ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Primeira Secção)
4 de Fevereiro de 1998 (1)
«Recurso de anulação — Indemnização dos produtores de leite — Regulamento
(CEE) n.° 2187/93 — Proposta de indemnização — Actos das autoridades
nacionais — Controlo — Competência — Pedido de indemnização —
Admissibilidade»
No processo T-93/95,
Bernard Laga, residente em Grisolles (França), representado por Jean-François Le
Petit, advogado no foro de Paris, com domicílio escolhido no Luxemburgo no
gabinete do advogado Aloyse May, 31, Grande-Rue,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Gérard Rozet, consultor
jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no
gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre
Wagner, Kirchberg,
apoiada pela
República Francesa, representada inicialmente por Catherine de Salins,
subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios
Estrangeiros, e Frédéric Pascal, encarregado de missão na mesma direcção, depois
por Kareen Rispail-Bellanger, subdirectora na mesma direcção, e F. Pascal, na
qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de
França, 8 B, boulevard Joseph II,
que tem por objecto, por um lado, um pedido de anulação da decisão do Office
national interprofessionnel du lait et des produits laitiers, de 20 de Janeiro de 1995,
que excluiu o direito do recorrente à proposta de indemnização prevista pelo
Regulamento (CEE) n.° 2187/93 do Conselho, de 22 de Julho de 1993, que prevê
uma indemnização a favor de determinados produtores de leite ou de produtos
lácteos que foram temporariamente impedidos de exercer a sua actividade (JO
L 196, p. 6), e, por outro, um pedido de condenação da Comissão na reparação do
prejuízo sofrido devido a essa decisão,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Primeira Secção),
composto por: A. Saggio, presidente, V. Tiili e R. M. Moura Ramos, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 21 de Outubro de 1997,
profere o presente
Acórdão
Factos e enquadramento regulamentar
- 1.
- O recorrente, produtor de leite, explora as suas propriedades no âmbito de um
grupo agrícola de exploração em comum (GAEC) constituído com Jean-Pierre
Landuyt. No âmbito do Regulamento (CEE) n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de
Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite
e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira
(JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143, a seguir «Regulamento n.° 1078/77»),
subscreveu um compromisso de não comercialização que terminou em 1 de Julho
de 1985.
- 2.
- Entretanto, em 31 de Março de 1984 o Conselho adoptou o Regulamento (CEE)
n.° 857/84, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição
suplementar referido no artigo 5.° C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 no sector
do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64, a seguir
«Regulamento n.° 857/84»). Esta imposição era devida pelos produtores que
ultrapassassem uma quantidade de referência fixada com base na produção de leite
entregue no decurso de um ano de referência.
- 3.
- Não contendo o Regulamento n.° 857/84 originalmente nenhuma disposição
específica prevendo a atribuição de uma quantidade de referência aos produtores
que, como o recorrente, não tinham, em execução de um compromisso de não
comercialização assumido nos termos do Regulamento n.° 1077/77, entregue leite
durante o ano de referência, foi declarado em parte inválido por dois acórdãos do
Tribunal de Justiça de 28 de Abril de 1988, Mulder (120/86, Colect., p. 2321), e
Von Deetzen (170/86, Colect., p. 2355).
- 4.
- Após esses acórdãos, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 764/89, de 20
de Março de 1989 (JO L 84, p. 2, a seguir «Regulamento n.° 764/89»), e,
seguidamente, o Regulamento n.° 1639/91, de 13 de Junho de 1991 (JO L 150,
p. 35, a seguir «Regulamento n.° 1639/91»), alterando ambos o Regulamento
n.° 857/84. Estes diplomas previam a atribuição de uma quantidade de referência
denominada «específica» aos produtores que não tinham entregue leite durante
o ano de referência. Esta quantidade de referência era, em primeiro lugar,
concedida a título provisório, depois, após verificação de certas condições,
tornava-se definitiva.
- 5.
- Por acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Maio de 1992, Mulder e o./Conselho
e Comissão (C-104/89 e C-37/90, Colect., p. I-3061), a Comunidade foi condenada
a reparar os danos sofridos pelos recorrentes devido à aplicação do Regulamento
n.° 857/84.
- 6.
- Após esse acórdão, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 2187/93, de 22
de Julho de 1993, que prevê uma indemnização de determinados produtores de
leite ou de produtos lácteos que foram temporariamente impedidos de exercer a
sua actividade (JO L 196, p. 6, a seguir «Regulamento n.° 2187/93»).
- 7.
