond avec les arguments qu’elle a avancés dans le cadre du premier moyen. En effet, lesdites mesures correctives ne sont pertinentes, dans le contexte de la présente affaire, que dans la mesure où elles constituent, le cas échéant, une telle preuve.
104 En premier lieu, il convient d’examiner, à cet égard, l’argumentation de la requérante fondée sur le fait qu’il résulte de la combinaison mathématique des résultats des contrôles effectués par les services de la Commission avec les résultats des vérifications faites par l’unité d’inspection du ministère que la différence négative entre les superficies déclarées dans les quatre exploitations en cause et celle mesurée ensuite était de 3,02 % en ce qui concerne la superficie mesurée pour les cultures arables (voir point 79 ci-dessus). Dans la mesure où ce pourcentage représente l’écart établi en ce qui concerne la superficie globale mesurée pour les mêmes cultures, dans les mêmes exploitations et au cours de la même année de récolte, il est un élément de preuve pertinent dans le présent contexte.
105 Il y a lieu de considérer comme dénué de pertinence, en revanche, le fait que la différence négative entre les résultats des mesures effectuées par le centre TE concernant toutes les catégories de cultures, y compris celles qui avaient été déclarées comme aires fourragères, et les superficies réelles n’était que de 1,54 % dans les exploitations contrôlées par la Commission. Étant donné que ce pourcentage englobe des résultats de contrôles relatifs à d’autres cultures que celles concernées par la vérification que la Commission a effectivement réalisée, en particulier les cultures fourragères, il n’y a pas lieu de le prendre en considération en l’espèce.
106 Il résulte du pourcentage de 3,02 % susmentionné que l’écart entre les superficies mesurées par le centre TE et la superficie réelle calculée ensuite par la Commission, pour certaines parcelles, et par l’unité d’inspection du ministère, pour les autres, est moins important dans les quatre exploitations visitées par la Commission que ne l’avaient indiqué les résultats des seules vérifications effectuées par les services de la Commission. Toutefois, cette conséquence ne résulte pas du fait que la Commission aurait commis des erreurs en mesurant certaines parcelles dans les quatre exploitations qu’elle a visitées, étant donné que la requérante reconnaît le caractère exact, sur le plan factuel, des résultats de ces vérifications. Elle découle, en revanche, du fait que les erreurs commises par le centre TE étaient plus importantes pour les parcelles mesurées par la Commission que pour celles mesurées ensuite par l’unité d’inspection du ministère.
107 Il s’ensuit que la preuve ainsi apportée par la requérante ne remet pas en cause l’exactitude des résultats des contrôles effectués par la Commission, mais elle fournit une information plus détaillée et complète quant à la réalité des contrôles effectués par le centre TE dans les quatre exploitations en cause. Il résulte de cette information plus complète sur lesdits contrôles que la marge d’erreur de ceux-ci est effectivement moins importante que celle constatée par les services de la Commission.
108 Toutefois, la marge d’erreur ainsi identifiée, de 3,02 %, est significative. De plus, elle donne lieu à un écart de 7,1 % en ce qui concerne la superficie éligible, marge qui est supérieure à la correction de 5 % imposée par la Commission dans la décision litigieuse. La Commission a donc pu conclure à bon droit que les contrôles initiaux n’avaient pas été effectués de manière suffisamment rigoureuse et que le risque de pertes qui en résultait pour le FEOGA était significatif.
109 Compte tenu de ce qui précède, la preuve apportée par la requérante, examinée ci‑dessus, bien que pertinente, n’infirme pas la conclusion, à laquelle la Commission est arrivée sur la base des contrôles effectués par ses propres services en septembre 2001, selon laquelle les contrôles effectués par le centre TE présentaient des déficiences susceptibles de justifier l’imposition d’une correction forfaitaire de 5 %.
110 En deuxième lieu, dans la mesure où la requérante invoque des vérifications effectuées par les autorités finlandaises en 2001 pour démontrer le caractère adéquat des contrôles initiaux effectués par les centres TE, il convient de relever que la Commission a pris en compte cette circonstance dans son rapport de synthèse. Toutefois, elle est arrivée à la conclusion suivante (p. 71 du rapport de synthèse) :
« Bien que […] les résultats obtenus par les autorités finlandaises indiquent que la situation est moins grave que celle constatée dans les deux régions visitées par les services de la Commission, il incombait à la Finlande de fournir des arguments convaincants et représentatifs, ce qu’elle a totalement omis de faire, puisqu’elle a, au contraire, fourni des résultats qui semblent confirmer les déficiences constatées. »
111 À cet égard, il est inhérent au système FEOGA que la Commission, ne pouvant effectuer un nombre important de contrôles, doit pouvoir se fier à la qualité des contrôles initiaux effectués par l’autorité compétente de l’État membre. Le fait pour la requérante d’invoquer d’autres contrôles nationaux ne peut constituer la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles au sens de la jurisprudence mentionnée au point 52 ci-dessus et suffire ainsi à lever le doute de la Commission généré par les lacunes relevées par ses propres services que si les résultats de ces autres contrôles permettent à la Commission de conclure avec certitude que ces lacunes ne sont pas représentatives de la situation dans la région visitée, et donc de faire confiance aux résultats qui lui sont présentés, en définitive, par les autorités nationales.
112 En ce qui concerne les contrôles de qualité des contrôles réalisés par l’unité d’inspection du ministère en 2001 dans les régions finlandaises visées par la décision litigieuse, il y a lieu de constater que tous ces contrôles, sauf celui concernant la Finlande centrale, ont été effectués avant les visites des services de la Commission en septembre 2001. Il ne s’agit donc pas de nouveaux contrôles supplémentaires réalisés par la requérante afin de combler les lacunes identifiées par la Commission en Carélie du Nord en septembre 2001, mais de contrôles planifiés à l’avance. En particulier, le contrôle de qualité en Carélie du Nord avait déjà été effectué le 3 août 2001.
113 De plus, ces contrôles du ministère ont été trop peu nombreux pour établir que les résultats des vérifications des services de la Commission, bien qu’exacts, n’étaient pas représentatifs et que le système de contrôles finlandais était adéquat. En effet, la requérante fait état de sept vérifications dans les régions concernées par la décision litigieuse, ce qui représente la répétition des contrôles dans une seule exploitation dans la plupart de ces régions. En particulier, il ressort de la réponse écrite de la requérante à la question n° 1 posée par écrit par le Tribunal qu’en Carélie du Nord l’unité d’inspection du ministère a contrôlé une seule exploitation dans laquelle elle a identifié une erreur justifiant une réduction de la superficie mesurée par le centre TE de 0,14 ha.
