SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
18 dicembre 1997 (1)
«Aiuti di Stato Riduzione degli oneri sociali Archiviazione della denuncia
Interesse ad agire Irricevibilità»
Nella causa T-178/94,
Asociación Telefónica de Mutualistas (ATM), associazione di diritto spagnolo con
sede in Madrid, con gli avv.ti Juan Eugenio Blanco Rodríguez, Bernardo Vicente
Hernández Bataller, del foro di Madrid, e Lydie Lorang, del foro di Lussemburgo,
con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio dell'Avv. André Sérébriacoff,
11, rue Goethe,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata, nella fase scritta del
procedimento, inizialmente dai signori Francisco Enrique González Diaz e Michel
Nolin, poi dai signori Francisco Santaolalla e Nolin, e, nella trattazione orale, dal
signor Fernando Castillo de la Torre, membri del servizio giuridico, in qualità di
agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la
Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della
Commissione, comunicata all'Asociación Telefónica de Mutualistas con lettera
D/30508 del 15 febbraio 1994, di archiviare la denuncia presentata da tale
associazione in ordine agli aiuti pubblici di cui avrebbe beneficiato la società per
azioni Compañia Telefónica de España,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Prima Sezione ampliata),
composto dal signor A. Saggio, presidente, dal signor A. Kalogeropoulos, dalla
signora V. Tiili e dai signori R.M. Moura Ramos e J. Pirrung, giudici,
cancelliere: signora B. Pastor, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 30
settembre 1997,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti all'origine della denuncia
- 1.
- L'associazione ricorrente, denominata Asociación Telefónica de Mutualistas (in
prosieguo: l'«ATM»), è stata creata nel 1987 al fine di provvedere alla tutela dei
diritti dei soci della Institución Telefónica de Previsión (in prosieguo: l'«ITP»), una
mutua di previdenza sociale creata dalla Compañia Telefónica de España, SA (in
prosieguo: la «TESA») a beneficio dei suoi dipendenti e pensionati.
- 2.
- La TESA è una società commerciale per azioni a partecipazione statale. Essa ha
ottenuto dallo Stato spagnolo la concessione del servizio pubblico telefonico di
base. Nel 1992 la partecipazione dello Stato ha raggiunto il 32% del capitale sociale
di questa società, mentre il capitale restante è ripartito tra 300 000 altri azionisti
che detengono ciascuno meno dello 0,5% delle quote sociali. La ricorrente ha
precisato all'udienza che lo Stato possiede attualmente il 21% del capitale sociale.
Per il resto, lo Stato nomina la maggioranza dei membri degli organi amministrativi
della TESA.
- 3.
- L'ITP è stata creata dalla TESA nel 1944, sulla base di una legge del 6 dicembre
1941 relativa ai fondi di mutuo soccorso e alle mutue di previdenza sociale e del
suo regolamento di applicazione, approvato con decreto 26 maggio 1943. Ai sensi
di tale regolamento, questi fondi e queste mutue erano disciplinati dalle rispettive
disposizioni statutarie e regolamentari, a condizione che queste ultime fossero
conformi a quanto stabilito dalla legge e dal detto regolamento di applicazione.
Tale normativa prevedeva poi che le prestazioni fornite da tali organismi fossero
considerate compatibili con i benefici che i membri di questi ultimi potevano
ricavare dal regime delle assicurazioni sociali obbligatorie stabilito dallo Stato, a
meno che disposizioni legislative di contenuto contrario o disposizioni esplicite del
ministero del Lavoro dichiarassero che le dette prestazioni si sostituivano a quelle
delle assicurazioni sociali obbligatorie.
- 4.
- Dal 1966 l'ITP presenta, per quanto riguarda la previdenza sociale per
pensionamento, invalidità permanente, nonché per morte e superstiti a seguito di
normale malattia, il carattere di ente sostitutivo rispetto alla previdenza sociale
generale. D'altro canto, le prestazioni fornite dall'ITP sarebbero state superiori a
quelle fornite dal sistema pubblico.
- 5.
- Le prestazioni fornite dalle mutue, così come i contributi che erano loro versati,
erano stabilite nel rispettivo regolamento. I contributi della TESA all'ITP sono stati
inizialmente fissati nel regolamento della ITP al 7%, poi successivamente portati
all'8% e al 9% delle retribuzioni versate ai lavoratori.
- 6.
- Dal fascicolo risulta altresì che gli enti e le imprese che, avendo una mutua la quale
in una certa misura si sostituisce al regime generale di previdenza sociale, sono
esclusi dalla copertura da parte del regime generale di taluni rischi, beneficiano
dell'applicazione di un coefficiente riduttore sull'aliquota generale di contribuzione.
I coefficienti erano determinati ogni anno con decreto del ministro incaricato della
previdenza sociale. E' pacifico che la riduzione poteva raggiungere il 14% delle
retribuzioni.