- O artigo 1.° desse regulamento prevê que é concedida uma indemnização aos
produtores que tenham sofrido um prejuízo por não terem podido, no
cumprimento de um compromisso assumido nos termos do Regulamento
n.° 1078/77, entregar ou vender leite durante o ano de referência.
- 8.
- O artigo 2.° dispõe que o pedido de indemnização será deferido sempre que seja
apresentado por um produtor a quem tenha sido atribuída uma quantidade de
referência específica definitiva, ao abrigo do Regulamento n.° 764/89 ou do
Regulamento n.° 1639/91.
- 9.
- O artigo 14.° prevê que, para efeitos da indemnização, será apresentada uma
proposta de indemnização aos produtores em causa pela autoridade nacional
competente, em nome e por conta do Conselho e da Comissão.
- 10.
- Por despacho do prefeito de Aisne, de 31 de Agosto de 1989, foi atribuída ao
recorrente uma quantidade de referência específica definitiva. Por despacho do
prefeito de 8 de Novembro de 1991, essa quantidade de referência específica
provisória tornou-se definitiva com efeitos a partir de 30 de Março de 1991.
- 11.
- Em 10 e 11 de Março de 1994, o Office national interprofessionnel du lait et des
produits laitiers (a seguir «Onilait») efectuou um controlo na exploração do
recorrente. Chegou à conclusão que o recorrente não tinha reiniciado pessoalmente
a produção de leite, em violação das imposições do artigo 3.° A, n.° 3, do
Regulamento n.° 857/84.
- 12.
- Por carta de 20 de Janeiro de 1995, o director do Onilait informou o recorrente
que a quantidade de referência específica que lhe tinha sido atribuída não podia
ser considerada definitiva e que, por conseguinte, sem prejuízo da anulação dessa
quantidade de referência que lhe seria notificada posteriormente, o Onilait não
estava em situação de pagar a indemnização prevista pelo Regulamento
n.° 2187/93.
- 13.
- Em 6 de Março de 1995 o director do Onilait adoptou uma decisão anulando a
quantidade de referência definitiva que tinha sido atribuída ao recorrente.
Tramitação processual e pedidos das partes
- 14.
- Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 17 de
Março de 1995, o recorrente pediu, nos termos dos artigos 173.°, 178.° e 215.°,
segundo parágrafo, do Tratado CE, a anulação da decisão contida na carta do
director do Onilait de 20 de Janeiro de 1995 e a condenação do Onilait no
pagamento da indemnização prevista pelo Regulamento n.° 2187/93, acrescida de
juros à taxa de 8% a contar de 19 de Maio de 1992, na quantia de 50 000 FF a
título dos gastos não recuperáveis, bem como na totalidade das despesas. Essa
petição dirigida contra o Onilait enquanto «delegado das instituições europeias,
mais particularmente da Comissão». Em resposta a uma carta da Secretaria do
mesmo dia, o recorrente apresentou ao Tribunal, em 30 de Março de 1995, uma
versão alterada da petição, agora dirigida contra a Comissão.
- 15.
- Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em
9 de Junho de 1995, a Comissão levantou uma questão prévia de inadmissibilidade,
sobre a qual o recorrente se pronunciou em 28 de Agosto de 1995.
- 16.
- Em 10 de Outubro de 1995, a República Francesa fez um pedido de intervenção
no processo em apoio dos pedidos da Comissão.
- 17.
- Por despacho de 29 de Novembro de 1995, o presidente da Primeira Secção do
Tribunal de Primeira Instância deferiu esse pedido.
- 18.
- Por despacho do mesmo dia o Tribunal decidiu conhecer da questão prévia da
inadmissibilidade quando decidisse do mérito da causa.
- 19.
- Em 9 de Abril de 1996, a interveniente apresentou as suas observações.
- 20.
- A fase escrita do processo terminou em 31 de Maio de 1996 com a apresentação
da tréplica.
- 21.
- Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões orais do
Tribunal na audiência de 21 de Outubro de 1997.
- 22.
- O recorrente conclui na sua petição inicial que o Tribunal se digne:
— anular a decisão contida na carta do director do Onilait de 20 de Janeiro
de 1995;
— condenar a Comissão no pagamento da indemnização prevista pelo
Regulamento n.° 2187/93, acrescida de juros à taxa de 8% a contar de 19
de Maio de 1992;
— condenar a Comissão no pagamento de 50 000 FF a título das despesas não
recuperáveis;
— condenar a Comissão nas despesas.
- 23.
