SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (veliki senat)
z dne 12. septembra 2007(*)
„Dostop do dokumentov – Vloge, ki jih je vložila Komisija v okviru postopkov pred Sodiščem in Sodiščem prve stopnje – Odločba, s katero je bil zavrnjen dostop“
V zadevi T-36/04,
Association de la presse internationale ASBL (API), s sedežem v Bruslju (Belgija), ki jo zastopajo S. Völcker, F. Louis in J. Heithecker, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata C. Docksey in P. Aalto, zastopnika,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije z dne 20. novembra 2003, s katero je bil zavrnjen predlog tožeče stranke za dostop do vlog, ki jih je vložila Komisija v okviru postopkov pred Sodiščem in Sodiščem prve stopnje,
SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (veliki senat),
v sestavi B. Vesterdorf, predsednik, M. Jaeger, J. Pirrung, M. Vilaras, H. Legal, sodniki, M. E. Martins Ribeiro, E. Cremona, I. Pelikánová, sodnice, D. Šváby, sodnik, K. Jürimäe, sodnica, N. Wahl, M. Prek in V. Ciucă, sodniki,
sodni tajnik: E. Coulon,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 28. februarja 2007
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
1 Člen 255 ES določa:
„1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ob upoštevanju načel in pogojev, ki naj se določijo v skladu z odstavkoma 2 in 3.
2. Splošna načela in omejitve iz razlogov javnega ali zasebnega interesa, ki veljajo za to pravico dostopa do dokumentov, določi Svet v skladu s postopkom iz člena 251 v dveh letih po začetku veljavnosti Amsterdamske pogodbe.
[…]“
2 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, str. 43) določa načela, pogoje in omejitve pravice dostopa do dokumentov teh institucij, določene v členu 255 ES. Ta uredba velja od 3. decembra 2001.
3 Druga in četrta uvodna izjava te uredbe se glasita:
„Javnost omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu. Javnost prispeva h krepitvi načela demokracije in spoštovanja človekovih temeljnih pravic in svoboščin, določenih v členu 6 [EU] in v Evropski listini o temeljnih pravicah.
[…]
Namen te uredbe je čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov ter določiti splošna načela in omejitve takega dostopa v skladu s členom 255(2) [ES].“
4 Člen 2(1) in (3) Uredbe št. 1049/2001 določa:
„1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico do dostopa do dokumentov institucij ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih s to uredbo.
[…]
3. Ta uredba se uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije.“
5 V skladu s členom 3(a) Uredbe št. 1049/2001 dokument „pomeni neko vsebino ne glede na to, kakšen je njen medij […], o vprašanju, nanašajočem se na politiko, dejavnosti ali odločitve s področja odgovornosti institucije“.
6 Člen 4 Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na izjeme od pravice do dostopa, določa:
„[…]
2. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
– […]
– sodnih postopkov in pravnih nasvetov,
– namena inšpekcij, preiskav in revizij,
razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
[…]
6. Če velja katera od izjem le za dele zahtevanega dokumenta, se drugi deli dokumenta objavijo.
7. Izjeme, določene v odstavkih od 1 do 3, veljajo le za obdobje, ko je varstvo utemeljeno z vsebino dokumenta […]“
7 Člen 6(1) Uredbe št. 1049/2001 določa:
„Prošnje za dostop do dokumenta se dajo v kakršni koli pisni obliki, vključno z elektronsko, v enem od jezikov, navedenih v členu 314 [ES], in dovolj natančno, da lahko institucija ugotovi, za kateri dokument gre. Prosilec ni dolžan navesti razlogov za prošnjo.“
8 V skladu s členom 7(2) Uredbe št. 1049/2001 lahko „[p]ri celoviti ali delni zavrnitvi […] prosilec v 15 delovnih dneh od prejema odgovora institucije vloži potrdilno prošnjo, v kateri institucijo prosi, da svoje stališče ponovno preuči“.
9 Člen 8(1) in (2) Uredbe št. 1049/2001 o obravnavi potrdilnih prošenj določa:
„1. Potrdilna prošnja se obravnava takoj. V 15 delovnih dneh od vpisa take prošnje v register institucija odobri dostop do zahtevanega dokumenta in zagotovi dostop v skladu s členom 10 v tem roku ali pa v pisnem odgovoru navede razloge za celovito ali delno zavrnitev. Pri celoviti ali delni zavrnitvi institucija prosilca seznani s sredstvi, ki jih ima na voljo, kakršna so začetek sodnega postopka proti instituciji in/ali pritožba varuhu človekovih pravic pod pogoji, določenimi v členu 230 oziroma 195 [ES].
2. V izjemnih primerih, na primer kadar se prošnja nanaša na zelo dolg dokument ali na veliko dokumentov, se lahko rok iz odstavka 1 podaljša za 15 delovnih dni, pod pogojem, da institucija prosilca vnaprej obvesti in navede podrobne razloge.“
Dejansko stanje
10 Association de la presse internationale ASBL (API) je neprofitna organizacija tujih novinarjev vseh vrst in specializacij, ki imajo sedež v Belgiji. Cilj organizacije API je pomagati svojim članom obveščati njihove države izvora o Evropski uniji.
11 V dopisu z dne 1. avgusta 2003 je organizacija API v skladu s členom 6 Uredbe št. 1049/2001 zaprosila Komisijo za dostop do vseh aktov, ki jih je predložila Sodišču prve stopnje ali Sodišču v okviru postopkov v naslednjih zadevah:
– Honeywell proti Komisiji (T-209/01) in General Electric proti Komisiji, (T-210/01);
– MyTravel proti Komisiji (T-212/03);
– Airtours proti Komisiji (T-342/99);
– Komisija proti Avstriji (C-203/03);
– Komisija proti Združenemu kraljestvu (C-466/98); Komisija proti Danski (C-467/98); Komisija proti Švedski (C-468/98); Komisija proti Finski (C-469/98); Komisija proti Belgiji (C-471/98); Komisija proti Luksemburgu (C-472/98); Komisija proti Avstriji (C-475/98) in Komisija proti Nemčiji (C-476/98 (v nadaljevanju: zadeve Odprto nebo);
– Köbler (C-224/01);
– Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00).
12 V dopisu z dne 27. avgusta 2003 je Komisija obvestila organizacijo API, da je prošnja glede zadeve MyTravel proti Komisiji (T-212/03) prezgodnja in vprašala organizacijo API, ali se njena prošnja nanaša le na vloge ali tudi na njihove priloge. V istem dopisu je Komisija sporočila organizaciji API, da je treba glede na načelna vprašanja, ki jih je sprožila njena prošnja za dostop do dokumentov, rok za odgovor podaljšati za petnajst delovnih dni. API je v dopisu z dne 29. avgusta 2003 pojasnila, da se njena prošnja nanaša le na vloge Komisije brez njihovih prilog.
13 V dopisu z dne 17. septembra 2003 je Komisija omogočila dostop do dokumentov v zadevah C-224/01 in C-280/00. Zavrnila pa je dostop do dokumentov v zadevah T-209/01 in T-210/01, T-342/99 in C-203/03 ter v zadevah Odprto nebo.
14 V dopisu z dne 6. oktobra 2003 je API v skladu s členom 7(2) Uredbe št. 1049/2001 vložila potrdilno prošnjo glede dokumentov, za katere je Komisija zavrnila dostop. V odgovor na to prošnjo in po podaljšanju roka v dopisu z dne 28. oktobra 2003 je Komisija sprejela Odločbo z dne 20. novembra 2003, s katero je potrdila zavrnitev dostopa do zadevnih dokumentov (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
15 Prvič, v zvezi z zavrnitvijo dostopa do vlog, ki jih je Komisija predložila v okviru zadev Honeywell proti Komisiji (T-209/01) in General Electric proti Komisiji (T-210/01) je Komisija v izpodbijani odločbi potrdila, da bi v teh zadevah, ki še niso zaključene, razkritje njenih vlog škodilo njenemu položaju kot toženi stranki v okviru teh postopkov. Dodala je, kot jo je spomnilo sodišče Skupnosti (sodba Sodišča prve stopnje z dne 17. junija 1998 v zadevi Svenska Journalisteförbundet proti Svetu, T-174/95, Recueil, str. I-2289), da imajo stranke na podlagi splošnega načela dobrega delovanja sodnega organa pravico, da branijo svoje interese pred vsakršnim zunanjim vplivom, zlasti pred javnostjo. Glede na to, da so bili dokumenti, za dostop do katerih je zaprosila tožeča stranka, napisani izključno za navedena postopka, je Komisija menila, da spadajo pod izjemo, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov (sodba Sodišča prve stopnje z dne 7. decembra 1999 v zadevi Interporc proti Komisiji, T-92/98, Recueil, str. II-3521, v nadaljevanju: sodba Interporc II). Komisija je poleg tega pojasnila, da se na to, da je dovolila dostop do stališč, ki jih je predstavila v okviru zadeve Köbler (C-224/01), ni mogoče sklicevati kot na precedens, upoštevajoč dejstvo, da je bil postopek zaključen, čeprav o zadevi še ni bilo odločeno, in da je šlo za vprašanje za predhodno odločanje, ki seveda ni primerljivo z direktno tožbo. Poleg tega je poudarila, da je dejstvo, da je dovolila dostop do teh stališč, dokazovalo, da je bila prošnja organizacije API preučena za vsak dokument posebej.
16 Drugič, v zvezi z zavrnitvijo dostopa do dokumentov, ki se nanašajo na zadevo Airtours proti Komisiji (T-342/99), je Komisija navedla, da je sodbi Sodišča prve stopnje z dne 6. junija 2002 (Recueil, str. II-2585), s katero je bilo odločeno v tej zadevi, sledila odškodninska tožba proti Komisiji (zadeva MyTravel proti Komisiji, T-212/03), v okviru katere naj bi se presojalo o trditvah Komisije v zadevi T-342/99 zaradi utemeljitve njene odločbe. Komisija je menila, da je obstajala tesna povezava med tema zadevama in da bo razkritje vlog, za katere je zaprosila tožeča stranka, ogrozilo postopek v zadevi, o kateri še ni bilo odločeno.
17 Tretjič, v zvezi z zavrnitvijo dostopa do dokumentov, ki se nanašajo na zadevo Komisija proti Avstriji (C-203/03), je Komisija navedla, da o zadevi še ni bilo odločeno, in potrdila, da naj bi razkritje njenih vlog škodilo njenemu položaju pred Sodiščem in v razmerju do avstrijskih oblasti. Zato je menila, da za to zadevo velja enaka obrazložitev, kot je obrazložitev, s katero je bil zavrnjen dostop do vlog, ki se nanašajo na zadevi Honeywell proti Komisiji (T-209/01) in General Electric proti Komisiji (T-210/01). Dodala je, da je morala zavrniti dostop do vseh dokumentov, ki se nanašajo na tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, v primerih, v katerih bi razkritje lahko oslabilo varstvo namena preiskav, ki je – kot je presodilo Sodišče prve stopnje v sodbi z dne 11. decembra 2001 v zadevi Petrie in drugi proti Komisiji (T-191/99, Recueil, str. II-3677) – priti do sporazumne rešitve spora med Komisijo in zadevno državo članico. Pojasnila je, da čeprav se je ta sodba nanašala na zavrnitev dostopa do opominov in obrazloženih mnenj, Sodišče prve stopnje ni navedlo, da je zavrnitev dostopa, katere namen je, da se ohrani cilj, ki je sporazumna rešitev spora, omejena na te kategorije dokumentov, tako da bi bila utemeljitev take zavrnitve primerna tudi za vloge, predložene Sodišču, saj so bile trditve, s katerimi je dokazovala neizpolnitev, enake.
18 Četrtič, glede zavrnitve dostopa do njenih vlog, ki se nanašajo na zadeve Odprto nebo, je Komisija navedla, da čeprav so bili postopki pri neizpolnitvi obveznosti v teh zadevah že zaključeni s sodbami Sodišča z dne 5. novembra 2002, se zadevne države članice z njimi še niso uskladile, tako da pogajanja, da bi te države prenehale s kršitvami, ki jih je ugotovilo Sodišče, še vedno potekajo. Zato je menila, da bi razkritje vlog, ki jih je v teh zadevah vložila Komisija, ogrozilo varstvo namena preiskave glede teh neizpolnitev.
19 Petič, po tem, ko je opozorila, da člen 4(2) in fine Uredbe št. 1049/2001 določa, da je treba dostop zavrniti, „razen če ne prevlada javni interes za razkritje“, je Komisija v izpodbijani odločbi poudarila, da API ni dokazala, da je javni interes za razkritje zadevnih dokumentov prevladal nad javnim interesom za zagotavljanje primernega varstva pri sodnih postopkih, ki še niso bili zaključeni, in preiskavah v zvezi s tožbami zaradi neizpolnitve obveznosti. Dodala je, da je javnemu interesu zadoščeno najbolje, ko je zagotovljen nemoten potek postopkov pred sodišči Skupnosti in ko so varovana njena pooblastila za preiskavo.