- 7.
- L'obiettivo della legge generale sulla previdenza sociale del 1966 è stato quello di
coordinare ed unificare le assicurazioni sociali generali. Tale legge prevede, in via
di principio, che sono integrati nel regime generale di previdenza sociale i gruppi
inclusi nell'ambito di applicazione del sistema di previdenza sociale ma non ancora
coperti da questo regime.
- 8.
- Un regio decreto del 20 novembre 1985 stabilisce che le istituzioni in cui rientrano
i gruppi da integrare saranno tenute ad operare a favore della previdenza sociale
la compensazione finanziaria corrispondente agli oneri ed obblighi che verranno
assunti dalla previdenza stessa e che, nel caso in cui le risorse disponibili per
provvedere al pagamento degli obblighi per i quali tali istituzioni si sostituiscono
alla previdenza sociale non siano sufficienti a coprire i costi dell'integrazione, la
differenza venga conferita dagli enti o imprese che sono obbligati a fornire la
copertura finanziaria per il pagamento delle prestazioni che le istituzioni di cui
trattasi concedevano.
- 9.
- Nel frattempo, nel 1977, il ministro del Lavoro ha approvato il regolamento
modificato dell'ITP. Il punto 4 delle disposizioni transitorie contiene attualmente
la menzione secondo cui la TESA «fornisce il suo avallo all'effettuazione delle
prestazioni che l'ITP dovrà assicurare per un periodo di dieci anni e, per
concretizzare questa responsabilità, l'importo massimo garantito sarà fissato
annualmente, e l'avallo sarà rinnovabile annualmente in modo tale che la sua
durata copra il periodo di dieci anni a decorrere da ogni rinnovo». Secondo la
ricorrente, la costituzione dell'avallo è stata addirittura richiesta dalla pubblica
amministrazione perché il regolamento potesse essere approvato.
- 10.
- Secondo il verbale della riunione del comitato direttivo dell'ITP del 24 luglio 1979,
tale comitato ha constatato che la TESA aveva assicurato, nell'ambito
dell'acquisizione da parte dell'ITP di un pacchetto di azioni della TESA, di
sottoscrivere taluni impegni nei confronti della ITP. Tali impegni consistevano, in
particolare, «nell'estensione dell'avallo di cui sopra al fine di coprire le riserve
tecniche messe in evidenza negli studi attuariali» e nell'obbligo di mantenere
questo avallo, rinnovato annualmente, come precisato nella disposizione transitoria
menzionata al punto precedente.
- 11.
- La ricorrente sostiene, senza essere contraddetta al riguardo dalla Commissione,
che la TESA ha fissato l'importo dell'avallo solo per il suo bilancio dell'esercizio
1977, quantificandolo ad 8 miliardi di PTA.
- 12.
- La ricorrente sostiene inoltre che il consiglio di amministrazione della TESA ha
ritenuto, nella sua riunione del 28 gennaio 1987, che il periodo di dieci anni,
durante il quale l'avallo inizialmente concesso nel 1977 doveva rimanere in vigore,
fosse scaduto e che esso ha allora annullato tale avallo.
- 13.
- Il 27 dicembre 1991 il Consiglio dei ministri spagnolo ha deciso di integrare nel
regime generale di previdenza sociale i gruppi dei lavoratori in servizio e dei
pensionati dell'ITP. Il ministero del Lavoro e della Previdenza sociale ha
successivamente stabilito gli effetti dell'integrazione in un decreto del 30 dicembre
1991. La direzione generale della pianificazione e del riassetto economico della
previdenza sociale, autorizzata a tal fine, ha fissato, con la risoluzione del 25
maggio 1992, i costi di tale integrazione. In tale risoluzione era inoltre stabilito che,
se le risorse dell'ITP si fossero rivelate insufficienti, la TESA sarebbe stata
obbligata a versare la differenza tra i versamenti effettuati dall'ITP e l'importo
totale da corrispondere per i pensionati. Per quanto riguarda il sistema di
previdenza integrativa, è stato concluso, in data 8 luglio 1992, un accordo col quale
la TESA si è impegnata a versare talune prestazioni a favore dei beneficiari.
- 14.
- Il 10 giugno 1992 il ministero dell'Economia e delle Finanze ha disposto lo
scioglimento d'ufficio e la liquidazione dell'ITP. La ricorrente ha tuttavia fatto
rilevare, senza essere contraddetta al riguardo dalla convenuta, che la procedura
di scioglimento non era però ancora definitivamente conclusa.
Procedimento amministrativo
- 15.
- In tale contesto, il 1° luglio 1993 è stata presentata alla Commissione, a nome
dell'ATM, una denuncia con cui si lamentava che i pubblici poteri spagnoli
avessero consentito una diminuzione degli oneri sociali della TESA, fatto
configurante un aiuto di Stato. Le misure censurate nella denuncia, descritte alla
luce delle precisazioni fornite nel corso del procedimento amministrativo e del
procedimento giurisdizionale, sono le seguenti.
