SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
de 22 de mayo de 2007 (*)
«Protección de la capa de ozono – Importación de bromuro de metilo en la Unión Europea – Negativa a asignar para 2005 una cuota de importación para usos críticos – Recurso de anulación – Admisibilidad – Aplicación de los artículos 3, 4, 6 y 7 del Reglamento (CE) nº 2037/2000 – Confianza legítima – Seguridad jurídica»
En el asunto T‑216/05,
Mebrom NV, con domicilio social en Rieme-Ertvelde (Bélgica), representada por los Sres. C. Mereu y K. Van Maldegem, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. U. Wölker y X. Lewis, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de una supuesta Decisión, contenida en el escrito de la Comisión de 11 de abril de 2005, que iba dirigida a la demandante y hacía referencia a la asignación de cuotas de importación de bromuro de metilo para el año 2005,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Segunda),
integrado por el Sr. J. Pirrung, Presidente, y los Sres. N.J. Forwood y S. Papasavvas, Jueces;
Secretaria: Sra. C. Kristensen, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 28 de noviembre de 2006;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico y fáctico
1. Convenio de Viena y Protocolo de Montreal
1 En virtud de la Decisión 88/540/CEE del Consejo, de 14 de octubre de 1988, relativa a la celebración del Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono y del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono (DO L 297, p. 8), la Comunidad Europea pasó a ser parte del Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono (en lo sucesivo, «Convenio de Viena») y del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono (en lo sucesivo, «Protocolo de Montreal»).
2 El bromuro de metilo está comprendido dentro del ámbito de aplicación del Protocolo de Montreal. Se trata de un pesticida que se aplica por fumigación y que se emplea sobre todo en la agricultura, ya que penetra fácilmente en el suelo y resulta eficaz para combatir un amplio abanico de elementos nocivos. Su rápida degradación impide la contaminación de la cadena alimentaria y de las aguas subterráneas. Por ello, el bromuro de metilo era uno de los cinco pesticidas más empleados del mundo. En cambio, tiene el inconveniente de agotar la capa de ozono.
3 En 1997, las Partes en el Protocolo de Montreal acordaron reducir en fases sucesivas, hasta el 31 de diciembre de 2004, la producción e importación de bromuro de metilo en los países desarrollados y prohibir, a partir del 1 de enero de 2005, dicha producción e importación en los países desarrollados, salvo para usos denominados «críticos».
4 Con arreglo a la Decisión IX/6 de las Partes en el Protocolo de Montreal (en lo sucesivo, «Decisión IX/6»), sólo se considerará que el uso de bromuro de metilo es «crítico» si la parte que solicita la concesión de una exención para tal uso demuestra, por un lado, que el hecho de que el bromuro de metilo no esté disponible para la aplicación de que se trate conduciría a un serio desequilibrio en el mercado y, por otro, que no existe una solución alternativa viable desde una perspectiva técnica o económica ni tampoco ningún producto sustitutivo que sea aceptable para el usuario desde el punto de vista del medio ambiente o de la salud o que sea adecuado para los cultivos o para las circunstancias que justifiquen la solicitud.
5 La Decisión IX/6 requiere además que sólo se autorice la producción y el consumo de bromuro de metilo para usos críticos si:
– se han tomado todas las medidas técnica y económicamente viables para minimizar los usos críticos y toda emisión conexa de bromuro de metilo;
– no hay suficiente bromuro de metilo, en cantidad y calidad, en las reservas de bromuro de metilo almacenado o reciclado;
– se ha demostrado que se están tomando las medidas apropiadas para valorar las soluciones alternativas y los productos sustitutivos, con el fin de comercializarlos y conseguir que sean aprobados por la normativa nacional pertinente.
2. Reglamento (CE) nº 2037/2000
6 En el ordenamiento jurídico comunitario se ha dado ejecución a las obligaciones derivadas del Convenio de Viena y del Protocolo de Montreal en virtud del Reglamento (CE) nº 2037/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, sobre las sustancias que agotan la capa de ozono (DO L 244, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento»). Este texto establece las reglas para la producción, importación, exportación y uso de determinadas sustancias que agotan la capa de ozono, entre ellas el bromuro de metilo.
7 El artículo 2 del Reglamento define la empresa, a los efectos del Reglamento, como «cualquier persona física o jurídica que produzca, recicle para la puesta en el mercado o utilice en la Comunidad, sustancias reguladas para fines industriales o comerciales, o que despache a libre práctica en la Comunidad dichas sustancias importadas o las exporte fuera de la misma para fines industriales o comerciales». También define la «puesta en el mercado» como «el suministro o puesta a disposición de terceros previo pago o a título gratuito de sustancias reguladas o productos que contengan sustancias reguladas incluidas en el ámbito de aplicación del presente Reglamento».
8 El artículo 3, apartado 2, inciso i), letra d), del Reglamento prohíbe la producción de bromuro de metilo después del 31 de diciembre de 2004 con ciertas excepciones, entre ellas la producción para usos críticos, de conformidad con el artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento y con los criterios definidos en la Decisión IX/6.
9 El artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento dispone:
«A la luz de las propuestas formuladas por los Estados miembros la Comisión aplicará […] los criterios que figuran en la Decisión IX/6 de las Partes en el Protocolo de Montreal, junto con cualesquiera otros criterios pertinentes acordados por las Partes en el Protocolo de Montreal, a efectos de determinar cada año los usos críticos para los que se permitirá la producción, importación y uso de bromuro de metilo en la Comunidad después del 31 de diciembre de 2004, las cantidades y usos que se permitirán y los usuarios que puedan beneficiarse de la exención crítica. Dicha producción e importación se permitirá sólo si ninguna de las Partes en el Protocolo puede suministrar alternativas adecuadas o bromuro de metilo reciclado o regenerado. […]»
10 El artículo 3, apartado 4, del Reglamento dispone que la Comisión expedirá las licencias a los usuarios a los que se refiere el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, y el apartado 2, inciso ii), y les notificará para qué uso tienen autorización, así como las sustancias y la cantidad de dichas sustancias que pueden utilizar.
11 Por otra parte, el artículo 4, apartado 2, inciso i), letras a) a c), del Reglamento establece que cada productor e importador garantizará que no pondrá en el mercado ni utilizará por cuenta propia, entre el 1 de enero de 1999 y el 31 de diciembre de 2004, una cantidad de bromuro de metilo que sobrepase un porcentaje determinado de la cantidad de dicho producto que hubiera puesto en el mercado o utilizado por cuenta propia en 1991.
12 Según el artículo 4, apartado 2, inciso i), letra d), del Reglamento y sin perjuicio de lo dispuesto en sus apartados 4 y 5, cada productor o importador garantizará que después del 31 de diciembre de 2004 no pondrá en el mercado ni utilizará por cuenta propia bromuro de metilo.
13 De conformidad con el artículo 4, apartado 4, del Reglamento, esta prohibición no resulta aplicable a la puesta en el mercado ni al uso de sustancias reguladas si se emplean con el fin de satisfacer las solicitudes autorizadas para usos críticos de usuarios identificados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento.
14 Además, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento dispone que todo productor o importador que tenga derecho a poner en el mercado o a utilizar por cuenta propia sustancias reguladas mencionadas en este artículo podrá transferir ese derecho, sobre la totalidad o parte de las cantidades de ese grupo de sustancias fijadas, con arreglo a dicho artículo a cualquier otro productor o importador de ese grupo de sustancias dentro de la Comunidad.