20 Šestič in zadnjič je Komisija potrdila, da delnega dostopa do zaprošenih dokumentov ni bilo mogoče omogočiti, ker so bile vse stranke tesno povezane in so zanje veljale zgoraj navedene izjeme.
Postopek in predlogi strank
21 Tožeča stranka je 2. februarja 2004 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila to tožbo.
22 Sodišče prve stopnje je 9. novembra 2006 po opredelitvi strank odločilo, da bo o tej zadevi odločal veliki senat Sodišča prve stopnje.
23 Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Sodišče prve stopnje (veliki senat) odločilo začeti ustni postopek.
24 Stranki sta na obravnavi 28. februarja 2007 podali ustne navedbe in odgovorili na vprašanja, ki jima jih je postavilo Sodišče prve stopnje.
25 Tožeča stranka predlaga Sodišču prve stopnje, naj:
– izpodbijano odločbo razveljavi;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
26 Komisija predlaga Sodišču prve stopnje, naj:
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
27 Tožeča stranka se v utemeljitev tožbe sklicuje na en tožbeni razlog, in sicer kršitev člena 2 in 4(2) Uredbe št. 1049/2001. Ta tožbeni razlog je v bistvu sestavljen iz dveh delov. Prvi del se nanaša na zavrnitev dostopa do dokumentov, ki temelji na izjemi o varstvu sodnih postopkov, določeni v členu 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001. Drugi del se nanaša na zavrnitev dostopa do dokumentov, ki temelji na izjemi o varstvu namena preiskav, ki jo določa člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Zavrnitev dostopa do dokumentov, ki temelji na izjemi o varstvu sodnih postopkov, določeni v členu 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001
Trditve strank
28 Tožeča stranka, po tem, ko je poudarila, da za njeno prošnjo za dostop velja člen 2 Uredbe št. 1049/2001, ki uzakonja načelo največjega mogočega dostopa do dokumentov institucij, navaja, na prvem mestu, da izjema, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, ne more utemeljiti splošne izključitve vlog Komisije od načela prostega dostopa do dokumentov.
29 V zvezi s tem navaja, prvič, da je treba to izjemo, po kateri se lahko dostop do dokumenta zavrne samo, če bi lahko njegovo razkritje ogrozilo sodne postopke, razlagati ozko. Iz primerjave med Uredbo št. 1049/2001 in prejšnjo ureditvijo, in sicer Sklep Komisije 94/90 ESPJ, ES, Euratom z dne 8. februarja 1994 o dostopu javnosti do dokumentov Komisije (UL L 46, str. 58), ki je uradno sprejela etični kodeks o dostopu javnosti do dokumentov Sveta in Komisije (UL 1993, L 340, str. 41, v nadaljevanju: etični kodeks iz leta 1993), ki sta ga potrdila Svet in Komisija 6. decembra 1993, da je zakonodajalec Skupnosti namenoma izbral, da omeji obseg izjeme, ki se nanaša na sodne postopke. Medtem ko naj bi etični kodeks iz leta 1993 predvidel možnost, da omeji dostop do vseh dokumentov, katerih razkritje bi „lahko ogrozilo“ sodne postopke, pa naj bi se Uredba št. 1049/2001 nanašala na dokumente, katerih razkritje bi „ogrozilo“ take postopke. Poleg tega naj etični kodeks iz leta 1993 – v nasprotju z Uredbo št. 1049/2001 – ne bi določil možnosti, da lahko javni interes prevlada nad interesom varstva sodnih postopkov.
30 Omejen namen izjeme iz člena 4(2), druga alinea, Uredba št. 1049/2001 naj bi poleg tega prikazovala enajsta uvodna izjava te uredbe, v kateri je izraženo načelo, da bi morali biti javnosti dostopni vsi dokumenti institucij, ter obrazložitev predloga Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (COM(2000)30 konč. –COD 200/0032, oddelek 5), v katerem je navedeno, da se izjeme uporabljajo le zaradi varstva posebnih jasno določenih interesov. Splošna zavrnitev omogočanja dostopa do vseh kategorij dokumentov torej ne more biti sprejeta, saj mora zadevna institucija za vsakega od zaprošenih dokumentov dokazati, da bi njegovo razkritje tako zelo ogrozilo varstvo posebnih interesov, našetetih v členu 4(2) Uredbe št. 1049/2001, da javni interes za to razkritje nikakor ne bi mogel prevladati.
31 Drugič, tožeča stranka navaja, da razkritje vlog, ki jih je predložila Komisija sodiščem Skupnosti, nikakor ne bi ogrozilo varstva sodnih postopkov, ker tako razkritje ne bi povzročilo niti zlorabe s strani javnosti niti napada na nepristranskost razprav pred sodiščem Skupnosti, tako da bi ogrozilo delovanje sodnega postopka. Vsekakor pa tako splošna obrazložitev, kot je ta iz izpodbijane odločbe, ne more zadostiti merilu resne in konkretne škode, ki jo zahteva člen 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001.
32 Tožeča stranka dodaja, da je interes javnosti za delo sodišč, ki presojajo pomembne probleme javne politike, zdrav in naraven v vsakem sistemu, ki temelji na pravilih pravne države, in da so sodišča Skupnosti sama spodbujala in podpirala ta pojav, tako da so širši javnosti omogočila dostop do vedno večjega dela informacij v zvezi s postopki, ki še niso zaključeni, prek interneta in njihove službe za medije. Poleg tega naj bi bile obravnave javne in poročilo za obravnavo dostopno javnosti od dneva obravnave naprej.
33 Težko naj bi bilo torej razumeti, kako naj bi razkritje pisnih stališč Komisije pomenilo resno škodo za nemoten potek postopkov pred Sodišči, na katere se nanašajo te listine. Nasprotno, javnost teh naj bi imela pozitiven učinek, saj naj bi celovita informacija javnosti kazala na nepristranskost sodišč Skupnosti, kar naj bi utrdilo sprejemanje njihovih odločitev s strani javnosti. Tožeča stranka poleg tega navaja, da sodišča več držav ter Evropsko sodišče za človekove pravice ob določanju izjem od načela javnosti, na primer zaradi varstva poslovnih skrivnosti in zaradi spoštovanja zasebnega življenja, omogočajo dostop do dokumentov, zlasti v zadevah, v katerih so stranke državne organizacije. Nobeno od teh sodišč ni menilo, da bi lahko načelo javnosti ogrožalo učinkovitost sodnega postopka in dobrega delovanja sodnega organa.
34 Tretjič, tožeča stranka zatrjuje, da naj bi bilo razkritje vlog, ki jih je Komisija predložila sodiščem Skupnosti, v javnem interesu v tem smislu, da naj bi omogočilo širjenje temeljnih vprašanj o razlagi pogodb in sekundarnega prava Skupnosti s stališča Komisije. Na področju konkurenčnega prava, na primer, naj bi bilo tako širjenje posebej koristno ob upoštevanju mnenj, ki naj bi jih Komisija dala nacionalnim sodiščem o temelju Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 [ES] (UL 2003, L 1, str.1). Tožeča stranka dodaja, da čeprav so obravnave na sodiščih Skupnosti javne in je na dan obravnave na voljo povzetek trditev strank, pa slika obravnavanih zadev ni popolna, kar onemogoča novinarjem dajanje natančnih in izčrpnih informacij. Edini način za zagotavljanje primerne javnosti naj bi bilo torej razkritje listin, ki jih je predložila Komisija.
35 Četrtič, tožeča stranka navaja, da Komisija svoje zavrnitve ne more opirati na stanje trenutne sodne prakse na tem področju, ker se zgoraj v točki 15 navedeni sodbi Svenska Journalistförbundet proti Svetu in Interporc II nanašata na etični kodeks iz leta 1993, razlaga Uredbe št. 1049/2001 pa je ožja. Poleg tega naj bi se zgoraj v točki 15 navedena sodba Svenska Journalistförbundet proti Svetu nanašala na poseben primer, saj je zadevno združenje v medmrežju objavilo komentirano različico odgovora na tožbo Sveta in povabilo javnost, naj pošlje svoje komentarje neposredno zastopnikom Sveta, katerih številke telefona in faksa so bile priložene, medtem ko organizacija API, ki ni stranka v nobenem od zadevnih postopkov, naj ne bi nameravala tako ravnati. Zgoraj v točki 15 navedena sodba Interporc II naj prav tako ne bi bila upoštevna, ker naj bi trditev Sodišča prve stopnje v točki 40 te sodbe, po kateri varstvo javnega interesa nasprotuje razkritju vsebine dokumentov, ki jih je Komisija pripravila samo za posamezen sodni postopek, pomenila samo obiter dictum, vprašanje, postavljeno v zadevi, ki je bila obravnavana v tej sodbi, pa je bilo, ali je mogoče zavrniti dostop do dokumentov, pripravljenih v okviru upravnega postopka zato, ker so bili povezani z določenim sodnim postopkom. Sodišče prve stopnje naj bi tudi presodilo, da je bil namen zadevne izjeme „po eni strani zagotovitev varstva notranjega dela na Komisiji, po drugi strani pa zaupnost in varovanje načela poklicne tajnosti odvetnikov“ (zgoraj v točki 15 navedena sodba Interporc II, točka 41).
36 Taka razlaga izjeme, ki se nanaša na sodne postopke, naj ne bi bila ovira za dostop javnosti do vlog Komisije, če se teh vlog ne šteje za notranje in zaupne dokumente, temveč so v nasprotju s tem poslane sodiščem in nasprotnim strankam v obravnavanih zadevah. Tožeča stranka v zvezi s tem dodaja, da je bila presoja v točki 40 že navedene sodbe Interporc II naknadno razveljavljena, saj je Sodišče v sodbi z dne 19. marca 1998 v zadevi van der Wal proti Komisiji (T-83/96, Recueil, str. II-545, točka 50) presodilo, da je Sodišče prve stopnje storilo pravno napako, s tem da je to izjemo razlagalo, kot da mora Komisija zavrniti dostop do dokumentov, ki jih je pripravila samo za posamezni sodni postopek (sodba Sodišča z dne 11. janvier 2000 v zadevi Nizozemska in van der Wal proti Komisiji, C-174/98 P in C-189/98 P, Recueil, str. I-1, točka 30).
37 Iz tega po mnenju tožeče stranke sledi, da sodne prakse Skupnosti na tem področju ni mogoče razlagati tako, kot to zatrjuje Komisija, in da člen 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 ne utemeljuje splošne izključitve vlog institucij od načela prostega dostopa do dokumentov Skupnosti.
38 Drugič, tožeča stranka nasprotuje izpodbijani odločbi zato, ker je Komisija zavrnila razkritje vlog in to utemeljevala z izjemo, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, zato ker zadeva, na katero se nanašajo, ali povezana zadeva še ni zaključena.
39 Glede tega tožeča stranka poudarja, da tako stroge omejitve zadevne izjeme ni mogoče utemeljiti, saj naj bi resno ogrožala načelo prostega dostopa do dokumentov ravno v primerih, v katerih ne bi bilo sodbe ali poročila za obravnavo, kjer naj bi bil javni interes, povezan z razkritjem vlog, največji. Zavrnitev dostopa naj bi bila še toliko bolj nerazložljiva tam, kjer se zaprošeni dokumenti nanašajo na že zaključeni postopek, kot je to pri postopku v zadevi Airtours proti Komisiji (T-342/99), ki pa je povezana z drugim, še ne zaključenim postopkom. Komisija naj namreč ne bi razložila, v čem naj bi razkritje vlog, ki se nanašajo na zaključeno zadevo, ogrozilo postopek, ki še ni bil zaključen, saj je tožeča stranka v obeh zadevah ista in je torej že seznanjena s trditvami Komisije v njenih vlogah, ki se nanašajo na prvo zadevo.
40 Komisija uvodoma navaja, da v nasprotju s trditvami tožeče stranke ni na splošno zavrnila njene prošnje niti ni zavrnila razkritja celotne kategorije dokumentov. Priznava, da njeni postopkovni akti pred sodišči Skupnosti niso izvzeti od razkritja, saj je treba izjeme od splošnega načela dostopa do dokumentov razlagati ozko. Vendar pa navaja, da ko se neka izjema uporabi, jo je treba tudi spoštovati, tako da dokumenta, če naj bi njegovo razkritje „ogrozilo“ varstvo sodnih postopkov ali preiskav, ne sme razkriti. Dodaja, da uporaba pogojnika („naj bi ogrozilo“), ki vsebuje diskrecijsko pravico, pomeni, da lahko pride do negativnega učinka in ne, da je treba biti popolnoma prepričan, da bo tak učinek nastal.