- 16.
- In primo luogo, l'aiuto consisterebbe nel fatto che le autorità pubbliche hanno
consentito alla TESA di beneficiare, tra il 1982 e la fine del 1991, della differenza
tra l'importo da essa effettivamente versato all'ITP a titolo di contributi, da un lato,
e l'importo dei contributi che essa, grazie ad un coefficiente riduttore, non ha
dovuto versare al sistema generale di previdenza sociale, dall'altro. Tale aiuto
ammonterebbe a 270 miliardi di PTA. Per il resto, la ricorrente ha chiesto alla
Commissione di ingiungere alla TESA di versare all'ITP tale differenza.
- 17.
- In secondo luogo, le autorità pubbliche avrebbero consentito l'annullamento di un
avallo che la TESA sarebbe stata obbligata a mantenere in essere affinché l'ITP
potesse sempre contare su una copertura sufficiente delle prestazioni a suo carico
per i dieci anni seguenti. Questa misura pubblica avrebbe procurato alla TESA un
beneficio pari a 8 miliardi di PTA.
- 18.
- Nella denuncia, la ricorrente ha inoltre affermato che tali misure di aiuto avevano
portato l'ITP ad una situazione deficitaria e che quest'ultima era stata di
conseguenza messa in liquidazione.
- 19.
- La Commissione, con lettera 12 agosto 1993, ha invitato la ricorrente a presentare
osservazioni integrative della sua denuncia. In seguito ad una riunione tenutasi il
15 settembre 1993, la ricorrente ha comunicato ulteriori informazioni con lettera
29 ottobre 1993. Con lettera del 12 novembre 1993, la Commissione ha inoltre
invitato la ricorrente a completare le sue informazioni, invito a cui è stato
ottemperato con lettera del 3 dicembre 1993.
- 20.
- Secondo la risposta della Commissione a un quesito posto dal Tribunale, non è
intercorsa corrispondenza con lo Stato spagnolo né vi è stata alcuna decisione
formale rivolta allo Stato.
- 21.
- A conclusione dello scambio di corrispondenza svoltosi tra la Commissione e la
ricorrente, la Commissione, con lettera D/30508 del 15 febbraio 1994 (in prosieguo:
la «lettera del 15 febbraio 1994»), indirizzata al rappresentante della ricorrente,
signor Molina del Pozo, ha comunicato che, dopo un esame di tutte le informazioni
ad essa sottoposte, non era emersa alcuna prova dell'esistenza di un aiuto di Stato
a favore della TESA. Pertanto la Commissione ha archiviato la denuncia della
ricorrente senza darvi seguito.
- 22.
- La motivazione della lettera del 15 febbraio 1994 è così formulata:
«Non si configura alcun intervento dello Stato nell'annullamento dell'[avallo (...)]
Benché la TESA sia una società in cui la maggioranza del capitale è detenuta dallo
Stato, né lo Stato né alcun altro dei suoi azionisti è in via di principio responsabile
degli atti o degli impegni assunti dalla TESA, che ha una personalità giuridica
distinta.
Se l'ITP e i dipendenti si ritengono lesi nei loro diritti per l'inadempimento di un
impegno imputabile alla TESA, essi possono chiedere un risarcimento, così come
hanno fatto, dinanzi ai giudici nazionali competenti i quali, se lo ritengono giusto,
reintegreranno i denuncianti nei loro diritti».
«L'esenzione dal pagamento di taluni importi alla previdenza sociale [generale] è
stata decisa dal governo spagnolo in conformità alla normativa spagnola generale
in materia sociale, in quanto i requisiti posti da tali norme erano soddisfatti dalla
TESA. Sulla questione dell'eventuale inadempimento da parte della TESA degli
impegni da essa assunti in base alla normativa generale menzionata, il Tribunal
Supremo spagnolo ha dichiarato, con sentenza 26 dicembre 1990, che, alla lucedella normativa generale in materia, la TESA non era tenuta ad effettuare nei
confronti dell'ITP conferimenti superiori a quelli da essa effettivamente operati. Di
conseguenza, la Commissione non può concludere che la differenza menzionata
costituisce un aiuto di Stato, poiché questa situazione non è incompatibile con la
normativa generale in materia.
(...)
in ogni caso, la domanda della denunciante, diretta ad ottenere che la Commissione
ingiunga alla TESA di versare all'ITP l'importo della differenza, non è compatibile
col diritto comunitario, poiché la Commissione, nel caso dell'esistenza di un aiuto
e dell'incompatibilità di quest'ultimo, ne ingiungerebbe il rimborso allo Stato».
Procedimento
- 23.
