ARREST VAN HET HOF (Zevende kamer)
6 juli 2023 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Informatie en raadpleging van werknemers – Richtlijn 2002/14/EG – Werkingssfeer – Begrip ,onderneming die een economische activiteit uitoefent’ – Tot de publieke sector behorende privaatrechtelijke rechtspersoon – Afzetting van werknemers die in een leidinggevende functie zijn aangesteld – Geen voorafgaande informatie en raadpleging van werknemersvertegenwoordigers”
In zaak C‑404/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Dioikitiko Protodikeio Athinon (bestuursrechter in eerste aanleg Athene, Griekenland) bij beslissing van 3 mei 2022, ingekomen bij het Hof op 16 juni 2022, in de procedure
Ethnikos Organismos Pistopoiisis Prosonton & Epangelmatikou Prosanatolismou (Eoppep)
tegen
Elliniko Dimosio,
wijst
HET HOF (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: M. L. Arastey Sahún, kamerpresident, F. Biltgen (rapporteur) en N. Wahl, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Ethnikos Organismos Pistopoiisis Prosonton & Epangelmatikou Prosanatolismou (Eoppep), vertegenwoordigd door K. Ithakisios en S. Papasaranti, dikigoroi,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door A. Dimitrakopoulou, K. Georgiadis en M. Tassopoulou als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Katsimerou en B.‑R. Killmann als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, onder a), en artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap (PB 2002, L 80, blz. 29).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Ethnikos Organismos Pistopoiisis Prosonton & Epangelmatikou Prosanatolismou (Eoppep) [nationale instantie voor de certificering van diploma’s en voor beroepsoriëntatie (Eoppep), Griekenland)] en de Elliniko Dimosio (de Griekse Staat) over een geldboete die laatstgenoemde aan deze instantie heeft opgelegd omdat zij de bevoegde dienst niet de documenten heeft verstrekt waaruit blijkt dat de werknemersvertegenwoordigers van die instantie waren geïnformeerd en geraadpleegd voordat twee werkneemsters uit hun functie werden ontzet.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 De overwegingen 7 tot en met 10 van richtlijn 2002/14 luiden:
„(7) De sociale dialoog en het wederzijds vertrouwen binnen de ondernemingen dienen verbeterd te worden teneinde het anticiperen op risico’s te bevorderen, de flexibiliteit van de organisatie van het werk te bevorderen en de toegang van de werknemers tot opleidingsmogelijkheden binnen de onderneming te handhaven in een kader van zekerheid, de bewustmaking van werknemers ten aanzien van de noodzaak van aanpassingen te stimuleren, de bereidheid van de werknemers om deel te nemen aan maatregelen en acties ter verbetering van hun inzetbaarheid te vergroten, de betrokkenheid van de werknemers bij de plannen voor de toekomst van de onderneming te bevorderen, en het concurrentievermogen daarvan te versterken.
(8) Van bijzonder belang is het bevorderen en intensiveren van informatie en raadpleging over de situatie en de vermoedelijke evolutie van de werkgelegenheid in de onderneming, alsmede, – wanneer de evaluatie van de werkgever wijst op een mogelijke bedreiging van de werkgelegenheid in de onderneming – over voorgenomen anticiperende maatregelen, met name inzake opleiding en ontwikkeling van de vaardigheden van de werknemers, zulks teneinde de negatieve effecten af te wenden of te verzachten, en de inzetbaarheid en het aanpassingsvermogen van de bedreigde werknemers te verbeteren.
(9) Tijdige informatie en raadpleging is een noodzakelijke voorwaarde voor het welslagen van de herstructurering en aanpassing van de ondernemingen aan de nieuwe omstandigheden die het gevolg zijn van de mondialisering van de economie, met name door de ontwikkeling van nieuwe vormen van arbeidsorganisatie.
(10) De [Europese] Gemeenschap heeft een werkgelegenheidsstrategie uitgestippeld en geïmplementeerd die berust op de begrippen ,anticipatie’, ,preventie’ en ,inzetbaarheid’; deze begrippen moeten een centrale rol krijgen in alle beleidsmaatregelen die de werkgelegenheid ten goede kunnen komen – met inbegrip van maatregelen van ondernemingen – door de sociale dialoog op te voeren om veranderingen te vergemakkelijken zonder af te doen aan de prioritaire doelstelling van de werkgelegenheid.”
4 In artikel 1, lid 1, van die richtlijn is bepaald:
„Deze richtlijn heeft tot doel een algemeen kader van minimumvoorschriften vast te stellen met betrekking tot het recht van werknemers van ondernemingen of vestigingen in de Gemeenschap op informatie en raadpleging.”
5 In artikel 2 van die richtlijn staat te lezen:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) ,onderneming’: een openbare of particuliere onderneming die, al dan niet met winstoogmerk, een economische activiteit uitoefent en gevestigd is op het grondgebied van een lidstaat;
[…]
f) ,informatie’: het verstrekken van gegevens door de werkgever aan de werknemersvertegenwoordigers, opdat zij kennis kunnen nemen van het onderwerp en het kunnen bestuderen;
g) ,raadpleging’: de gedachtewisseling en de totstandbrenging van een dialoog tussen de werknemersvertegenwoordigers en de werkgever.”