114 Ainsi, force est de constater que le contrôle du ministère en Carélie du Nord a porté sur un échantillon moins représentatif que celui sur lequel ont porté les contrôles effectués par les services de la Commission. Il convient de souligner également que, selon ce contrôle, le centre TE responsable avait retenu une superficie légèrement surévaluée pour l’une des parcelles remesurées par le ministère, cette divergence entre les résultats étant attribuable à des erreurs de délimitation de ladite parcelle.
115 Dans ces conditions, les résultats des contrôles de qualité effectués par l’unité du contrôle du ministère ne sauraient être considérés comme une preuve susceptible de permettre à la Commission de conclure avec certitude que les lacunes identifiées par ses propres services n’étaient pas représentatives de la situation en Carélie du Nord en 2001.
116 En troisième lieu, il y a lieu de rappeler que, selon la requérante, il faut tenir compte également des nouvelles vérifications menées en 2001 par les centres TE eux-mêmes dans toutes les régions finlandaises visées par la décision litigieuse, lesquels auraient contrôlé de nouveau 20 % des exploitations qu’ils avaient déjà contrôlées en 2001, ainsi que la requérante l’a indiqué dans sa lettre à la Commission du 14 janvier 2002. Ces nouveaux contrôles auraient montré que les vérifications initiales menées par les autorités locales ne comportaient que des inexactitudes minimes et, en toute hypothèse, les aides auraient été versées sur la base de ces nouveaux contrôles.
117 À cet égard, il convient de relever d’abord que les lacunes significatives des contrôles initiaux effectués dans les exploitations contrôlées de nouveau par la Commission ont entamé la confiance que la Commission pouvait avoir dans les contrôles effectués par les centres TE en 2001. Conformément à ce qui a été relevé au point 111 ci-dessus, il est donc nécessaire d’examiner si les nouveaux contrôles effectués par les centres TE ont pu suffire à lever le doute de la Commission.
118 Certes, ces nouveaux contrôles des centres TE reflètent un exercice de vérification nettement plus systématique que celui entrepris par l’unité d’inspection du ministère, dès lors que 20 % des contrôles ont été répétés. Toutefois, cet exercice est loin d’être déterminant dès lors que 80 % des contrôles n’ont pas été refaits. De plus, les centres TE ont effectué aussi bien les contrôles initiaux que les nouveaux contrôles sur lesquels la requérante s’appuie pour démontrer que les contrôles initiaux avaient été effectués de manière fiable. Dans ces conditions, il convient de considérer que la valeur probante de ces nouveaux contrôles est, a priori, faible (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 9 janvier 2003, Italie/Commission, C‑177/00, Rec. p. I‑233, points 37 et 38).
119 De plus, il y a lieu d’observer que, sur les 20 % de contrôles répétés dans toutes les régions concernées par la décision litigieuse, 21 % seulement des 973 parcelles remesurées contenaient des fossés alors que, selon les chiffres avancés par la requérante elle-même, dans une lettre du 14 avril 2003 adressée à l’organe de conciliation, 40 % environ de la surface arable totale comprendraient des fossés en Carélie du Nord (voir, également, point 166 ci-après).
120 En outre, la requérante n’a pas expliqué comment les erreurs identifiées par les services de la Commission dans les contrôles initiaux avaient pu se produire, ni pourquoi des erreurs similaires n’avaient pas pu se produire lors des nouveaux contrôles effectués par les centres TE. En l’absence de telles explications, le doute né des résultats des vérifications sur place effectuées par les services de la Commission, quant à la fiabilité des contrôles initiaux des autorités nationales, ne peut être dissipé, en principe, par de nouveaux contrôles partiels réalisés par les mêmes entités nationales.
121 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que la Commission pouvait douter de la fiabilité des nouveaux contrôles effectués par les centres TE sans commettre une erreur manifeste d’appréciation. Il y a également lieu de considérer que les résultats de ceux-ci, présentés devant le Tribunal par la requérante, ne constituent pas la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles au sens de la jurisprudence mentionnée au point 52 ci‑dessus. Il s’ensuit que l’argumentation de la requérante fondée sur les nouveaux contrôles effectués par les centres TE dans les régions finlandaises visées par la décision litigieuse, y compris celle relative au fait que les aides ont été versées sur la base des résultats de ces nouveaux contrôles, doit être rejetée.
Sur le caractère adéquat des méthodes de mesurage employées en Finlande
– Arguments des parties
122 La requérante considère comme dépourvue de fondement l’allégation de la Commission faite dans le cadre du contrôle effectué en Carélie du Nord, selon laquelle les méthodes de mesurage employées en Finlande sont inadéquates. Elle soutient que chaque État membre a le droit de choisir toute méthode de mesurage mentionnée dans le document de travail VI/8388/94‑REV 6 de la Commission, notamment pour les contrôles initiaux, à condition de tenir compte des marges de tolérance qui sont indiquées dans ce même document. Dans sa réplique, la requérante souligne qu’elle n’a jamais affirmé que l’utilisation de la planimétrie était justifiée dans toutes les situations. La Commission n’aurait d’ailleurs pas exigé dans le cadre de ses audits de conformité antérieurs qu’il soit mis fin à la pratique suivie jusqu’alors en Finlande. Elle aurait simplement demandé à la requérante, dans une lettre du 20 octobre 1999, de limiter la marge d’erreur en matière de planimétrie à 5 %, sans toutefois exiger que cette dernière cesse d’utiliser la planimétrie lors des vérifications initiales effectuées par les autorités locales.
123 En outre, dans une lettre du 27 mars 2001, qui avait trait à l’audit de conformité sur place, effectué en 2000 en Ostrobothnie du Nord, la Commission aurait pris position sur les marges de tolérance des méthodes de mesurage utilisées en 1999 et en 2000 par les autorités locales finlandaises. La Commission aurait explicitement confirmé qu’une précision de 5 % pour la planimétrie et de 2 % pour la tachymétrie correspondait aux marges maximales proposées par les services de la Commission dans le document VI/8388/94. Ainsi, les méthodes de mesurage des terrains mises en œuvre en Finlande seraient adéquates et garantiraient la qualité des contrôles.