- Alla luce di quanto sopra la ricorrente, con atto depositato nella cancelleria del
Tribunale il 22 aprile 1994, ha proposto il presente ricorso.
- 24.
- Con atto separato ai sensi dell'art. 114, n. 1, del regolamento di procedura, la
convenuta ha sollevato un'eccezione di irricevibilità nei confronti del presente
ricorso, registrata nella cancelleria del Tribunale il 28 luglio 1994.
- 25.
- La ricorrente ha presentato le sue osservazioni sull'eccezione di irricevibilità il 12
settembre 1994.
- 26.
- Con ordinanza del Tribunale 14 giugno 1995 l'eccezione di irricevibilità è stata
riunita al merito.
- 27.
- Le parti hanno depositato il controricorso, la replica e la controreplica nella
cancelleria del Tribunale rispettivamente il 21 agosto 1995, il 9 ottobre 1995 e il 15
dicembre 1995.
- 28.
- Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione ampliata) è passato
alla fase orale. Nell'ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il
Tribunale ha rivolto alle parti taluni quesiti scritti, ai quali queste ultime hanno
debitamente risposto.
- 29.
- Le difese orali delle parti e le risposte di queste ultime ai quesiti orali del
Tribunale sono state sentite all'udienza del 30 settembre 1997.
Conclusioni delle parti
- 30.
- La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
dichiarare il ricorso ricevibile ed accoglierlo;
annullare la lettera del 15 febbraio 1994 con la quale la Commissione
comunica di aver archiviato la denuncia presentata dalla ricorrente;
condannare la Commissione alle spese.
- 31.
- La convenuta conclude che il Tribunale voglia:
in via principale, dichiarare il ricorso irricevibile;
in subordine, respingere il ricorso;
condannare la ricorrente alle spese.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
- 32.
- La convenuta solleva due motivi di irricevibilità nei confronti del ricorso. Innanzi
tutto la ricorrente non avrebbe interesse ad agire. In secondo luogo, non vi sarebbe
un atto impugnabile da parte della ricorrente e, in ogni caso, essa non proverebbe
la propria legittimazione ad agire ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato
CE.
- 33.
- Per quanto riguarda il primo motivo di irricevibilità, l'assenza d'interesse ad agire
deriverebbe innanzi tutto dal fatto che, anche nel caso in cui gli interventi finanziari
dello Stato spagnolo a favore della TESA fossero effettivamente aiuti di Stato
incompatibili con il mercato comune, un'eventuale ingiunzione di rimborso non
arrecherebbe alcun beneficio alla ricorrente, dato che gli oneri sociali non percepiti
dovrebbero essere restituiti allo Stato spagnolo e non all'ITP o all'ATM. Secondo
la convenuta, l'ordinamento giuridico spagnolo non prevede alcuna possibilità di
compensare la differenza tra i contributi normali alla previdenza sociale e i minori
contributi versati dalla TESA all'ITP, così come avrebbe stabilito il Tribunal
Supremo nella sua sentenza sopra menzionata.
- 34.
- La convenuta aggiunge che, alla luce dello scioglimento dell'ITP, un rimborso a
favore di questa è addirittura giuridicamente impossibile dal 1992. Anche se gli
asseriti aiuti da restituire dovessero essere versati nelle casse dell'ITP, il loro
importo, a seguito della liquidazione, dovrebbe essere versato alla previdenza
sociale per far fronte al costo della sua integrazione nel sistema generale di
previdenza sociale.
- 35.
- In secondo luogo, la mancanza d'interesse ad agire deriverebbe dal fatto che il
preteso aiuto di Stato andrebbe unicamente a beneficio della TESA, impresa con
la quale né la ricorrente né i suoi aderenti si troverebbero, direttamente o
indirettamente, in rapporti di concorrenza. La convenuta fa riferimento, a tal
riguardo, alle ordinanze della Corte 30 settembre 1992, causa C-295/92,
Landbouwschap/Commissione (Racc. pag. I-5003), e 8 aprile 1981, cause riunite
197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Ludwigshafener Walzmühle
Erling e a./CEE (Racc. pag. 1041), sostenendo che l'analisi dei rapporti di
concorrenza, al fine di determinare l'esistenza o l'assenza di un interesse ad agire,
dev'essere effettuata con riferimento alla ricorrente e non a persone o imprese che
potrebbero, se del caso, essere attualmente o potenzialmente pregiudicate dall'atto
di cui trattasi. Nella fattispecie, né l'ATM né i suoi aderenti si troverebbero
direttamente o indirettamente in rapporti di concorrenza con la TESA, né in altri
rapporti pertinenti dal punto di vista della libera concorrenza. Ne deriva, secondo
la convenuta, che il mantenimento o l'annullamento della decisione impugnata non
pregiudica in alcun modo gli interessi dell'ATM.
- 36.