6 Artikel 4 van richtlijn 2002/14, met als opschrift „Nadere regelingen inzake informatie en raadpleging”, bepaalt in lid 2:
„Informatie en raadpleging behelzen:
a) informatie over de recente en de waarschijnlijke ontwikkeling van de activiteiten en de economische situatie van de onderneming of vestiging;
b) informatie en raadpleging over de situatie, de structuur en de waarschijnlijke ontwikkeling van de werkgelegenheid binnen de onderneming of vestiging, alsmede over eventuele geplande anticiperende maatregelen met name in geval van bedreiging van de werkgelegenheid;
c) informatie en raadpleging over beslissingen die ingrijpende veranderingen voor de arbeidsorganisatie of de arbeidsovereenkomsten kunnen meebrengen, met inbegrip van die welke vallen onder de in artikel 9, lid 1, genoemde bepalingen van het Gemeenschapsrecht.”
Grieks recht
Presidentieel decreet 240/2006
7 Bij proedriko diatagma 240/2006, Peri thespiseos genikou plaisiou enimeroseos kai diavouleuseos ton Ergazomenon simfona me tin odigia 2002/14/EG tis 11.3.2002 tou Europaikou Koinovouliou kai tou Symvouliou (presidentieel decreet 240/2006 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers overeenkomstig richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002) van 9 november 2006 (FEK A’ 252/16.11.2006; hierna: „presidentieel decreet 240/2006”) is richtlijn 2002/14 omgezet in het Griekse recht.
8 Artikel 2 van dit presidentieel decreet neemt de definities van artikel 2 van richtlijn 2002/14 over.
9 Artikel 4 van dat presidentieel decreet, met als opschrift „Praktische details inzake informatie en raadpleging”, neemt in de leden 2 tot en met 4 respectievelijk de leden 2 tot en met 4 van artikel 4 van richtlijn 2002/14 over.
Wet 4115/2013
10 Nomos 4115/2013, organosi kai leitourgia Idrimatos Neolaias kai Dia Viou MaTHiSiS kai Ethnikou Organismou Pistopoiisis Prosonton des Epangelmatikou Prosanatolismou kai alles diatakseis (wet 4115/2013 betreffende de organisatie en de werking van de stichting voor de jeugd en voor permanente opleiding en de nationale instantie voor de certificering van diploma’s en voor beroepsoriëntatie en andere bepalingen) van 29 januari 2013 (FEK A’ 24/30.1.2013; hierna: „wet 4115/2013”) bepaalt met name de bevoegdheden en taken van de Eoppep.
11 Artikel 13 van deze wet luidt:
„1. Bij gezamenlijk besluit 119959/H/20.10.2011 […] [van de minister van Financiën en de minister van Onderwijs, Permanente Opleiding en Godsdienst […], zijn de privaatrechtelijke rechtspersoon ,Ethniko Kentro Pistopoiisis Domon Dia Viou Mathisis’ [(Ekepis)] (nationaal certificeringscentrum voor structuren voor permanente opleiding) […] en de privaatrechtelijke rechtspersoon ,Ethniko Kentro Epangelmatikou Prosanatolismou” [EKEP]] (nationaal centrum voor beroepsoriëntatie ) […] gefuseerd door overname in de privaatrechtelijke rechtspersoon „Ethnikos Organismos Pistopoiisis Prosonton’ [(EOPP)] (nationale instantie voor certificering van diploma’s) […] en afgeschaft als onafhankelijke juridische entiteiten. Bij hetzelfde gezamenlijk ministerieel besluit is de privaatrechtelijke rechtspersoon ,Ethnikos Organismos Pistopoiisis Prosonton’ (EOPP) hernoemd tot ,Ethnikos Organismos Pistopoiisis Prosonton & Epangelmatikou Prosanatolismou’ (Eoppep) (nationale instantie voor de certificering van diploma’s en voor beroepsoriëntatie).
2. De Eoppep is een privaatrechtelijke rechtspersoon die tot de publieke sector in de ruime zin behoort. Zij beschikt over administratieve en financiële autonomie, beoogt het algemeen nut en streeft geen winstoogmerk na, handelt in het algemeen belang en staat onder toezicht van de minister van Onderwijs, Godsdienst, Cultuur en Sport. […]”
12 Artikel 14 van die wet luidt:
„1. De [Eoppep] is de nationale certificeringsinstantie voor de input en output van niet-formeel onderwijs en leren; zij fungeert als nationale structuur van de Europese netwerken die kwalificaties en Europese instrumenten voor transparantie en mobiliteit beheren, zoals het nationaal coördinatiepunt voor het Europees kwalificatiekader, het nationaal centrum voor EuroPass en het Griekse nationale informatiecentrum voor beroepsoriëntatie. Zij is lid van het Europees netwerk Euroguidance, het nationale referentiepunt voor het Europees referentiekader voor kwaliteitsborging in beroepsonderwijs en -opleiding (EQA-VET) en voor het Europees systeem voor studiepuntenoverdracht voor beroepsonderwijs en -opleiding (ECVET).