124 La Commission conteste l’affirmation de la requérante selon laquelle l’utilisation du planimètre est justifiée dans toutes les situations. Elle fait valoir qu’elle a déjà contesté cette approche dans sa lettre du 27 mars 2001 envoyée aux autorités finlandaises dans le cadre des contrôles réalisés en Ostrobothnie du Nord en 2000.
– Appréciation du Tribunal
125 Compte tenu de la conclusion retenue au point 91 ci-dessus, quant à la preuve du doute sérieux avancée par la Commission, il convient d’examiner également l’argumentation de la requérante remettant en cause l’affirmation, faite par la Commission dans le cadre des contrôles menés en Carélie du Nord, selon laquelle les méthodes de mesure employées en Finlande sont inadéquates. En effet, la Commission a constaté, dans son rapport de synthèse, qu’« [à] aucun moment des méthodes de contrôle sophistiquées (station totale ou GPS) n’ont été utilisées, pas même lorsque la forme des parcelles à mesurer n’était pas du tout rectangulaire, ni lorsque la superficie de base n’était pas identique à la superficie cultivée ou lorsqu’il convenait de déduire des fossés, etc. ».
126 Certes, la requérante fait observer à juste titre que la méthode utilisée par ses centres TE, à savoir la planimétrie, est l’une des méthodes de mesure permises, conformément à l’article 6, paragraphe 7, du règlement n° 3887/92 et au document de travail VI/8388/94‑REV 6 de la Commission, aux fins des contrôles initiaux effectués par les autorités nationales. La Commission répond qu’elle avait déjà contesté l’utilisation systématique et exclusive de la planimétrie par les autorités finlandaises dans sa lettre du 27 mars 2001, envoyée à celles-ci dans le cadre des contrôles réalisés en Ostrobothnie du Nord en 2000.
127 À cet égard, il suffit de constater que l’observation de la Commission relative aux méthodes de mesurage utilisées par les autorités finlandaises (voir point 125 ci‑dessus) apparaît une seule fois dans le rapport de synthèse, à la page 67. En revanche, dans la partie dudit rapport qui contient sa conclusion quant à la qualité des contrôles finlandais, sous l’intitulé « B.7.3.5 Position après la conciliation », la Commission s’appuie exclusivement sur les résultats de ses propres contrôles en Carélie du Nord en 2001 et sur l’absence d’une preuve contraire adéquate avancée par les autorités finlandaises. Ainsi, force est de constater que l’observation susmentionnée n’a pas été prise en compte de façon déterminante par la Commission dans sa décision d’imposer une correction forfaitaire de 5 %.
128 En outre, la requérante n’a jamais prétendu devant le Tribunal que la circonstance selon laquelle elle avait légitimement utilisé la planimétrie aux fins de ses contrôles initiaux ait pu expliquer ou justifier les écarts constatés en ce qui concerne la superficie mesurée par les services de la Commission.
129 Dans ces conditions, une éventuelle constatation par le Tribunal de ce que l’argumentation de la requérante est fondée, en ce sens que les centres TE étaient en droit d’utiliser la planimétrie aux fins de leurs contrôles initiaux dans les circonstances de la présente affaire, ne saurait entacher d’illégalité la décision litigieuse. Ainsi, l’argumentation avancée par la requérante à cet égard est inopérante dans le cadre du présent recours, sans qu’il soit besoin de statuer sur le bien-fondé de l’argumentation de la Commission relative au contenu de sa lettre du 27 mars 2001.
130 À la lumière de l’ensemble de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le premier moyen.
Sur le second moyen, tiré d’une appréciation erronée des faits concernant l’Ostrobothnie du Nord, le Savo du Nord, la Finlande centrale, le Kainuu et la Laponie ainsi que d’une violation du principe de proportionnalité
Arguments des parties
131 La requérante remet en cause la position exposée par la Commission dans son rapport de synthèse selon laquelle les défaillances qu’elle a observées en Carélie du Nord se retrouvent aussi en Ostrobothnie du Nord et dans certaines autres régions qu’elle n’a pas inspectées, à savoir le Savo du Nord, la Finlande centrale, le Kainuu et la Laponie. La requérante considère que ces allégations sont dépourvues de fondement et reposent sur une appréciation erronée des faits. Par ailleurs, la Commission aurait méconnu le principe de proportionnalité en étendant à l’Ostrobothnie du Nord, au Savo du Nord, à la Finlande centrale, au Kainuu et à la Laponie ses conclusions erronées concernant les défaillances des contrôles en Carélie du Nord.
132 La Commission fait valoir que, selon les orientations, la limitation d’une correction aux dépenses réalisées dans une région donnée est justifiée lorsqu’il y a lieu de supposer que la défaillance se limite à la non‑application, dans cette région, du système de contrôle adopté par l’État membre. Selon la Commission, la Cour a confirmé que, conformément aux orientations, l’extrapolation de corrections financières d’une région à d’autres au sein d’un État membre est possible, voire constitue la règle (arrêt Allemagne/Commission, point 51 supra, point 75).
– Sur l’appréciation de la situation factuelle dans les régions en question
133 La requérante avance d’abord des arguments propres à la situation spécifique de l’Ostrobothnie du Nord, étant donné que cette région a fait l’objet d’un audit de conformité effectué en 2000, qui a abouti à une correction financière pour les exercices 1998/1999 et 1999/2000.
134 La requérante souligne que, depuis la vérification effectuée en 2000, la Commission n’a procédé à aucune nouvelle visite sur place en Ostrobothnie du Nord. Or, à la suite de cette vérification et des nouveaux contrôles effectués par les autorités centrales finlandaises, la Commission aurait elle-même observé dans sa correspondance avec la requérante qu’il n’y avait pas motif à une correction financière pour l’exercice 2000/2001, aucune faille dans la qualité des contrôles n’étant apparue en ce qui concerne celui-ci. Selon la requérante, une correction financière doit donc être fondée sur une erreur établie. Ainsi, dès lors que les corrections exigées par la Commission à la suite d’un contrôle ont été effectuées, les erreurs constatées ne sauraient donner lieu à de nouvelles corrections financières.