41 V zvezi z izjemo, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, Komisija navaja, prvič, da vsak nacionalni in mednarodni sodni sistem vzpostavi svoje smernice pri obravnavanju postopkovnih aktov, ki so predloženi sodišču. Kot naj bi tožeča stranka sama poudarila, naj bi evropska sodišča zagotavljala visoko raven javnosti, saj so poleg dejstva, da je vsaka zadeva objavljena v Uradnem listu Evropskih skupnosti, ki vsebuje povzetek tožbenih razlogov in glavnih trditev iz tožbe, obravnave javne, trditve strank pa združene v poročilu za obravnavo ter povzete in preučene v sklepnih predlogih generalnega pravobranilca in v sodbi.
42 Komisija meni, da jo varstvo sodnih postopkov obvezuje, da upošteva smernice, ki jim sledijo vsa sodišča. Vendar pa naj niti Sodišče niti Sodišče prve stopnje ne bi objavljalo postopkovnih aktov, ki so mu predloženi, glede Sodišča prve stopnje pa naj bi za dostop tretjih do spisa zadeve veljal strog nadzor, v skladu s členom 5(3), tretja alinea, Navodil sodnemu tajniku Sodišča prve stopnje, sprejetih 3. marca 1994 (UL L 78, str. 32), kot so bila nazadnje spremenjena 5. junija 2002 (UL L 160, str. 1), ki določajo, da „nobena tretja oseba, zasebna ali javna, nima dostopa do spisa zadeve ali postopkovnih listin brez izrecnega dovoljenja predsednika, strank“ in „to dovoljenje se lahko izda le na podlagi pisne prošnje, ki ji mora biti priložena natančna utemeljitev legitimnega interesa za vpogled v spis“. Poleg tega naj Uredba št. 1049/2001 ne bi določala načina, po katerem morajo nacionalna sodišča voditi postopke, ki potekajo pred njimi. V zvezi s tem naj bi Sodišče poudarilo, da ne obstaja splošno pravilo o zaupnosti postopkovnih aktov ali o vprašanju, ali jih lahko stranke v postopku sporočajo tretjim, poudarjajoč posebnosti, ko „bi lahko razkritje dokumenta ogrozilo dobro delovanje sodnega organa“ (sklep Sodišča z dne 3. aprila 2000 v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu, C-376/98, Recueil, str. I-2247, točka 10).
43 Sodišče prve stopnje naj bi potrdilo in uporabljalo pri postopkovnih aktih načelo dobrega delovanja sodnega organa, na podlagi katerega imajo stranke pravico, da branijo svoje interese neodvisno od vseh zunanjih vplivov, zlasti s strani javnosti (zgoraj v točki 15 navedena sodba Svenska Journalistförbundet proti Svetu, točka 136). Dejstvo, da so zadeve, ki še niso zaključene, javno znane, se ne bi smelo zamenjevati s pravico strank, da javnosti ne dajo na voljo svojih pisnih trditev.
44 Po mnenju Komisije javni interes ne zahteva razkritja vseh postopkovnih aktov, ki bi se lahko izkazalo celo za škodljivo, ker bi se lahko pisni dialog med strankama sprevrgel v javno posvetovanje, pri katerem bi lahko prišlo do izvajanja pritiskov na zastopnike zadeve in do zunanjjih pritiskov na utemeljenost nekaterih trditev. Potreba po varstvu nepristranskosti razprav naj bi torej prevladala nad potrebo novinarjev, da so zadostno pripravljeni na obravnavo. Sistematično razkrivanje bi lahko poleg tega ustvarilo škodljivo neravnovesje med institucijami in vsemi ali nekaterimi strankami v postopku, ki ne bi bile zavezane omogočiti dostopa do svojih vlog pod istimi pogoji, kot veljajo za institucije.
45 Komisija navaja, drugič, da ko ji je predložena prošnja za dostop v smislu Uredbe 1049/2001, najprej preuči, ali je postopek, na katerega se nanaša zaprošeni dokument, dosegel fazo obravnave in nato, upoštevajoč navedeno, ali je zaradi varstva sodnih postopkov potrebna zavrnitev dostopa do tega dokumenta. Na ta način je zavrnila razkritje svojih vlog v zadevah General Electric proti Komisiji (T-210/01) in Honeywell proti Komisiji (T-209/01), v katerih postopek še poteka pred Sodiščem prve stopnje.
46 Prav tako bi lahko obstajali razlogi za zavrnitev dostopa do dokumenta po opravljeni obravnavi ali razglasitvi sodbe, ko se izkaže, da je treba varovati pisno trditev, ki je enaka trditvi v povezani zadevi, ki še ni zaključena. Zavrnitev dostopa do vlog, ki se nanašajo na zadevo Airtours proti Komisiji (T-342/99), ki je bila že zaključena s sodbo Sodišča prve stopnje, naj bi temeljila na takem razlogu, saj je ista tožeča stranka nato vložila odškodninsko tožbo (zadeva MyTravel proti Komisiji, T-212/03), o kateri še ni bilo odločeno. Povezava med tema zadevama naj bi bila v dejstvu, da bi se lahko o določenih trditvah, navedenih v okviru ničnostne tožbe, presojalo tudi v okviru odškodninske tožbe.
47 Komisija glede ravnotežja obstoječih interesov navaja, da obstoja javnega interesa, ki utemeljuje razkritje zaprošenih dokumentov, nikoli ni mogoče domnevati za kategorijo dokumentov, kakršna koli že je, ampak ga je treba vedno ugotoviti, upoštevajoč druge interese, ki so prisotni v vsakem posameznem primeru. Javnega interesa, pojma, ki naj ne bi bil določen v Uredbi št. 1049/2001, ni mogoče upoštevati, dokler ni ugotovljeno, da je treba uporabiti eno od izjem.
48 Poleg tega, če bi se izjemo javnega interesa, ki je izjema od izjeme, sistematično uporabljalo za utemeljevanje razkritja listin v kateri koli fazi postopka, bi to pomenilo, da izjema, ki se nanaša na sodne postopke, nima več svojega polnega učinka. Pri uravnoteženju vpletenih interesov bi se prav tako moralo upoštevati dejstvo, da so informacije, ki se nanašajo na neko zadevo, že sporočene javnosti, najprej v fazi vložitve tožbe (objava glavnih tožbenih razlogov in trditev v Uradnem listu s strani tožeče stranke), nato pa še v poročilu za obravnavo. Glede dokumentov, za katere je zaprosila tožeča stranka v obravnavani zadevi, naj bi Komisija menila, da je najboljši način za zadovoljitev javnega interesa ohranitev nemotenega poteka zadevnih sodnih postopkov.
49 Dejstvo, da tožeča stranka ni stranka v nobenem postopku, na katerega se nanašajo dokumenti, katerih razkritje je zaprošeno, in da niti sama niti njeni člani nimajo namena izvajati pritiskov na Komisijo, naj ne bi zgoraj v točki 15 navedeni sodbi Svenska Journalistförbundet proti Svetu odvzelo upoštevnosti. V točki 138 te sodbe naj namreč Sodišče prve stopnje ne bi pravilno presodilo namena razkritja postopkovnih aktov v tej zadevi. Komisija dodaja, da ker razkritje dokumenta potrjuje, da se ta lahko prosto širi, zaveza tožeče stranke, da ne bo izvajala pritiskov, ne jamči, da bodo enako ravnali tudi drugi člani javnosti.
50 Poleg tega Komisija poudarja, da je v zgoraj v točki 15 navedeni sodbi Interporc II (točki 40 in 41) Sodišče prve stopnje pojasnilo, da kategorija dokumentov, za katere se uporablja izjema, ki se nanaša na sodne postopke, zadeva vse dokumente, ki jih je Komisija pripravila samo za posamezeni sodni postopek. Že navedena sodba Interporc II naj bi torej določila področje uporabe izjeme, ki se nanaša na sodne postopke, ne da bi vse te dokumente kot kategorijo izvzela od pravice do javnega dostopa, zgoraj v točki 36 navedena sodba Pays Bas in van der Wal proti Komisiji (točke od 27 do 30) pa naj bi potrdila, da ne obstaja splošna izključitev teh dokumentov, ki bi zavezovala Komisijo, da jih ne razkrije. Sodba Interporc II naj bi torej ostala pravno upoštevna in naj bi se ji v obravnavanem primeru sledilo, saj naj bi v nasprotju s splošno zavrnitvijo Komisija preučila vsak dokument posebej.
Presoja Sodišča prve stopnje
– Uvodne ugotovitve
51 Opozoriti je treba, prvič, da je, kot izhaja iz člena 1 Uredbe št. 1049/2001, ob upoštevanju zlasti četrte uvodne izjave te uredbe, njen namen čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov institucij (sodba Sodišča z dne 1. februarja 2007 v zadevi Sison proti Svetu, C-266/05 P, ZOdl., str. I-0000, točka 61).
52 Iz te uredbe, zlasti njene enajste uvodne izjave, člena 1(a) in člena 4, ki določa izjeme v zvezi s tem, pa vsekakor izhaja, da pravica do dostopa do dokumentov ni nič manj odvisna od določenih omejitev na podlagi javnega ali zasebnega interesa (zgoraj v točki 51 navedena sodba Sison proti Svetu, točka 62).
53 Ker odstopajo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov, je treba take izjeme ozko razlagati in uporabljati (zgoraj v točki 51 navedena sodba Sison proti Svetu, točka 63, sodba Sodišča prve stopnje z dne 6. julija 2006 v zadevi Franchet in Byk proti Komisiji, T-391/03 in T-70/94, ZOdl., str. II-2023, točka 84 in poleg tega glej po analogiji v zvezi z Etičnim kodeksom iz leta 1993 zgoraj v točki 36 navedeno sodbo Sodišča Pays Bas in van der Wal proti Komisiji, točka 27, in sodbo z dne 6. decembra 2001 v zadevi Svet proti Hautali, C-353/99 P, Recueil, str. I-9565, točka 25, sodbo Sodišča prve stopnje z dne 14. oktobra 1999 v zadevi Bavarian Lager proti Komisiji, T-309/97, Recueil, str. II-3217, točka 39, ter zgoraj v točki 17 navedeno sodbo Petrie in drugi proti Komisiji, točka 66).
54 Opozoriti je treba tudi, da mora biti po ustaljeni sodni praksi preizkus, ki se zahteva za obravnavo prošnje za dostop do dokumentov, konkreten. Po eni strani namreč okoliščina, da se dokument nanaša na interes, ki je zavarovan z izjemo, ne more obrazložiti njene uporabe (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 26. aprila 2005 v zadevi Sison proti Svetu, T-110/03, T-150/03 in T-405/03, ZOdl., str. II-1429, točka 75, ter zgoraj v točki 53 navedeno sodbo Franchet in Byk proti Komisiji, točka 105). Taka uporaba je načeloma lahko utemeljena le, če je institucija predhodno presodila, prvič, ali bi dostop do dokumenta lahko konkretno in dejansko oslabil varovani interes, in drugič, v primerih iz člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001, če ni prevladal javni interes za razkritje tega dokumenta. Po drugi strani mora biti nevarnost ogrozitve varovanega interesa razumno predvidljiva in ne le hipotetična. Zato je treba preizkus, ki ga mora institucija opraviti, da bi lahko uporabila izjemo, izvesti konkretno in jasno pokazati razloge za odločitev (sodbe Sodišča prve stopnje z dne 13. aprila 2005 v zadevi Verein für Konsumenteninformation proti Komisiji, T-2/03, ZOdl., str. II-1121, v nadaljevanju: sodba VKI, točka 69, ter zgoraj v točki 53 navedena sodba Franchet in Byk proti Komisiji, točka 115).
55 Ta konkretni preizkus je torej treba opraviti za vsak dokument, naveden v prošnji. Iz Uredbe št. 1049/2001 namreč izhaja, da morajo vse izjeme iz besedila od prvega do tretjega odstavka člena 4 veljati za „dokument“ (zgoraj v točki 54 navedena sodba VKI, točka 70, ter zgoraj v točki 53 navedena sodba Franchet in Byk proti Komisiji, točka 116). Poleg tega glede veljave ratione temporis teh izjem člen 4(7) te uredbe določa, da veljajo le za obdobje, v katerem je varstvo utemeljeno z „vsebino dokumenta“.
56 Iz tega sledi, da je vsekakor potreben konkreten in individualen preizkus, ker tudi če je jasno, da se prošnja za dostop nanaša na dokumente, za katere velja izjema, lahko samo tak preizkus omogoči instituciji, da presodi možnost, da prosilcu omogoči delni dostop, v skladu s členom 4(6) Uredbe št. 1049/2001 (zgoraj v točki 54 navedena sodba VKI, točka 73, ter zgoraj v točki 53 navedena sodba Franchet in Byk proti Komisiji, točka 117). V okviru uporabe te uredbe je Sodišče prve stopnje že presodilo, da načeloma ni dovolj, da se dokumenti presojajo po kategorijah, namesto glede na konkretne informacije v teh dokumentih, saj mu mora preizkus institucije omogočiti, da konkretno presodi, ali se navedena izjema zares nanaša na celoto informacij, vsebovanih v teh dokumentih (zgoraj v točki 54 navedena sodba VKI, točki 74 in 76, v zvezi z uporabo Etičnega kodeksa iz leta 1993 pa glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 12. oktobra 2000 v zadevi JT’s Corporation proti Komisiji, T-123/99, Recueil, str. II-3269, točke od 46 do 48).