- Na réplica, mantém os pedidos e solicita que, por conseguinte, o Onilait lhe faça
uma proposta de indemnização nos termos dos artigos 10.° e 14.° do Regulamento
n.° 2187/93. Subsidiariamente, pede o pagamento de uma indemnização de
1 220 634,30 FF ao abrigo do artigo 215.° do Tratado.
- 24.
- A Comissão, recorrida, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
— julgar inadmissível e, subsidiariamente, julgar improcedente o recurso de
anulação;
— declarar inadmissível e, subsidiariamente, improcedente o pedido de
indemnização;
— condenar o recorrente nas despesas.
- 25.
- O Governo francês, interveniente, concluiu pedindo que o Tribunal se digne julgar
procedentes os pedidos da Comissão julgando improcedentes o recurso de anulação
e o pedido de indemnização.
Quanto ao pedido de anulação
Quanto à admissibilidade
Argumentação das partes
- 26.
- Em apoio da sua questão prévia, a Comissão alega, em primeiro lugar, que a
petição não preenche as condições impostas pelos artigos 19.° do Estatuto (CE) do
Tribunal de Justiça e 44.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de
Primeira Instância, na medida em que não permite identificar os fundamentos
invocados. Considera, por conseguinte, que não está em condições de se defender.
- 27.
- Em segundo lugar, sustenta que, no caso de o recurso dever ser interpretado comodestinado à anulação do controlo efectuado pelo Onilait na exploração do
recorrente ou à anulação da decisão que anulou a quantidade de referência
específica atribuída ao recorrente, é inadmissível, porque é interposto contra actos
adoptados pelas autoridades nacionais no âmbito das suas actividades normais e
tradicionais de implementação da regulamentação comunitária aplicável aos
produtores de leite.
- 28.
- Contrariamente ao que o recorrente alega, os actos em questão não são simples
actos preparatórios da decisão de recusa de proposta. Esta tese não toma em
consideração a vasta competência de direito comum de que os Estados-Membros
estão investidos na implementação e no controlo da regulamentação comunitária,
competência que é confirmada no caso em apreço pela circular das autoridades
francesas que refere os meios de implementação da regulamentação relativa ao
regime das quotas leiteiras. Assim, o juiz natural desses actos é o juiz nacional.
- 29.
- Em resposta ao primeiro fundamento de inadmissibilidade invocado pela Comissão
quanto ao pedido de anulação, o recorrente sustenta que a petição inicial contém
todos os elementos necessários.
- 30.
- No que diz respeito ao segundo fundamento de inadmissibilidade, afirma que o
acto impugnado é um acto do Onilait que age como mandatário da Comunidade.
Contrariamente ao que pretende a Comissão, as missões de controlo efectuadas
pelo Onilait, mesmo se forem executadas no âmbito do direito interno, são actos
preparatórios de uma decisão adoptada por essa administração na sua qualidade
de mandatária da Comunidade. Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância
é competente para fiscalizar esses actos.
- 31.
- O recorrente considera que as três condições impostas para a atribuição de uma
indemnização no âmbito do Regulamento n.° 2187/93 estão reunidas no que lhe diz
respeito. Não é contestado que entregou leite à central leiteira, que esse leite foi
recolhido nos locais da exploração agrícola e que a mesma dispõe de todas as
instalações para essa produção. Por conseguinte, o Onilait não poderia, após o seu
controlo de 10 e 11 de Março de 1994, censurar o recorrente por não ter retomado
pessoalmente a exploração, sob pena de acrescentar ao Regulamento n.° 2187/93
condições que nele não figuram.
- 32.
- Assim, o controlo em causa não é susceptível de demonstrar a violação pelo
recorrente das obrigações que lhe incumbiam e o acto impugnado está viciado por
erro de facto.
Apreciação do Tribunal
- 33.
- Resulta da jurisprudência constante que, segundo as normas que regem as
competências respectivas da Comunidade e dos Estados-Membros, compete a estes
últimos assegurar no seu território a execução da regulamentação comunitária,
nomeadamente no quadro da política agrícola comum (acórdão do Tribunal de
Justiça de 7 de Julho de 1987, Étoile Commerciale e CNTA/Comissão, 89/86 e
91/86, Colect., p. 3005, n.° 11; despacho do Tribunal de Primeira Instância de 21
de Outubro de 1993, Nutra/Comissão, T-492/93 e T-492/93 R, Colect., p. II-1023,
n.° 26). Os actos adoptados pelas autoridades nacionais no âmbito da execução
dessa política são, assim, normalmente submetidos à fiscalização do juiz nacional.
- 34.