15 El artículo 6, apartado 1, del Reglamento establece:
«El despacho a libre práctica en la Comunidad o el perfeccionamiento activo de sustancias reguladas estarán sujetos a la presentación de una licencia de importación. Tales licencias serán expedidas por la Comisión, una vez comprobado el cumplimiento de los artículos 6, 7, 8 y 13.»
16 El artículo 6, apartados 3 y 4, del Reglamento determina los datos que deben constar en una solicitud de licencia de importación y dispone que la Comisión puede exigir un certificado sobre la naturaleza de las sustancias que se vayan a importar. El artículo 8 del Reglamento prohíbe la importación de sustancias reguladas procedentes de Estados que no sean partes en el Protocolo de Montreal. El artículo 13 del Reglamento autoriza algunas excepciones, en particular a la prohibición establecida en el artículo 8 del Reglamento, bajo determinadas condiciones.
17 El artículo 7 del Reglamento es del siguiente tenor:
«Se impondrán límites cuantitativos al despacho a libre práctica en la Comunidad de sustancias reguladas importadas de terceros países. Esos límites se determinarán y se asignarán cuotas a las empresas para el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1999 y a continuación por períodos de 12 meses de acuerdo con el procedimiento contemplado en el apartado 2 [del] artículo 18. Se asignarán únicamente:
a) para sustancias reguladas de los grupos VI y VIII mencionados en el anexo I;
b) para sustancias reguladas si se usan para usos esenciales o críticos, o para usos para cuarentena y operaciones previas a la expedición;
[…]»
18 El artículo 17 del Reglamento se refiere a la prevención de los escapes de sustancias reguladas y dispone en su apartado 2 que los Estados miembros establecerán los requisitos mínimos de calificación del personal implicado en las operaciones de fumigación de bromuro de metilo.
19 Según el artículo 18 del Reglamento, la Comisión estará asistida por un Comité al que resultarán aplicables los artículos 4 y 7 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 184, p. 23).
3. Régimen de aplicación de los artículos 6 y 7 del Reglamento: cambios sobrevenidos el 1 de enero de 2005
20 La siguiente información, relativa a los cambios sobrevenidos el 1 de enero de 2005 en la aplicación de los artículos 3, 4, 6 y 7 del Reglamento, proviene de los escritos procesales de las partes y de sus respuestas escritas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
21 Hasta el 31 de diciembre de 2004, el sistema de licencias concedidas y de cuotas asignadas con arreglo a los artículos 6 y 7 del Reglamento funcionaba de la siguiente manera: cada año, generalmente en el mes de septiembre, los importadores presentaban a la Comisión una solicitud para una cuota de importación para el año siguiente, utilizando un formulario de solicitud estándar especialmente diseñado al efecto por la Comisión. Las cuotas se solían asignar, en enero o febrero del año siguiente, mediante decisiones de la Comisión que contenían una lista nominativa y exhaustiva de los importadores cuyas solicitudes habían sido aceptadas y especificaban sus cuotas individuales. Para el bromuro de metilo, se calculaba el volumen de la cuota individual en función de las cuotas de mercado históricas en 1991 de los ocho importadores que tenían derecho a cuotas de importación de bromuro de metilo para usos regulados.
22 A partir del 1 de enero de 2005, las cantidades y usos autorizados y las empresas que pueden obtener una exención para usos críticos del bromuro de metilo deben ser determinados cada año por la Comisión con arreglo al procedimiento fijado en el artículo 18, apartado 2, del Reglamento, a los criterios establecidos en la Decisión IX/6 y a cualquier otro criterio aceptado por las Partes en el Protocolo de Montreal.
23 En el mes de marzo del año anterior, la Comisión requiere a los Estados miembros para que presenten sus solicitudes de bromuro de metilo para usos críticos antes del 30 de junio. La Comisión, generalmente asistida por expertos externos, examina las solicitudes y determina las cantidades autorizadas para usos críticos, por cultivo y por Estado miembro.
24 A continuación, la Comisión publica en el Diario Oficial de la Unión Europea un anuncio para todas las aplicaciones que agotan la capa de ozono, haciendo saber que se fijarán cuotas que limiten la cantidad total de bromuro de metilo que podrá comercializarse para usos críticos, y posteriormente prepara una decisión en la que determina las cantidades de bromuro de metilo autorizadas para usos críticos.
25 Los Estados miembros transmiten a la Comisión las cifras de las existencias de bromuro de metilo disponibles para usos críticos, así como los nombres y direcciones de cada fumigador o empresa de fumigación en activo, la cuota por cultivo y por fumigador, un plan descriptivo de la manera en que se empleará el bromuro de metilo de conformidad con el Reglamento y las existencias por empresa de fumigación y según el uso previsto. Corresponde a los Estados miembros repartir la cuota total entre los fumigadores según sus propios criterios.
26 La Comisión ha elaborado un sistema electrónico de gestión y asignación de cuotas mediante un sitio de Internet destinado a las sustancias que agotan la capa de ozono (Ozone Depleting Substances; en lo sucesivo, «sitio ODS »). En este sitio se registran las cuotas y las existencias de cada fumigador. Cada fumigador debe registrarse a través de su Estado miembro y recibe una contraseña para acceder al sitio ODS, en el que puede solicitar una licencia para importar o hacer producir bromuro de metilo cuando las existencias están agotadas. El sistema está diseñado de tal manera que las existencias se restan de las cuotas de producción o de importación. A través del sitio ODS, el fumigador recibe una licencia para utilizar determinadas cantidades procedentes de las existencias. Una vez agotadas las existencias, el fumigador puede solicitar una licencia de importación o de producción. Sólo puede obtener licencias utilizando el sitio ODS.
27 Después de tener asignada una cuota, el fumigador puede elegir un importador registrado en el sitio ODS y encargarle de importar la cantidad de bromuro de metilo requerida. La solicitud de cantidades en el marco de la cuota asignada debe identificar al importador. La Comisión comunica por correo electrónico al fumigador si acepta o rechaza la solicitud. Si la acepta, la Comisión «cierra» la solicitud e informa al Estado miembro afectado. A continuación, para poder importar y pagar los derechos de aduana del producto, el importador debe solicitar y obtener, en nombre del fumigador, una licencia de importación firmada por los servicios de la Comisión que se adapte específicamente a la solicitud del fumigador en cuanto a cantidad, cultivo y Estado miembro. Un importador puede agrupar varias solicitudes de importación con el fin de obtener una cantidad de bromuro de metilo suficiente para responder a varias solicitudes con una sola licencia de importación. Corresponde entonces al importador suministrar la cantidad correcta de bromuro de metilo al fumigador.
28 Se requiere a los Estados miembros para que presenten un informe anual sobre los usos críticos del bromuro de metilo, lo que permite controlar por segunda vez que no se ha sobrepasado la cantidad fijada para cada categoría de uso.
4. Anuncio a los importadores de 2004
29 El 22 de julio de 2004, la Comisión publicó un anuncio a los importadores de sustancias reguladas que agotan la capa de ozono a la Comunidad Europea en 2005, en relación con el Reglamento (DO C 187, p. 11; en lo sucesivo, «anuncio de 2004») (véase también el apartado 24 supra).
30 Con arreglo a su punto I, el anuncio de 2004 se dirige a las empresas que tienen la intención de importar en 2005 a la Comunidad ciertas sustancias procedentes de países terceros, entre ellas el bromuro de metilo.