57 Obveznost institucije, da konkretno in posamično presodi vsebino dokumentov, navedenih v prošnji za dostop, je načelna rešitev (zgoraj v točki 54 navedena sodba VKI, točki 74 in 75), ki se uporablja za vse izjeme iz odstavkov od 1 do 3 člena 4 Uredbe št. 1049/2001, ne glede na področje, na katero se nanašajo zaprošeni dokumenti. Ker ta uredba ne vsebuje nobene posebne določbe glede izjeme, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, se ta načelna rešitev uporablja tudi za zadevno izjemo.
58 Vendar pa ta načelna rešitev ne pomeni, da se v vseh okoliščinah zahteva tak preizkus. Ko je namreč cilj konkretnega in individualnega preizkusa, ki ga mora institucija opraviti zaradi prošnje za dostop, oblikovane na podlagi Uredbe št. 1049/2001, omogočiti zadevni instituciji, da presodi, v kolikšni meri velja pravica do dostopa, in da presodi možnost delnega dostopa, ta preizkus ni potreben, ko je zaradi posebnih okoliščin primera očitno, da je treba dostop zavrniti ali, nasprotno, omogočiti. Tako je lahko med drugim, če je, prvič, za nekatere dokumente očitno v celoti veljala izjema od pravice do dostopa, ali so bili, nasprotno, očitno v celoti dostopni ali, končno, jih je Komisija že konkretno in individualno presojala v podobnih okoliščinah (zgoraj v točki 54 navedena sodba VKI, točka 75).
59 Na drugem mestu, v zvezi z izjemo, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, je treba opozoriti, prvič, da iz široke opredelitve pojma dokumenta iz člena 3(a) Uredbe št. 1049/2001 ter iz oblikovanja in samega obstoja izjeme, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, izhaja, da zakonodajalec Skupnosti ni želel izključiti sporne dejavnosti institucij iz pravice do dostopa državljanov, temveč je v ta namen predvidel, da institucije zavrnejo razkritje dokumentov, ki se nanašajo na sodni postopek, če bi lahko tako razkritje ogrozilo postopek, na katerega se nanašajo.
60 Drugič, Sodišče prve stopnje je že presodilo, da pojem „sodni postopki“, ki je bil razložen v okviru Etičnega kodeksa iz leta 1993, in sicer da pomeni vložene vloge in akte, notranje dokumente v zvezi z obravnavanjem tekoče zadeve in obvestila v zvezi z zadevo med generalnim direktoratom in pravno službo ali odvetniško pisarno (zgoraj v točki 15 navedena sodba Interporc II, točka 41), prav tako velja v okviru Uredbe št. 1049/2001 (glej zgoraj v točki 53 navedeno sodbo Franchet in Byk proti Komisiji, točka 90). Vloge, ki jih je Komisija vložila pri sodišču Skupnosti, torej spadajo na področje uporabe izjeme, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, v tem smislu, da se nanašajo na varovani interes.
61 Tretjič, okoliščina, da se ta izjema uporablja za vse dokumente, ki so bili pripravljeni samo zaradi posameznega sodnega postopka (zgoraj v točki 15 navedena sodba Interporc II, točka 40, ter zgoraj v točki 53 navedena sodba Franchet in Byk proti Komisiji, točki 88 in 89) – to so med drugim vloge institucij –, ne more utemeljiti uporabe navedene izjeme. Kot je Sodišče presodilo v zvezi z uporabo Etičnega kodeksa iz leta 1993, izjeme, ki se nanaša na varstvo javnega interesa v okviru sodnega postopka, ni mogoče razlagati tako, da obvezuje Komisijo, da zavrne dostop do vseh dokumentov, ki jih je pripravila samo zaradi takega postopka (zgoraj v točki 36 navedena sodba Nizozemska in van der Wal proti Komisiji, točka 30).
62 Taka razlaga se nujno zahteva v okviru Uredbe št. 1049/2001, toliko bolj, ker je izjema, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, kot je določena v členu 4(2), druga alinea, te uredbe, izražena strožje kot izjema iz Etičnega kodeksa iz leta 1993. Po eni strani je namreč zavrnitev dostopa v okviru Uredbe št. 1049/2001 upravičena le, ko naj bi razkritje zadevnega dokumenta „ogrozilo“ zadevni interes in ne – kot je bilo določeno v Etičnem kodeksu iz leta 1993 – ko bi to razkritje „lahko ogrozilo“ ta interes. To pomeni, da mora zadevna institucija za vsak zaprošen dokument preučiti, ali glede na informacije, ki jih ima na voljo, njegovo razkritje zares lahko ogrozi kakšnega od interesov, ki jih varuje sistem izjem (v zvezi z uporabo Etičnega kodeksa iz leta 1993 glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 6. februarja 1998 v zadevi Interporc proti Komisiji, T-124/96, Recueil, str. II-231, točka 52, in zgoraj v točki 56 navedeno sodbo JT’s Corporation proti Komisiji, točka 64). Po drugi strani Uredba št. 1049/2001 celo v primeru, v katerem naj bi razkritje zaprošenega dokumenta ogrozilo varstvo zadevnega sodnega postopka, določa, da se omogoči dostop, če prevlada javni interes, kar ni bilo določeno v okviru Etičnega kodeksa iz leta 1993.
63 Četrtič, treba je obrazložiti, da je cilj izjeme od splošnega načela dostopa do dokumentov, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, zlasti zagotavljati spoštovanje pravice vsakogar, da o njem pravično odloča nepristransko sodišče, kar je temeljna pravica, ki je določena v členu 6 Evropske Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP) in je sestavni del splošnih načel prava Skupnosti, katerega spoštovanje zagotavlja sodišče Skupnosti, pri čemer se opira na skupno ustavno tradicijo držav članic in na usmeritve, ki jih posreduje zlasti EKČP (sodbi Sodišča z dne 2. maja 2006 v zadevi Eurofood IFSC, C-341/04, ZOdl., str. I-3813, točka 65, in z dne 25. januarja 2007 v zadevi Salzgitter Mannesmann proti Komisiji, C-411/04 P, ZOdl., str. I-959, točki 40 in 41), ter zagotavljati potek pravnega postopka. Ta izjema se torej ne nanaša le na interese strank v okviru sodnega postopka, temveč splošneje na nemoten potek tega.
64 Torej je naloga Sodišča prve stopnje, da ob upoštevanju načel, izpostavljenih zgoraj v točkah od 51 do 63, preuči, ali v obravnavanem primeru Komisija ni storila napake s tem, da je presodila, da za zavrnitev razkritja vlog, ki jih je predložila v okviru zadev Honeywell proti Komisiji (T-209/01), General Electric proti Komisiji (T-210/01), Komisija proti Avstriji (C-203/03) in Airtours proti Komisiji (T-342/99), velja izjema, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov.
– Zavrnitev dostopa, ki se nanaša na vloge iz zadev T-209/0, T-210/011 in C-203/03
65 Prvič, treba je preveriti, ali je Komisija glede dokumentov, posebej določenih v prošnji za dostop, opravila konkreten preizkus vsebine vsakega zaprošenega dokumenta, kar tožeča stranka izpodbija s tem, da navaja splošnost utemeljitve za zavrnitev dostopa.
66 Ugotoviti je treba, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, da je Komisija opravila tak preizkus. Le-ta namreč v tej odločbi ni navedla niti vsebine zadevnih vlog niti posebnega predmeta vsakega postopka, na katerega naj bi se nanašale, da bi dokazala obstoj dejanske potrebe po njihovem varstvu. Komisija je le splošno zatrdila, da za zavrnitev dostopa do vlog, ki se nanašajo na zadeve, v katerih je sama stranka, velja izjema, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, saj naj bi razkritje teh vlog ogrozilo njen položaj stranke s tem, da bi jo izpostavilo nevarnosti zunanjih pritiskov. Taka utemeljitev se lahko uporabi tudi za vse vloge Komisije, ki se nanašajo na postopke, ki še niso zaključeni in v katerih je ta stranka.
67 V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko splošnost utemeljitve, na katero se opira zavrnitev dostopa, in njena kratkost ali stereotipna narava pomenijo dokaz neobstoja konkretnega preizkusa le v primeru, v katerem je objektivno mogoče navesti razloge, ki utemeljujejo zavrnitev dostopa do vsakega dokumenta, ne da bi razkrili vsebino tega dokumenta ali njegov bistveni del, torej ne da bi izjemi odvzeli njen bistveni namen (glej v tem smislu zgoraj v točki 54 navedeno sodbo Sison proti Svetu, točka 84; glej po analogiji, v zvezi z Etičnim kodeksom iz leta 1993, sodbo Sodišča prve stopnje z dne 5 marca 1997 v zadevi WWF UK proti Komisiji, T-105/95, Recueil, str. II-313, točka 65). Kot je Sodišče navedlo, je potreba institucij, da ne navedejo elementov, ki bi posredno ogrozili interese, ki so predmet izjem, zlasti poudarjena v členu 9(4) in členu 11(2) Uredbe št. 1049/2001 (zgoraj v točki 51 navedena sodba Sison proti Svetu, točka 83).
68 V obravnavanem primeru je to, da ni bilo konkretnega preizkusa, razvidno iz razlogov, ki jih je Komisija navedla v utemeljitev zavrnitve dostopa, saj ti nikakor niso povezani z vsebino zaprošenih vlog. Zatrjevana zahteva, da se pri dostopu tretjih do postopkovnih listin sledi smernicam sodišča Skupnosti ter potreba po zagotovitvi jasnosti posvetovanj in izognitvi vsakemu pritisku na njegove zastopnike, ki v izpodbijani odločbi ni nikakor povezana z naravo zadevnih informacij in/ali z morebitno občutljivo naravo predmeta spora, namreč kažejo, da po mnenju Komisije konkretna presoja vsebine vsake zaprošene vloge ni potrebna za odločitev o prošnji za dostop, ki jo je podala tožeča stranka.
69 Tega zaključka ne more ovreči trditev Komisije v izpodbijani odločbi, da dejstvo, da je omogočila dostop do stališč, vloženih v okviru postopka za predhodno odločanje Köbler (C-224/01), ki še vedno poteka pred Sodiščem, kaže na to, da je bila prošnja organizacije API preučena za vsak dokument posebej. To dejstvo namreč enostavno kaže na to, da je Komisija razlikovala glede na naravo pravnega sredstva in faze, dosežene v vsakem zadevnem postopku. Opirajoč se na to razlikovanje, je omogočila dostop do stališč, ki jih je vložila v okviru postopka za predhodno odločanje, ki je bil zaključen s sodbo Sodišča z dne 24. julija 2003 v zadevi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, Recueil, str. I-7747) ali postopkom, ki še vedno poteka pred Sodiščem, vendar je ustni postopek že zaključen (Köbler, C-224/01), in zavrnila dostop, ko gre za vloge, vložene v okviru direktnih tožb, ki še vedno potekajo pred sodiščem Skupnosti.
70 Poleg tega je Komisija v odgovor na vprašanje Sodišča prve stopnje na obravnavi navedla, da ko sprejme odločbo na podlagi prošnje za dostop do vlog, vloženih v okviru zadev, ki še niso zaključene, je datum obravnave odločilen v tem smislu, da meni, da je treba te listine obravnavati zaupno, iz naslova minimalnega varstva, vsaj do dneva obravnave pred sodiščem. Šele po tem dnevu obravnave po njenem mnenju obstaja domneva dostopa in pri postopkih za predhodno odločanje opravi preizkus vsakega primera posebej, tako da upošteva informacije, vsebovane v zaprošenih dokumentih in občutljivost spora. Nasprotno pa glede direktnih tožb meni, da je zavrnitev dostopa potrebna vse do končne sodbe, v primerih povezanih zadev, ki še niso zaključene, pa vse do zaključka zadevne povezane zadeve.
71 Iz navedenega izhaja ne le to, da Komisija ni opravila konkretnega preizkusa za vsak zaprošen dokument, temveč tudi to, da je menila, da se za vse vloge, ki so bile vložene v zadevah, v katerih je bila stranka in ki še niso bile zaključene, avtomatično in v celoti šteje, da zanje velja izjema, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, ne da bi bil tak preizkus potreben.
72 Na drugem mestu je treba preučiti, ali zaradi posebnih okoliščin obravnavanega primera Komisiji ne bi bilo treba opraviti konkretnega preizkusa vsebine vlog, ki se nanašajo na zadeve Honeywell proti Komisiji (T-209/01), General Electric proti Komisiji (T-210/01), in Komisija proti Avstriji (C-203/03). V ta namen je treba najprej ugotoviti, ali vsi zadevni dokumenti spadajo v isto kategorijo, tako da se zanje lahko uporabi ista utemeljitev. Nato je treba pri pritrdilnem odgovoru preveriti, ali izjema, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, kot jo je v obravnavanem primeru uporabila Komisija, očitno in v celoti velja za dokumente iz te kategorije, v tem smislu, da je potreba po navedenem varstvu dejanska (glej v tem smislu zgoraj v točki 54 navedeno sodbo VKI, točki 83 in 84).