- No caso em apreço, o sistema de indemnização criado pelo Regulamento
n.° 2187/93 confere às autoridades nacionais o poder de fazer propostas de
indemnização aos produtores em nome e por conta do Conselho e da Comunidade
(v. décimo considerando e artigo 14.° do regulamento).
- 35.
- Em conformidade com o artigo 2.° do Regulamento n.° 2187/93, só os produtores
a quem foi atribuída uma quantidade de referência específica definitiva podem
beneficiar de uma proposta de indemnização. Nos termos do Regulamento
n.° 1857/84, após as alterações inseridas pelos Regulamentos n.os 764/89 e 1639/91,
a atribuição das quantidades de referência específicas definitivas está sujeita à
retomada efectiva da produção de leite.
- 36.
- Daqui resulta, por conseguinte, que o poder, atribuído às autoridades nacionais
pelo Regulamento n.° 2187/93, de fazerem uma proposta de indemnização a cada
produtor em nome e por conta do Conselho e da Comissão (v. supra n.° 19) está
intimamente ligado à retomada efectiva da produção de leite pelo destinatário da
proposta.
- 37.
- Na ausência dessa retomada, não existe a condição essencial prevista pelo
Regulamento n.° 2187/93 para a apresentação de uma proposta de indemnização.
- 38.
- Nos termos da regulamentação aplicável, o controlo da existência da retomada da
produção compete à mesma autoridade a quem compete fazer a proposta de
indemnização (v., artigo 3.° A, n.° 3, do Regulamento n.° 857/84, inserido pelo
Regulamento n.° 764/89 e alterado pelo Regulamento n.° 1639/91).
- 39.
- Por isso, os actos que verificam a inexistência dessa retomada e os actos que, em
consequência, recusam a quantidade de referência específica definitiva, são
abrangidos pela fiscalização do juiz nacional (acórdão do Tribunal de Primeira
Instância de 11 de Julho de 1996, Branco/Comissão, T-271/94, Colect., p. II-749,
n.° 53). Aliás o recorrente efectivamente impugnou no órgão jurisdicional nacional
o acto de retirada da quantidade de referência específica definitiva, bem como as
verificações realizadas aquando da visita de controlo efectuada à sua exploração
agrícola.
- 40.
- Há que declarar que o recorrente se limita a alegar que o acto impugnado, quer
dizer a recusa das autoridades nacionais fazerem uma proposta de indemnização,
é a consequência de um erro cometido aquando do controlo efectuado na sua
exploração agrícola pelas mesmas autoridades. Assim, não invoca qualquer
fundamento de anulação além do relativo à verificação da retomada da produção.
- 41.
- Nestas condições, o pedido de anulação é essencialmente dirigido contra as
verificações efectuadas aquando da visita de controlo efectuada pelas autoridades
nacionais. Destina-se assim a pôr em causa a validade de uma decisão adoptada
pelos órgãos nacionais encarregados de implementar determinadas medidas no
âmbito da política agrícola comum (v., no mesmo sentido, no respeitante ao pedido
de indemnização, o acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Março de 1978,
Debayser e o./Comissão, 12/77, 18/77 e 21/77, Recueil, p. 553, n.° 25).
- 42.
- Conclui-se que o Tribunal de Primeira Instância não é competente para fiscalizar
a legalidade do acto contra o qual o pedido de anulação é essencialmente dirigido.
- 43.
- Portanto, este pedido é inadmissível.
Quanto aos pedidos de indemnização
Quanto à admissibilidade
Argumentação das partes
- 44.
- A Comissão considera que os pedidos de indemnização contidos na petição inicial
são inadmissíveis, uma vez que se destinam, na realidade, a atingir o mesmo
objectivo que o prosseguido pelo pedido de anulação (acórdão do Tribunal de
Primeira Instância de 15 de Março de 1995, Cobrecaf e o./Comissão, T-514/93,
Colect., p. I-621). Sustenta que os pedidos de indemnização são também
inadmissíveis porque não são apoiados por elementos indispensáveis. Em especial,
a petição inicial não permite identificar os fundamentos invocados a este respeito,
o que impediria a Comissão de defender os seus interesses. Mesmo depois da
indicação, na réplica, do montante do prejuízo alegado, o recorrente não formula
qualquer acusação contra a Comissão.
- 45.