2. De beleidsdoelstellingen van de Eoppep omvatten onder meer:
a) de certificering van inputs van niet-formeel onderwijs en met name:
aa) de certificering van de structuren, de beroepsopleidingen en de programma’s van instellingen voor initiële en voortgezette beroepsopleiding en meer in het algemeen niet-formeel onderwijs, daaronder begrepen algemeen volwassenenonderwijs;
bb) de certificering van de instellingen die begeleidende diensten aanbieden en van de instellingen die advies verlenen inzake beroepsoriëntatie; en
cc) in voorkomend geval, de verlening van een exploitatievergunning aan deze instellingen;
b) het waarborgen van de voorwaarden en het nastreven van de doelstellingen – met betrekking tot de certificering van input en output van niet-formeel onderwijs – als bedoeld in de nationale, Europese of gecofinancierde beroepsopleidingsprogramma’s;
c) het opstellen en ontwikkelen van het nationale kwalificatiekader en de afstemming ervan op het Europees kwalificatiekader, de afstemming van kwalificaties die door formeel onderwijs, niet-formeel onderwijs en informeel leren zijn verworven, aan de niveaus van het nationaal kwalificatiekader, de afstemming daarvan op internationale sectorale kwalificaties en de vaststelling van sectorspecifieke indicatoren op het gebied van kennis, competenties en vaardigheden die overeenkomen met de niveaus van het nationale kwalificatiekader;
d) de certificering van de output van niet-formeel onderwijs en met name:
aa) de invoering van een systeem voor de erkenning en de validering van door middel van niet-formeel onderwijs en leren verworven kwalificaties, de certificering van deze kwalificaties en de afstemming van deze kwalificaties op de niveaus van het nationale kwalificatiekader;
bb) de certificering van opleiders van volwassenen, van begeleidend en ondersteunend personeel en van personeel dat diensten voor beroepsoriëntatie aanbiedt; en
cc) de afgifte van vergunningen aan, de controle van en het toezicht op de werking van de certificeringsinstellingen voor kwalificaties die door middel van niet-formeel onderwijs en leren zijn verworven;
e) de ontwikkeling en invoering van een systeem voor de overdracht van studiepunten voor beroepsonderwijs en -opleiding;
f) het waarborgen van de kwaliteit van permanente opleiding en van de raad voor beroepsoriëntatie (RBO) gedurende het gehele leven, in samenwerking met andere overheidsinstanties;
g) het doen van voorstellen inzake de vaststelling van de beroepsrechten van houders van kwalificaties die verworven zijn in het kader van permanente opleiding, met uitzondering van het hoger onderwijs;
h) de erkenning van de gelijkwaardigheid van diploma’s die zijn afgegeven door Griekse instellingen voor beroepsonderwijs en -opleiding die inmiddels zijn afgeschaft, alsmede de erkenning van de gelijkwaardigheid van buitenlandse diploma’s voor beroepsonderwijs en -opleiding, met uitzondering van die van het hoger onderwijs;
i) wetenschappelijke en technische ondersteuning van de bevoegde organen van het ministerie van Onderwijs, Godsdienst, Cultuur en Sport en van het ministerie van Arbeid, Sociale Zekerheid en Welzijn in het kader van de planning en uitvoering van het nationale beleid inzake de raad voor beroepsoriëntatie;
j) de ontwikkeling van de communicatie en de coördinatie van initiatieven tussen publieke en particuliere actoren die diensten voor beroepsoriëntatie verlenen, teneinde de reeds verleende diensten te verbeteren door middel van voortdurende informatie en informatie-uitwisseling;
k) de oprichting van een nationaal netwerk om alle betrokken entiteiten en personen te informeren en in te lichten over kwesties op het gebied van onderwijs, opleiding en uitwisseling met de lidstaten van de Europese Unie;
l) het verlenen van allerhande diensten op het gebied van beroepsoriëntatie ten behoeve van de bevoegde organen van het ministerie van Onderwijs, Godsdienst, Cultuur en Sport en het ministerie van Arbeid, Sociale Zekerheid en Welzijn, van centra en organisaties voor beroepsonderwijs en -opleiding, van ondernemingen en van werkgevers- en werknemersorganisaties;
m) onderwijs, opleiding en permanente opleiding van leidinggevenden in de sector „beroepskeuzevoorlichting”, in samenwerking met en/of als aanvulling op de bestaande organen (structuren) van het ministerie van Onderwijs, Godsdienst, Cultuur en Sport en het ministerie van Arbeid, Sociale Zekerheid en Welzijn;
n) de vaststelling van, ten eerste, de voorwaarden en regels voor de werking van de instanties voor beroepskeuzevoorlichting en, ten tweede, de minimumkwalificaties van de kaderleden die deze diensten verlenen, alsook het bijhouden van de registers daarover;
o) de vaststelling van de voorwaarden voor het verlenen van diensten op het gebied van beroepskeuzevoorlichting door natuurlijke of rechtspersonen, van de certificeringsnormen, van de toereikende kwalificaties van de kaderleden die diensten op het gebied van beroepskeuzevoorlichting verlenen, van de te volgen procedures voor kwaliteitsborging van de verleende diensten en voor het bijhouden van de desbetreffende registers.