- Il secondo motivo di irricevibilità è relativo all'assenza di un atto impugnabile da
parte della ricorrente. La convenuta sostiene innanzi tutto che la lettera del 15
febbraio 1994 non è una decisione diretta alla ricorrente poiché, a differenza di
quanto previsto dal regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo
regolamento di applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato (GU 1962, n. 13, pag.
204), nel settore degli aiuti di Stato non esiste alcun procedimento di denuncia che
possa portare, se la ricorrente lo desidera, ad una decisione di cui quest'ultima
possa essere destinataria e che possa formare oggetto di un ricorso di
annullamento. Questa posizione, secondo la Commissione, è chiaramente
confermata dalle sentenze della Corte 24 marzo 1993, causa C-313/90, CIRFS e
a./Commissione (Racc. pag. I-1125), e 19 maggio 1993, causa C-198/91,
Cook/Commissione (Racc. pag. I-2487), e sintetizzata nelle conclusioni dell'avvocato
generale Tesauro per la citata sentenza Cook/Commissione (Racc. pag. I-2502).
- 37.
- In realtà, una lettera come quella di cui trattasi nel caso di specie sarebbe solo
un'informazione relativa ad una decisione diretta allo Stato membro, unico
destinatario delle decisioni nel settore degli aiuti di Stato. Essa si limiterebbe a
portare il contenuto di una decisione propriamente detta a conoscenza di coloro
che hanno denunciato l'esistenza dell'aiuto. La lettera del 15 febbraio 1994 non
porrebbe quindi di per sé un termine al procedimento, il quale potrebbe del resto
essere riaperto qualora l'impresa denunciante fornisse nuovi elementi di fatto o di
diritto che giustificassero tale riapertura.
- 38.
- Inoltre, la convenuta ritiene che, in ogni caso, la ricorrente non sia individualmente
interessata da una decisione come richiede l'art. 173, quarto comma, del Trattato.
In quanto associazione privata che agisce nel presente procedimento nell'interesse
dei suoi membri e non nell'interesse proprio, la ricorrente non sarebbe interessata
individualmente da una decisione con cui si dichiara che il preteso intervento
finanziario dello Stato a favore della TESA non costituisce un aiuto di Stato ai
sensi dell'art. 92 del Trattato. Più precisamente essa non avrebbe svolto il ruolo di
interlocutore privilegiato ai sensi della sentenza della Corte 2 febbraio 1988, cause
riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Van der Kooy e a./Commissione (Racc. pag. 219). Allo
stesso modo, anche se la sentenza del Tribunale 6 luglio 1995, cause riunite
T-447/93, T-448/93 e T-449/93, AITEC e a./Commissione (Racc. pag. II-1971), ha
confermato che un'associazione di categoria poteva essere considerata
individualmente interessata da una decisione, in quanto poteva dimostrare che la
posizione concorrenziale di taluni dei suoi aderenti era stata sensibilmente
pregiudicata dagli aiuti di cui trattasi e un eventuale ricorso dei detti aderenti
sarebbe stato ricevibile ai sensi della sentenza della Corte 28 gennaio 1986, causa
169/84, Cofaz e a./Commissione (Racc. pag. 391), la Commissione ritiene tuttavia
che ciò non valga per il caso di specie.
- 39.
- La ricorrente non sarebbe nemmeno direttamente interessata da una decisione, così
come richiede l'art. 173, quarto comma, del Trattato, poiché non vi sarebbe alcun
nesso di causalità tra la decisione di non sollevare obiezioni, in assenza di aiuti di
Stato, e il danno eventualmente derivante dalla normativa spagnola in materia di
previdenza sociale. Infatti, anche supponendo che la Commissione abbia commesso
un errore nella sua qualificazione dell'intervento finanziario dello Stato spagnolo
a favore della TESA e debba quindi ingiungere il recupero dell'aiuto, l'ordinamento
giuridico spagnolo non prevede alcun meccanismo che renda possibile il
risarcimento del danno asserito dalla ricorrente.
- 40.
- La ricorrente sostiene che il suo ricorso è ricevibile. Nell'ambito del primo motivo
di irricevibilità essa fa valere il suo interesse ad agire. Innanzi tutto è a causa
dell'annullamento dell'avallo e dei contributi troppo bassi, ossia degli aiuti
denunciati, che l'ITP non avrebbe potuto fornire le prestazioni agli aventi diritto
e sarebbe stata integrata nel regime generale di previdenza sociale. Il rimborso da
parte della TESA degli aiuti di Stato che la ricorrente ritiene incompatibili con il
mercato comune le recherebbe un beneficio poiché l'amministrazione spagnola
riverserebbe questi importi all'ITP, a favore, in definitiva, degli aderenti della
ricorrente.
- 41.