135 La requérante soutient, ensuite, qu’aucune carence susceptible de justifier une correction financière n’a été constatée non plus en ce qui concerne l’exercice 2001/2002, ainsi que cela ressort du contrôle de qualité des contrôles auquel a procédé l’unité d’inspection du ministère en 2001. En effet, l’écart négatif constaté en 2001 par l’unité d’inspection du ministère dans le cadre des nouveaux contrôles effectués en Ostrobothnie du Nord n’aurait été que de 0,32 % par rapport aux vérifications initiales des autorités locales. Par ailleurs, il résulterait des nouvelles vérifications menées en 2001 par les autorités locales elles-mêmes que la proportion des erreurs de délimitation et des autres erreurs constatées en Ostrobothnie du Nord était de 0 %.
136 La requérante souligne également que la Commission a elle-même imposé une correction financière de 1 % sur la base de données se rapportant spécifiquement à l’Ostrobothnie du Nord pour les exercices 1998/1999 et 1999/2000 et aucune correction pour l’exercice 2000/2001. Dans ces conditions, la requérante considère comme incohérente la démarche de la Commission consistant à imposer une correction financière forfaitaire de 5 % pour l’exercice 2001/2002 à l’égard de cette même région sur la base des résultats de contrôles effectués en 2001 dans une autre région.
137 La requérante considère donc que la décision litigieuse n’est pas motivée en ce qui concerne l’Ostrobothnie du Nord.
138 En outre, la requérante soutient que la décision de la Commission d’étendre la correction financière à l’Ostrobothnie du Nord, au Savo du Nord, à la Finlande centrale, au Kainuu et à la Laponie n’était pas non plus justifiée parce que les conditions et les structures d’exploitation agricole dans ces régions ne sont pas les mêmes qu’en Carélie du Nord. Ainsi que la requérante l’aurait fait observer lors de la procédure de conciliation, les diverses régions touchées par la décision litigieuse différeraient par la nature de leurs paysages et de leurs sols. Il s’ensuivrait que les pratiques d’exploitation agricole y sont variées. En particulier, il serait inexact de considérer qu’il existe des fossés ouverts dans toutes ces régions.
139 La requérante soutient ensuite que la conclusion – à laquelle la Commission est arrivée par voie d’extrapolation des résultats de ses contrôles en Carélie du Nord – selon laquelle des défaillances similaires affectent les contrôles effectués par les autorités locales en Savo du Nord, en Finlande centrale, au Kainuu et en Laponie, de même qu’en Ostrobothnie du Nord, est contredite par des données réelles se rapportant spécifiquement à ces régions.
140 La requérante invoque, à cet égard, les résultats des contrôles de qualité réalisés en 2001 par l’unité d’inspection du ministère. En Laponie, la différence constatée par rapport aux mesures effectuées par les autorités locales n’aurait été que de 0,85 %. Les erreurs apparues en Finlande centrale auraient donné lieu à des réductions d’aide et non à des sanctions. Dans le Kainuu, la différence constatée n’aurait pas été due à une défaillance générale des contrôles de qualité, mais à une seule erreur de délimitation. Quant au fait que ces contrôles n’aient pas été élargis, un tel élargissement n’aurait pas été nécessaire, compte tenu du caractère minime des erreurs constatées.
141 De plus, les écarts, minimes, constatés par les centres TE eux-mêmes, lors des nouvelles vérifications qu’ils ont effectuées en 2001, démontreraient l’inexactitude de la thèse de la Commission (voir point 95 ci-dessus). Ces contrôles auraient révélé une superficie de fossés non éligibles, et donc à écarter, de 0,14 %, soit 2,62 ha, toutes régions confondues. Le volume de fossés non éligibles constaté serait donc tout à fait négligeable et, en moyenne, l’écart entre les résultats des contrôles initiaux et ceux des nouveaux contrôles, tous facteurs de réduction confondus, serait de 0,2 %. La requérante soutient dans sa réplique que, dans son mémoire en défense, la Commission n’a même pas commenté les résultats de ces contrôles.
142 Il résulterait de ces faibles différences constatées dans les résultats des contrôles de superficies que, dans l’ensemble de ces régions, les contrôles initiaux n’étaient pas défectueux.
143 La requérante considère que les constatations de la Commission lors de l’audit de conformité effectué en 2000 en Ostrobothnie étayent sa position. Le fait que la Commission n’ait pas constaté de défaillances des contrôles initiaux dans cette région mettrait en relief le caractère inapproprié de l’extrapolation de corrections financières d’une région à l’autre.
144 Il résulte de tout ce qui précède, selon la requérante, que les contrôles initiaux effectués par les autorités locales en Ostrobothnie du Nord, dans le Savo septentrional, en Finlande centrale, dans le Kainuu et en Laponie ont été satisfaisants et répondent aux exigences de l’article 6 du règlement n° 3887/92 et du document de la Commission AGRI/17933/2000 intitulé « Déclaration au comité du FEOGA – définition du contenu essentiel du contrôle et du contrôle supplémentaire ». Il n’y aurait donc pas eu de violation, dont la nature et la gravité, ainsi que le préjudice économique en découlant pour le FEOGA, auraient pu justifier l’adoption de la décision litigieuse conformément à l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, et à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999.
145 La Commission examine d’abord l’extrapolation de la correction financière de 5 % aux autres régions que la Carélie du Nord en général, avant d’aborder par la suite le cas particulier de l’Ostrobothnie du Nord.
146 La Commission fait référence aux graves déficiences constatées lors des contrôles qu’elle a réalisés en Ostrobothnie du Nord en 2000 et en Carélie du Nord en 2001. Elle souligne, en outre, qu’il ressort de la requête que la requérante reconnaît elle‑même avoir constaté des déficiences similaires en Finlande centrale, dans le Savo du Nord, le Kainuu et en Laponie, même si elle s’efforce de les minimiser.
147 La Commission souligne que les contrôles de qualité des contrôles initiaux effectués en 2001 dans treize des seize régions finlandaises par l’unité de contrôle du ministère ont été peu nombreux, dès lors qu’ils ont comporté, en général, un seul contrôle dans chaque région. De plus, ces contrôles auraient mis en évidence les mêmes déficiences que celles constatées par les services de la Commission dans les régions qu’elle avait contrôlées, à savoir que les surfaces non cultivées n’avaient pas été déduites des parcelles agricoles.