31 En el punto II del anuncio de 2004, la Comisión informa a estas empresas de que en virtud del artículo 7 del Reglamento deben fijarse límites cuantitativos y asignarse cuotas a productores e importadores de bromuro de metilo, entre otras sustancias, indicando además lo siguiente:
«Se asignarán cuotas con respecto a:
a) bromuro de metilo: para fines de cuarentena y aplicaciones previas al envío con arreglo a la definición de las Partes en el Protocolo de Montreal, también para usos críticos de acuerdo con las Decisiones IX/6, ExI/3, ExI/4 y cualquier otro criterio pertinente acordado por las Partes en el Protocolo de Montreal y el inciso ii) del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento; tanto los fines de cuarentena y aplicaciones previas al envío como los usos críticos, autorizados por la Comisión con arreglo al artículo 18 del Reglamento;
[…]»
32 En el punto VII del anuncio de 2004, la Comisión notifica a las empresas que no posean una cuota de importación de sustancias reguladas para 2004 y deseen solicitar una para 2005 que pueden manifestar su interés a los servicios de la Comisión hasta el 3 de septiembre de 2004.
33 En el punto VIII del anuncio de 2004, la Comisión informa a las empresas que posean una cuota de importación de sustancias reguladas para 2004 que deberán efectuar una declaración, rellenando y remitiendo los formularios correspondientes, disponibles en el sitio ODS, y que «solamente examinará las solicitudes que reciba antes del 3 de septiembre de 2004».
34 En el punto IX del anuncio de 2004, la Comisión indica que examinará las solicitudes recibidas y asignará las cuotas de importación a cada importador y productor, añadiendo que las cuotas asignadas se publicarán en el sitio ODS y la decisión adoptada se notificará por correo a todos los solicitantes.
5. Solicitud de la demandante
35 Desde 1996, la demandante importa bromuro de metilo en la Unión Europea en nombre propio y por cuenta de dos otros importadores en virtud de una cesión de cuotas de importación. Entre 1996 y 2004 se le asignaron cuotas de importación, y en 2004 le correspondió un 37,46 % de la cuota total de la Unión Europea.
36 El 30 de agosto de 2004, a raíz de la publicación del anuncio de 2004, la demandante presentó a la Comisión una declaración a fin de obtener una cuota de bromuro de metilo para usos críticos para 2005, en la que solicitaba la asignación de una cuota de 4.500.000 kg, equivalente a 2.700.000 kg en potencial de agotamiento de la capa de ozono (PAO).
37 El 10 de diciembre de 2004, la demandante recibió un correo electrónico, enviado por la Comisión a todos los usuarios del sitio ODS, en el que se le informaba de que «la cuota para 2005 estará disponible en nuestro sitio de Internet […] el 13 de diciembre de 2004». En dicho mensaje, la Comisión precisaba que estaba preparando la «Decisión de importación» y que la notificaría a cada importador en cuanto estuviera adoptada. Añadía que cualquier importación efectuada a partir del 1 de enero de 2005 se imputaría a la cuota de 2005.
38 El 1 de marzo de 2005, al no haber recibido ninguna comunicación ulterior de la Comisión sobre una cuota de importación para 2005, la demandante presentó a la Comisión una instancia solicitándole que, con arreglo al artículo 7 del Reglamento y al anuncio de 2004, le notificara su decisión de asignarle una cuota para la importación de bromuro de metilo para usos críticos en 2005 en la Unión Europea. En esta instancia, la demandante señala que tiene derecho a obtener tal cuota, ya que ha remitido el 30 de agosto de 2004 la solicitud requerida por la Comisión en el anuncio de 2004. Menciona el correo electrónico de la Comisión de 10 de diciembre de 2004 y recuerda que desde entonces no ha recibido ninguna información adicional, que no le ha sido asignada su cuota de importación y que no ha recibido respuesta alguna a su solicitud de 30 de agosto de 2004.
6. Acto impugnado
39 La Comisión respondió a esta instancia mediante escrito de 11 de abril de 2005 (en lo sucesivo, «el acto impugnado»), en la que informaba a la demandante de que, con arreglo al Reglamento, ya no era posible asignarle cuotas de importación. A este respecto, recordaba que se había fijado el volumen de bromuro de metilo autorizado para usos críticos individuales según el procedimiento establecido en el artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento y de conformidad con el artículo 18 de dicho Reglamento.
40 En el acto impugnado, la Comisión explica que la aplicación del artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento requiere que se identifique a los usuarios y se indiquen las cantidades autorizadas para usos críticos. Así, ella identificó a las empresas de fumigación como usuarios, ya que, por una parte, el artículo 17, apartado 2, del Reglamento obliga a los Estados miembros a establecer los requisitos mínimos de calificación del personal implicado en el manejo de bromuro de metilo y, por otra, la fumigación es la única aplicación posible de esta sustancia. La Comisión indica que las empresas de fumigación deben en adelante solicitar una autorización para importar o producir bromuro de metilo, a condición de que ninguna de las Partes en el Protocolo de Montreal tenga existencias de bromuro de metilo reciclado o regenerado.
41 La Comisión explica también que, con arreglo al artículo 4, apartado 2, inciso i), letra d), del Reglamento, los ocho importadores que tenían derecho a cuotas de importación de bromuro de metilo para usos regulados, cuyo volumen se calculaba en función de las cuotas de mercado históricas en 1991, no pueden obtener cuotas de bromuro de metilo para usos regulados a partir del 1 de enero de 2005.
42 A continuación, la Comisión señala que, con arreglo al artículo 4, apartados 4 y 5, del Reglamento, no resulta aplicable en el caso de autos el período de gracia regulado en el apartado 2, inciso ii), del mismo artículo. Estima en efecto que, con arreglo a la lógica interna del artículo 4 del Reglamento, prevalece su apartado 4, inciso i), letra b). Según la Comisión, esta última disposición establece que la comercialización y el uso de bromuro de metilo por parte de empresas distintas de los productores e importadores estarán autorizados después del 31 de diciembre de 2004, dado que las solicitudes para usos críticos que hayan sido estimadas producirán efecto a partir del 1 de enero de 2005. En opinión de la Comisión, de ello se deduce que las cuotas de mercado históricas de los importadores ya no constituyen la base jurídica para determinar las importaciones de bromuro de metilo para usos críticos.
43 La Comisión concluye indicando que las cuotas de importación han sido sustituidas por las cuotas para usos críticos, sujetas a reglas estrictas, que se asignan a las empresas de fumigación y que el mercado europeo está abierto para cualquier empresa que desee importar bromuro de metilo, siempre que sea titular de una licencia válida que le autorice a importar bromuro de metilo para usos críticos.
7. Decisión 2005/625/CE
44 Mediante la Decisión 2005/625/CE de la Comisión, de 23 de agosto de 2005, por la que se determinan las cantidades de bromuro de metilo que se podrán utilizar para usos críticos en la Comunidad Europea desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2005 de conformidad con el Reglamento (DO L 219, p. 47) (véase también el apartado 24 supra), la Comisión determinó, con arreglo al artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento y según los criterios establecidos en la Decisión IX/6, las cantidades de bromuro de metilo que se podían utilizar para usos críticos en la Comunidad entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2005.
Procedimiento
45 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 31 de mayo de 2005, la demandante interpuso el presente recurso.