73 Načeloma lahko zaradi narave informacij, ki jih vsebujejo sporni dokumenti, njihovo razkritje ogrozi varovani interes, v obravnavanem primeru je to varstvo sodnih postopkov. Presoja po kategoriji torej predpostavlja – da bi lahko določili verjetne posledice razkritja na sodne postopke –, da dokumenti, ki spadajo v določeno kategorijo, vsebujejo isto vrsto informacij. Neobstoj konkretnega preizkusa je torej mogoče utemeljiti le, če je očitno, da se navedena izjema dejansko uporablja za celoto informacij, vsebovanih v zaprošenih dokumentih (zgoraj v točki 54 navedena sodba VKI, točka 75).
74 Vendar pa upoštevajoč posebno naravo interesov, ki naj jih zadevna izjema – kot izhaja iz zgoraj v točki 63 navedenih stališč – varuje, in dejstvo, da so dokumenti, do katerih je zaprošen dostop, vloge ene stranke v postopku, ni mogoče izključiti, da bi bilo mogoče utemeljiti to, da se jih za določeno obdobje ne razkrije zaradi neodvisnih razlogov vsebine vsakega zaprošenega dokumenta, saj isti razlogi utemeljujejo potrebo po varstvu vseh zadevnih dokumentov.
75 V obravnavanem primeru je treba poudariti, po eni strani, da je vloge, do katerih je bil zaprošen dostop, pripravila Komisija kot stranka v treh postopkih, ki na dan sprejetja izpodbijane odločbe še niso bili zaključeni. Zato se za vsako od vlog, ki se nanaša na te tri zadeve, lahko šteje, da spada v isto kategorijo, tako da bi se lahko zavrnitev dostopa utemeljila na isti način.
76 Po drugi stani je Komisija zavrnitev dostopa do vlog, ki jih je vložila v okviru zadev Honeywell proti Komisiji (T-209/01), General Electric proti Komisiji (T‑210/01) in Komisija proti Avstriji (C-203/03), v glavnem utemeljevala s potrebo po varovanju svojega položaja kot stranke, ne glede na to, ali je tožena ali tožeča stranka, s tem da je navajala, da bi njihovo razkritje lahko ustvarilo neravnovesje med njo in drugimi strankami v postopku, škodilo jasnosti posvetovanj pred sodiščem in bilo v nasprotju s smernicami, ki jim sledi sodišče Skupnosti. Preučiti je torej treba, ali ti razlogi utemeljujejo trditev, da je za te vloge očitno in v celoti veljala izjema, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov.
77 V ta namen je treba preučiti upoštevnost dejstva, da je bila izpodbijana odločba sprejeta na dan, na katerega sodišče še ni presojalo zadevnih vlog, ob tem pa Komisija opozarja, da datum obravnave pomeni odločujoči element pri odločitvi, ki jo je treba sprejeti glede dostopa do zaprošenih vlog, tako da naj bi bila zavrnitev dostopa nujno potrebna pred tem datumom, da bi se preprečilo, da bi bili njeni zastopniki izpostavljeni zunanjim pritiskom, zlasti s strani javnosti.
78 Na tej točki je treba priznati, da bi lahko razkritje njenih vlog pred obravnavo postavilo Komisijo v položaj, v katerem bi se morala soočiti s kritikami in ugovori zoper trditve, vsebovane v teh vlogah, s strani specialistov, tiska in javnega mnenja na splošno. Poleg teh morebitnih pritiskov na njene zastopnike bi lahko te kritike in ugovori učinkovali tako, da bi tej instituciji naložili dodatno nalogo, saj bi lahko menila, da jih je zavezana upoštevati v obrambi svojega položaja pred sodiščem, medtem ko lahko stranke v postopku, ki niso dolžne razkrivati svojih vlog, branijo svoje interese neodvisno od vsakega zunanjega vpliva.
79 V zvezi s tem Sodišče prve stopnje opozarja, da načelo enakosti orožja, ki je eden od elementov širšega pojma poštenega sojenja, vključuje obveznost dati vsaki stranki razumno možnost, da predstavi svoje trditve pod pogoji, ki je ne postavljajo v bistveno slabši položaj, kot je nasprotna stranka (glej Cour eu. D. H., sodbe z dne 27. oktobra 1993 v zadevi Dombo Beheer BV proti Nizozemski, serija A št. 274, točka 33; z dne 15. julija 2003 v zadevi Ernst in drugi proti Belgiji, točka 60, in z dne 18. aprila 2006 v zadevi Vezon proti Franciji, točka 31). Vendar pa čeprav dejstvo, da razkritje lastnih vlog ne postavlja zadevne institucije v bistveno slabši položaj pri predstavitvi stališč pred sodiščem, pa je tudi res, da lahko zagotovitev izmenjave informacij in mnenj, ki je prosta vseh zunanjih vplivov, v interesu nemotenega poteka postopka zahteva, da se odreče dostop javnosti do vlog institucij, dokler se tam vsebovane trditve ne obravnavajo pred sodiščem.
80 Poleg tega, kot je Sodišče prve stopnje že presodilo v zgoraj v točki 15 navedeni sodbi Svenska Journalistförbundet proti Svetu (točke od 136 do 138), imajo stranke pravico, da zagovarjajo svoje interese neodvisno od vsakega zunanjega vpliva, zlasti s strani javnosti. Tako stališče, čeprav ga je Sodišče prve stopnje uporabilo za presojanje zlorabe odgovora na tožbo ene stranke s strani druge stranke v postopku, je treba razumeti v tem smislu, da je treba do dneva obravnave postopek zavarovati pred vsemi zunanjimi vplivi.
81 Tako kot drugim strankam v postopku mora biti Komisiji omogočeno, da predstavi svoj položaj in razpravlja o njem brez vsakršnega zunanjega vpliva, in to toliko bolj, če stališče, ki ga zagovarja, v načelu zagotavlja pravilno uporabo prava Skupnosti. Uresničitev takega cilja zaradi narave interesov, navedenih zgoraj v točki 63, ki naj jih varuje zadevna izjema, zahteva, da se njene vloge ne razkrijejo, preden ima možnost, da jih zagovarja na javni obravnavi pred sodiščem in da ima torej pravico, da javnosti odreče dostop do njih zaradi morebitnih pritiskov na njene zastopnike, ki jih lahko sproži njihovo razkritje, ne da bi v ta namen morala opraviti konkretno presojo njihove vsebine.
82 Tako je treba zaključiti, da če postopek, na katerega se nanašajo vloge, za katere je zaprošen dostop, še ni dosegel faze obravnave, se šteje, da zavrnitev razkritja teh vlog velja za vse informacije, ki so v njih vsebovane. Vendar pa ima po obravnavi Komisija dolžnost, da opravi konkretno presojo vsakega zaprošenega dokumenta, da preveri glede na njegovo posebno vsebino, ali se ga lahko razkrije ali pa bi njegovo razkritje ogrozilo sodni postopek, na katerega se nanaša.
83 Teh zaključkov ne morejo ovreči trditve strank glede tega.
84 Prvič, zaključek, da je vloge treba splošno in avtomatično izključiti od pravice do dostopa do dneva obravnave, ne more omajati okoliščina, na katero se sklicuje tožeča stranka v svojih aktih, da je razkritje postopkovnih listin omogočeno v več državah članicah in tudi določeno v členu 40(2) EKČP, in sicer da so „[d]okumenti, deponirani pri tajniku, […] dostopni javnosti, razen če predsednik Sodišča ne odloči drugače“. Obseg te določbe je obrazložen v členu 33 Poslovnika Evropskega sodišča za človekove pravice, ki v odstavku 2 določa možnost zavrnitve dostopa do dokumenta zaradi jasno določenih javnih ali zasebnih interesov ali „kadar bi po mnenju predsednika sodišča zaradi posebnih okoliščin javnost sojenja škodovala interesom pravičnosti“.
85 V zvezi s tem zadostuje poudariti, da v nasprotju s temi določbami postopkovna pravila sodišč Skupnosti ne določajo pravice dostopa tretjih do postopkovnih listin, ki jih v sodnem tajništvu vložijo stranke.
86 Drugič, zaključka, da je treba opraviti konkretno presojo vsebine zaprošenih vlog, če se nanašajo na zadevo, glede katere je bila obravnava že opravljena, ne more omajati dejstvo, da naj bi bila Komisija – kot zatrjuje – dolžna slediti smernicam sodišča, pred katerim poteka postopek, tako da naj bi bila glede zadev, ki še niso zaključene in v katerih je stranka, dolžna zavrniti dostop do zaprošenih vlog vse do končne sodbe.
87 Res je, da so vloge strank v okviru obravnavanja pred sodiščem Skupnosti načeloma zaupne. Člen 20, drugi odstavek, Statuta Sodišča (v nadaljevanju: Statut), ki se na podlagi člena 53 Statuta uporablja tudi za Sodišče prve stopnje, določa le, da se jih posreduje strankam in tistim institucijam Skupnosti, katerih odločitve so predmet spora. Poleg tega člen 16(5), drugi pododstavek, Poslovnika Sodišča in člen 24(5), drugi pododstavek, Poslovnika Sodišča prve stopnje določata možnost samo za stranke v postopku, da pridobijo prepise procesnih aktov; člen 5(3), tretji pododstavek, Navodil sodnemu tajniku pa pogojuje dostop tretjih do postopkovnih listin z obstojem utemeljenega legitimnega interesa.
88 Vendar pa te določbe ne prepovedujejo strankam, da razkrijejo svoje vloge, ker je Sodišče potrdilo, da nobeno pravilo ali določba ne dovoljuje ali prepoveduje strankam v postopku, da razkrijejo svoje vloge tretjim in da – razen v izjemnih primerih, v katerih bi razkritje dokumenta lahko ogrozilo dobro delovanje sodnega organa, za kar pa ne gre v tem primeru – so načeloma proste pri tem, da razkrijejo svoje vloge (zgoraj v točki 42 navedeni sklep Nemčija proti Parlamentu in Svetu, točka 10). Taka trditev Sodišča ne samo, da izključuje obstoj absolutnega načela zaupnosti, ampak tudi pomeni, da razkritje vlog, ki se nanašajo na zadeve, ki še niso zaključene, ne ogroža nujno načela dobrega delovanja sodnega organa.
89 Te določbe pa tudi ne nalagajo institucijam, da v zvezi z uporabo pravil na področju dostopa do dokumentov sledijo smernicam sodišča, pred katerim poteka postopek, na katerega se nanašajo vloge, za katere je zaprošeno razkritje, saj je Sodišče ob uporabi Etičnega kodeksa iz leta 1993 že presodilo, da iz pravice vsakogar, da o njem pravično odloča nepristransko sodišče, ni mogoče izpeljati, da je sodišče, ki mu je predložen spor v odločanje, edino pooblaščeno, da podeli dostop do zadevnih postopkovnih sodnih listin, še posebej, ker ta kodeks in sodno varstvo na ravni Skupnosti glede aktov Komisije, ki omogočajo dostop do dokumentov, ki jih ima, dovolj upoštevata nevarnost, da se ogrozi neodvisnost sodišča (zgoraj v točki 36 navedena sodba Nizozemska in van der Wal proti Komisiji, točki 17 in 19). Ker v ta namen niso predvidene posebne določbe, torej ni mogoče sprejeti, da bi se lahko področje uporabe Uredbe št. 1049/2001 omejilo, ker določbe poslovnikov, navedene zgoraj v točki 87, ne urejajo dostopa tretjih in ker naj bi se uporabljale kot lex specialis (v zvezi z uporabo Etičnega kodeksa iz leta 1993 glej zgoraj v točki 15 navedeno sodbo Interporc II, točke 37, 44 in 46).