148 La Commission fait observer, par ailleurs, que, dans toutes les régions du centre et du nord de la Finlande concernées par la décision litigieuse, certains champs présentent des caractéristiques communes. En effet, la requérante aurait elle‑même affirmé dans une lettre du 14 avril 2003, adressée à l’organe de conciliation, que ces régions se caractérisent par la proportion relativement importante, par rapport à la superficie totale des terres, de terrains sur lesquels se trouvent des fossés. Selon la Commission, la comptabilisation de ces fossés dans la superficie agricole éligible était précisément l’une des principales insuffisances mises en évidence lors des contrôles réalisés en 2000 et 2001 par ses services en Ostrobothnie du Nord et en Carélie du Nord. La Commission mentionne également le fait que la République de Finlande reconnaît avoir constaté des insuffisances similaires en Finlande centrale, dans le Kainuu et en Laponie.
149 Dans la mesure où la requérante invoque des différences entre ces régions « par leur paysage et la qualité de leur sol », la Commission soutient que de telles différences ne sauraient constituer des facteurs pertinents dans l’évaluation du risque encouru par le FEOGA du fait des erreurs constatées dans la mesure des surfaces arables. Elle indique, en outre, que, compte tenu des similarités entre les régions concernées, de même qu’entre les résultats des contrôles qu’elle a effectués en 2000 et 2001, elle a conclu, dans son rapport de synthèse, que les insuffisances constatées ne se limitaient pas uniquement aux régions ayant fait l’objet d’un contrôle sur place de ses services, mais, selon toute probabilité, concernaient dans la même mesure les autres régions visées par la décision litigieuse.
150 En ce qui concerne le cas particulier de l’Ostrobothnie du Nord, la Commission considère comme dénuée de pertinence l’argumentation de la requérante selon laquelle la correction financière n’était pas justifiée en ce qui concerne l’exercice budgétaire 2000/2001 parce que la qualité des contrôles ne présentait pas de carence pour l’année de récolte 2000. Elle souligne que les nouveaux contrôles effectués par les autorités finlandaises en 2000 n’ont été réalisés que pour éviter l’imposition de corrections financières plus importantes en raison des graves carences constatées par les services de la Commission en 2000.
151 Dans son mémoire en duplique, la Commission fait observer, en outre, que les autorités finlandaises n’ont effectué que deux contrôles de qualité des contrôles en Ostrobothnie du Nord en 2001, malgré les carences constatées par la Commission dans cette région l’année précédente.
152 Pour les motifs exposés ci-dessus, la Commission estime avoir apporté la preuve d’un doute sérieux et raisonnable, au sens de la jurisprudence susmentionnée, à l’égard des contrôles et des chiffres en question, alors que la République de Finlande n’a pas fourni de preuve plus détaillée et complète de la réalité de ces contrôles ou de ces chiffres et/ou de l’inexactitude de ses affirmations.
– Sur la prétendue violation du principe de proportionnalité
153 La requérante considère que la Commission a également méconnu le principe de proportionnalité en appliquant une correction financière, au‑delà de la Carélie du Nord, à l’Ostrobothnie du Nord, au Savo du Nord, à la Finlande centrale, au Kainuu et à la Laponie.
154 La requérante fait observer à cet égard que, conformément à l’article 5, paragraphe 3, CE, l’action de la Communauté n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité CE. Elle fait valoir, par ailleurs, que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les charges imposées ne doivent pas être démesurées par rapport aux buts visés (arrêt de la Cour du 12 mars 2002, Omega Air e.a., C‑27/00 et C‑122/00, Rec. p. I‑2569, point 62). La requérante reconnaît également à la Commission un large pouvoir d’appréciation, mais celle-ci serait néanmoins tenue de respecter le principe de proportionnalité dans l’exercice de ce pouvoir (arrêt de la Cour du 6 novembre 2003, Pays-Bas/Commission, C‑501/01, Rec. p. I‑13263, point 33).
155 La requérante considère qu’il n’était pas conforme au principe de proportionnalité que la Commission applique une correction financière à l’Ostrobothnie du Nord, au Savo du Nord, à la Finlande centrale, au Kainuu et à la Laponie sur la base de vérifications concernant un échantillon restreint de contrôles nationaux finlandais dans une seule région, à savoir la Carélie du Nord. Selon la requérante, ledit échantillon n’aurait même pas été représentatif de cette région et le fait d’extrapoler les résultats s’y rapportant à plusieurs autres régions aux fins d’appliquer une correction financière forfaitaire serait disproportionné dans les circonstances du cas d’espèce.
156 La requérante précise que la part cumulée totale des dépenses écartées du financement communautaire par la décision litigieuse pour les trois exercices 1999/2000, 2000/2001 et 2001/2002, à l’égard de l’Ostrobothnie du Nord, du Savo du Nord, de la Finlande centrale, du Kainuu et de la Laponie, s’élève à 3 194 596 euros. Ainsi, si ce second moyen était accueilli, il y aurait lieu d’annuler la décision litigieuse en ce qu’elle concerne ce montant, conformément au deuxième chef de conclusions de la requérante.
157 La Commission répond que, selon les orientations et la jurisprudence, l’extrapolation de corrections financières d’une région à une autre au sein d’un État membre est possible, voire constitue la règle (point 132 ci-dessus). Elle fait valoir que, dans la décision litigieuse, au lieu d’extrapoler la correction en cause à l’ensemble du territoire de la Finlande, elle a limité l’extrapolation aux seules régions où les terres arables présentaient certaines propriétés communes, en particulier les fossés à ciel ouvert, et dans lesquelles les autorités finlandaises elles-mêmes avaient constaté des insuffisances semblables à celles qu’elle avait observées dans les régions où elle avait effectué des contrôles.
158 Pour ces motifs, la Commission conteste l’argument de la requérante relatif à la violation du principe de proportionnalité. Dès lors, il y aurait lieu de rejeter le second moyen dans son ensemble.
Appréciation du Tribunal
159 Selon une jurisprudence constante, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à tirer de la violation des règles communautaires (arrêt de la Cour du 7 octobre 2004, Espagne/Commission, C‑153/01, Rec. p. I‑9009, point 67 ; voir également, en ce sens, arrêt de la Cour du 12 juillet 1984, Luxembourg/Commission, 49/83, Rec. p. 2931, point 30).