- La ricorrente sostiene che la sentenza del Tribunal Supremo sopra menzionata è
stata erroneamente interpretata dalla Commissione. Secondo la ricorrente, questa
sentenza non riguarda la questione se debba o non debba essere effettuato il
rimborso. Il giudice nazionale avrebbe solo basato la sua decisione su una norma
di procedura e considerato che coloro che avrebbero dovuto presentare la
domanda non erano i lavoratori e i pensionati ricorrenti ma gli organi direttivi
dell'ITP.
- 42.
- L'affermazione della Commissione, secondo cui la restituzione di somme all'ITP
sarebbe giuridicamente impossibile dal 1992, non potrebbe nemmeno essere
sostenuta in diritto, poiché la liquidazione dell'ITP non sarebbe imminente. Anche
nel caso in cui ricorressero le condizioni previste dalla legge e le decisioni
giuridiche relative alla liquidazione fossero adottate, una sentenza favorevole del
Tribunale nel caso di specie potrebbe dar luogo alla revisione degli atti
amministrativi che hanno comportato la dissoluzione dell'ITP.
- 43.
- Per quanto riguarda la posizione concorrenziale sul mercato, la ricorrente constata
che essa ha subito un danno reale e certo a seguito dell'aiuto di Stato a favore
della TESA, dato che la diminuzione dei contributi sociali ha pregiudicato i diritti
dei suoi aderenti. La ricorrente fa valere, in tale contesto, la citata sentenza
Cook/Commissione, secondo la quale gli interessati, ai sensi dell'art. 93, n. 2, del
Trattato, sono stati definiti come le persone, imprese o associazioni eventualmente
lese nei loro interessi dalla concessione dell'aiuto, vale a dire le imprese concorrenti
e le organizzazioni professionali. Poiché la ricorrente è un'associazione
professionale creata per garantire la tutela dei soci assicurati, tutto quanto
pregiudica l'ITP o la TESA presenterebbe per essa un interesse diretto.
- 44.
- La ricorrente avrebbe altresì un interesse ad agire nel caso di specie, poiché
sarebbe stata costituita per difendere i diritti dell'ITP, in circostanze in cui la difesa
di tali diritti sarebbe stata altrimenti impossibile a causa del dominio esercitato
dalla TESA sull'ITP.
- 45.
- La ricorrente sostiene, nell'ambito del secondo motivo di irricevibilità, che essa è
la destinataria della lettera del 15 febbraio 1994, che è una decisione che produce
effetti giuridici vincolanti. Infatti, tale atto porrebbe termine al procedimento di
denuncia e conterrebbe una valutazione degli aiuti contestati e, pertanto,
impedirebbe agli aderenti della ricorrente di vedere soddisfatti i loro interessi in
futuro.
- 46.
- La ricorrente fa valere al riguardo la sentenza della Corte 16 giugno 1993, causa
C-325/91, Francia/Commissione (Racc. pag. I-3283, punto 9), sostenendo che
l'esistenza di un atto impugnabile ai sensi dell'art. 173 del Trattato dipende dal
fatto che esso produca effetti giuridici, e la sentenza della Corte 15 dicembre 1988,
cause riunite 166/86 e 220/86, Irish Cement/Commissione (Racc. pag. 6473, punto
11), nella quale la Corte aveva qualificato il rifiuto di avviare un procedimento ai
sensi dell'art. 93, n. 2, come un provvedimento produttivo di effetti giuridici. La
ricorrente fa riferimento anche alla sentenza della Corte 16 giugno 1994, causa
C-39/93 P, SFEI e a./Commissione (Racc. pag. I-2681, punti 27 e 28), in base alla
quale un'istituzione dotata del potere di constatare un'infrazione e di punirla e che
può essere adita da privati su denuncia, com'è il caso della Commissione in materia
di diritto della concorrenza, adotta necessariamente un atto che produce effetti
giuridici allorché essa pone fine all'indagine avviata in seguito a questa denuncia,
e l'atto di archiviazione di una denuncia non può essere definito preliminare o
preparatorio poiché costituisce l'ultima fase del procedimento: esso non sarà
seguito da nessun atto impugnabile con un ricorso d'annullamento.
- 47.
- La ricorrente asserisce inoltre che essa è intervenuta attivamente nel procedimento
avviato dalla Commissione in seguito alla sua denuncia. Questa circostanza la
legittimerebbe ad impugnare la decisione adottata a conclusione del procedimento
(citata sentenza Cofaz e a./Commissione).
- 48.
- Infine, la ricorrente sostiene che il presente ricorso dovrebbe essere ricevibile al
fine di garantire il diritto della ricorrente ad un ricorso effettivo, in conformità
all'art. 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e alla giurisprudenza
della Corte poiché in Spagna non vi sarebbe alcun rimedio giuridico adeguato, in
materia di aiuti di Stato, tale da consentirle di contestare la diminuzione degli oneri
sociali autorizzata per omissione dal Regno di Spagna.
- 49.