90 Končno je treba poudariti, da so edine postopkovne določbe, ki nalagajo strankam prepoved razkritja, tiste iz člena 56(2) Poslovnika Sodišča in člena 57 Poslovnika Sodišča prve stopnje, ki določajo, da se vsebine ustnega postopka v zadevah, kjer je javnost izključena, ne sme objaviti. V skladu s členom 31 Statuta so namreč obravnave javne, razen če Sodišče po uradni dolžnosti ali na predlog strank iz tehtnih razlogov odloči drugače. Taka določba o javnosti obravnav pomeni uporabo temeljnega načela, ki ga določa člen 6(1) EKČP. V skladu z ustaljeno sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (glej sodbe Evropskega sodišča za človekove praviceESČP z dne 22. februarja 1984 v zadevi Sutter proti Švici, serija A št. 74, točka 26; z dne 26. septembra 1995 v zadevi Diennet proti Franciji, serija A št. 325-A, točka 33, in z dne 5. julija 2005 v zadevi Exel proti Republiki Češki, točka 45) velja naslednje:
„Ta javnost varuje udeležence v postopku pred tajnim sodstvom, nad katerim javnost nima nadzora; pomeni tudi sredstvo, s katerim se ohranja zaupanje v sodišča. To, da je potek sojenja javen, pomaga doseči namen člena 6(1): pošteno sojenje, katerega jamstvo šteje med načela vsake demokratične družbe v smislu Konvencije.“
91 Člen 31 Statuta ob določitvi, da sodišče le izjemoma odloči, da obravnava ni javna, potrjuje, da po eni strani razkritje vlog, o katerih se je že javno razpravljalo na obravnavi in katerih povzetek je ob isti priložnosti prav tako dostopen javnosti, načeloma ne more ogroziti nemotenega poteka zadevnega postopka. Po drugi strani pa lahko o morebitni potrebi po tajnosti, popolni ali delni, odloči sodišče šele na obravnavi, tako da dejstvo, da zadevna institucija omogoči dostop šele od dneva obravnave naprej, ohrani polni učinek morebitne odločitve sodišča po uradni dolžnosti ali na predlog strank, da obravnava ni javna.
92 Iz vsega navedenega izhaja, da Komisija ni napačno uporabila prava, ker ni opravila konkretnega preizkusa vlog, ki se nanašajo na zadeve Honeywell proti Komisiji (T-209/01), General Electric proti Komisiji (T-210/01), in Komisija proti Avstriji (C-203/03), ter da ni storila napake pri presoji, s tem da je menila, da obstaja javni interes za varstvo teh vlog.
93 V skladu s členom 4(2), zadnja alinea, Uredbe št. 1049/2001 bi moral biti dostop do vlog, za katerega je zaprosila tožeča stranka, kljub temu omogočen, čeprav bi lahko njihovo razkritje dejansko ogrozilo varstvo zadevnih sodnih postopkov, če bi javni interes upravičil njihovo razkritje.
94 Pojasniti je treba, da Uredba št. 1049/2001 ne določa pojma javni interes. Pojasniti je treba tudi, da ko gre za interese, ki jih varuje zadevna izjema in v nasprotju z interesi, ki jih varujejo izjeme, določene v členu 4(1) te uredbe, pri katerih je zakonodajalec uravnovesil interese, je naloga zadevne institucije, da uravnovesi javni interes za razkritje z interesom, ki bi bil dosežen z zavrnitvijo razkritja, ob upoštevanju, če je to potrebno, trditev prosilca glede tega.
95 V obravnavanem primeru je tožeča stranka le navedla, da naj bi pravica javnosti, da je obveščena o pomembnih vprašanjih prava Skupnosti, kot so ta na področju konkurence, in o vprašanjih velikega političnega interesa, kakršna naj bi bila pri tožbah zaradi neizpolnitve, prevladala nad varstvom sodnih postopkov. Komisija je navedla, da člen 4(2), zadnja alinea, Uredbe št. 1049/2001 pomeni izjemo od izjeme in da bi zato, če bi se uporabljala sistematično, kot izraz načela javnosti, izjema, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, izgubila svoj polni učinek. Ker tožeča stranka ni navedla posebnih trditev, ki bi potrjevale obstoj nujne potrebe po obveščanju javnosti o zgoraj navedenih vprašanjih, je Komisija v izpodbijani odločbi presodila, da je javnemu interesu najbolje zadoščeno, če je varovan nemoten potek zadevnega sodnega postopka.
96 Poudariti je treba, da svoboda tiska zagotovo igra bistveno vlogo v demokratični družbi. Naloga tiska je namreč posredovati informacije o vseh vprašanjih splošnega interesa, vključno s tistimi, ki se nanašajo na redakcijo poročil in komentarjev o sodnih postopkih, kar prispeva k obveščenosti o njih in kar je popolnoma skladno z zahtevo o javnosti obravnav, na katero je opozorjeno zgoraj v točki 90. Prav tako je gotovo, da je pravica javnosti, da prejme te informacije, izraz načela javnosti, ki je izveden z vsemi določbami Uredbe št. 1049/2001, kot izhaja iz druge uvodne izjave te uredbe, po kateri javnost omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in odgovornejša do državljana v demokratičnem sistemu ter prispeva h krepitvi načela demokracije.
97 Javni interes, določen v členu 4(2), zadnja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki bi lahko upravičil razkritje dokumenta, ki bi lahko oslabilo varstvo sodnih postopkov, se mora načeloma razlikovati od zgoraj navedenih načel, iz katerih izhaja omenjena uredba. Vendar pa dejstvo, da se prosilec za dostop – kot je to v tem primeru – ne sklicuje na noben javni interes, ki bi se razlikoval od teh načel, na pomeni avtomatično, da uravnoteženje prisotnih interesov ni potrebno. Sklicevanje na ista načela lahko namreč glede na posebne okoliščine obravnavanega primera pomeni tak pritisk, da presega potrebo po varstvu spornih dokumentov.
98 Vendar pa v obravnavanem primeru ni tako. Opozoriti je namreč treba, da je po eni strani možnost, da javnost prejme informacije o tekočih zadevah, zagotovljena s tem, da se v skladu s členom 16(6) Poslovnika Sodišča in členom 24(6) Poslovnika Sodišča prve stopnje o vsaki tožbi ob vložitvi izda obvestilo v Uradnem listu ter medmrežju na spletni strani Eur-Lex in na spletni strani Sodišča, ki vsebuje med drugim predmet spora in predloge v tožbi ter razloge in bistvene trditve. Poleg tega se poročilo za obravnavo, ki vsebuje povzetek trditev strank, objavi na dan obravnave, na kateri se tudi javno razpravlja o trditvah strank.
99 Po drugi strani je treba opozoriti, da je namen uporabe izjeme, ki se nanaša na varstvo zadevnih sodnih postopkov, med drugim izogniti se vsakemu zunanjemu vplivu na njihov nemoten potek. Kot izhaja iz zgoraj navedenih stališč, se interes, ki se navezuje na varstvo takega cilja, uveljavlja neodvisno od vsebine vlog, za katere je zaprosila tožeča stranka, ker gre za interes, katerega varstvo je potrebno zaradi dobrega poteka sojenja.
100 Zaključiti je treba torej, da je Komisija pravilno menila, da je interes za zagotovitev varstva zadevnih sodnih postopkov prevladal nad splošnim interesom za razkritje, na katerega se sklicuje tožeča stranka. Poleg tega je treba poudariti, da ta omejitev ni absolutna, saj pokriva v celoti le vloge, za katere je bil dostop zavrnjen le do dneva obravnave.
101 Iz tega sledi, da Komisija ni storila očitne napake v presoji, s tem ko je menila, da interes, na katerega se je sklicevala tožeča stranka, ne more upravičiti razkritja zadevnih vlog.
102 Iz vsega navedenega izhaja, da je treba predlog za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe v delu, v katerem se nanaša na zavrnitev dostopa do vlog v zadevah Honeywell proti Komisiji (T-209/01), General Electric proti Komisiji (T-210/01), in Komisija proti Avstriji (C-203/03), zavrniti.
– Zavrnitev dostopa, ki se nanaša na vloge iz zadeve T-342/99
103 V zvezi z zavrnitvijo, da se omogoči dostop do vlog, vloženih v okviru zadeve Airtours proti Komisiji (T-342/99), ki je bila zaključena s sodbo Sodišča prve stopnje z dne 6. junija 2002, to je približno leto in pol pred sprejetjem izpodbijane odločbe, je Komisija v slednji odločbi zatrdila, da zahteva po varstvu sodnih postopkov izhaja iz dejstva, da je tej sodbi sledila odškodninska tožba proti njej (zadeva MyTravel proti Komisiji, T-212/03). Poudarila je namreč, da je ta zadeva, ki še vedno poteka pred Sodiščem prve stopnje, v tesni povezavi s postopkom, ki je bil zaključen z omenjeno sodbo, v tem smislu, da naj bi tudi trditve, ki jih je podala, da bi zagovarjala zakonitost odločbe, katere ničnost je razglasilo Sodišče prve stopnje, bile predmet posvetovanja v okviru postopka, ki še ni bil zaključen.
104 Poleg tega je treba poudariti, da je Komisija odgovor na tožbo v okviru zadeve MyTravel proti Komisiji (T-212/03) vložila 28. februarja 2004, medtem ko je bila izpodbijana odločba sprejeta 20. novembra 2003. Kot je Komisija pojasnila na obravnavi, se ob sprejetju izpodbijane odločbe še ni odločila, katere trditve, med tistimi, ki jih vsebujejo vloge, vložene v okviru že zaključene zadeve, bo navajala tudi v okviru postopka, ki še ni zaključen. Popolna zavrnitev dostopa do teh vlog torej izhaja iz želje Komisije, da ohrani možnost izbire med trditvami, ki jih bo uporabila za zagovor svojega stališča v zadevi, ki še ni zaključena.
105 S tako utemeljitvijo pa očitno ni mogoče dokazati, da velja za zavrnitev dostopa do spornih vlog zadevna izjema, v tem smislu, da bi v celoti potrebovale varstvo zato, ker naj bi njihovo razkritje ogrozilo postopek, ki še ni zaključen in je povezan s postopkom, na katerega se nanašajo.
106 Prvič je treba poudariti, da se vloge, za katerih dostop je zaprosila tožeča stranka, nanašajo na zadevo, ki je bila zaključena s sodbo Sodišča prve stopnje. Iz tega sledi, da ne samo, da je bila njihova vsebina javno objavljena v obliki povzetka prek poročila za obravnavo, ki ga je pripravilo Sodišče prve stopnje, in se je o njej razpravljalo na javni obravnavi, temveč je bila tudi ponovljena v sodbi Sodišča prve stopnje. Torej je glede trditev, ki so že javne – vsaj v obliki povzetka –, potreba, na katero se sklicuje Komisija, da zavrne dostop do vseh zaprošenih vlog iz edinega razloga, da se bo o tam navedenih trditvah razpravljalo v različni zadevi, ki še ni zaključena, taka, da splošnemu načelu, da se omogoči javnosti kar največji možen dostop do dokumentov institucij, odvzame vso vsebino. Posledica takega pristopa je namreč ta, da izvede očiten preobrat med pravilom, določenim v Uredbi št. 1049/2001, o pravici dostopa, in izjemami od te pravice, ki jih je treba v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 53, razlagati in uporabljati ozko.
107 Drugič je treba ugotoviti, da ni izjemoma, da zadevna institucija uporabi iste trditve v zadevah, ki se nanašajo na iste stranke, njihov predmet pa je drug, ali ki se nanašajo na druge stranke, vendar je njihov predmet isti. Okoliščina, da se bo o trditvah, ki so bile že uporabljene pred sodiščem v že zaključeni zadevi, morda presojalo tudi v podobni zadevi ali v okviru odškodninske tožbe, ki jo vloži stranka, ki je bila uspešna v postopku, v katerem se je odločalo o njeni ničnostni tožbi, nikakor ne pomeni, da obstaja nevarnost, da se ogrozi potek postopka, ki še ni bil zaključen.
108 Razlogi, ki jih je Komisija navedla v utemeljitev zavrnitve dostopa do vlog, ki se nanašajo na zadevo Airtours proti Komisiji (T-342/99), bi lahko – če bi bili sprejeti – prav tako veljali v vseh primerih, kjer bi se lahko utemeljitev, vsebovana v vlogah, ki se nanašajo na že zaključeno zadevo, uporabila tudi v zadevi, ki še ni zaključena.
109 Vendar pa se je v obravnavanem primeru, kot je bilo navedeno zgoraj v točki 104, Komisija odločila za zavrnitev dostopa, ker je menila, da mora biti pri izbiri trditev, vsebovanih v teh vlogah, prosta pri izbiri tistih, ki naj bi jih uporabila tudi v zadevi, ki še ni zaključena. Taka trditev, ki vključuje tudi nemožnost, da se predvidi delni dostop, kot kršitev člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001, potrjuje, da Komisija ni dokazala, da naj bi razkritje vsebine vlog, za katere je zaprosila tožeča stranka, ogrozilo nemoten potek postopka MyTravel proti Komisiji (T-212/03), ki še vedno poteka pred Sodiščem prve stopnje.
110 Zatrjevana potreba po varstvu trditev, ki bodo, če bo to potrebno, uporabljene v postopku, ki še ni zaključen, torej ne more biti razlog za zavrnitev dostopa do vlog, ki se nanašajo na zadevo, ki je že zaključena s sodbo Sodišča prve stopnje, brez kakršne koli posebne utemeljitve, ki bi dokazovala, da naj bi njihovo razkritje ogrozilo sodni postopek, ki še ni zaključen. Bojazni Komisije ostajajo le trditve in so zato pretirano hipotetične (glej v tem smislu zgoraj v točki 54 navedeno sodbo VKI, točka 84).