160 De plus, dans son arrêt Allemagne/Commission, point 51 supra (point 61), la Cour a jugé que l’extrapolation d’une constatation relative à des défaillances dans le système de contrôle d’un État membre de certaines régions à d’autres n’est pas interdite par principe, mais qu’elle doit cependant toujours être justifiée par les faits. Il résulte également des termes des orientations que la pratique de la Commission consiste à appliquer le principe de l’extrapolation à l’ensemble du territoire d’un État membre sauf dans la mesure où les faits indiquent que la portée des défaillances constatées est plus limitée (voir point 8 ci-dessus). Dans ledit arrêt Allemagne/Commission, la Cour a ensuite examiné si les données sur lesquelles la Commission s’était appuyée en décidant d’appliquer une telle extrapolation dans l’affaire en cause constituaient des éléments de preuve, au sens de la jurisprudence, du doute sérieux et raisonnable que la Commission pouvait éprouver à l’égard des contrôles ou des chiffres relatifs aux régions non contrôlées (points 62 et suivants de l’arrêt).
161 La Cour a poursuivi, au point 65 de cet arrêt, en observant qu’il appartenait au gouvernement allemand de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres, afin de démontrer que les doutes de la Commission n’étaient pas fondés. Selon la Cour, la simple référence au fait que la situation serait différente dans chaque région allemande ne saurait suffire. Il appartenait au gouvernement allemand de prouver concrètement que les systèmes de contrôle dans les régions non contrôlées n’étaient pas affectés par les mêmes défauts que ceux que la Commission avait constatés dans les trois régions contrôlées.
162 En l’espèce, il convient de procéder de la même manière en examinant, dans un premier temps, les raisons invoquées par la Commission pour justifier l’extrapolation et les arguments avancés par la requérante pour remettre en cause cette constatation de départ, avant d’aborder dans un second temps les arguments avancés par la requérante dans le but de prouver que le système de contrôle dans les régions non contrôlées était adéquat.
163 Dans son rapport de synthèse, la Commission justifie l’extrapolation aux autres régions visées par la décision litigieuse de ses conclusions quant aux défaillances affectant les contrôles initiaux en Carélie du Nord en 2001 (ainsi qu’en Ostrobothnie du Nord en 2000) par référence à deux considérations. Premièrement, elle indique que les contrôles de qualité effectués par le ministère en 2001 dans ces autres régions « ont révélé des déficiences similaires à celles établies par [s]es services dans les deux régions qu’ils avaient visitées (c’est-à-dire l’absence de déduction des superficies non éligibles) » (p. 67) et que les autorités finlandaises n’ont pas pour autant « augmenté la taille de l’échantillon pour les inspections classiques qui ont été réalisées une seconde fois dans ces régions » dans le cadre de ces contrôles de qualité, de sorte que ceux-ci « semblent n’avoir été qu’extrêmement superficiels » (p. 68). Deuxièmement, elle s’appuie sur le fait que « les champs présentent des caractéristiques similaires » dans toutes les régions visées (p. 68), en particulier dans la mesure où « les terres avec des fossés ouverts représentent en réalité entre 35 et 65 % du total, ce qui indique clairement que les surfaces non éligibles sont potentiellement très répandues » (p. 71).
164 Il convient d’examiner d’abord la seconde de ces explications, tenant à la similarité entre les champs cultivés dans les régions concernées avant celle relative aux résultats des contrôles effectués par l’unité d’inspection du ministère.
165 L’argumentation avancée par la requérante pour remettre en cause cette seconde explication ne saurait prospérer.
166 La Commission fait observer à juste titre que la requérante a elle-même affirmé dans une lettre du 14 avril 2003, adressée à l’organe de conciliation, que les régions concernées se caractérisaient par la proportion relativement importante, par rapport à la superficie totale des terres, de terrains sur lesquels se trouvaient des fossés. En effet, sur les 20 % de contrôles répétés dans toutes les régions concernées par la décision litigieuse, 21 % seulement des 973 parcelles remesurées contenaient des fossés alors que, selon les chiffres avancés par la requérante elle-même, dans ladite lettre, 35 % environ de la surface arable totale comprendraient des fossés en Finlande centrale et dans le Savo du Nord, cette proportion atteignant 40 % en Carélie du Nord, près de 50 % dans le Kainuu, près de 55 % en Ostrobothnie du Nord et jusqu’à 65 % en Laponie (voir point 119 ci‑dessus). Cette discordance soulève un doute quant à la représentativité des 973 parcelles remesurées dans ces régions.
167 Les différences entre les régions concernées invoquées par la requérante aussi bien dans ladite lettre que devant le Tribunal, en matière de pratiques et de conditions agricoles, sont, ainsi que le souligne la Commission, sans pertinence par rapport à la question de savoir si les erreurs de mesure constatées en Carélie du Nord, ainsi que dans une moindre mesure en Ostrobothnie du Nord l’année précédente, ont pu être commises dans d’autres régions également. En effet, la requérante n’a pas expliqué pour quelles raisons l’existence de ces différences rendrait moins probables des erreurs de mesure de même nature que celles identifiées par la Commission dans ces deux régions.
168 En revanche, la question de la proportion des champs qui contiennent des fossés, facteur invoqué par la Commission dans son rapport de synthèse, est très pertinente. En effet, les erreurs constatées par la Commission résultent, notamment, de l’absence de déduction, par les centres TE, de superficies non éligibles et notamment de la superficie correspondant à des fossés dépassant la largeur admise de la superficie totale mesurée. Dans ces circonstances, la présence de tels fossés dans une région donnée augmente la probabilité que des erreurs de mesure de même nature aient pu être commises dans celle-ci.
169 Quant à la première raison avancée par la Commission pour justifier l’extrapolation en cause, il convient de rappeler que, ainsi que cela a été jugé aux points 112 à 115 ci-dessus dans le contexte plus spécifique de la Carélie du Nord, les nouveaux contrôles effectués par l’unité d’inspection du ministère ont été insuffisants pour permettre à la Commission de conclure avec certitude que les lacunes identifiées par ses propres services en Carélie du Nord n’étaient pas représentatives de la situation dans cette région en 2001. Pour les mêmes raisons, la Commission était en droit de considérer que les résultats de ces contrôles ne permettaient pas de conclure à l’absence des mêmes lacunes dans les autres régions visées par la décision litigieuse, compte tenu de la similarité des terrains dans toutes ces régions, également relevée par la Commission et examinée ci‑dessus.