- La convenuta, nella controreplica, ribatte che la sentenza SFEI e a./Commissione,
sopra menzionata, riguarda il procedimento di applicazione degli artt. 85 e 86 del
Trattato, nel quale è prevista in particolare la possibilità di presentare denunce.
Tale giurisprudenza non sarebbe applicabile nella fattispecie. Per quanto riguarda
la sentenza della Corte Irish Cement/Commissione, sopra menzionata, la convenuta
osserva che in tale sentenza, se non avesse considerato che il ricorso era stato
presentato al di fuori dei termini, la Corte avrebbe dovuto esaminare se la
ricorrente fosse direttamente e individualmente interessata dalla lettera della
Commissione.
- 50.
- Infine, per quanto riguarda l'argomento della ricorrente relativo all'assenza di
possibilità di controllo giurisdizionale nel caso in cui il presente ricorso fosse
irricevibile, la convenuta constata che l'art. 92, n. 1, del Trattato è direttamente
applicabile e può di conseguenza essere fatto valere dalla ricorrente dinanzi ai
giudici nazionali se essa lo ritiene utile.
Giudizio del Tribunale
- 51.
- Il Tribunale rileva innanzi tutto che una decisione che pone fine all'esame della
compatibilità con il Trattato di un provvedimento di aiuto ha sempre come
destinatario lo Stato membro interessato e che un singolo è legittimato ad
impugnarla dinanzi al giudice comunitario se sono soddisfatte le condizioni di cui
all'art. 173, quarto comma, del Trattato.
- 52.
- Occorre rilevare, in questa fase, che la lettera del 15 febbraio 1994 costituisce
semplicemente, nei confronti della ricorrente, una comunicazione che riflette il
contenuto di una decisione avente come destinatario lo Stato membro interessato.
Il Tribunale ritiene pertanto che è ragionevole intendere le conclusioni della
ricorrente dirette all'annullamento della lettera 15 febbraio 1994, con cui la
Commissione dichiara di avere archiviato la denuncia presentata dalla ricorrente,
nel senso che mirano in realtà all'annullamento della decisione il cui destinatario
è lo Stato membro interessato e che la detta lettera riproduce.
- 53.
- Ora, possono essere impugnati da una persona fisica o giuridica, ai sensi dell'art.
173, quarto comma, del Trattato, solo gli atti che producono effetti giuridici
vincolanti tali da pregiudicare i suoi interessi modificando in maniera sensibile la
sua situazione giuridica.
- 54.
- Occorre pertanto esaminare se la decisione di porre fine all'esame della
compatibilità con il Trattato degli aiuti pubblici denunciati dalla ricorrente,
decisione che è stata comunicata alla ricorrente con lettera del 15 febbraio 1994,
ma che aveva in realtà come destinatario il Regno di Spagna, pregiudichi gli
interessi della ricorrente modificando in maniera sensibile la sua situazione
giuridica. Così dev'essere perché la ricorrente dimostri di avere un interesse
all'annullamento dell'atto impugnato.
- 55.
- Nella fattispecie, la ricorrente sostiene che la decisione della Commissione contiene
una valutazione degli aiuti impugnati e pertanto impedisce ai suoi aderenti di veder
soddisfatti i loro interessi in futuro. Occorre quindi riassumere il contesto di fatto
del caso di specie al fine di determinare quale sia il nesso tra la decisione della
Commissione e il preteso danno della ricorrente.
- 56.
- La ricorrente è un'associazione formata dai soci assicurati della mutua di
previdenza ITP. Tali soci assicurati sono tutti lavoratori o pensionati della TESA,
società che ha creato l'ITP al fine di organizzare la previdenza sociale dei suoi
dipendenti. Il Tribunale constata quindi che, in realtà, gli aderenti dell'associazione
ricorrente lamentano pretesi aiuti di Stato a beneficio del loro attuale o ex datore
di lavoro.
- 57.
- La ricorrente afferma che, in assenza dei pretesi aiuti illegittimi, l'ITP non sarebbe
stata integrata nel regime generale di previdenza sociale e i soci assicurati
avrebbero potuto continuare a beneficiare di prestazioni superiori a quelle concesse
da tale regime generale. Essa aggiunge che se l'importo degli aiuti fosse rimborsato
allo Stato, rimborso che la Commissione, a suo parere, avrebbe dovuto ingiungere,
lo Stato verserebbe questi importi all'ITP. Quest'ultima di conseguenza
ritornerebbe in vita e i soci assicurati sarebbero reintegrati nel loro diritto a
prestazioni di livello elevato.
- 58.