111 Iz navedenega izhaja, da je Komisija storila napako pri presoji, s tem da je zavrnila dostop do vlog, ki se nanašajo na zadevo Airtours proti Komisiji (T-342/99). Predlogu za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe je treba torej ugoditi v delu, v katerem se nanaša na to zavrnitev.
Zavrnitev dostopa do dokumentov, ki temelji na izjemi, ki se nanaša na varstvo namena preiskave, določene v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001
Trditve strank
112 Tožeča stranka navaja, da Komisija ne more zavrniti razkritja svojih vlog, opirajoč se na izjemo, ki se nanaša na varstvo namena preiskave, iz razloga, da so bile predložene v okviru postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti, ki še vedno potekajo pred Sodiščem, ali ki čeprav jih je Sodišče že zaključilo s sodbo, še vedno potekajo pred Komisijo. Poudarja, da imajo tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti poseben pomen na politični ravni, tako da je politični interes, ki se navezuje na dostop do dokumentov v tej zadevi, velik in se povečuje hkrati z razvojem preiskave.
113 Ker ima izjema, ki se nanaša na varstvo namena preiskave, močno dejansko sestavino in je v glavnem povezana z ukinitvijo ali s spremembo dokazov, se tveganje, da se ogrozi javni interes, ki se nanaša na varstvo preiskav, zmanjšuje sproti s pridobivanjem dokazov. Tožeča stranka meni, da ker se javni interes za razkritje stalno povečuje, javni interes za varstvo preiskav pa zmanjšuje, bi bilo treba dokumente institucij, ki se nanašajo na tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, razkriti vsaj delno ali pa v nezaupni različici. Komisija bi torej morala biti v primeru zavrnitve dostopa zavezana, da dokaže resno grožnjo za zadevni javni interes.
114 Po mnenju tožeče stranke je trenutek, od katerega javni interes za razkritje prevlada nad varstvom preiskave, tisti, v katerem je vložena tožba pred Sodiščem, ker so v tej fazi zadeve prizadevanja za sporazumno rešitev spora že spodletele. Tako stališče naj bi bilo v skladu z zgoraj v točki 17 navedeno sodbo Petrie in drugi proti Komisiji, v kateri naj bi Sodišče prve stopnje menilo, da naj bi bili dokumenti, ki jih je Komisija pripravila pred vložitvijo tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, in sicer pisni opomini in obrazložena mnenja v okviru predhodnega postopka, izključeni iz dostopa javnosti. Poleg tega bi bilo treba opozoriti, da se ta sodba nanaša na Etični kodeks iz leta 1993 in da se člen 4(2) Uredbe št. 1049/2001 razlaga strožje glede izjem od pravice do dostopa.
115 Komisija navaja, da je namen postopka zaradi neizpolnitve obveznosti uskladitev nacionalnega prava s pravom Skupnosti in ne „preganjanje“ držav članic. Dokler Sodišče ne razsodi, naj bi bilo torej mogoče najti sporazumno rešitev, kar naj bi zahtevalo zaupnost pri dogovarjanju, kot naj bi priznalo Sodišče prve stopnje v zgoraj v točki 17 navedeni sodbi Petrie in drugi proti Komisiji (točka 68). Trditve tožeče stranke, da se ta tožba nanaša le na predhodni postopek – ker so bili zaprošeni dokumenti v tej zadevi pisni opomini in obrazložena mnenja –, naj ne bi bile utemeljene, saj je Sodišče prve stopnje dalo jasno vedeti, da se zahteva po zaupnosti nanaša na celoten postopek zaradi neizpolnitve obveznosti vse do razglasitve sodbe (zgoraj v točki 17 navedena sodba Petrie in drugi proti Komisiji, točka 68).
116 Komisija dodaja, sklicujoč se na Prilogo II k 20. poročilu o nadzoru uporabe prava Skupnosti, da statistike iz leta 2002 kažejo na učinkovitost dogovarjanj med njo in državami članicami ob kršitvah, saj je iz njih razvidno, da je bilo od 361 tožb, vloženih pri Sodišču, 69 umaknjenih pred razglasitvijo sodbe, 22 pa umaknjenih, preden je Komisija nadaljevala postopek pred Sodiščem iz naslova člena 228 ES. Ker se torej dogovarjanje lahko podaljša, vse dokler se ne odloči o poznejši tožbi iz naslova člena 228 ES, bi lahko razkritje njenih trditev škodilo postopku, ki poteka zaradi kršitve, s tem da bi ogrozilo zaupnost med Komisijo in državami članicami.
117 Prošnja za pridobitev postopkovnih aktov v zadevi Komisija proti Avstriji (C-203/03), ki še ni zaključena, je bila zavrnjena ravno zato, da ne bi bil ogrožen cilj najti sporazumno rešitev spora med Komisijo in avstrijskimi organi. Dostop do postopkovnih aktov v zadevah Odprto nebo naj bi bil zavrnjen iz podobnih razlogov, glede na to, da naj se zadevne države članice še vedno ne bi uskladile s sodbami Sodišča, s katerimi je bila ugotovljena neizpolnitev, in ker naj povezani postopki proti drugim državam članicam še vedno ne bi bili zaključeni.
118 Končno, po mnenju Komisije ne obstaja javni interes za razkritje postopkovnih aktov iz vseh postopkov zaradi kršitev, razen če bi izjemi, ki se nanaša na varstvo namena preiskav, odvzeli polni učinek. Komisija poudarja, da je v izjavi ob sprejetju Uredbe št. 1049/2001 potrdila, da sprejema, „da vsi postopki zaradi kršitev ne spadajo nujno med izjeme, določene v členu 4(2) Uredbe, ker je menila, da trenutno besedilo v ničemer ne vpliva na trenutno prakso glede varstva zaupnosti, ki je zagotovljena zaradi opravljanja njenih nalog, za katere je odgovorna na področju nadzora spoštovanja prava Skupnosti“ (zapisnik Sveta z dne 6. junija 2001, doc. 9204/01 ADD 1, str. 3). Poleg tega naj bi bil javni interes za varstvo v možnosti, ki jo ima, da spodbudi državo članico, da se uskladi s pravom Skupnosti, za kar naj bi bila potrebna zaupnost med njima in zavrnitev vsakršnega dostopa do dokumentov pred zaključkom zadeve.
Presoja Sodišča prve stopnje
119 Opozoriti je treba, da je izjemo, ki se nanaša na varstvo namena preiskav, določil že Etični kodeks iz leta 1993. Kot je bilo že poudarjeno zgoraj v točki 62 v zvezi z varstvom sodnih postopkov, so razlike med tem kodeksom in Uredbo št. 1049/2001 po eni strani v dejstvu, da je navedeni kodeks predvidel možnost, da omeji dostop do vseh dokumentov, katerih razkritje bi „lahko ogrozilo“ preiskavo, medtem ko se navedena uredba nanaša na primere, v katerih bi razkritje „ogrozilo“ take postopke, in po drugi strani v dejstvu, da navedeni kodeks ne določa, da lahko javni interes prevlada nad interesom varstva namena preiskav. V nasprotju z Etičnim kodeksom iz leta 1993 pa Uredba št. 1049/2001 ne vsebuje definicije preiskave.
120 V skladu s sodno prakso, ki se nanaša na to izjemo, ki je bila vzpostavljena na podlagi Etičnega kodeksa iz leta 1993, se je štelo za veljavno, da Komisija na podlagi te izjeme zavrne dostop do dokumentov, ki se nanašajo na preiskave o morebitni neizpolnitvi obveznosti glede prava Skupnosti, ki lahko privede do začetka postopka na podlagi člena 226 ES (zgoraj v točki 67 navedena sodba WWF UK proti Komisiji, in zgoraj v točki 53 navedena sodba Bavarian Lager proti Komisiji) ali ki je dejansko privedla do začetka takega postopka (zgoraj v točki 17 navedena sodba Petrie in drugi proti Komisiji). V teh primerih se je štelo, da je zavrnitev dostopa upravičena zato, ker države članice upravičeno pričakujejo od Komisije, da ta spoštuje zaupnost preiskav, ki se lahko zaključijo s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, celo po poteku določenega časa po zaključku teh preiskav (zgoraj v točki 67 navedena sodba WWF UK proti Komisiji, točka 63) in celo po tem, ko je bila zadeva predložena Sodišču (zgoraj v točki 17 navedena sodba Petrie in drugi proti Komisiji, točka 68).
121 Tako iz sodne prakse izhaja, da bi lahko razkritje dokumentov iz faze preiskave med pogajanji med Komisijo in zadevno državo članico, ogrozilo nemoten potek postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, če bi njen cilj, ki je državi članici omogočiti, da se prostovoljno uskladi z zahtevami iz pogodbe, ali ji dati možnost, da utemelji svoje stališče (sodba Sodišča z dne 29. septembra 1998 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-191/95, Recueil, str. I-5449, točka 44), lahko bil ogrožen (zgoraj v točki 53 navedena sodba Bavarian Lager proti Komisiji, točka 46). Ta zahteva po zaupnosti, kot je Sodišče prve stopnje razložilo v okviru uporabe Etičnega kodeksa iz leta 1993, ostane celo po tem, ko je bila zadeva predložena Sodišču, ker ni mogoče izključiti, da se lahko pogajanja med Komisijo in zadevno državno članico o tem, da se ta prostovoljno uskladi z zahtevami iz pogodbe, nadaljujejo med sodnim postopkom in vse do razglasitve sodbe. Ohranitev tega cilja, ki je sporazumna rešitev spora med Komisijo in zadevno državo članico, preden Sodišče razglasi sodbo, torej utemeljuje zavrnitev dostopa do dokumentov, pripravljenih v okviru postopka iz člena 226 ES (zgoraj v točki 17 navedena sodba Petrie in drugi proti Komisiji, točka 68).
122 V zvezi z vprašanjem, ali taka utemeljitev velja za vse vloge, ki jih je Komisija vložila v okviru tožb zaradi neizpolnitve obveznosti, ki še potekajo pred Sodiščem, ne glede na vsebino vsakega zaprošenega dokumenta, je treba opozoriti, da je, kot izhaja iz zgoraj v točki 73 navedenih stališč, neobstoj konkretnega preizkusa vsebine vsakega zaprošenega dokumenta sprejemljiv, če za zadevne dokumente očitno v celoti velja izjema od pravice do dostopa.
123 Tako je, če zaprošene vloge vsebujejo isto vrsto informacij in če zadevna država članica izpodbija neizpolnitev obveznosti, na katero se nanašajo. Ko namreč možnost doseči sporazumno rešitev spora med Komisijo in zadevno državo članico pomeni bistveni namen preiskave Komisije glede neizpolnitve obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi prava Skupnosti, je treba ugotoviti, da je treba zahtevo po zaupnosti postopkovnih listin, ki je nujna za dosego takega cilja, varovati, vse dokler se Sodišče ne izreče o morebitnem obstoju zadevne neizpolnitve obveznosti, s čimer se zaključi postopek v zvezi s posledicami, ki lahko nastanejo iz preiskave Komisije. Poleg tega, če ti dokumenti izkazujejo rezultate preiskave, ki je bila opravljena, da bi se dokazal obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti, lahko zanje ta izjema velja le v celoti.
124 V obravnavanem primeru je Komisija zavrnila tožeči stranki dostop do svojih vlog glede tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, o kateri v trenutku sprejetja izpodbijane odločbe še ni bilo odločeno (zadeva Komisija proti Avstriji, C-203/03), tako da je ta zavrnitev prav tako temeljila na izjemi, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, in glede osmih podobnih tožb zaradi neizpolnitve obveznosti (zadeve Odprto nebo), o katerih je bilo v trenutku sprejetja izpodbijane odločbe že odločeno s sodbo Sodišča z dne 5. novembra 2002, vendar pa se države članice s temi sodbami še niso uskladile.
125 Kot izhaja iz zgoraj navedene točke 102, za zavrnitev dostopa do vlog, ki se nanašajo na zadevo Komisija proti Avstriji (C-203/03), velja izjema, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, zato ni treba preučiti, ali lahko ta zavrnitev temelji tudi na izjemi, ki se nanaša na varstvo namena preiskave. Uporabo te izjeme je torej treba preučiti le glede zavrnitve dostopa do vlog, ki se nanašajo na zadeve Odprto nebo.
126 Ugotoviti je treba, da so vse te vloge, kolikor izkazujejo rezultate preiskav, ki jih je opravila Komisija, da bi ugotovila obstoj kršitve prava Skupnosti, tesno povezane s pričetkom postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti, v povezavi s katerimi so bile vložene, in se torej nanašajo na preiskavo v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
127 Vsekakor pa glede na to, da je treba vse izjeme od pravice do dostopa, kot je bilo opozorjeno zgoraj v točki 53, razlagati in uporabljati ozko, okoliščina, da se zaprošeni dokumenti nanašajo na varovan interes, ne more upravičiti uporabe navedene izjeme, saj mora Komisija dokazati, da bi lahko njihovo razkritje dejansko ogrozilo varstvo namena preiskave o zadevnih neizpolnitvah obveznosti.