46 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 18 de julio de 2005, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad en virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia. El 16 de septiembre de 2005, la demandante presentó sus observaciones a esta excepción de inadmisibilidad. Mediante auto del Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda) de 15 de mayo de 2006, la excepción de inadmisibilidad se unió al examen del fondo del asunto, quedando reservada la decisión sobre las costas.
47 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, formuló por escrito a la demandante y a la Comisión determinadas preguntas, a las que éstas respondieron dentro del plazo señalado.
48 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 26 de junio de 2006, la Comisión presentó su escrito de contestación.
49 Con arreglo al artículo 47, apartado 1, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia decidió que no era necesario un segundo intercambio de escritos de alegaciones. La fase escrita del procedimiento finalizó el 5 de julio de 2006.
50 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia decidió iniciar la fase oral. En la vista celebrada el 28 de noviembre de 2006 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
Pretensiones de las partes
51 La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Desestime los argumentos formulados en la excepción de inadmisibilidad.
– Declare el recurso admisible y fundado o, con carácter subsidiario, una las cuestiones relativas a la admisibilidad al examen del fondo del asunto o, con carácter aun más subsidiario, reserve su decisión sobre su legitimación activa hasta que se haya dictado sentencia en el asunto principal.
– Anule el acto impugnado.
– Condene a la Comisión a asignarle una cuota de doce meses, con arreglo al artículo 7 del Reglamento.
– Condene en costas a la Comisión.
52 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
1. Sobre la admisibilidad
53 La Comisión ha propuesto una excepción de inadmisibilidad en la que alega que la pretensión de que se dicte una orden conminatoria sobre la asignación de una cuota de importación a la demandante y el recurso de anulación son inadmisibles.
Sobre la pretensión de que se ordene a la Comisión asignar una cuota de importación a la demandante
Alegaciones de las partes
54 La Comisión considera que, de conformidad con la jurisprudencia, el Tribunal de Primera Instancia no puede dictar órdenes conminatorias a la Comisión cuando conoce de un asunto en virtud del artículo 230 CE y que, por tanto, la pretensión relativa a la orden conminatoria es inadmisible.
55 La demandante se remite al artículo 233 CE y observa que, en caso de anulación del acto impugnado, la única posibilidad de ejecutar la sentencia que tendría la Comisión sería asignarle una cuota de doce meses. Sostiene que su pretensión debe considerarse en este contexto.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
56 Procede recordar que, en el marco de un recurso de anulación basado en el artículo 230 CE, la competencia del Juez comunitario se limita al control de la legalidad del acto impugnado y que, según reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Primera Instancia no puede, en el ejercicio de sus competencias, dictar órdenes conminatorias a las instituciones comunitarias (sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de julio de 1999, DSM/Comisión, C‑5/93 P, Rec. p. I‑4695, apartado 36, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 24 de febrero de 2000, ADT Projekt/Comisión, T‑145/98, Rec. p. II‑387, apartado 83). En caso de que se anule el acto impugnado, corresponde a la institución afectada adoptar, en virtud del artículo 233 CE, las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de anulación (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 27 de enero de 1998, Ladbroke Racing/Comisión, T‑67/94, Rec. p. II‑1, apartado 200, y ADT Projekt/Comisión, antes citada, apartado 84).
57 De lo anterior resulta que procede declarar la inadmisibilidad de la pretensión de que el Tribunal de Primera Instancia dicte una orden conminatoria obligando a la Comisión a asignar una cuota de importación a la demandante.
Sobre el recurso de anulación
Alegaciones de las partes
58 La Comisión alega que el acto impugnado no es un acto que produzca efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de la demandante y que, por consiguiente, el recurso de anulación no es admisible.
59 La demandante considera el recurso admisible, pero solicita al Tribunal de Primera Instancia que examine el fondo del asunto antes de pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso. Entiende que, sin un examen previo del fondo del presente asunto, no puede apreciarse plenamente su admisibilidad.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
60 En aras de una buena administración de la justicia, el Tribunal de Primera Instancia considera oportuno, en las circunstancias del presente asunto, pronunciarse primero sobre las cuestiones de fondo, antes de examinar las cuestiones de admisibilidad (véanse, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 1984, Tradax/Comisión, 64/82, Rec. p. 1359, apartado 12, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 1 de diciembre de 1999, Boehringer/Consejo y Comisión, T‑125/96 y T‑152/96, Rec. p. II‑3427, apartado 58, confirmada en casación mediante sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer, C‑23/00 P, Rec. p. I‑1873, apartado 52).
2. Sobre el fondo
61 En apoyo de su recurso de anulación, la demandante alega cuatro motivos. En su primer motivo sostiene que la Comisión no aplicó correctamente el marco jurídico establecido en el Reglamento y, en su segundo motivo, que la Comisión infringió el artículo 7 de dicho Reglamento. Procede examinar estos dos motivos conjuntamente. A continuación, en su tercer motivo, la demandante afirma que la Comisión actuó sin respetar el marco jurídico establecido en el artículo 7 del Reglamento y sobrepasó los límites del mandato que le había sido conferido en el Reglamento por el Parlamento y el Consejo. Por último, en su cuarto motivo alega que la Comisión vulneró los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.
Sobre el primer y el segundo motivo, basados en la aplicación incorrecta del marco jurídico aplicable y en la infracción del artículo 7 del Reglamento
Alegaciones de las partes
62 En su primer motivo, la demandante alega que, al no conceder cuotas a los importadores, la Comisión no aplicó correctamente el marco jurídico establecido en el Reglamento. Según la demandante, con su afirmación de que, a partir del 1 de enero de 2005, sólo los fumigadores pueden solicitar una autorización para importar bromuro de metilo y de que ya no se pueden asignar cuotas a los importadores, la Comisión confunde las disposiciones del Reglamento sobre las cuotas aprobadas y el procedimiento para calcular su volumen con las disposiciones y procedimientos relativos a la identidad de las empresas autorizadas a importar los volúmenes así fijados.
63 Más concretamente, la demandante considera que, con arreglo al artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento, la Comisión debe determinar el volumen de las cuotas de conformidad con el procedimiento definido en el artículo 18, apartado 2, del Reglamento y los criterios establecidos en la Decisión IX/6. Así, la demandante no discute que, a partir del 1 de enero de 2005, el volumen de las cuotas autorizadas ya no se calcula tomando como base los volúmenes de producción históricos de los ocho importadores.
64 Ahora bien, según la demandante, ello no significa que los importadores que antes del 1 de enero de 2005 tenían derecho a que se les asignaran cuotas de importación de bromuro de metilo para usos regulados puedan ser privados de la posibilidad de proseguir su actividad. La demandante entiende que tal interpretación es incompatible con los artículos 6 y 7 del Reglamento, que concede a los importadores, y no a los usuarios, el derecho a obtener una licencia de importación y una cuota de doce meses. Por otra parte, a su juicio, los importadores también están autorizados a transmitir su derecho a otro importador, con arreglo al artículo 4, apartado 5, del Reglamento.
65 Además, la demandante añade que la interpretación de la Comisión implica que los importadores existentes en ese momento deben cesar su actividad, al quedar excluidos del nuevo sistema de importación planeado por la Comisión. A su juicio, ello vulnera el principio de libre ejercicio de actividades profesionales, que pertenece al patrimonio jurídico común de todos los Estados miembros y forma parte de los principios generales del Derecho comunitario.
66 Por último, la demandante afirma que la interpretación de la Comisión conduce a una distorsión de la competencia, y no a su apertura, ya que impide a los importadores competir con los usuarios en el mercado de importación y venta de bromuro de metilo.