[…]
6. De Eoppep treedt op als bestuursorgaan van de permanente opleiding […].”
13 Artikel 20 van diezelfde wet bepaalt:
„1. De [Eoppep] int retributies voor de evaluatie en de opname in de in artikel 21 bedoelde registers, voor de erkenning van de centra en de particuliere adviesbureaus voor beroepskeuzevoorlichting, voor de erkenning en certificering van aanbieders van permanente opleidingen, voor de erkenning van instellingen die kwalificaties certificeren, voor de certificering van de kwalificaties van natuurlijke personen, voor de certificering van beroepsopleidingen en -programma’s, alsook voor de gelijkstelling van diploma’s, overeenkomstig de bepalingen van deze wet. De aard en het bedrag van de retributies, de wijze waarop zij worden afgestemd op de kosten van de specifiek krachtens de eerste alinea van dit lid verrichte diensten, alsmede de wijze waarop zij worden geïnd, worden vastgesteld bij gezamenlijk besluit van [de minister van Financiën en de minister] van Onderwijs, Godsdienst, Cultuur en Sport, op voorstel van de raad van bestuur van de [Eoppep].
2. De retributies dienen ter dekking van de kosten van controle, evaluatie, certificering, het bijhouden van bijzondere registers, promotie en aanmoediging van het gebruik van kwalificaties die zijn gecertificeerd op grond van de bevoegdheden van de [Eoppep], alsmede van initiatieven om de burgers over deze diensten te informeren.
3. Er worden toezichtvergoedingen in rekening gebracht bij de entiteiten die overeenkomstig artikel 19 van deze wet onder toezicht van de [Eoppep] staan. Deze toezichtvergoedingen worden vastgesteld bij gezamenlijk besluit van [de minister van Financiën en de minister] van Onderwijs, Godsdienst, Cultuur en Sport, op voorstel van de raad van bestuur van de [Eoppep].
4. De retributies en de toezichtvergoedingen worden gestort op rekeningen van de [Eoppep] en worden gebruikt om alle in lid 2 bedoelde kosten te dekken.”
14 Artikel 23 van wet 4115/2013 bepaalt:
„1. De middelen van de Eoppep zijn die welke krachtens de wet zijn toegekend aan de thans gefuseerde entiteiten en de absorberende entiteit. Bij wijze van indicatie kunnen zij bestaan uit:
a) subsidies uit de gewone begroting van het ministerie van Onderwijs, Godsdienst, Cultuur en Sport;
b) alle soorten subsidies en financiering uit het overheidsinvesteringsprogramma, uit de […] Unie en andere internationale organisaties, alsmede uit medegefinancierde programma’s;
c) inkomsten uit vermogensbeheer, rente uit de financiële exploitatie van de reserves en alle andere inkomsten uit de exploitatie van haar activa;
d) ontvangsten uit de uitvoering van werken en het verrichten van diensten die ofwel door de minister van Onderwijs, Godsdienst, Cultuur en Sport aan de Eoppep worden toevertrouwd, ofwel voor rekening van derden worden gerealiseerd, zoals met name overheidsdiensten, nationale en internationale organisaties, publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen en particulieren, welke werken worden uitgevoerd na een relevant besluit van de raad van bestuur;
[…]
g) de ontvangsten uit de betaling van retributies en toezichtvergoedingen die worden betaald voor de certificering van kwalificaties, de certificering van opleiders van volwassenen en de leidinggevenden van diensten van begeleiding en steun, voor de gelijkwaardigheid van diploma’s, voor de erkenning van en het toezicht op organisaties voor kwalificatie en certificering van structuren, voor de certificering en erkenning van aanbieders van diensten op het gebied van permanente opleiding en voor de certificering van de bureaus of particuliere centra voor loopbaanbegeleiding en van de leidinggevenden van de raad voor loopbaanbegeleiding.
[…]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
15 De Eoppep is een privaatrechtelijke rechtspersoon uit de publieke sector die in 2011 is ontstaan door fusie en overname van andere entiteiten en onder meer tot doel heeft allerlei soorten taken in verband met beroepsoriëntatie te vervullen ten behoeve van het ministerie van Onderwijs, Godsdienst, Cultuur en Sport alsook het ministerie van Arbeid, Sociale Zekerheid en Welzijn, van instellingen die beroepsopleidingen verzorgen, van ondernemingen en van werknemers- of werkgeversorganisaties.
16 Bij besluit van de raad van bestuur van de Eoppep van 16 februari 2012 is PM benoemd tot interim-hoofd van de afdeling certificering van de kwalificaties van de Eoppep en is DM benoemd tot interim-adjunct-directeur van het directoraat administratieve en financiële diensten en tot interim-hoofd van de afdeling economische diensten van de Eoppep. Bij besluit van de raad van bestuur van de Eoppep van 17 juni 2013 tot wijziging van het eerste besluit, werd DM benoemd tot interim-directeur van het directoraat administratieve en financiële diensten van de Eoppep.