128 Zato je naloga Sodišča prve stopnje, da preuči, ali Komisija ni storila napake pri presoji s tem, da je menila, da za zavrnitev razkritja vlog, ki jih je vložila v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, velja izjema, določena v členu 4(2), tretji odstavek, Uredbe št. 1049/2001.
129 Komisija je v izpodbijani odločbi zatrdila, da ne more dovoliti dostopa do teh vlog, ker čeprav so bile sporne zadeve zaključene s sodbami Sodišča, se zadevne države članice še niso uskladile z njimi, tako da ti postopki še vedno potekajo pred Komisijo. Po mnenju Komisije bi bila pogajanja, ki potekajo s temi državami članicami, katerih namen je, da se te prostovoljno uskladijo z zahtevami prava Skupnosti, ogrožena ob razkritju vlog, za katere je zaprosila tožeča stranka. Iz tega sledi, da cilj varstva preiskav ostaja tako dolgo, dokler se te države ne uskladijo s sodbami Sodišča. Poleg tega, kot je poudarila Komisija v odgovoru na tožbo, naj bi bili postopki, ki naj bi bili povezani z zadevami Odprto nebo, v delu, v katerem imajo isti predmet, vloženi proti drugim državam članicam in naj bi še vedno potekali pred Sodiščem.
130 Tožeča stranka prereka stališče Komisije s tem, da navaja, da zgoraj v točki 17 navedena sodba Petrie in drugi proti Komisiji v obravnavanem primeru ni upoštevna, ker se je nanašala na dokumente, pripravljene pred vložitvijo tožbe pred Sodiščem, in da to, da je bila zadeva predložena Sodišču, pomeni, da niso uspela prizadevanja za dosego sporazumne rešitve spora. Dodaja, da se ta sodba nanaša na uporabo Etičnega kodeksa iz leta 1993 in da je treba Uredbo št. 1049/2001 glede izjem od pravice do dostopa razlagati strožje.
131 Poudariti je treba, prvič, da iz zgoraj v točki 17 navedene sodbe Petrie in drugi proti Komisiji, ni mogoče izpeljati, da je mogoče le za dokumente, ki so bili pripravljeni, preden je bila zadeva predložena Sodišču, mogoče zavrniti dostop javnosti. Namen dokumentov, kakršni so pisni opomini in obrazložena mnenja, je omejiti predmet spora, kar pomeni, da morajo ti dokumenti in tožba nujno temeljiti na istih tožbenih razlogih in sredstvih (sodbi Sodišča z dne 14. julija 1988 v zadevi Komisija proti Belgiji, 298/86, Recueil, str. 4343, točka 10, in z dne 1. februarja 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji, C-203/03, ZOdl., str. I-935, točka 28). Kot je navedla Komisija v izpodbijani odločbi, so torej dokazni elementi in trditve, vsebovani v teh vlogah, enaki tem, ki jih vsebujejo akti iz predhodnega postopka, tako da razlikovanje, ki ga ustvarja tožeča stranka, ni utemeljeno.
132 Drugič, čeprav cilj doseči sporazumno rešitev pomeni smisel predhodnega postopka, je hkrati tudi res, da se – tako kot kažejo statistike, ki jih je predložila Komisija – se tak rezultat pogosto doseže šele po tem, ko je zadeva predložena Sodišču. Izključitev možnosti, da se lahko tak rezultat doseže po vložitvi tožbe, bi torej bila v nasprotju s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je doseči, da se zadevna država članica uskladi s pravom Skupnosti. Poleg tega se je v tem smislu izreklo tudi Sodišče prve stopnje, s tem da je potrdilo, da zahteva po zaupnosti ostaja tudi po predložitvi zadeve Sodišču, ker ni mogoče izključiti, da se pogajanja med Komisijo in zadevno državno članico o tem, da se ta prostovoljno uskladi z zahtevami iz pogodbe, nadaljujejo med sodnim postopkom in vse do razglasitve sodbe Sodišča (zgoraj v točki 17 navedena sodba Petrie in drugi proti Komisiji, točka 68).
133 Takega zaključka ne more ovreči trditev tožene stranke, da je smisel zadevne izjeme izogniti se spremembam dokazov in da je tako tveganje zelo zmanjšano po vložitvi tožbe Komisije pri Sodišču. Cilj zadevne izjeme, kot izhaja iz njene opredelitve, namreč ni varstvo preiskav, temveč namena teh preiskav, ki je, kot izhaja iz sodne prakse, navedene zgoraj v točkah 120 in 121, v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti doseči, da se zadevna država članica uskladi s pravom Skupnosti. Iz tega razloga lahko zadevna izjema velja za različne akte preiskave, dokler ta cilj ni dosežen, čeprav je preiskava ali posebna inšpekcija, iz katere izhaja dokument, za katerega je zavrnjen dostop, zaključena (zgoraj v točki 53 navedena sodba Franchet in Byk proti Komisiji, točka 110, ter po analogiji, v zvezi z uporabo Etičnega kodeksa iz leta 1993, sodba Sodišča prve stopnje z dne 13. septembra 2000 v zadevi Denkavit Nederland proti Komisiji, T-20/99, Recueil, str. II-3011, točka 48).
134 V obravnavanem primeru je na dan sprejetja izpodbijane odločbe Sodišče po približno enem letu že razglasilo sodbe, s katerimi so bile ugotovljene kršitve, ki jih je Komisija očitala zadevnim državam članicam. Torej ni mogoče izpodbijati, da na ta dan nobena preiskava, s katero bi se dokazal obstoj zadevnih neizpolnitev obveznosti in ki bi jo lahko ogrozilo razkritje zaprošenih dokumentov, ni več potekala.
135 Vendar pa je treba preveriti, kot zahteva Komisija, ali se za dokumente, ki se nanašajo na preiskave, lahko šteje, da zanje velja izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, pri tem da so zadevne preiskave zaključene in so se končale ne samo z vložitvijo tožb pri Sodišču, ampak tudi s sodbami, ki jih je to razglasilo. Ugotoviti je torej treba, ali lahko cilj doseči sporazumno rešitev spora, na katerega se je sklicevala Komisija, da bi utemeljila zavrnitev dostopa, ostaja tudi po izreku sodb, s katerimi so ugotovljene neizpolnitve obveznosti, za katere so bile opravljene preiskave Komisije.
136 V zvezi s tem je treba poudariti, da so na podlagi sodb, s katerimi je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti, zadevne države članice na podlagi člena 228(1) ES zavezane, da sprejmejo vse ukrepe, potrebne za njihovo izvršitev. Čeprav člen 228 ES ne določa roka, v katerem je treba izvršiti sodbo, pa iz ustaljene sodne prakse izhaja, da interes za takojšnjo in enotno uporabo prava Skupnosti zahteva, da se ta izvršitev začne takoj in konča v najkrajšem mogočem roku (sodbi Sodišča z dne 4. julija 2000 v zadevi Komisija proti Grčiji, C-387/97, Recueil, str. I-5047, točki 81 in 82, ter z dne 25. novembra 2003 v zadevi Komisija proti Španiji, C-278/01, Recueil, str. I-14141, točki 26 in 27). Ko Sodišče prizna, da država članica ni izpolnila obveznosti iz Pogodbe, je ta država zavezana, da se uskladi s to sodbo, ne da bi bil ta rezultat odvisen od rezultata pogajanj s Komisijo.
137 Seveda pa ni mogoče izključiti, da zadevna država članica vztraja pri svoji neizpolnitvi obveznosti, vključno z izvršitvijo sodbe Sodišča, kar lahko povzroči, da Komisija na podlagi člena 228(2) ES sproži nov postopek zaradi neizpolnitve obveznosti. Vsekakor pa mora v takem primeru Komisija opraviti novo preiskavo, ki vključuje nov predhodni postopek in morda privede do nove predložitve zadeve Sodišču. Preiskava, ki vodi do vložitve tožbe na podlagi člena 228 ES, je torej nova glede na tisto, ki je bila opravljena ob vložitvi tožbe na podlagi člena 226 ES, ker je njen cilj dokazati, da kršitev, ki je bila ugotovljena s sodbo Sodišča, po razglasitvi te sodbe še vedno obstaja.
138 Poleg tega je treba opozoriti, da člen 228(2) ES, ker se nanaša na neizvršitev sodbe Sodišča, določa sredstva, katerih cilj je spodbuditi državo članico zamudnico k izvršitvi sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti in s tem zagotoviti učinkovito uporabo prava Skupnosti. Ukrepa, predvidena s to določbo, torej pavšalni znesek in denarna kazen, dejansko zasledujeta enak cilj, to je na državo članico izvajati ekonomski pritisk, ki jo spodbudi, da odpravi ugotovljeno neizpolnitev obveznosti (sodbi Sodišča z dne 12. julija 2005 v zadevi Komisija proti Franciji, C-304/02, ZOdl., str. I-6263, točki 80 in 91, ter z dne 14. marca 2006 v zadevi Komisija proti Franciji, C-177/04, ZOdl., str. I-2461, točki 59 in 60).
139 Končno, dopustiti, da za različne dokumente, ki se nanašajo na preiskave, velja izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, dokler ni odločeno o ukrepih, ki sledijo tem postopkom, tudi če je potrebna nova preiskava, ki morda privede do vložitve tožbe na podlagi člena 228(2) ES, bi privedlo do tega, da bi bil dostop do teh dokumentov odvisen od naključnih dogodkov, in sicer tega, da zadevna država članica ne bi spoštovala sodbe Sodišča, s katero je ugotovljena neizpolnitev obveznosti, in vložitve tožbe na podlagi člena 228(2) ES, ki je v diskreciji Komisije. Vsekakor bi šlo za prihodnje in negotove dogodke, ki so odvisni od hitrosti in marljivosti različnih zadevnih organov.
140 Taka rešitev bi bila v nasprotju s ciljem, da se javnosti zagotovi največji mogoč dostop do dokumentov institucij, da bi se državljanom omogočil učinkovitejši nadzor nad zakonitostjo izvajanja oblasti (glej v tem smislu zgoraj v točki 53 navedeno sodbo Franchet in Byk proti Komisiji, točka 112, ter med drugim po analogiji, v zvezi z uporabo Etičnega kodeksa iz leta 1993, zgoraj v točki 15 navedeno sodbo Interporc II, točka 39, in zgoraj v točki 56 navedeno sodbo JT’s Corporation proti Komisiji, točka 50).
141 Glede na okoliščino, navedeno v odgovoru na tožbo, da zadeve, ki imajo isti predmet kot zadeve Odprto nebo, še niso zaključene pred Sodiščem, zadostuje navedba, prvič, da Komisija nikakor ni razložila, kako naj bi bila možnost doseči sporazumno rešitev z državami članicami, na katere se nanašajo te zadeve, ogrožena z razkritjem vlog, ki jih je vložila v okviru postopkov proti drugim državam članicam in ki so že bile zaključene s sodbami Sodišča. Drugič, kot je bilo poudarjeno zgoraj v točkah 106 in 107, zveza med dvema ali več zadevami, bodisi da imajo iste stranke ali isti predmet, sama po sebi ne more utemeljiti zavrnitve dostopa, razen če bi bil izveden očiten preobrat med načelom prostega dostopa do dokumentov institucij in izjemami od tega načela, kot jih določa Uredba št. 1049/2001.
142 Iz vsega navedenega izhaja, da je Komisija storila napako pri presoji, s tem da je zavrnila dostop do dokumentov, ki se nanašajo na zadeve Odprto nebo. Predlogu za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe v delu, v katerem se nanaša na to zavrnitev, je torej treba ugoditi.
Stroški
143 V skladu s členom 87(3) Poslovnika lahko Sodišče prve stopnje, če vsaka stranka uspe samo deloma, odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške. Glede na okoliščine v tem primeru se odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške, ker je vsaka stranka uspela samo deloma.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (veliki senat)
razsodilo:
1) Odločba Komisije z dne 20. novembra 2003 je razglašena za nično v delu, v katerem je zavrnila dostop do vlog, ki jih je Komisija vložila pri Sodišču v okviru zadev Komisija proti Združenemu kraljestvu (C‑466/98), Komisija proti Danski (C-467/98), Komisija proti Švedski (C-468/98), Komisija proti Finski (C-469/98), Komisija proti Belgiji (C‑471/98), Komisija proti Luksemburgu (C-472/98), Komisija proti Avstriji (C-475/98) in Komisija proti Nemčiji (C-476/98) ter pri Sodišču prve stopnje v okviru zadeve Airtours proti Komisiji (T-342/99).
2) V preostalem se tožba zavrne.
3) Vsaka stranka nosi svoje stroške.
Vesterdorf | Jaeger | Pirrung |
Vilaras | Legal | Martins Ribeiro |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 12. septembra 2007.