- Ora, è giocoforza constatare che il Tribunal Supremo ha dichiarato che «non vi è
alcun diritto di chiedere a favore dell'[ITP] versamenti (...) diversi da quelli
legalmente previsti dalla [normativa] che la disciplina, ed è notorio che lo scarto
che esiste tra i contributi normali alla [cassa generale della previdenza sociale] a
causa del fatto che essa assume integralmente i rischi assicurati e i contributi
parziali che sono stati effettuati nella fattispecie alla [mutua] della TESA (...)
costituisce un problema di modifica legislativa che non può essere risolto per via
giudiziaria (...)» (punto 3 della motivazione della sentenza sopra menzionata). Il
Tribunale constata che la Commissione poteva legittimamente concludere che, in
forza della normativa nazionale, la TESA non era tenuta a effettuare all'ITP
conferimenti superiori a quelli da essa effettivamente operati. Inoltre, la normativa
nazionale non prevede il versamento all'ITP della differenza tra i contributi normali
al regime generale della previdenza sociale e i minori contributi dovuti a tale mutua
in conformità alle disposizioni che ad essa si applicavano all'epoca (v. supra, punti
5 e 6).
- 59.
- Anche supponendo che la decisione sia annullata e che la Commissione debba
adottare provvedimenti di esecuzione della sentenza, nulla fa ritenere che questo
iter possa ragionevolmente portare, alla sua conclusione, ad un versamento della
differenza di cui trattasi all'ITP.
- 60.
- Infatti, come afferma giustamente la Commissione, nel caso in cui si ingiungesse un
rimborso, gli oneri sociali non riscossi dovrebbero essere rimborsati allo Stato
spagnolo che, in base alla normativa nazionale, non avrebbe alcun obbligo di
versarli successivamente all'ITP. Per di più, dato che l'integrazione delle casse di
previdenza private nel sistema generale di previdenza sociale perseguiva un fine
politico (v. supra, punto 7), nulla consente di ritenere che l'ITP possa tornare in
vita.
- 61.
- Per quanto riguarda l'altro aspetto dell'asserito aiuto, il Tribunale rileva che, anche
se la Commissione avesse constatato che l'annullamento dell'avallo costituiva un
aiuto di Stato e ne avesse ordinato la restituzione, quest'ultima sarebbe consistita
semplicemente nel far garantire dalla TESA che le prestazioni sociali dovute ai soci
assicurati fossero versate. Ora, la TESA ha già l'obbligo, in forza degli atti nazionali
menzionati ai precedenti punti 8 e 13, di coprire il costo dell'integrazione dell'ITP
nel sistema generale della previdenza sociale. Le prestazioni, a partire
dall'integrazione dell'ITP, vengono pagate dal sistema generale di previdenza
sociale. Poiché la ricorrente non ha dimostrato che l'annullamento dell'avallo avesse
comportato perdite concrete per i suoi aderenti, essa non ha neppure dimostrato
che un'eventuale restituzione avrebbe creato benefici esigibili dagli stessi aderenti.
Essa non ha dimostrato nemmeno che l'ITP non sarebbe stata integrata nel sistema
generale se l'avallo fosse stato mantenuto in vigore.
- 62.
- Nel contesto sopra illustrato, la decisione, pur avendo l'effetto di archiviare la
denuncia della ricorrente, non pregiudica manifestamente la sua sfera giuridica. Ne
deriva che il mantenimento o l'annullamento di tale decisione non può in alcun
modo pregiudicare gli interessi della ricorrente o dei suoi aderenti. Pertanto la
ricorrente non ha alcun interesse ad ottenere l'annullamento della decisione da essa
impugnata e non soddisfa quindi le condizioni di cui all'art. 173, quarto comma, del
Trattato.
- 63.
- Il Tribunale constata, per giunta, che la ricorrente, essendo in realtà
un'associazione dei dipendenti dell'impresa che si asserisce beneficiaria di un aiuto
pubblico, non è in alcun modo una concorrente di questa impresa e non può
nemmeno dimostrare di avere un'interesse ad agire derivante da effetti sulla
concorrenza (v., per quanto riguarda il rapporto tra gli effetti sulla concorrenza e
la ricevibilità, ad esempio, ordinanza Landbouwschap/Commissione, sopra
menzionata, punto 12, e sentenza del Tribunale 27 aprile 1995, causa T-435/93,
ASPEC e a./Commissione, Racc. pag. II-1281, punto 63).
- 64.
- Di conseguenza la ricorrente non dimostra di avere interesse all'annullamento della
decisione comunicatale con lettera 15 febbraio 1994.
- 65.
- Da tutto quanto precede risulta che il presente ricorso dev'essere dichiarato
irricevibile, senza che sia necessario esaminare gli altri argomenti addotti dalla
ricorrente e dalla Commissione.
Sulle spese
- 66.
- Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente è risultata
soccombente e pertanto, in conformità alle conclusioni della Commissione,
dev'essere condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla
Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è irricevibile.
2) La ricorrente è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle
sostenute dalla Commissione.
SaggioKalogeropulos
Tiili
Moura Ramos Pirrung
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Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 18 dicembre 1997.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
A. Saggio