17 Na de publicatie van het reglement van orde van de Eoppep besloot de raad van bestuur van de Eoppep op 18 januari 2018 dat DM de functie van interim-directeur van het directoraat administratieve en financiële diensten van de Eoppep zou blijven uitoefenen tot de selectie en benoeming van een directeur voor dat directoraat. Op 14 februari 2018 heeft deze raad van bestuur een besluit vastgesteld waarbij DM van haar taken als interim-directeur bij dat directoraat werd ontheven omdat zij niet in staat was die functie naar tevredenheid te vervullen. DM bleef echter werkzaam bij de afdeling administratieve diensten.
18 Bij besluit van de raad van bestuur van de Eoppep van 21 februari 2018 werd PM ontheven van haar taken als interim-hoofd van de afdeling certificering van kwalificaties. Zij is evenwel als functionaris in die afdeling blijven werken. Bij de vaststelling van dit besluit is rekening gehouden met de behoeften van de Eoppep, teneinde te voldoen aan de doelstellingen die inherent zijn aan de oprichting ervan. Bij dat besluit is een andere werknemer, KG, ontheven van zijn functie als hoofd van de afdeling vergunningen voor structuren., Hij bleef echter tewerkgesteld bij de afdeling kennisbeheer en e-governance, terwijl een andere werknemer, AA, werd aangesteld als interim-hoofd van de afdeling financiën van de Eoppep.
19 DM en PM hebben respectievelijk bij de arbeidsinspectie bezwaar gemaakt tegen de besluiten van de raad van bestuur van de Eoppep van 14 februari 2018 en 21 februari 2018. Na afloop van een onderzoek heeft de arbeidsinspectie zich op het standpunt gesteld dat de Eoppep het presidentieel decreet 240/2006 had geschonden doordat het de werknemersvertegenwoordigers niet had geïnformeerd en geraadpleegd alvorens deze werknemers van hun functie te ontheffen. Derhalve heeft de Griekse Staat de Eoppep een geldboete van 2 250 EUR opgelegd wegens schending van het presidentieel decreet 240/2006.
20 De Eoppep heeft hiertegen beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Ter ondersteuning van haar beroep voert zij met name aan dat de Eoppep geen onderneming is die een economische activiteit uitoefent in de zin van presidentieel decreet 2040/2006 en van richtlijn 2002/14, alsmede dat zij bijgevolg niet binnen de werkingssfeer van die wetteksten valt, dat DM en PM op de hoogte waren van het tijdelijke karakter van hun aanstelling in de functie van directeur van het directoraat administratie en financiële diensten respectievelijk in de functie van hoofd van de afdeling certificatie van kwalificaties, en dat de gestelde schending betrekking heeft op twee personeelsleden voor wie de in dit presidentieel decreet neergelegde procedure van informatie en raadpleging van de werknemersvertegenwoordigers niet van toepassing is aangezien de besluiten ten aanzien van deze twee personeelsleden uitsluitend tot de bestuursbevoegdheid van de Eoppep behoren.
21 De Griekse Staat voert voor de verwijzende rechter aan dat voornoemd beroep ongegrond moet worden verklaard.
22 De verwijzende rechter merkt om te beginnen op dat de nationale wettelijke regeling die de bevoegdheden van de Eoppep bepaalt, niet lijkt uit te sluiten dat de Eoppep economische activiteiten verricht. Het is immers mogelijk dat er voor sommige van haar bevoegdheden, met name het verrichten van diensten op het gebied van beroepsoriëntatie ten behoeve van de bevoegde organen van de ministeries, instellingen voor beroepsopleiding, ondernemingen en werknemers- of werkgeversorganisaties, markten bestaan waarop ondernemingen actief zijn die met de Eoppep concurreren. Bovendien behoren tot de economische middelen van deze instelling ook de inkomsten uit het verrichten van werkzaamheden en de verlening van diensten. Volgens de verwijzende rechter heeft de wetgever dus bepaald dat Eoppep op zijn minst gedeeltelijk als marktdeelnemer zou optreden.
23 Tevens merkt de verwijzende rechter op dat PM van haar functies is ontheven om redenen die verband houden met de goede werking van de dienst, terwijl de door haar bezette post van afdelingshoofd niet is afgeschaft. Hij vraagt zich dan ook af of deze ontheffing een geval uitmaakt waarin het krachtens richtlijn 2002/14 en presidentieel besluit 2040/2006, waarbij deze richtlijn is omgezet, vereist is dat de werknemersvertegenwoordigers vóór die ontheffing worden geïnformeerd en geraadpleegd.
24 In deze omstandigheden heeft de Dioikitiko Protodikeio Athinon (bestuursrechter in eerste aanleg Athene, Griekenland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) a) Wat is de betekenis van de term ,onderneming’ die een ,economische activiteit’ uitoefent in de zin van artikel 2, onder a), van [richtlijn 2002/14/EG]?