67 En su segundo motivo, la demandante alega que el artículo 7 del Reglamento obliga explícitamente a la Comisión a establecer cuotas para el despacho a libre práctica en la Comunidad de las sustancias reguladas, entre ellas el bromuro de metilo, cuotas que se asignan directamente a los importadores por períodos de doce meses a partir del 31 de diciembre de 1999.
68 La demandante añade que, en el punto IX del anuncio de 2004, la Comisión reconoció que estaba obligada a asignar cuotas a los importadores. Además, la correspondencia intercambiada con posterioridad confirma que la Comisión sabía y reconocía que la demandante tenía un derecho individual a obtener una cuota personal de doce meses para 2005. Por consiguiente, entiende que no cabe duda alguna de que la Comisión estaba obligada a asignarle una cuota con arreglo al Derecho derivado. La demandante recuerda que, de conformidad con el anuncio de 2004, el 30 de agosto de 2004 envió a la Comisión su declaración para poder importar bromuro de metilo en 2005.
69 La demandante alega que, en el acto impugnado, la Comisión no hizo mención alguna del artículo 7 del Reglamento, a pesar de que ella había basado explícitamente en esta disposición su instancia presentada el 1 de marzo de 2005. La Comisión se limita a señalar que los fumigadores tienen la posibilidad de obtener cuotas de importación, algo que la demandante no discute. Sin embargo, la demandante impugna la conclusión de que, por una parte, los importadores que antes tenían derecho a que se les asignaran cuotas de importación no pueden ya obtenerlas a partir del 1 de enero de 2005 y, por otra, que las cuotas de los importadores han sido sustituidas por cuotas asignadas a las empresas de fumigación. La demandante considera que tal postura infringe el artículo 7 del Reglamento y viola su derecho a las cuotas de importación que esta disposición le reconoce.
70 En cuanto al primer motivo, la Comisión sostiene que el régimen jurídico aplicable a la importación de bromuro de metilo cambió el 1 de enero de 2005, con arreglo al artículo 4, apartado 2, inciso ii), del Reglamento. Señala que, a partir de esa fecha, la Comunidad estaba obligada a prohibir el uso de bromuro de metilo, salvo para usos críticos, entre otras excepciones. El régimen establecido en el artículo 4, apartado 2, inciso i), del Reglamento ya no podía servir de base para conceder licencias de importación después del 31 de diciembre de 2004, de conformidad con la Decisión IX/6 y con el artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento. A partir del 1 de enero de 2005, incumbe a los fumigadores solicitar tal licencia, antes de pedir a importadores como la demandante que importen la cantidad de bromuro de metilo para la que hayan obtenido licencia. La Comisión estima que el cambio de situación de la demandante resulta directamente del artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento, que puso fin a la concesión de cuotas calculadas en función de cantidades históricas. Sin embargo, a su juicio, este cambio no implica en absoluto que sociedades como la demandante deban cesar su actividad.
71 En lo que atañe al segundo motivo, la Comisión recuerda que el artículo 7 del Reglamento dispone que deben asignarse cuotas a las empresas. Dado que el artículo 7, letra b), hace referencia a los usos críticos, la Comisión considera que esta disposición debe leerse y entenderse a la luz del artículo 3, apartado 2, del Reglamento, con el fin de determinar a qué empresas exactamente deben asignarse, a partir del 1 de enero de 2005, las cuotas de bromuro de metilo para usos críticos. Así, las empresas a las que deben concederse las cuotas son los fumigadores, y no los importadores. La Comisión considera que el artículo 7 del Reglamento es la consecuencia lógica del artículo 6, que sienta el principio de que la importación de bromuro de metilo no es libre, sino que está sujeta a la obtención y presentación de una licencia de importación válida. A su juicio, estos dos artículos se complementan mutuamente.
72 Por último, la Comisión alega que el anuncio de 2004 y su correo electrónico de 10 de diciembre de 2004 son de carácter general, se refieren a todas sustancias que agotan la capa de ozono y no afirman expresamente que en 2005 se asignarán cuotas de bromuro de metilo para usos críticos a los importadores. La Comisión subraya, por el contrario, que el punto II, letra a), del anuncio de 2004 hace referencia al artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento, indicando así que las cuotas se asignarán de conformidad con esta disposición. Por otra parte, la Comisión ha indicado en la vista que el anuncio de 2004 se distinguía del anuncio de 2003 por esta referencia.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
73 Con carácter preliminar, procede señalar que el sistema instaurado por la Comisión a partir del 1 de enero de 2005 se caracteriza por el hecho de que esta institución ha determinado que los usuarios que, a efectos del artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento, pueden acogerse a la exención para usos críticos son los fumigadores. Asimismo, la Comisión ha decidido, con arreglo al artículo 7 del Reglamento, que los importadores ya no disfrutan de cuotas de importación, sino que, en 2005, las cuotas se asignan a los fumigadores, en su calidad de usuarios. El sistema exige igualmente que, para las operaciones de importación, se conceda una licencia al fumigador y, además, una licencia al importador. Por último, en el nuevo sistema, la Comisión ha decidido permitir la importación de bromuro de metilo por los importadores únicamente caso por caso, ya que sólo se conceden licencias en la medida en que se cumplan los requisitos para la comercialización establecidos en el artículo 4, apartado 4, inciso i), letra b), segundo guión, del Reglamento. Así, los importadores ya no tienen la posibilidad de constituir existencias de bromuro de metilo para su venta a los usuarios.
74 En lo que atañe a la supuesta infracción del artículo 7 del Reglamento y a la afirmación de la demandante de que el sistema establecido por la Comisión a partir del 1 de enero de 2005 no constituye una aplicación correcta de las disposiciones pertinentes del Reglamento, procede comenzar por recordar que el tenor del artículo 7 del Reglamento, que no sólo regula la importación de bromuro de metilo, sino también la de todas las sustancias reguladas procedentes de países terceros, no precisa que se deban asignar cuotas de importación a los importadores, sino que dispone que éstas se asignarán a las empresas, término que, según la definición recogida en el artículo 2 del Reglamento, comprende los productores de sustancias reguladas, las personas que las reciclan, sus usuarios, sus importadores y sus exportadores. Por consiguiente, el tenor del artículo 7 del Reglamento permite que la Comisión decida qué categorías de empresas de entre las mencionadas en el artículo 2 del Reglamento, incluidos los fumigadores en su condición de usuarios, podrán obtener cuotas con arreglo a esa disposición. En consecuencia, el artículo 7 no obliga a la Comisión a asignar cuotas de importación a los importadores.
75 En segundo lugar, procede señalar que el artículo 3 del Reglamento prohíbe en su apartado 2, inciso i), letra d), la producción de bromuro de metilo después del 31 de diciembre de 2004. Además, dispone en su apartado 2, inciso ii), que la Comisión deberá aplicar los criterios que figuran en la Decisión IX/6, a efectos de determinar cada año los usos críticos para los que se permitirá la producción, importación y uso de bromuro de metilo en la Comunidad después del 31 de diciembre de 2004, las cantidades y usos que se permitirán y los usuarios que puedan beneficiarse de la exención para usos críticos. El artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento establece igualmente que dicha producción e importación sólo se permitirán si ninguna de las Partes en el Protocolo de Montreal puede suministrar alternativas adecuadas o bromuro de metilo reciclado o regenerado.