170 Quant aux résultats des contrôles effectués par l’unité d’inspection du ministère, il ressort des réponses écrites aux questions du Tribunal que celle-ci a constaté une différence de mesure négative entre son propre contrôle et celui du centre TE local dans chacune des six régions visées dans la décision litigieuse. Selon ces mêmes réponses, dans une seule région, le Savo du Nord, la différence de mesure relevée n’avait pas d’incidence sur l’aide à verser, dès lors qu’elle était inférieure à la tolérance admise, mais dans toutes les autres régions elle a nécessité une rectification du résultat du contrôle.
171 Dans la mesure où la requérante s’appuie sur le caractère minime des défaillances constatées par l’unité d’inspection du ministère, il y a lieu de relever, en effet, que l’écart de superficie calculé est supérieur à 5 % en ce qui concerne une seule parcelle mesurée, dans le Kainuu. Toutefois, étant donné que l’unité d’inspection du ministère a contrôlé une seule exploitation agricole ayant demandé une aide communautaire dans chacune des régions concernées, il convient de conclure que le fait qu’elle a relevé des erreurs de mesure dans chacune de ces régions est plus significatif, aux fins de la présente procédure, que la circonstance selon laquelle la plupart de ces erreurs étaient relativement minimes.
172 Ainsi, la Commission était en droit de considérer, dans son rapport de synthèse, que ces informations confortaient son propre point de vue selon lequel lesdits contrôles avaient révélé dans ces autres régions des défaillances semblables à celles constatées par ses propres services en Carélie du Nord et justifiaient donc l’extrapolation de la correction de 5 % aux autres régions visées dans la décision litigieuse.
173 S’agissant de la remise en cause par la requérante de l’affirmation faite par la Commission selon laquelle les contrôles du ministère auraient dû être élargis, il convient de rejeter cette argumentation pour les mêmes raisons. En effet, étant donné que lesdits contrôles n’ont pas été de nature à établir que les contrôles initiaux avaient été effectués de manière adéquate, la Commission a pu considérer à bon droit que la requérante aurait dû élargir la portée des contrôles de qualité du ministère.
174 Il résulte de ce qui précède que les circonstances invoquées par la Commission dans son rapport de synthèse (voir point 163 ci-dessus) constituent des éléments de preuve, au sens de la jurisprudence, du doute sérieux et raisonnable que la Commission pouvait légitimement éprouver à l’égard des contrôles ou des chiffres relatifs aux régions qu’elle n’avait pas contrôlées.
175 La requérante avance également des éléments qui, selon elle, établissent que les contrôles initiaux effectués par les autorités locales dans les régions visées par la décision litigieuse autres que la Carélie du Nord étaient adéquats, en particulier les écarts apparemment minimes constatés par les centres TE eux‑mêmes, lors des nouvelles vérifications qu’ils ont effectuées en 2001.
176 Il y a lieu de rejeter ces arguments pour les raisons exposées à cet égard ci-dessus dans le cadre du premier moyen (voir points 116 et suivants). En particulier, le fait pour les centres TE de répéter 20 % des contrôles, alors qu’ils avaient eux-mêmes effectué les contrôles initiaux, ne suffit pas pour constituer la preuve la plus détaillée et complète de la réalité des contrôles initiaux finlandais ou des chiffres présentés par la Finlande, exigée par la jurisprudence. Ainsi, les résultats de ces nouveaux contrôles n’établissent pas à suffisance de droit que les contrôles initiaux étaient de qualité suffisante.
177 Dans la mesure où la requérante avance également des arguments propres à la situation spécifique de l’Ostrobothnie du Nord, il convient de relever d’abord que la Commission fait observer, sans être contredite par la requérante, qu’elle ne lui a pas imposé de correction financière par rapport à l’Ostrobothnie du Nord en ce qui concerne l’exercice 2000/2001 parce que les autorités finlandaises avaient répété, en 2000, pratiquement tous les contrôles qui avaient été effectués dans cette région cette année-là. Ainsi, les aides relatives à l’exercice 2000/2001 ont pu être versées sur la base des résultats de ces nouveaux contrôles, à peu près complets, et le risque pour le FEOGA était donc écarté.
178 En revanche, la Commission soutient qu’une proportion de contrôles nettement moins importante a été répétée en Carélie du Nord en 2001, ainsi que dans les autres régions visées dans la décision litigieuse, qu’en Ostrobothnie du Nord en 2000. La requérante ne conteste pas cette affirmation, se bornant à souligner les difficultés pratiques qui s’opposaient en 2001 à ce qu’elle contrôle de nouveau une proportion aussi élevée des exploitations dans les régions visées dans la décision litigieuse. La différence relevée ci-dessus quant à la proportion de contrôles répétés en 2000 et en 2001 est donc constante entre les parties. Les difficultés pratiques invoquées par la requérante ne sauraient combler l’absence de la preuve la plus détaillée et complète de la réalité des contrôles, requise par la jurisprudence (point 161 ci-dessus).
179 Il s’ensuit que le fait pour la Commission d’imposer une correction de 5 % dans plusieurs régions finlandaises à la suite des contrôles effectués par ses services en Carélie du Nord en 2001 n’est pas contradictoire par rapport à sa décision de ne pas imposer de correction par rapport à l’Ostrobothnie du Nord pour l’exercice 2000/2001, dès lors que ces deux situations étaient objectivement différentes. Cela est d’autant plus vrai que la Commission a tenu compte dans son rapport de synthèse concernant l’exercice 2001/2002 du fait que ses contrôles avaient révélé des déficiences dans les contrôles initiaux deux années de suite dans deux régions différentes (p. 66 à 68), ce qui n’était pas encore le cas au moment où elle a pris sa décision précédente en ce qui concerne l’exercice 2000/2001.