b) Strekt dit begrip zich uit tot rechtspersonen naar privaatrecht, zoals de Eoppep, die bij de uitoefening van [hun] bevoegdheid tot certificering van instellingen die beroepsopleidingen verzorgen, handel[en] als [rechtspersonen] naar publiekrecht en die een publiekrechtelijke bevoegdheid uitoefen[en], voor zover
i) voor sommige van de activiteiten ervan, zoals met name in casu de verlening van allerlei diensten op het gebied van beroepsoriëntatie ten behoeve van de bevoegde organen van ministeries, centra en organen die beroepsonderwijs en -opleiding aanbieden, ondernemingen en werkgevers- en werknemersorganisaties [artikel 14, lid 2, onder l), van [wet 4115/2013]], niet kan worden uitgesloten, zoals blijkt uit artikel 14, lid 2, onder o), van wet 4115/2013 – bepaling tot vaststelling van de landelijk geldende voorwaarden voor het verstrekken van adviezen en beroepsvoorlichting door natuurlijke en rechtspersonen – dat er een markt bestaat waarop handelsondernemingen actief zijn die concurreren met verzoekster, en
ii) volgens artikel 23, lid 1, onder d), van voornoemde wet, tot de middelen van de instantie ook de inkomsten behoren uit het verrichten van werken en de verlening van diensten die ofwel haar zijn opgedragen door de [minister van Onderwijs, Godsdienst, Cultuur en Sport], ofwel worden verricht voor rekening van derden, zoals met name overheidsdiensten, nationale en internationale organisaties, rechtspersonen naar publiek- of privaatrecht en particulieren, terwijl
iii) als tegenprestatie voor de verlening van de overige in artikel 20 van wet 4115/2013 omschreven activiteiten een vergoeding verschuldigd is?
c) Is het voor de beantwoording van de vorige vraag van belang dat de privaatrechtelijke rechtspersoon slechts enkele van zijn verschillende activiteiten (artikel 14, lid 2, van wet 4115/2013) verricht als marktdeelnemer, en zo ja, is het voldoende dat de wetgever erin heeft voorzien – in artikel 14, lid 2, onder l), en artikel 23, lid 1, onder d), van wet 4115/2013 – dat [verzoekster] op zijn minst ten dele als marktdeelnemer handelt, of dient te worden aangetoond dat zij bij een specifieke activiteit daadwerkelijk handelt als marktdeelnemer?
2) a) Wat is de betekenis van de termen ,situatie’, ,structuur’ en ,waarschijnlijke ontwikkeling van de werkgelegenheid’ bij de onderneming in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van [richtlijn 2002/14], in verband waarmee een verplichting tot informatie en raadpleging van de werknemers bestaat?
b) Strekken die termen zich uit tot de situatie waarin na de vaststelling van het nieuwe interne reglement van de rechtspersoon, in casu Eoppep, werknemers worden ontheven van leidinggevende functies die niet bij het reglement waren afgeschaft en waarvoor zij tijdelijk waren aangesteld na een fusie waarin privaatrechtelijke rechtspersonen, Ekepis en EKEP, waren opgegaan in die rechtspersoon, zodat deze verplicht is om de werknemers te informeren en te raadplegen alvorens voormelde werknemers uit hun functie te verwijderen?
c) Is voor de beantwoording van deze vraag van belang:
i) dat de goede werking van de rechtspersoon en het dienstbelang ervan zijn aangevoerd als reden om een werknemer te ontheffen van een leidinggevende functie, zodat deze rechtspersoon de doelstellingen kan bereiken waarvoor hij is opgericht, of dat de gebrekkige vervulling van de taken als interim-hoofd de reden voor de ontheffing is?
ii) dat de werknemers die van hun leidinggevende functies zijn ontheven, in dienst zijn gebleven van de rechtspersoon, dan wel
iii) dat bij hetzelfde besluit van het bevoegde orgaan van de rechtspersoon waarbij personen werden ontheven van leidinggevende functies, andere personen ad interim werden aangesteld in leidinggevende functies?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste prejudiciële vraag
25 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, onder a), van richtlijn 2002/14 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling ziet op een privaatrechtelijke rechtspersoon die handelt zoals een publiekrechtelijke rechtspersoon en werkzaamheden verricht die tot de bevoegdheden van het openbaar gezag behoren, terwijl hij tevens tegen vergoeding diensten verricht die concurreren met diensten die worden verricht door marktdeelnemers.
26 Dienaangaande zij opgemerkt dat de term „onderneming” in artikel 2, onder a), van richtlijn 2002/14 wordt gedefinieerd als elke openbare of particuliere onderneming die, al dan niet met winstoogmerk, een economische activiteit uitoefent.
27 Tevens zij eraan herinnerd dat het Hof in de context van het mededingingsrecht het begrip „onderneming” aldus heeft gedefinieerd dat het ziet op elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (zie in die zin arrest van 11 november 2021, Manpower Lit, C‑948/19, EU:C:2021:906, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 Wat betreft het begrip „economische activiteit”, dat in richtlijn 2002/14 niet wordt gedefinieerd, zij eraan herinnerd dat het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld dat dit begrip, dat voorkomt in verschillende richtlijnen betreffende de rechten van werknemers, zich uitstrekt tot elke activiteit die bestaat in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt (zie in die zin arresten van 20 juli 2017, Piscarreta Ricardo, C‑416/16, EU:C:2017:574, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 11 november 2021, Manpower Lit, C‑948/19, EU:C:2021:906, punten 36 en 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 Activiteiten die tot de uitoefening van bevoegdheden van het openbaar gezag behoren, zijn in beginsel uitgesloten van de kwalificatie als economische activiteit. Als economische activiteit worden daarentegen diensten aangemerkt die weliswaar niet vallen onder de uitoefening van bevoegdheden van het openbaar gezag, maar worden verricht in het algemeen belang en zonder winstoogmerk en die concurreren met diensten die worden aangeboden door marktdeelnemers met winstoogmerk. Dat dergelijke diensten minder concurrerend zijn dan vergelijkbare diensten die worden verleend door marktdeelnemers met winstoogmerk, is geen beletsel om de activiteiten in kwestie als economische activiteiten te beschouwen (arrest van 11 november 2021, Manpower Lit, C‑948/19, EU:C:2021:906, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30 Gelet op het doel van richtlijn 2002/14 en de bewoordingen van met name artikel 2, onder a), ervan, moet worden geoordeeld dat de uitlegging van het begrip „economische activiteit” die volgt uit de punten 27 en 29 van het onderhavige arrest, kan worden toegepast op richtlijn 2002/14.