76 Asimismo, es preciso recordar que el artículo 4 del Reglamento prohíbe en su apartado 2, inciso i), letra d), la comercialización de sustancias reguladas después del 31 de diciembre de 2004, sin perjuicio de lo dispuesto en sus apartados 4 y 5. El apartado 4, inciso i), letra b), segundo guión, dispone que esta prohibición no se aplica a la comercialización ni al uso de bromuro de metilo si se emplea con el fin de satisfacer las solicitudes autorizadas para usos críticos de usuarios identificados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento.
77 De lo anterior se deduce que, de conformidad con estos dos artículos del Reglamento, el uso y la comercialización de bromuro de metilo en 2005 están estrictamente limitados a los usos críticos. De estas disposiciones resulta que el bromuro de metilo sólo debe estar disponible en la Comunidad cuando resulte necesario para un uso crítico específico.
78 En tercer lugar, procede recordar que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento establece que la importación de bromuro de metilo en la Comunidad está sujeta a la obtención de licencias de importación, si bien no especifica ni los beneficiarios de las mismas ni el número de licencias que deban concederse por cada operación de importación. Por consiguiente, el otorgamiento de dos licencias para cada importación, primero una al usuario y luego otra al importador, como prevé el sistema instaurado por la Comisión a partir del 1 de enero de 2005, se ajusta a esta disposición. Además, los artículos 6 y 7 del Reglamento son complementarios, en el sentido de que ambas disposiciones tienen por objetivo común controlar y limitar las cantidades de sustancias reguladas que se importen en la Comunidad.
79 En consecuencia, habida cuenta de las restricciones establecidas en los artículos 3 y 4 del Reglamento a la producción, uso y comercialización de bromuro de metilo, de la lógica interna del Reglamento resulta que sus artículos 6 y 7 persiguen el objetivo de garantizar que la importación de bromuro de metilo no sobrepase lo estrictamente necesario para los usos críticos específicamente identificados.
80 Por consiguiente, la interpretación que la Comisión ha hecho de los artículos 3, 4, 6 y 7 del Reglamento, al dejar de asignar cuotas de importación a los importadores y permitir la importación de bromuro de metilo únicamente caso por caso, impidiendo así que los importadores constituyan existencias, dota a estas disposiciones de efecto útil y garantiza una aplicación de las mismas coherente y acorde con la lógica interna y los objetivos del Reglamento, que pretende limitar la producción y uso de bromuro de metilo, entre otros, para la protección de la capa de ozono.
81 Este análisis no queda desvirtuado por el hecho de que el artículo 7 del Reglamento no establezca expresamente una modificación de su régimen de aplicación con respecto al bromuro de metilo a partir del 1 de enero de 2005. De lo expuesto en los apartados 74 a 80 supra resulta que la Comisión no ha confundido, como sostiene la demandante, dos regímenes distintos, en concreto, por un lado, el régimen de los artículos 3 y 4 del Reglamento y, por otro, el de sus artículos 6 y 7, sino que ha interpretado, acertadamente, todas estas disposiciones de un modo acorde con la lógica interna del Reglamento.
82 En cuanto al argumento basado en la infracción del artículo 4, apartado 5, del Reglamento, que permite que todo importador habilitado para a comercializar las sustancias reguladas transmita este derecho a otros importadores igualmente habilitados en la Comunidad, también procede recordar que, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, inciso i), letra d), del Reglamento, a partir del 31 de diciembre de 2004 los productores e importadores ya no están habilitados para comercializar bromuro de metilo, a excepción de las cantidades autorizadas caso por caso con arreglo a los artículos 4, apartado 4, inciso i), letra b), segundo guión, y 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento. De lo anterior resulta, por una parte, que el derecho de transmisión reconocido a los importadores en 2005 en virtud del artículo 4, apartado 5, del Reglamento sólo se refiere a las cantidades que se autoricen caso por caso y, por otra, que los importadores pueden ejercer este derecho de transmisión limitado sin tener asignada una cuota de importación, como la demandante ha admitido en la vista. Por consiguiente, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento no obliga a la Comisión a atribuir cuotas de importación a los importadores.
83 A la luz de lo anterior, es forzoso reconocer que, con arreglo al Reglamento, la Comisión no estaba obligada a asignar en 2005 una cuota de importación a la demandante en su condición de importador y que el nuevo sistema instaurado por la Comisión a partir del 1 de enero de 2005 constituye una aplicación lícita de los artículos 3, 4, 6 y 7 del Reglamento, compatible con tales disposiciones. En consecuencia, no es necesario examinar la cuestión de si la Comisión podría haber actuado de otro modo, asignando cuotas de importación a los importadores incluso después del 31 de diciembre de 2004.
84 En cuanto a la referencia que la demandante hace al anuncio de 2004, procede recordar que la Comisión precisó, en el punto II de este anuncio, que las cuotas de importación previstas en el artículo 7 del Reglamento para el bromuro de metilo destinado a usos críticos serían asignadas en 2005 de conformidad con la Decisión IX/6 y con el artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento, que establece que la producción e importación sólo se permitirán si ninguna de las Partes en el Protocolo puede suministrar alternativas adecuadas o bromuro de metilo reciclado o regenerado. Además, la Comisión ha precisado en la vista que el anuncio de 2004 se distinguía del texto del anuncio de 2003 por esta referencia a la Decisión IX/6 y al artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento, que no figuraba en este último anuncio. Por consiguiente, un lector avisado, como la demandante, estaba en condiciones de deducir del anuncio de 2004 que la Comisión tenía la intención de no seguir aplicando el artículo 7 del Reglamento en 2005 del mismo modo que en 2004, y de asignar en cambio las cuotas de importación en 2005 de conformidad con la Decisión IX/6 y con el artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento. Por último, la referencia a los productores e importadores, y no a los fumigadores, en el texto de los puntos II y IX del anuncio de 2004 se explica por el hecho de que el anuncio de 2004 concierne a todas las sustancias que agotan la capa de ozono, como ha alegado la Comisión, sin que el caso específico del bromuro de metilo reciba un trato particular. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia considera que el anuncio de 2004 no pone en entredicho la decisión de la Comisión de no asignar en 2005 una cuota de importación a la demandante.
85 Por otra parte, procede señalar que no cabe acoger la alegación de la demandante basada en el correo electrónico de 10 de diciembre de 2004. Es preciso recordar que no se trata de un correo electrónico individual, enviado a la demandante para garantizarle la asignación de una cuota individual de bromuro de metilo para usos críticos, sino de un correo electrónico enviado a todos los usuarios del sitio ODS en el que se anuncia la publicación de todas las cuotas, para todas las sustancias reguladas y para todos sus usos. En consecuencia, este correo electrónico no pone en entredicho la interpretación que la Comisión ha hecho del Reglamento.
86 Asimismo, el Tribunal de Primera Instancia estima que no cabe considerar que la interpretación del Reglamento realizada por la Comisión provoque una distorsión de la competencia en el mercado. En efecto, a diferencia de lo que afirma la demandante, no se impide que los importadores compitan con los fumigadores en el mercado de la importación y venta de bromuro de metilo. Así, como alega la Comisión, el cambio introducido a partir del 1 de enero de 2005 no implica en absoluto que sociedades como la demandante deban cesar su actividad. Sólo significa que estas empresas no pueden seguir solicitando licencias de importación para constituir existencias de este producto y revenderlo posteriormente a los usuarios efectivos.