180 Il convient de relever également que la circonstance selon laquelle les autorités finlandaises ont répété, en 2000, pratiquement tous les contrôles qui avaient été effectués en Ostrobothnie du Nord cette année-là n’a aucune incidence sur la question de savoir si les nouveaux contrôles initiaux effectués en 2001, sur la base des nouvelles déclarations faites par les exploitants par rapport à l’exercice 2001/2002, dans d’autres exploitations choisies au hasard, ont été menés de manière adéquate. En effet, il ne résulte pas du fait que les contrôles initiaux de 2000 ont été répétés en Ostrobothnie du Nord, et que la Commission a considéré qu’elle pouvait donc avoir confiance dans les résultats présentés par les autorités finlandaises cette année-là, que le système de contrôles en place dans cette région ait été amélioré sur le plan structurel de sorte que des erreurs similaires ne puissent plus se reproduire à l’avenir.
181 Ainsi, la Commission était en droit de supposer, ayant constaté en Carélie du Nord en 2001 des erreurs semblables à celles constatées en Ostrobothnie du Nord en 2000, que les autorités compétentes finlandaises n’avaient pas tiré, en 2001, les conséquences des défaillances relevées en 2000.
182 De plus, il ressort des réponses écrites de la requérante aux questions du Tribunal que l’unité d’inspection du ministère n’a contrôlé que deux exploitations en Ostrobothnie du Nord en 2001, dont une seulement avait demandé une aide communautaire malgré les carences constatées par la Commission dans cette région l’année précédente. Cette circonstance renforce la conclusion de la Commission selon laquelle les autorités finlandaises n’avaient pas arrêté les mesures correctives nécessaires quant à la fiabilité des contrôles sur place dans cette région.
183 Compte tenu de ce qui précède, l’argumentation de fond de la requérante concernant spécifiquement l’Ostrobothnie du Nord doit être rejetée.
184 Dans la mesure où la requérante reproche à la Commission un défaut de motivation par rapport à la situation particulière de l’Ostrobothnie du Nord, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte en cause, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires peuvent avoir à recevoir des explications (arrêts du Tribunal du 14 mai 1998, Gruber + Weber/Commission, T‑310/94, Rec. p. II‑1043, point 209, et du 11 décembre 2003, Adriatica di Navigazione/Commission, T‑61/99, Rec. p. II‑5349, point 47). Or, il résulte de l’analyse qui précède que, dans les circonstances de l’espèce, la Commission n’avait aucune raison de traiter l’Ostrobothnie du Nord différemment des autres régions auxquelles elle a extrapolé ses constatations de défaillances en Carélie du Nord en 2001, les circonstances invoquées par la requérante devant le juge communautaire, qui se rapportent spécifiquement au cas de l’Ostrobothnie du Nord, étant objectivement dénuées de pertinence.
185 Ainsi, la motivation de la décision litigieuse exposée, notamment, dans le rapport de synthèse n’est pas entachée d’un défaut de motivation en ce qui concerne l’extrapolation de la correction financière à l’Ostrobothnie du Nord.
186 Enfin, dans la mesure où la requérante considère que la Commission a également méconnu le principe de proportionnalité en appliquant une correction financière, au‑delà de la Carélie du Nord, à l’Ostrobothnie du Nord, au Savo du Nord, à la Finlande centrale, au Kainuu et à la Laponie, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par la réglementation en cause. Ainsi, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt Omega Air e.a., point 154 supra, point 62, et la jurisprudence citée).
187 En substance, l’argumentation de la requérante fondée sur le principe de proportionnalité tend à remettre en cause le principe même de l’extrapolation des résultats des contrôles d’une région à l’autre. En effet, une telle extrapolation amplifie, par hypothèse, les conséquences qui sont tirées d’une constatation de défaillances qui ne concerne directement qu’une seule région et augmente donc la distance entre cette constatation factuelle de base et le risque financier que la Commission en déduit.
188 Toutefois, l’extrapolation des constatations de défaillances dans le système de contrôle d’un État membre dans une ou plusieurs régions à d’autres régions est expressément permise par la jurisprudence, à condition qu’elle soit justifiée par les faits, ainsi que cela a été rappelé au point 160 ci-dessus.
189 Il y a lieu de considérer qu’une telle extrapolation ne viole pas le principe de proportionnalité. En effet, il existe des situations où l’objectif poursuivi est d’une importance telle que des mesures fortement contraignantes peuvent être considérées comme appropriées et nécessaires, en droit communautaire, pour garantir que l’objectif en cause soit atteint (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 11 septembre 2002, Alpharma/Conseil, T‑70/99, Rec. p. II‑3495, point 152, et la jurisprudence citée).
190 En matière d’apurement des comptes du FEOGA, le risque financier pour le FEOGA est considérable et la Commission est dans l’impossibilité, pour des raisons pratiques évidentes, d’effectuer des contrôles chaque année dans toutes les régions de tous les États membres de la Communauté. Il est donc nécessaire, aux fins d’assurer une protection adéquate des intérêts financiers de la Communauté, que la Commission puisse procéder à l’extrapolation aux fins de fixer une correction financière lorsqu’il existe des raisons objectives de supposer que des défaillances constatées dans une région peuvent entacher les contrôles effectués dans d’autres régions également. Il s’ensuit que le fait pour la Commission d’extrapoler ses constatations quant à des défaillances affectant les contrôles nationaux dans une région à d’autres régions du même État membre, dans des circonstances où les faits établissent l’existence d’un risque que de telles défaillances existent dans ces autres régions également, ne viole pas le principe de proportionnalité.
191 En l’espèce, il a été jugé ci-dessus que les faits établissent effectivement l’existence d’un tel risque et il y a donc lieu de rejeter le grief tiré d’une prétendue violation du principe de proportionnalité.
192 Il convient d’ajouter, à toutes fins utiles, que la Commission souligne dans son rapport de synthèse (p. 70) que « les régions de Carélie du Nord et d’Ostrobothnie du Nord (c’est‑à-dire les deux régions effectivement visitées par [s]es services […]) représentent plus de 50 % des superficies déclarées par les exploitants dans l’ensemble des régions pour lesquelles une correction est proposée ». Cette constatation, que la requérante n’a pas contestée devant le Tribunal, réduit considérablement, en toute hypothèse, la partie de la correction financière fondée exclusivement sur l’extrapolation des constatations concernant les régions visitées par les services de la Commission en 2000 ou en 2001 à celles qu’ils n’ont pas visitées.
193 Il résulte de ce qui précède que le second moyen doit être rejeté comme non fondé dans son ensemble.
194 Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le présent recours.
Sur les dépens
195 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) La République de Finlande est condamnée aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 septembre 2007.
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