31 Voor de beantwoording van de vraag of artikel 2, onder a), van richtlijn 2002/14 ziet op een instantie als de Eoppep, moet dus nog worden vastgesteld of een dergelijke instantie een activiteit uitoefent die bestaat in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt.
32 In casu zij opgemerkt dat de Eoppep overeenkomstig artikel 14, lid 2, van wet 4115/2013 niet alleen tot doel heeft opleidingsinstellingen of instellingen voor de erkenning van de gelijkwaardigheid van diploma’s te certificeren, wat activiteiten zijn die volgens de verwijzende rechter onder de uitoefening van overheidsbevoegdheden vallen, maar eveneens onder meer – zoals volgt uit respectievelijk de punten i), j), l) en m) van datzelfde lid – wetenschappelijke en technische ondersteuning aan de bevoegde organen van het ministerie van Onderwijs, Godsdienst, Cultuur en Sport en van het ministerie van Arbeid, Sociale Zekerheid en Welzijn te bieden in het kader van de planning en uitvoering van het nationale beleid inzake de raad voor beroepsoriëntatie; door middel van voortdurende informatie en informatie-uitwisseling de communicatie te ontwikkelen en de acties te coördineren tussen publieke en particuliere actoren die diensten van „beroepskeuzevoorlichting” verlenen; allerhande diensten op het gebied van beroepsoriëntatie te verrichten ten behoeve van de bevoegde organen van deze ministeries, centra en organisaties voor beroepsonderwijs en -opleiding, ondernemingen en werkgevers- en werknemersorganisaties; het onderwijs, de opleiding en de permanente opleiding van leidinggevenden in de sector „beroepskeuzevoorlichting” te verzorgen, in samenwerking met en/of als aanvulling op de bestaande organen van genoemde ministeries.
33 Ten eerste moet worden vastgesteld dat deze laatste activiteiten a priori niet onder de uitoefening van bevoegdheden van het openbaar gezag vallen. Het is niet uitgesloten dat er markten bestaan waarop commerciële ondernemingen actief zijn die concurreren met de Eoppep en winst nastreven. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit daadwerkelijk het geval is.
34 Ten tweede worden de activiteiten van de Eoppep niet uitsluitend gefinancierd uit de in artikel 20 van wet 4115/2013 bedoelde retributies en toezichtsvergoedingen, maar ook uit inkomsten en ontvangsten als bedoeld in artikel 23 van deze wet, meer in het bijzonder ontvangsten uit de uitvoering van werkzaamheden en het verrichten van diensten die ofwel door de minister van Onderwijs, Godsdienst, Cultuur en Sport aan Eoppep worden toevertrouwd, ofwel voor rekening van derden worden gerealiseerd, zoals met name overheidsdiensten, nationale en internationale organisaties, publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen en particulieren, welke werkzaamheden worden uitgevoerd na een besluit van de raad van bestuur van het orgaan.
35 Volgens de informatie in de verwijzingsbeslissing, die de verwijzende rechter dient te verifiëren, moeten deze ontvangsten worden beschouwd als een vergoeding voor de activiteiten van de Eoppep, aangezien zij de economische tegenprestatie vormen voor de door de Eoppep verrichte diensten, een tegenprestatie die normaal gesproken tussen de dienstverrichter en de ontvanger van de dienst wordt bepaald (zie in die zin arrest van 11 november 2021, Manpower Lit, C‑948/19, EU:C:2021:906, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 In het licht van deze gegevens, en onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, moet worden geoordeeld dat de Eoppep gedeeltelijk een activiteit uitoefent die bestaat in het aanbieden van diensten op een bepaalde markt en dus onder het begrip „onderneming” in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2002/14 valt.
37 Gelet op een en ander dient op de eerste prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 2, onder a), van richtlijn 2002/14 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling betrekking kan hebben op een privaatrechtelijke rechtspersoon die handelt zoals een publiekrechtelijke rechtspersoon en werkzaamheden verricht die tot de bevoegdheden van het openbaar gezag behoren, voor zover hij tevens tegen vergoeding diensten verricht die concurreren met diensten die worden verricht door marktdeelnemers.
