Zaak T‑433/17
Franklin Dehousse
tegen
Hof van Justitie van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Derde kamer – uitgebreid) van 20 september 2019
„Toegang tot documenten – Hof van Justitie van de Europese Unie – Documenten die bij de instelling berusten in het kader van de uitoefening van haar administratieve taken – Door een gewezen rechter van het Gerecht ingediend verzoek om toegang – Gedeeltelijke weigering van toegang – Niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie”
1. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Besluit van het Hof van Justitie over de toegang tot zijn administratieve documenten – Doelstellingen – Beginsel van zo ruim mogelijke toegang – Strikte uitlegging van uitzonderingen op het beginsel van toegang
(Art. 15, lid 3, VWEU; besluit van het Hof van Justitie van 11 oktober 2016 inzake de toegang van het publiek tot zijn administratieve documenten)
(zie punten 29‑34)
2. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Besluit van het Hof van Justitie over de toegang tot zijn administratieve documenten – Weigering van toegang tot een document op grond dat het niet bestaat of dat het niet berust bij de betrokken instelling – Omstandigheid die niet kan meebrengen dat het transparantiebeginsel en het recht op toegang tot documenten niet van toepassing zijn – Verplichting van de instelling om de weigering van toegang te rechtvaardigen – Verplichting van de instelling om het document in kwestie op te stellen – Geen
(Art. 15, lid 3, VWEU; besluit van het Hof van Justitie van 11 oktober 2016 inzake de toegang van het publiek tot zijn administratieve documenten)
(zie punten 35, 36)
3. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Besluit van het Hof van Justitie over de toegang tot zijn administratieve documenten – Vermoeden van niet-bestaan op basis van een verklaring van de betrokken instelling in die zin – Louter vermoeden dat kan worden weerlegd op basis van relevante en onderling overeenstemmende aanwijzingen – Verplichting van de instelling om documentatie over haar activiteiten op te stellen en te bewaren
(Art. 15 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 42; besluit van het Hof van Justitie van 11 oktober 2016 inzake de toegang van het publiek tot zijn administratieve documenten)
(zie punten 36‑38)
4. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Besluit van het Hof van Justitie over de tot zijn administratieve documenten – Weigering van toegang tot een document op grond dat het niet bestaat of dat het niet berust bij de betrokken instelling – Verplichting van de instelling om documentatie over haar activiteiten op te stellen en te bewaren – Omvang – Verplichting om documenten over buitengewone en belangrijke institutionele ontmoetingen te bewaren – Bewijs van de materiële werkelijkheid van een ontmoeting – Omkering van het vermoeden van niet-bestaan van de opgevraagde documenten
(Art. 15 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41; besluit van het Hof van Justitie van 11 oktober 2016 inzake de toegang van het publiek tot zijn administratieve documenten)
(zie punten 40‑48)
5. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Besluit van het Hof van Justitie over de toegang tot zijn administratieve documenten – Weigering van toegang tot een document op grond dat het niet bestaat of dat het niet berust bij de betrokken instelling – Verplichting van de instelling om documentatie over haar activiteiten op te stellen en te bewaren – Verplichting om documenten over buitengewone en belangrijke institutionele ontmoetingen te bewaren – Verplichting van de instelling om plausibele verklaringen te geven waaruit blijkt dat de documenten niet bestaan of niet in haar bezit zijn – Geen verklaringen – Schending van het recht op toegang tot documenten – Verplichting van de instelling om het document in kwestie op te stellen – Geen
(Art. 15 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41 en 42; besluit van het Hof van Justitie van 11 oktober 2016 inzake de toegang van het publiek tot zijn administratieve documenten)
(zie punten 49‑55)
6. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Besluit van het Hof van Justitie over de toegang tot zijn administratieve documenten – Verplichting van het Hof om documentatie over zijn administratieve activiteiten op te stellen en in een register bij te houden – Geen
(Besluit van het Hof van Justitie van 11 oktober 2016 inzake de toegang van het publiek tot zijn administratieve documenten)
(zie punten 64, 66)
7. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Besluit van het Hof van Justitie over de toegang tot zijn administratieve documenten – Werkingssfeer – Documenten in verband met de uitoefening van administratieve taken – Beoordeling naargelang van de aard van de opgevraagde documenten – Werkdocumenten met betrekking tot de vaststelling van de nieuwe gedragscode voor de leden en gewezen leden van het Hof van Justitie – Daaronder begrepen – Beperkingen – Ondermijning van het besluitvormingsproces