87 Por último, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el derecho al libre ejercicio de las actividades profesionales no es una prerrogativa absoluta, sino que debe tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones, siempre y cuando respondan a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que menoscabe la propia esencia de los derechos así garantizados (sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1989, Wachauf, 5/88, Rec. p. 2609, apartados 17 y 18, y de 30 de junio de 2005, Alessandrini y otros/Comisión, C‑295/03 P, Rec. p. I‑5673, apartado 86).
88 En el caso de autos, el nuevo sistema introducido por la Comisión a partir del 1 de enero de 2005 sólo ha modificado las circunstancias en que se llevan a cabo las actividades de importación de bromuro de metilo y no implica que la demandante esté obligada a cesar su actividad. Ahora bien, aun suponiendo que dicho sistema pueda ser considerado una restricción, el Tribunal de Primera Instancia subraya que, en este asunto, el interés general perseguido por la Comunidad es la protección de la capa de ozono y considera que la eventual restricción resulta justificada, en cualquier caso, por tratarse de una aplicación del Reglamento, acorde con éste (apartados 74 a 83 supra), que no puede ser considerada desmesurada ni intolerable, ni un menoscabo de la propia esencia de este derecho, dado que la demandante puede seguir ejerciendo sus actividades económicas anteriores.
89 A la luz de las consideraciones anteriores, procede desestimar el primer y el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la falta de competencia (acto ultra vires)
Alegaciones de las partes
90 La demandante estima que, al no asignarle una cuota para importar bromuro de metilo en la Unión Europea, la Comisión actuó sin respetar el marco jurídico establecido en el artículo 7 del Reglamento, por lo que sobrepasó los límites del mandato que el Parlamento y el Consejo le habían conferido en el Reglamento.
91 La demandante alega que, según reiterada jurisprudencia, procede anular una medida de ejecución adoptada con arreglo a lo dispuesto en un Reglamento de base cuando modifica, sin utilizar el procedimiento legislativo exigido por el Tratado, el alcance de las obligaciones impuestas. A su juicio, cuando una medida de ejecución instaura un régimen de excepción, al fijar criterios distintos de los establecidos en la medida de base, no puede ser adoptada sin consulta previa al Parlamento.
92 Del mismo modo, en el caso de autos, la demandante estima que el artículo 7 del Reglamento obliga a la Comisión a asignar cuotas de importación para el despacho a libre práctica de bromuro de metilo en la Comunidad. Sólo el legislador comunitario es competente para decidir que procede dejar de asignar cuotas de importación a los importadores después del 31 de diciembre de 2004. La demandante alega que, mientras que no se adopte tal decisión, la Comisión debe seguir asignando las cuotas de importación, siendo ilegal toda negativa por su parte.
93 La Comisión considera que el tercer motivo es una repetición del segundo y se remite a las consideraciones formuladas a este respecto. Sin embargo, insiste en que determinó, de hecho, las cuotas de bromuro de metilo para usos críticos mediante la Decisión 2005/625 y recuerda que la demandante recibió licencias de importación y estuvo en condiciones de ejercer su actividad.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
94 Procede recordar que, al examinar el primer y el segundo motivo, el Tribunal de Primera Instancia ha estimado que el artículo 7 del Reglamento no obligaba a la Comisión a asignar a la demandante una cuota de importación para el año 2005 y que la aplicación del Reglamento por parte de la Comisión en el marco del nuevo sistema instaurado el 1 de enero de 2005 resulta compatible con las disposiciones del Reglamento. Ahora bien, como el acto impugnado informa a la demandante de que, con arreglo al nuevo sistema, ya no puede obtener una cuota de importación, este acto constituye una medida de la Comisión válidamente basada en el Reglamento, y no un acto ultra vires. Por consiguiente, al adoptar el acto impugnado, la Comisión no invadió las competencias del Consejo ni las del Parlamento.
95 De lo anterior resulta que procede desestimar el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica
Alegaciones de las partes
– Alegaciones de la demandante
96 La demandante sostiene que, al hacer caso omiso de su derecho a obtener una cuota de importación en virtud del artículo 7 del Reglamento, del anuncio de 2004 y de los correos electrónicos intercambiados posteriormente, la Comisión ha vulnerado su confianza legítima en la obtención de una cuota de importación y ha conculcado el principio de seguridad jurídica.
97 Según la demandante, el principio de seguridad jurídica exige que no se cree una situación de incertidumbre en cuanto a los derechos y obligaciones de las personas sometidas a la Ley, que las normas comunitarias determinen con certeza y sin ambigüedad alguna los derechos de las personas a las que se aplican y que se adopten medidas para garantizar que las situaciones y relaciones jurídicas reguladas por dichas normas sigan siendo previsibles. La demandante alega que, en el caso de autos, la negativa de la Comisión a asignarle una cuota de importación y su decisión de sustituir las cuotas de los importadores por cuotas asignadas a los usuarios hacen que el conjunto del sistema de importación de bromuro de metilo en la Unión Europea sea imprevisible y contrario al Reglamento.
98 Según la demandante, el concepto de confianza legítima es un corolario importante del principio de seguridad jurídica y requiere que no se vulnere la confianza de quienes actúen de buena fe basándose en la Ley, tal como ésta es o parece ser. A su juicio, la jurisprudencia confirma que una mera práctica o tolerancia administrativa que no sea contraria a la normativa en vigor ni implique el ejercicio de una facultad de apreciación puede suscitar una confianza legítima en los interesados, sin que ésta deba basarse necesariamente en una comunicación de alcance general (sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de octubre de 1987, Reino Unido/Comisión, 84/85, Rec. p. 3765, y auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 10 de junio de 1988, Sofrimport/Comisión, C‑152/88 R, Rec. p. 2931; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 28 de septiembre de 2004, MCI/Comisión, T‑310/00, Rec. p. II‑3253, apartado 112).
99 La demandante añade que su confianza legítima en la obtención de una cuota para importar bromuro de metilo en el año 2005 resulta del tenor literal del artículo 7 del Reglamento y de las declaraciones escritas de la Comisión, entre ellas el anuncio de 2004 y los diversos correos electrónicos que esta institución le envió. Señala que, basándose en esta confianza, presentó su declaración de 2004 y esperó legítimamente a que se le asignara una cuota de importación para 2005. Según la demandante, al negarse a asignarle una cuota para importar bromuro de metilo en 2005, la Comisión vulneró su confianza legítima.
– Alegaciones de la parte demandada
100 La Comisión considera que la demandante no recibió garantías concretas de que se le asignaría una cuota para el despacho a libre práctica de bromuro de metilo en 2005. Estima asimismo que un operador económico prudente y avisado como la demandante sabía, o debía saber, que a partir del 1 de enero de 2005 estaba prohibido utilizar o comercializar bromuro de metilo por cuenta propia, dado que tal prohibición figuraba en el artículo 4, apartado 2, inciso i), letra d), del Reglamento. La Comisión sostiene que la demandante sabía igualmente que, de conformidad con el artículo 4, apartado 4, inciso i), letra b), del Reglamento, después de esa fecha sólo se autorizarían los usos críticos del bromuro de metilo. Por consiguiente, la demandante sabía que el sistema establecido con arreglo al artículo 4, apartado 2, inciso i), letras a) a c), del Reglamento, en el que se concedían cuotas a los importadores registrados en función de las cantidades de referencia de 1991, no podía seguir aplicándose a partir del 1 de enero de 2005. A juicio de la Comisión, la demandante preveía que el sistema de cuotas y las modalidades de asignación de bromuro de metilo para usos críticos cambiarían a partir de esa fecha.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
101 En primer lugar, en lo que atañe a la supuesta vulneración del principio de protección de la confianza legítima, procede comenzar recordando que el artículo 7 del Reglamento, que menciona únicamente a las empresas, y no a los importadores, no garantiza a éstos la asignación de cuotas y que la confianza legítima reivindicada por la demandante tampoco se desprende de los artículos 3, 4 o 6 del Reglamento.
102 Por otra parte, en el apartado 84 supra se ha señalado que la referencia a la Decisión IX/6 y al artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento en el punto II del anuncio de 2004 indica que, a partir del 1 de enero de 2005, las cuotas de importación se asignarían de conformidad con estas disposiciones. Además, en el apartado 84 supra se ha declarado que el anuncio de 2004 se distinguía del texto del anuncio equivalente de 2003 por esa referencia y que, por lo tanto, un lector avisado, como la demandante, estaba en condiciones de deducir del anuncio de 2004 que la Comisión tenía la intención de modificar en 2005 su práctica anterior. En consecuencia, procede concluir que el anuncio de 2004 no garantizaba a los importadores la asignación de cuotas de importación.
103 Es preciso señalar que, como alega la Comisión, de la jurisprudencia se desprende que un operador económico prudente y avisado que esté en condiciones de prever la adopción de una medida comunitaria perjudicial para sus intereses no puede acogerse al principio de protección de la confianza legítima cuando dicha medida se adopta (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión, C‑182/03 y C‑217/03, Rec. p. I‑5479, apartado 147, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 16 de octubre de 1996, Efisol/Comisión, T‑336/94, Rec. p. II‑1343, apartado 31). A este respecto, es necesario recordar que la demandante es uno de los ocho únicos importadores con derecho a importar bromuro de metilo en la Comunidad hasta 2004, y que cualquier cambio del régimen aplicable al bromuro de metilo reviste gran importancia económica para sus actividades de importación. Dadas estas circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia considera que una empresa diligente en la situación de la demandante hubiera debido solicitar información específica sobre las modificaciones que se avecinaban. A este respecto, procede recordar que la demandante ha reconocido que preveía cambios en el régimen aplicable al bromuro de metilo a partir del 1 de enero de 2005, con arreglo a los artículos 3 y 4 del Reglamento.
104 En consecuencia, en las circunstancias del presente asunto, este deber de diligencia recaía en la demandante.
105 Asimismo, procede recordar que, según la jurisprudencia, nadie puede invocar una violación del principio de protección de la confianza legítima si la Administración no le dio garantías concretas (sentencias Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citada, apartado 147, y Efisol/Comisión, antes citada, apartado 31). En el caso de autos, la Comisión alega, legítimamente, que no dio garantías concretas a la demandante.
106 Resulta asimismo de la jurisprudencia que, a falta de indicaciones en sentido contrario, una práctica administrativa anterior de la Comisión de la que el público tenga constancia puede suscitar una confianza legítima en la aplicación de las mismas reglas, sobre todo cuando las comunicaciones de la institución comunitaria afectada no se distinguen de otras anteriores (sentencia MCI/Comisión, antes citada, apartado 112; en este sentido, véase también la sentencia Reino Unido/Comisión, antes citada, apartados 9 a 27; auto Sofrimport/Comisión, antes citado, apartado 17 a 23). Ahora bien, en el caso de autos no cabe aplicar estos principios. En efecto, en el presente asunto, el punto II del anuncio de 2004 se distingue por su referencia a la Decisión IX/6 y al artículo 3, apartado 2, inciso ii), del Reglamento, de la que se deduce que, en 2005, las cuotas de importación no se seguirían asignando con arreglo a la práctica anterior de la Comisión, sino de conformidad con esta disposición.
107 Por último, procede recordar que el correo electrónico de la Comisión de 10 de diciembre de 2004 fue enviado a todos los usuarios del sitio ODS y que en él se anunciaba la publicación de todas las cuotas, para todas las sustancias reguladas y para todos sus usos. Por consiguiente, no garantizaba en absoluto a la demandante que se le asignaría una cuota individual de bromuro de metilo para usos críticos. En cuanto a los demás correos electrónicos de la Comisión a los que se refiere la demandante, es preciso señalar que ésta no ha aportado prueba alguna al respecto en el presente asunto y ni siquiera ha identificado los correos electrónicos que menciona.
108 En segundo lugar, en lo que atañe a la supuesta violación del principio de seguridad jurídica, procede señalar que de la jurisprudencia resulta que dicho principio constituye un principio fundamental de Derecho comunitario que exige que la normativa sea clara y precisa, a fin de que los justiciables puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar en consecuencia las medidas oportunas. Sin embargo, dado que es inherente a la norma jurídica un cierto grado de incertidumbre sobre su sentido y alcance, procede examinar si la norma jurídica de que se trate adolece de una ambigüedad tal que impide que los justiciables disipen con suficiente certeza sus eventuales dudas sobre el alcance o el sentido de dicha norma (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comisión, C‑110/03, Rec. p. I‑ 2801, apartados 30 y 31).
109 En el caso de autos, procede hacer constar que, teniendo en cuenta, sobre todo, las disposiciones del Reglamento (véanse los apartados 74 a 83 supra), pero también el tenor del anuncio de 2004 (véanse los apartados 84 a 102 supra), ni la negativa a asignar la cuota de importación que reclama la demandante ni la sustitución de las cuotas de importación asignadas a los importadores por cuotas concedidas a los usuarios resultaban imprevisibles para los importadores que se hallaban en la situación de la demandante. Por consiguiente, ni el Reglamento ni el anuncio de 2004 impedían que los justiciables disiparan con suficiente certeza sus eventuales dudas sobre el alcance o el sentido del artículo 7 del Reglamento.
110 A la luz de las consideraciones anteriores, procede desestimar el cuarto motivo.
111 Al haberse desestimado los cuatro motivos invocados por la demandante en apoyo de su pretensión de anulación del acto impugnado, procede declarar infundada esta pretensión, sin que resulte necesario pronunciarse sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
112 En consecuencia, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
113 A tenor de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Como la parte demandante ha perdido el proceso, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) La demandante cargará con sus propias costas y con las costas en que haya incurrido la Comisión.
Pirrung | Forwood | Papasavvas |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 22 de mayo de 2007.
El Secretario | | El Presidente |
Índice
Marco jurídico y fáctico
1. Convenio de Viena y Protocolo de Montreal
2. Reglamento (CE) nº 2037/2000
3. Régimen de aplicación de los artículos 6 y 7 del Reglamento: cambios sobrevenidos el 1 de enero de 2005
4. Anuncio a los importadores de 2004
5. Solicitud de la demandante
6. Acto impugnado
7. Decisión 2005/625/CE
Procedimiento
Pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
1. Sobre la admisibilidad
Sobre la pretensión de que se ordene a la Comisión asignar una cuota de importación a la demandante
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre el recurso de anulación
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
2. Sobre el fondo
Sobre el primer y el segundo motivo, basados en la aplicación incorrecta del marco jurídico aplicable y en la infracción del artículo 7 del Reglamento
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre el tercer motivo, basado en la falta de competencia (acto ultra vires)
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica
Alegaciones de las partes
– Alegaciones de la demandante
– Alegaciones de la parte demandada
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Costas