Tweede prejudiciële vraag
38 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2002/14 aldus moet worden uitgelegd dat de daarin neergelegde informatie- en raadplegingsverplichting van toepassing is op de overplaatsing van een klein aantal werknemers die ad interim zijn aangesteld in leidinggevende functies, wanneer deze wijziging geen invloed kan hebben op de situatie, de structuur en de waarschijnlijke ontwikkeling van de werkgelegenheid binnen de betrokken onderneming, noch de werkgelegenheid in het algemeen kan bedreigen.
39 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2002/14 het recht op informatie en raadpleging in de zin van deze richtlijn ziet op „informatie en raadpleging over de situatie, de structuur en de waarschijnlijke ontwikkeling van de werkgelegenheid binnen de onderneming of vestiging, alsmede over eventuele geplande anticiperende maatregelen met name in geval van bedreiging van de werkgelegenheid”.
40 Vastgesteld moet worden dat de bewoordingen van deze bepaling, die in het algemeen verwijzen naar „werkgelegenheid”, geen betrekking hebben op individuele arbeidsverhoudingen, a fortiori wanneer er geen banen worden geschrapt.
41 De uitlegging dat artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2002/14 ziet op de situatie, de structuur en de ontwikkeling van de werkgelegenheid in het algemeen in een onderneming of vestiging en niet op de situatie van bepaalde individuele arbeidsverhoudingen binnen een onderneming of vestiging, vindt steun in overweging 8 van die richtlijn. In deze overweging staat namelijk te lezen dat de Uniewetgever in het bijzonder gericht is op het bevorderen en intensiveren van „informatie en raadpleging over de situatie en de vermoedelijke evolutie van de werkgelegenheid in de onderneming, alsmede, – wanneer de evaluatie van de werkgever wijst op een mogelijke bedreiging van de werkgelegenheid in de onderneming – over voorgenomen anticiperende maatregelen, met name inzake opleiding en ontwikkeling van de vaardigheden van de werknemers, zulks teneinde de negatieve effecten af te wenden of te verzachten, en de inzetbaarheid en het aanpassingsvermogen van de bedreigde werknemers te verbeteren”.
42 Gelet op deze gegevens moet worden geoordeeld dat richtlijn 2002/14 tot doel heeft de werknemers te informeren en te raadplegen wanneer de werkgelegenheid in het algemeen in een onderneming of vestiging wordt bedreigd, teneinde de nadelige gevolgen van de negatieve ontwikkeling van de werkgelegenheidssituatie in die onderneming of vestiging af te wenden of te verzachten voor de werknemers die daardoor kunnen worden bedreigd.
43 In het onderhavige geval blijkt uit de beschrijving van de feiten in het verzoek om een prejudiciële beslissing dat er geen risico of bedreiging voor de werkgelegenheid bij de Eoppep bestond en dat slechts een zeer beperkt aantal personen, namelijk 3 van de 80 werknemers, van hun interimfunctie zijn ontheven. Bovendien hebben deze personen hun baan niet verloren en bleven zij in dienst van dezelfde afdeling van de Eoppep. Voorts blijkt dat voor de verwijzende rechter zelfs niet is aangevoerd dat de ontheffing en de vervanging van deze personen invloed hadden of zouden kunnen hebben gehad op de situatie, de structuur en de waarschijnlijke ontwikkeling van de werkgelegenheid als zodanig binnen de Eoppep of de werkgelegenheid in het algemeen in gevaar hebben gebracht.
44 Bij gebreke van aanwijzingen in het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de ontheffing en de vervanging van een klein aantal personen die ad interim in leidinggevende functies waren benoemd in casu de situatie, de structuur en de waarschijnlijke ontwikkeling van de werkgelegenheid binnen de Eoppep hebben beïnvloed of zouden kunnen hebben beïnvloed dan wel de werkgelegenheid in het algemeen in gevaar hebben kunnen brengen, kan artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2002/14 niet van toepassing zijn op een dergelijke situatie.
45 Gelet op een en ander dient op de tweede prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2002/14 aldus moet worden uitgelegd dat de daarin neergelegde informatie- en raadplegingsverplichting niet van toepassing is op de overplaatsing van een klein aantal werknemers die ad interim zijn aangesteld in leidinggevende functies, wanneer deze wijziging geen invloed kan hebben op de situatie, de structuur en de waarschijnlijke ontwikkeling van de werkgelegenheid binnen de betrokken onderneming, noch de werkgelegenheid in het algemeen kan bedreigen.
Kosten
46 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 2, onder a), van richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap
moet aldus worden uitgelegd dat
deze bepaling betrekking kan hebben op een privaatrechtelijke rechtspersoon die handelt zoals een publiekrechtelijke rechtspersoon en werkzaamheden verricht die tot de bevoegdheden van het openbaar gezag behoren, voor zover hij tevens tegen vergoeding diensten verricht die concurreren met diensten die worden verricht door marktdeelnemers.
2) Artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2002/14
moet aldus worden uitgelegd dat
de daarin neergelegde informatie- en raadplegingsverplichting niet van toepassing is op de overplaatsing van een klein aantal werknemers die ad interim zijn aangesteld in leidinggevende functies, wanneer deze wijziging geen invloed kan hebben op de situatie, de structuur en de waarschijnlijke ontwikkeling van de werkgelegenheid binnen de betrokken onderneming, noch de werkgelegenheid in het algemeen kan bedreigen.
ondertekeningen