- O recorrente afirma, em primeiro lugar que a inadmissibilidade do pedido de
anulação não acarreta a inadmissibilidade dos pedidos de indemnização. Em
segundo lugar, considera que a petição inicial contém todos os elementos
necessários e que a Comissão não o pode censurar quanto a este aspecto, quando
dispõe de elementos mais concretos, que ele próprio ignora, nomeadamente o
montante da indemnização a que ele tem direito. Na réplica, calcula a
indemnização a que invoca ter direito nos termos do Regulamento n.° 2187/93.
- 46.
- Em primeiro lugar, o Tribunal declara que, através dos seus pedidos de
indemnização, o recorrente solicita o pagamento da indemnização que ele próprio
considera deveria ser objecto da proposta de indemnização recusada pelo Onilait.
Com efeito, pede que esta autoridade lhe faça uma proposta de indemnização nos
termos do artigos 10.° e 14.° do Regulamento n.° 2187/93 e, subsidiariamente,
quantifica o seu pedido de indemnização por referência a uma indemnização
calculada com base no Regulamento n.° 2187/93.
- 47.
- Ora, como já foi referido mais acima (n.os 37 a 40) a recusa de fazer uma proposta
de indemnização ao recorrente, que é imputável à recorrida nas condições previstas
no Regulamento n.° 2187/93, era a consequência do resultado dos controlos
efectuados pelas autoridades nacionais. Baseando-se o pedido de indemnização
numa pretensa inexactidão das verificações efectuadas aquando desses controlos,
o facto na origem do dano de que o recorrente solicita a reparação é um acto das
autoridades nacionais adoptado no exercício das suas competências próprias. Daqui
resulta que as condições de uma acção para o Tribunal nos termos do artigos 178.°
e 215.°, segundo parágrafo, do Tratado não estão preenchidas. Com efeito, estas
disposições apenas atribuem competência ao juiz comunitário para reparar os
danos causados pelas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas
funções. Os danos causados pelas instituições nacionais não são susceptíveis de
envolver a responsabilidade da Comunidade e relevam apenas dos órgãos
jurisdicionais nacionais que asseguraram a sua eventual reparação (v.,
nomeadamente o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Setembro
de 1995, Lebebvre e o./Comissão, T-571/93, Colect., p. II-2379, n.° 65; v. igualmente
os acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de Dezembro de 1979, Wagner
Agrarhandel/Comissão, 12/79, Recueil, p. 3657, n.° 10, e de 26 de Fevereiro de
1986, Krohn/Comissão, 175/84, Colect., p. 753, n.° 18).
- 48.
- Além disso, há que recordar que, segundo a jurisprudência constante mesmo que
o recurso de anulação e acção de indemnização constituam duas vias processuais
autónomas e embora, em princípio, a inadmissibilidade de um pedido de anulação
não acarrete a de um pedido de indemnização destinado à reparação dos prejuízos
pretensamente causados pelo acto impugnado, a inadmissibilidade do pedido de
anulação acarreta a do pedido de indemnização quando este tenda, na realidade,
à revogação de uma decisão individual e quando teria por efeito, se fosse provido,
anular os efeitos jurídicos de tal decisão (v., nomeadamente, o acórdão Cobrecaf
e o./Comissão, já referido, n.os 58 e 59).
- 49.
- No caso em apreço, há que reconhecer que os pedidos de indemnização se
destinam à condenação da recorrida no pagamento da indemnização recusada pela
decisão impugnada. Assim, teriam por efeito a obtenção do resultado que tal
decisão precisamente excluiu e que o recorrente tentou obter através do seu pedido
de anulação.
- 50.
- Nestas condições, os pedidos de indemnização devem ser indeferidos por serem
inadmissíveis.
- 51.
- Quanto ao pedido do recorrente destinado à condenação da recorrida no
pagamento da quantia de 50 000 FF a título «de despesas não recuperáveis», estenão é apoiado por qualquer elemento de facto e de direito — tal como é exigido
pelo artigo 44.°, n.° 1, do Regulamento de Processo — permitindo ao Tribunal
decidir sobre esse pedido. Deve, portanto, ser igualmente julgado inadmissível.
Quanto às despesas
- 52.
- Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte
vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Não sendo os pedidos
do recorrente admissíveis, há que condená-lo nas despesas, em conformidade com
o pedido nesse sentido da Comissão.
- 53.
- Por força do artigo 87.°, n.° 4, do Regulamento de Processo, as despesas da
República Francesa, interveniente, ficarão a seu cargo.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Primeira Secção),
decide:
- 1.
- O recurso é julgado inadmissível.
- 2.
- O recorrente é condenado nas despesas.
- 3.
- A interveniente suportará as suas despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 4 de Fevereiro de 1998.
O secretário
O presidente
H. Jung
A. Saggio