(Art. 13, lid 1, VEU; art. 15 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47, tweede alinea; Statuut van het Hof van Justitie, art. 2 en 4; besluit van het Hof van Justitie van 11 oktober 2016 inzake de toegang van het publiek tot zijn administratieve documenten, art. 3, lid 3, tweede alinea)
(zie punten 81‑92, 96, 97)
8. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Besluit van het Hof van Justitie over de toegang tot zijn administratieve documenten – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Draagwijdte – Werkdocumenten met betrekking tot de vaststelling van de nieuwe gedragscode voor de leden en gewezen leden van het Hof van Justitie – Adviezen die bestemd zijn voor intern gebruik binnen de instelling in het kader van voorafgaand overleg – Daaronder begrepen – Weigering van toegang – Voorwaarden – Motiveringsverplichting – Omvang – Strikte uitlegging en toepassing – Verplichting van de instelling om de opgevraagde documenten concreet en individueel te onderzoeken – Geen
(Besluit van het Hof van Justitie van 11 oktober 2016 inzake de toegang van het publiek tot zijn administratieve documenten, art. 3, lid 3, tweede alinea)
(zie punten 98‑101, 110)
9. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Besluit van het Hof van Justitie over de toegang tot zijn administratieve documenten – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Werkdocumenten met betrekking tot de vaststelling van de nieuwe gedragscode voor de leden en gewezen leden van het Hof van Justitie – Noodzaak om de onafhankelijkheid en de vrije meningsuiting van leden van de instelling te waarborgen – Noodzaak om de belangen van de justitiabelen te beschermen – Algemeen vermoeden dat de uitzondering op het recht van toegang geldt voor alle documenten in het administratieve dossier – Toelaatbaarheid – Beperkingen – Hoger algemeen belang dat de openbaarmaking van de documenten rechtvaardigt – Bewijslast
(Besluit van het Hof van Justitie van 11 oktober 2016 inzake de toegang van het publiek tot zijn administratieve documenten, art. 3, lid 3, tweede alinea)
(zie punten 102‑112)
10. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Besluit van het Hof van Justitie over de toegang tot zijn administratieve documenten – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de persoonlijke levenssfeer en van de integriteit van het individu – Draagwijdte – Verplichting tot beoordeling in overeenstemming met de Uniewetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens – Volledige toepassing van de bepalingen van verordening nr. 45/2001 op elk verzoek om toegang tot documenten die persoonsgegevens bevatten – Verplichting van de verzoeker om aan te tonen dat het noodzakelijk is dat de betreffende persoonsgegevens worden doorgegeven – Verzoek om toegang dat wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om de overheidsuitgaven te controleren – Daarvan uitgesloten
[Verordening nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8; besluit van het Hof van Justitie van 11 oktober 2016 inzake de toegang van het publiek tot zijn administratieve documenten, art. 3, lid 1, b)]
(zie punten 116‑118, 124, 128)
11. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht – Vereiste van een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid van de instellingen – Afwijzend antwoord van de griffier van het Hof op een verzoek om inlichtingen door een lid van de instelling – In het kader van de algemene verplichting tot bijstand en zorg vastgestelde administratieve handeling die geen ongunstig besluit vormt – Voorafgaande raadpleging van het raadgevend comité voor de toepassing van de gedragscode voor de leden en gewezen leden van het Hof – Niet horen van de betrokken persoon – Schending van het recht om te worden gehoord – Uitsluiting – Verzuim om de betrokken persoon in kennis te stellen van het advies van het raadgevend comité – Schending van het beginsel van behoorlijk bestuur – Uitsluiting
[Art. 340, tweede alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, a), en lid 4]
(zie punten 164, 165, 174‑192)
Samenvatting
In het arrest Dehousse/Hof van Justitie van de Europese Unie (T‑433/17) van 20 september 2019 heeft het Gerecht zich voor het eerst uitgesproken over de regeling inzake de toegang tot documenten die door het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: „Hof”) worden gehouden in het kader van zijn administratieve taken, overeenkomstig de regels die het Hof in zijn besluit van 11 oktober 2016(1) heeft vastgesteld op grond van artikel 15, lid 3, VWEU.
Verzoeker, een gewezen lid van het Gerecht van de Unie, had bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen de besluiten waarbij het Hof slechts gedeeltelijk gevolg had gegeven aan meerdere verzoeken om toegang tot verschillende documenten en gegevens, waaronder met name de uitwisselingen die tussen de president van het Hof of zijn kabinetschef en de Duitse overheid plaatsvonden tussen 2011 en 2015, alsmede de werkdocumenten die hebben geleid tot de vaststelling van de nieuwe gedragscode voor de leden en gewezen leden van het Hof.
Het Gerecht heeft de vordering tot nietigverklaring gedeeltelijk toegewezen. Het heeft namelijk om te beginnen geoordeeld dat het recht op toegang tot documenten was geschonden doordat het verzoek om toegang tot de uitwisselingen met de Duitse overheid was afgewezen op grond van de omstandigheid dat de betreffende documenten niet konden worden teruggevonden. In dit verband heeft het Gerecht allereerst in herinnering gebracht dat het Hof weliswaar zijn eigen regels heeft vastgesteld voor de toegang van het publiek tot documenten die verband houden met de uitoefening van zijn administratieve taken, maar dat voor het Hof ook de uit verordening nr. 1049/2001(2) voortvloeiende beginselen gelden, in het bijzonder het beginsel dat uitzonderingen op het recht van toegang restrictief moeten worden uitgelegd en toegepast. In deze context brengt de omstandigheid dat een opgevraagd document niet bestaat of niet in het bezit is van de betrokken instelling, niet met zich mee dat het transparantiebeginsel niet van toepassing is, aangezien die instelling haar weigering van toegang die op die grond is gebaseerd, moet rechtvaardigen. Voorts geldt weliswaar een vermoeden dat een document niet bestaat of niet bij de instelling berust wanneer deze laatste dit verklaart, maar kan een dergelijk vermoeden ook met alle middelen worden weerlegd op basis van relevante en onderling overeenstemmende aanwijzingen. Wanneer een instelling zich niet meer op een dergelijk vermoeden kan beroepen, moet zij dan ook bewijzen dat de opgevraagde documenten niet bestaan of niet in haar bezit zijn, door plausibele verklaringen te geven die het mogelijk maken vast te stellen wat daarvoor de redenen zijn.
In casu heeft het Gerecht geconstateerd dat niet in geschil was dat er op 28 november 2014 een ontmoeting tussen de gewezen president van het Hof en de ministers van de Duitse regering had plaatsgevonden. Het heeft bovendien in herinnering gebracht dat zowel het recht op toegang tot documenten als het in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vastgelegde beginsel van behoorlijk bestuur vereist dat de instellingen de nodige maatregelen nemen om de uitoefening van dat recht te vergemakkelijken, door op passende en zorgvuldige wijze documentatie over hun activiteiten op te stellen en te bewaren. Het Gerecht heeft hieruit afgeleid dat het Hof zijn verplichtingen niet is nagekomen en inbreuk heeft gemaakt op verzoekers recht op toegang tot documenten, door geen plausibele verklaring te geven voor het feit dat documenten over buitengewone en belangrijke institutionele ontmoetingen die verband houden met de door zijn president vervulde specifieke taak van vertegenwoordiging, niet bestonden of niet konden worden teruggevonden.
Het Gerecht heeft daarentegen de vordering tot nietigverklaring van de weigering van toegang tot de werkdocumenten ter voorbereiding van de gedragscode afgewezen. In dit verband heeft het om te beginnen opgemerkt dat het Hof niet tot de slotsom kon komen dat die documenten van rechtswege uitgesloten waren van de werkingssfeer van het recht op toegang tot documenten. Het Gerecht was evenwel van oordeel dat voor zover de documenten in kwestie betrekking hadden op adviezen van de leden die bestemd waren voor intern gebruik binnen de instelling in het kader van voorafgaand overleg, voor deze documenten op grond van artikel 3, lid 3, tweede alinea, van het besluit van 11 oktober 2016 een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid gold dat het besluitvormingsproces van het Hof beschermde en dat gerechtvaardigd werd door de noodzaak om de onafhankelijkheid en de vrije meningsuiting van de leden van de instelling te waarborgen in het eigen belang van de justitiabelen. Het Gerecht is tot de slotsom gekomen dat het Hof, bij gebreke van gegevens waardoor dat vermoeden kon worden weerlegd, terecht had aangenomen dat de openbaarmaking van die documenten in hun geheel zijn besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen.
Voorts heeft verzoeker een vordering ingesteld tot vergoeding van de immateriële schade die voortvloeide uit het feit dat het Hof een verzoek om inlichtingen had afgewezen dat hij had ingediend toen hij nog lid van het Gerecht was. Het Gerecht heeft die vordering echter afgewezen, met name omdat verzoeker niet heeft aangetoond dat de instelling op voldoende gekwalificeerde wijze inbreuk heeft gemaakt op een hogere rechtsregel die ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren.