STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 27. září 2012(1)
Spojené věci C‑356/11 a C‑357/11
O. (C‑356/11),
S.
proti
Maahanmuuttovirasto
a
Maahanmuuttovirasto (C‑357/11)
proti
L.
[žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
podané Korkein hallinto-oikeus (Finsko)]
„Občanství Unie – Právo na sloučení rodiny – Použitelnost zásad stanovených v rozsudku Ruiz Zambrano – Osoba usilující o sloučení rodiny, která je rodičem dítěte, jež je občanem Unie narozeným v prvním manželství – Právo pobytu nového manžela nebo manželky osoby usilující o sloučení rodiny, který nebo která je příslušníkem třetího státu – Odepření založené na nedostatečných příjmech – Právo na respektování rodinného života – Povinnost vzít v úvahu zájem nezletilého dítěte“
1. Může být právo pobytu státního příslušníka třetí země na území členského státu odvozeno z občanství Unie dítěte, jehož je tento státní příslušník třetí země nikoliv rodičem, ale nevlastním rodičem?
2. Taková je v podstatě otázka, kterou klade Korkein hallinto‑oikeus (Finsko) Soudnímu dvoru v rámci dvou žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce.
3. Tyto žádosti byly podány v rámci sporů mezi Maahanmuuttovirasto (Národní imigrační úřad) a paní S., ghanskou státní příslušnicí (C‑356/11), jakož i mezi uvedeným úřadem a paní L., alžírskou státní příslušnicí (C‑357/11)(2), přičemž obě jmenované žádají o povolení k pobytu pro své manžele, p. O. a p. M., státní příslušníky třetích zemí(3), na základě práva na sloučení rodiny zakotveného ve směrnici 2003/86/ES(4). Maahanmuuttovirasto zamítl uvedené žádosti s odůvodněním, že žadatelé nemají dostatečné finanční prostředky k pobytu na finském území.
4. Předkládající soud si klade otázku, zda jsou taková rozhodnutí slučitelná se zásadami, které Soudní dvůr formuloval v rozsudku Ruiz Zambrano(5) a s výkladem ustanovení Smlouvy o FEU týkajících se občanství Unie, který poskytl. Paní S. a paní L. bylo totiž jejich dítě narozené z prvního manželství, které je občanem Unie, svěřeno do výlučné péče. V důsledku toho si předkládající soud klade otázku, zda s ohledem na okolnosti související s rodinnou situací dotyčných osob, nebyl Maahanmuuttovirasto povinen vydat žadatelům povolení k pobytu, aby se zabránilo tomu, že děti, které jsou ve výlučné péči osob usilujících o sloučení, budou nuceny opustit unijní území, a nebudou tak moci využívat práv, která vyplývají z jejich statusu občana Evropské unie.
5. Otázky položené předkládajícím soudem proto vyzývají Soudní dvůr k tomu, aby upřesnil působnost a meze zásad stanovených ve výše uvedeném rozsudku Ruiz Zambrano v konkrétním kontextu rekonstituované rodiny, v níž žadatel nemá žádnou rodičovskou ani finanční odpovědnost vůči dítěti, které je státním občanem Unie.
I – Právní rámec
A – Unijní právní úprava
1. Listina základních práv Evropské unie
6. Článek 7 Listiny základních práv Evropské unie(6) stanoví, že každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života.
7. Podle čl. 24 odst. 2 Listiny musí být nejvlastnější zájem dítěte prvořadým hlediskem při všech činnostech týkajících se dětí, ať už uskutečňovaných veřejnými orgány nebo soukromými institucemi. Článek 24 odst. 3 Listiny stanoví, že dítě právo udržovat pravidelné osobní vztahy a přímý styk s oběma rodiči, ledaže by to bylo v rozporu s jeho zájmy.
2. Směrnice 2003/86
8. Směrnice Rady 2003/86 stanoví podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států. Podle svého bodu 2 odůvodnění ctí tato směrnice základní práva, a zejména právo na respektování rodinného života zakotvené v článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod(7) a v Listině.
9. Článek 4 uvedené směrnice definuje okruh osob, jež jsou rodinnými příslušníky osoby usilující o sloučení rodiny, a kterým z tohoto důvodu může být přiznáno právo pobytu. V souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) směrnice 2003/86 patří k těmto osobám manžel nebo manželka osoby usilující o sloučení rodiny.
10. Pokud jde o podmínky posuzování žádostí o sloučení rodiny, unijní zákonodárce ukládá členským státům v čl. 5 odst. 5 této směrnice, aby byl brán ohled na nejlepší zájmy nezletilých dětí. V případě, že žádost zamítnou, odejmou povolení k pobytu či zamítnou prodloužení jeho doby platnosti nebo rozhodnou o navrácení osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejích rodinných příslušníků, musí v souladu s článkem 17 uvedené směrnice vzít v úvahu také povahu a pevnost rodinných vztahů dotyčné osoby a dobu trvání jejího pobytu v členském státě, a rovněž existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu.
11. Členské státy však mají rozhodovací prostor při implementaci podmínek vyžadovaných pro uplatnění práva na sloučení rodiny. Podle čl. 7 odst. 1 písm. c) směrnice 2003/86 tak mohou vyžadovat od osoby usilující o sloučení rodiny, aby měla stálé a pravidelné finanční příjmy, které jsou dostatečné pro výživu její a jejích rodinných příslušníků, aniž by využívala systému sociální pomoci daného členského státu.
B – Finská právní úprava
12. Pro účely čl. 37 odst. 1 zákona o cizincích (Ulkomaalaislaki), je manžel nebo manželka osoby usilující o sloučení rodiny, která má své bydliště ve Finsku, považován nebo považována za rodinného příslušníka.
13. Podle čl. 39 odst. 1 tohoto zákona je povolení k pobytu vydáno pod podmínkou, že má cizinec dostatečné finanční příjmy. Příslušné orgány se však mohou odchýlit od této podmínky, pokud odůvodňují takovou výjimku zvláště závažné okolnosti nebo vyžadují-li to nejlepší zájmy dítěte.
14. Konečně, pokud je v souladu s článkem 66a uvedeného zákona podána žádost o povolení k pobytu na základě rodinného vztahu, musí příslušné orgány v rámci svého posouzení vzít v úvahu povahu a pevnost rodinných vztahů cizince a dobu trvání jeho pobytu v dotyčném členském státě, a rovněž existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu.
II – Skutkový stav sporů v původních řízeních
A – Věc C‑356/11
15. Paní S. je ghanskou státní příslušnicí, která má povolení k trvalému pobytu ve Finsku. Dne 4. července 2001 se provdala za finského státního příslušníka, se kterým má dítě, jež se narodilo dne 11. července 2003. Jelikož má toto dítě finskou státní příslušnost, je občanem Unie. Nikdy však nevyužilo svého práva na volný pohyb. Ode dne 2. června 2005 bylo toto dítě svěřeno do výlučné péče paní S., která se poté dne 19. října 2005 rozvedla. Otec dítěte žije ve Finsku. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že paní S. během svého pobytu ve Finsku studovala, čerpala mateřskou dovolenou, absolvovala odbornou přípravu a vykonávala výdělečnou činnost.
16. Dne 26. června 2008 se paní S. provdala za pana O., státního příslušníka Pobřeží slonoviny. Z tohoto důvodu podal pan O. Maahanmuuttovirasto žádost o povolení k pobytu. Dne 21. listopadu 2009 se z tohoto svazku narodilo ve Finsku dítě ghanské státní příslušnosti, které mají rodiče ve společné péči. Pan O. bydlí společně s paní S. a jejími dvěma dětmi. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že dne 1. ledna 2010 uzavřel pan O. pracovní smlouvu na období jednoho roku, v níž byla dohodnuta osmihodinová pracovní doba a hodinová odměna 7,50 eura. Nepředložil však žádný doklad, který by osvědčoval, že na základě této smlouvy skutečně pracoval.
17. Rozhodnutím ze dne 21. ledna 2009 zamítl Maahanmuuttovirasto žádost pana O. o povolení k pobytu podanou na základě čl. 39 odst. 1 prvního pododstavce zákona o cizincích s odůvodněním, že nemá dostatečné finanční příjmy. Kromě toho nepovažoval za nutné odchýlit se od této podmínky, jak umožňuje tento zákon v případě zvláště závažných okolností nebo vyžadují-li to nejlepší zájmy dítěte.
18. Helsingin hallinto‑oikeus (správní soud v Helsinkách) (Finsko) zamítl poté žalobu na neplatnost podanou proti uvedenému rozhodnutí. Pan O. a paní S. podali tedy proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek k předkládajícímu soudu.
B – Věc C‑357/11
19. Věc C‑357/11 je velmi podobná věci C‑356/11, jelikož vztah, který existuje mezi dítětem, jež je občanem Unie, a žadatelem je rovněž vztahem vzniklým v rámci rekonstituované rodiny. Naproti tomu skutkový stav sporu v původním řízení je odlišný, zejména pokud jde o místo současného bydliště žadatele.
20. V této věci je paní L. alžírskou státní příslušnicí, která má povolení k trvalému pobytu na základě svého sňatku s finským státním příslušníkem. Z tohoto svazku se v roce 2004 narodilo dítě finské státní příslušnosti, které nikdy nevyužilo práva na volný pohyb. Když bylo dne 10. prosince 2004 rozhodnuto o rozvodu, bylo dítě svěřeno do výlučné péče paní L. Otec tohoto dítěte žije ve Finsku.
21. Dne 19. října se paní L. provdala za pana M. alžírské státní příslušnosti. V březnu 2006 legálně přicestoval pan M. do Finska, kde požádal o politický azyl a kde podle svého tvrzení žil s paní L. od dubna 2006. v říjnu 2006 byl pan M. navrácen zpět do své země původu. Dne 29. listopadu 2006 požádala paní L. Maahanmuuttovirasto o povolení k pobytu pro pana M. na základě jejich manželství a dne 14. ledna 2007 porodila paní L. dítě alžírské státní příslušnosti, které je ve společné péči rodičů. Není prokázáno, že by se pan M. s dítětem setkal.
22. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že paní L. během svého pobytu ve Finsku nikdy nevykonávala výdělečnou činnost a její příjmy pocházejí z dávek životního minima a jiných plnění.
23. Ze stejných důvodů, jako jsou důvody uvedené v rámci posuzování žádosti pana O. o povolení k pobytu ve věci C‑356/11, zamítl Maahanmuuttovirasto žádost pana M. o povolení k pobytu. Naproti tomu toto rozhodnutí bylo zrušeno Helsingin hallinto‑oikeus, což vedlo Maahanmuuttovirasto k podání kasačního opravného prostředku proti tomuto rozsudku k předkládajícímu soudu.
24. V projednávaných žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce se předkládající soud zabývá použitelností zásad, které stanovil Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Ruiz Zambrano. Klade si totiž otázku, zda vzhledem k tomu, že Maahanmuuttovirasto odmítl vydat žadatelům povolení k pobytu, nejsou jejich manželky a děti v jejich péči ve skutečnosti nuceny opustit unijní území, aby rodina mohla žít společně.
III – Předběžné otázky
25. Za těchto okolností se Korkein hallinto‑oikeus, aby rozptýlil své pochybnosti, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky, z nichž první otázky mají téměř totožné znění:
– Ve věci C‑356/11:
„1) Brání článek 20 SFEU tomu, aby bylo povolení k pobytu odepřeno státnímu příslušníkovi třetí země – který se nachází v rodinné situaci, kdy je jeho manželovi nebo manželce svěřeno do péče dítě, které je občanem Unie, a státní příslušník třetí země není rodičem tohoto dítěte ani mu nebylo přiznáno právo péče o něj – z důvodu nedostatku prostředků na živobytí?
2) Je v případě záporné odpovědi na první otázku dopad článku 20 SFEU odlišný, když státní příslušník třetí země, který nemá povolení k pobytu, jeho manžel nebo manželka a dítě nacházející se v péči posledně uvedené osoby, které má občanství Unie, žijí ve společné domácnosti?“
– Ve věci C‑357/11
„1) Brání článek 20 SFEU tomu, aby bylo povolení k pobytu odepřeno státnímu příslušníkovi třetí země – který se nachází v situaci, kdy jeho manželovi nebo manželce je svěřeno do péče dítě, které je občanem Unie, a státní příslušník třetí země není rodičem tohoto dítěte ani mu nebylo přiznáno právo péče o něj ani se svým manželem či manželkou nebo dítětem nežije – z důvodu nedostatku prostředků na živobytí?
2) Je v případě záporné odpovědi na první otázku dopad článku 20 SFEU odlišný, když státní příslušník třetí země, který nemá povolení k pobytu a nemá bydliště ve Finsku, má se svým manželem nebo manželkou dítě, které má občanství třetí země, žije ve Finsku a je ve společné péči obou rodičů?“
26. Písemná vyjádření předložili účastníci původního řízení, dánská, německá, italská, nizozemská a polská vláda, jakož i Evropská komise.
IV – Moje analýza
27. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být ustanovení Smlouvy týkající se občanství Unie vykládána v tom smyslu, že přiznávají státnímu příslušníkovi třetí země právo pobytu v členském státě, v němž legálně žije se svým manželem nebo manželkou, rovněž státním příslušníkem třetí země, a dítětem tohoto manžela nebo manželky, které je občanem Unie narozeným z prvního manželství, přestože žadatel nemá dostatečné finanční příjmy.
28. Tato otázka vyzývá Soudní dvůr k tomu, aby upřesnil působnost a meze zásad stanovených ve výše uvedeném rozsudku Ruiz Zambrano v konkrétním kontextu rekonstituované rodiny, v níž má jeden z rodičů ve výlučné péči dítě, které je občanem Unie a jež se narodilo z prvního manželství.
29. Jedná se o otázku, zda je s ohledem na tuto judikaturu členský stát povinen vydat žadateli povolení k pobytu, přestože není rodičem dítěte, které je občanem Unie a nemá ve vztahu k němu žádnou rodičovskou odpovědnost, protože jinak bude nová rodina nucena opustit unijní území, a v důsledku toho bude toto dítě – jak uvedl Soudní dvůr – připraveno o „možnost skutečně využívat podstatné části práv spojených se statusem občana Unie“.
30. V případě, že by Soudní dvůr rozhodl, že členský stát není povinen vydat takové povolení, táže se předkládající soud svými druhými otázkami, zda je třeba tato ustanovení Smlouvy vykládat jinak s ohledem na okolnosti spojené se situací každého ze žadatelů. Ve věci C‑356/11 žijí žadatel, jeho manželka a dítě, které je občanem Unie, ve Finsku ve společné domácnosti. Naproti tomu ve věci C‑357/11 se žadatel vrátil do své země původu, avšak má s manželkou dítě, které je státním příslušníkem třetí země, žije ve Finsku a je ve společné péči obou rodičů(8).
31. Tyto otázky budu zkoumat nejen z hlediska ustanovení Smlouvy týkajících se občanství Unie, a zvláště jejího článku 20, ale také z hlediska směrnice 2003/86.
32. Nebudu je však analyzovat z hlediska ustanovení týkajících se práva občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, na která se vztahuje směrnice 2004/38/ES(9), jelikož tato směrnice není podle mého názoru použitelná.
33. Z ustálené judikatury vyplývá, že právo na vstup a právo pobytu v členském státě nepřísluší na základě směrnice 2004/38 všem státním příslušníkům třetích zemí, ale pouze těm státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice rodinnými příslušníky občana Unie, který využil svého práva volného pohybu tím, že se usadil v jiném členském státě, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem(10). Jak nedávno připomněl Soudní dvůr ve svém rozsudku Dereci a další(11), občan Unie, který nikdy nevyužil svého práva volného pohybu a vždy pobýval v členském státě, jehož má státní příslušnost, nespadá pod pojem „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, takže tato směrnice se na něj nevztahuje. Za těchto podmínek přitom nespadají pod tento pojem ani jeho rodinní příslušníci, neboť práva přiznaná touto směrnicí nejsou vlastními právy, nýbrž právy odvozenými, získanými z důvodu jejich postavení rodinného příslušníka oprávněné osoby(12).
34. V projednávaném případě občané Unie, a sice děti paní S. a paní L., nikdy nevyužily svého práva volného pohybu a vždy pobývaly ve Finsku, jehož mají státní příslušnost. Proto mám za to – jak mimochodem zdůrazňuje Komise ve svém vyjádření – že nespadají pod pojem „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, takže se na ně ani na jejich rodinné příslušníky tato směrnice nevztahuje.
A – K použitelnosti ustanovení Smlouvy týkajících se občanství Unie
35. Nejprve je třeba poznamenat, že jakožto státní příslušníci členského státu mají děti paní S. a paní L. status občana Unie podle čl. 20 odst. 1 SFEU, a mohou se tedy i vůči členskému státu, jehož mají státní příslušnost, dovolávat práv, která s tímto statusem souvisejí.
36. Soudní dvůr se na základě tohoto ustanovení ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Ruiz Zambrano, v podstatě postavil proti vnitrostátním opatřením, jejichž účinkem je to, že občané Unie jsou připraveni o možnost skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z jejich statusu občana Unie(13).
37. V této věci byl Soudní dvůr požádán o upřesnění toho, zda skutečnost, že členský stát odepře osobě, která je státním příslušníkem třetí země právo na pobyt a odmítne vydat této osobě pracovní povolení, má takový následek, pokud tento státní příslušník pečuje o malé děti, které mají jakožto příslušníci uvedeného členského státu občanství Unie. Soudní dvůr dospěl k závěru, že takové odepření má za následek, že tyto děti budou nuceny opustit unijní území, aby doprovázely své rodiče, čímž budou připraveny o možnost skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z jejich statusu občana Unie(14).
38. Nemyslím si, že tyto zásady mohou být uplatněny v takových situacích, jako jsou situace v původních řízeních.
39. Mezi věcmi v původních řízeních a výše uvedeným rozsudkem Ruiz Zambrano existují totiž podstatné rozdíly.
40. Ze skutečností uvedených ve spisu totiž vyplývá, že žadatelé nejsou rodiči malých dětí, které jsou občany Unie. Nemají k nim žádná rodičovská práva a povinnosti a nezajišťují jejich výživu. Tyto děti jsou totiž ve výlučné péči svých matek, a v důsledku toho o ně pečují a zajišťují jejich výchovu ony samy. Rozhodnutí Maahanmuuttovirasto, kterým byla zamítnuta žádost žadatelů o povolení k pobytu, nepřipravuje občany Unie o jejich otce ani o prostředky na výživu, neboť tyto prostředky zajišťují jejich matky, které mají tyto děti ve výlučné péči a jež – připomínám – mají povolení k trvalému pobytu ve Finsku.
41. Nelze zajisté vyloučit, že se paní S. a paní L. rozhodnou následovat své manžele do jejich příslušné země původu, aby zachovaly celistvost rodiny. Skutečnost, že jejich děti mají občanství Unie, nemůže ostatně vést k tomu, aby jim byla „stanovena povinnost mít bydliště“ na unijním území, přestože jim byla samotnými unijními soudními orgány přiznána plná rodičovská odpovědnost.
42. Je každopádně pravda, že jestliže se rozhodnout odejít – což je podle mého názoru z níže uvedených důvodů nepravděpodobné zejména ve věci C‑357/11 – nebudou mít malé děti, které jsou občany Unie, skutečně jinou možnost než opustit unijní území, a tudíž přijdou o možnost využívat svých práv, která vyplývají z jejich statusu občana Unie. Přesto mám za to, že o opuštění unijního území by svobodně rozhodly jejich matky z důvodu zachování rodinného života a nebylo by uloženo na základě vnitrostátních právních předpisů.
43. S odkazem na zásady Soudního dvora stanovené ve výše uvedeném rozsudku Dereci a další, nemám však za to, že takový důvod může stačit k tomu, aby se jednalo o porušení článku 20 SFEU. Ve věci, ve které byl vydán uvedený rozsudek, vyložil Soudní dvůr kritéria formulovaná ve výše uvedeném rozsudku Ruiz Zambrano zvláště restriktivně. V bodě 68 své analýzy zvláště upřesnil ohledně občana Unie, že skutečnost, že pro něj může být žádoucí z důvodů hospodářských nebo pro zachování rodinné jednoty, aby jeho rodinný příslušník, který je státním příslušníkem třetí země, obdržel povolení k pobytu, nepostačuje sama o sobě k učinění závěru, že by občan Unie byl nucen opustit unijní území, kdyby takové povolení nebylo uděleno.
44. Důvody související s odjezdem občana Unie z jejího území jsou tedy v judikatuře Soudního dvora zvláště omezené. Týkají se situací, v nichž občan Unie nemá jinou možnost než následovat dotyčnou osobu, které bylo právo pobytu odepřeno, neboť je v její péči, a tedy je na ní zcela závislý, jelikož tato osoba zajišťuje jeho výživu.
45. Tyto situace se mohou týkat rodičů, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí a pečují o malé děti, jež jsou občany Unie, jak tomu bylo ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Ruiz Zambrano. Mohou se týkat i zletilých dětí, které pečují o rodiče z důvodu nemoci nebo invalidity. Naproti tomu se nemohou týkat státního příslušníka třetí země, který nemá vůči občanovi Unie rodičovskou ani finanční odpovědnost. Kdyby tomu tak totiž bylo, hrozilo by, že bude právo pobytu státních příslušníků třetích zemí založeno na samotném článku 20 SFEU mimo rámec ustanovení sekundárního práva, která unijní zákonodárce výslovně stanovil zejména v rámci směrnice 2003/86.
46. Nedomnívám se, že je třeba korigovat tento závěr vzhledem ke zvláštním okolnostem, které uvádí předkládající soud ve svých druhých předběžných otázkách.
47. Co se týče věci C‑356/11, vyznačuje se rodinná situace žadatele tím, že žije ve Finsku se svou manželkou a jejím dítětem.
48. Je zřejmé, že tato okolnost nemůže založit příbuzenský vztah mezi žadatelem a občanem Unie a nemění závěr, podle něhož zajišťuje výživu dítěte, které je občanem Unie, pouze jeho matka, přestože žije s manželem, jelikož má dítě ve výlučné péči a vykonává výdělečnou činnost. V tomto ohledu je třeba připomenout, že žadatel neprokázal, že skutečně vykonával výdělečnou činnost.
49. Co se týče věci C‑357/11, vyznačuje se rodinná situace žadatele tím, že žadatel byl navrácen do své země původu a s manželkou má dítě, které je státním příslušníkem třetí země, žije ve Finsku a rodičovskou odpovědnost mají vůči němu oba rodiče.
50. Tato okolnost nemůže mít podle mého názoru dopad na výklad článku 20 SFEU, který navrhuji, jelikož vzhledem k tomu, že se týká existence jiného dítěte, které je státním příslušníkem třetí země, nevztahuje se k samotnému statusu dítěte, které je občanem Unie.
51. Existence druhého dítěte může být zajisté určující pro rozhodnutí matky následovat svého manžela do jeho země původu, a v důsledku tohoto rozhodnutí by bylo dítě, které je občanem Unie, nuceno opustit unijní území. Jak jsem již uvedl, takový důsledek by však nevyplynul z omezení uloženého na základě vnitrostátních právních předpisů, nýbrž spíše ze svobodného rozhodnutí matky.
52. Je to obzvláště zřejmé ze skutkového stavu ve věci C‑357/11. Ze skutečností ve spisu totiž vyplývá, že se žadatel nikdy nesetkal se svým dítětem. Jinými slovy paní L., matka dítěte, které je občanem Unie, od návratu žadatele do jeho země původu nikdy neodcestovala do Alžírska, aby se znovu shledala se svým manželem a představila mu své dítě. Je rovněž pravda, že i přestože žadatelovo vyhoštění patrně nebylo spojeno se zákazem vstupu na území, žadatel nikdy nepokládal za nutné navštívit své rodinné příslušníky ve Finsku. Vzhledem k tomu, že paní L. žije legálně ve Finsku již devět let a během tohoto období se jí narodilo první dítě finské státní příslušnosti, má povolení k trvalému pobytu i finanční příjmy a že se svým manželem žila relativně krátkou dobu sedmi měsíců, není zřejmé, že se rozhodne následovat manžela do jeho země původu, čímž by bylo dítě, které je občanem Unie, nuceno opustit unijní území. Skutečnost, že toto dítě tedy může být připraveno o podstatnou část svých práv, která vyplývají z jeho statusu občana Unie, závisí tudíž především na náhodách nebo zvratech manželského života matky spíše než na omezeních uložených na základě uplatňování vnitrostátních právních předpisů.
53. S ohledem na výše uvedené mám za to, že článek 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníkovi třetí země pobyt na jeho území z důvodu, že tento nemá dostatečné finanční příjmy, jestliže má uvedený státní příslušník v úmyslu žít se svým manželem nebo manželkou, který nebo která je státním příslušníkem třetí země legálně žijícím v uvedeném členském státě, a s dítětem, které je občanem Unie, narozeným v prvním manželství jeho manžela nebo manželky.
54. Mám rovněž za to, že není namístě vykládat toto ustanovení jinak, jestliže za takových okolností, jako jsou okolnosti ve sporech v původních řízeních, žije státní příslušník třetí země společně s manželem nebo manželkou a dítětem tohoto manžela nebo manželky na území dotyčného členského státu. Není rovněž namístě vykládat článek 20 SFEU jinak, když se tento státní příslušník vrátil do své země původu, ale má se svým manželem nebo svou manželkou dítě, které je státním příslušníkem třetí země žijícím v dotyčném členském státě, ve vztahu k němuž mají oba rodiče rodičovskou odpovědnost.
55. Naopak tím není dotčena otázka, zda by nemělo být žadatelům uděleno povolení k pobytu na základě práva týkajícího se ochrany rodinného života, a zejména práva na sloučení rodiny zakotveného ve směrnici 2003/86. Cílem povolení k pobytu, o které je žádáno ve věcech v původních řízeních, je totiž umožnit, aby státní příslušníci třetí země mohli žít se svými manželkami, které mají právo k trvalému pobytu v členském státě a s jejich společným dítětem(15).
B – K právu na sloučení rodiny
56. Podmínky, za nichž státní příslušník třetí země žijící legálně na území členského státu může využít svého práva na sloučení rodiny, jsou stanoveny směrnicí 2003/86. Tato směrnice se použije na státního příslušníka, který je držitelem povolení k pobytu s dobou platnosti alespoň jeden rok, lze‑li odůvodněně předpokládat, že získá právo trvalého pobytu, a jsou‑li členové jeho rodiny státními příslušníky třetí země.
57. Ve věcech v původních řízeních jsou všechny tyto podmínky splněny, neboť osoby usilující o sloučení rodiny, které mají ghanskou a alžírskou státní příslušnost, jsou držitelkami povolení k trvalému pobytu a žádají, aby bylo jejich manželům, státním příslušníkům třetích zemí, uděleno povolení k pobytu za účelem zachování jednoty rodiny.
58. Směrnice 2003/86 je proto na dotyčné osoby použitelná.
59. Podle Soudního dvora je povolení sloučit rodinu obecným pravidlem(16). Členské státy jej však mohou podřídit splnění určitých podmínek uvedených v článcích 6 až 8 této směrnice. Členské státy mohou zvláště v souladu s čl. 7 odst. 1 písm. c) uvedené směrnice požadovat po osobě usilující o sloučení rodiny, aby prokázala, že má stálé a pravidelné finanční příjmy, které jsou dostatečné pro výživu její a jejích rodinných příslušníků, aniž využívá systému sociální pomoci daného členského státu.
60. Maahanmuuttovirasto zamítl žádosti paní S. i paní L. o uznání práva na sloučení rodiny na základě tohoto ustanovení, konkrétně pak na základě čl. 39 odst. 1 zákona o cizincích. Rovněž měl za to, že není namístě se odchýlit od zásady stanovené v uvedeném ustanovení, neboť okolnosti nejsou zvláště závažné a nevyžadují to nejlepší zájmy dětí.
61. S ohledem na zásady stanovené ve směrnici 2003/86 a v judikatuře Soudního dvora, mám za to, že je třeba, aby se předkládající soud ujistil, že rozhodnutí Maahanmuuttovirasto skutečně respektují rodinný život paní S. a paní L. a že při jejich přijímání byly zvláště zohledněny nejlepší zájmy dotyčných dětí.
62. Je pravda, že Soudní dvůr uznává, že členské státy mají určitý prostor pro uvážení při posuzování žádostí o sloučení rodiny(17), zvláště pak při implementaci kritérií definovaných ve směrnici 2003/86.
63. Pokud však jde o kritérium definované v čl. 7 odst. 1 této směrnice, Soudní dvůr rozhodl ve výše uvedeném rozsudku Chakroun, že toto ustanovení musí být vykládáno restriktivně, a to takovým způsobem, aby nebyl ohrožen cíl uvedené směrnice, jímž je usnadnit sloučení rodiny, ani její užitečný účinek(18). Soudní dvůr měl dále za to, že členské státy musí užívat svůj prostor pro uvážení ve světle práva na respektování rodinného života, které je zakotveno v článku 8 EÚLP a ve stejném znění zaručeno v článku 7 Listiny(19). Soudní dvůr v tomto ohledu odkázal na bod 2 odůvodnění směrnice 2003/86, v němž unijní zákonodárce vyžaduje, aby opatření týkající se sloučení rodiny byla přijata ve shodě se závazkem chránit rodinu a respektovat rodinný život obsaženým v uvedených ustanoveních.
64. Co to v praxi znamená pro přezkum prováděný vnitrostátním soudem?
65. Pro účely odpovědi na tuto otázku je užitečné připomenout analýzu Evropského soudu pro lidská práva, na které je judikatura Soudního dvora ve velké míře založena.
66. Evropský soud pro lidská práva má za to, že právo na respektování rodinného života obecně nezaručuje právo na volbu místa nejvhodnějšího pro rozvoj rodinného života(20).
67. Tento soud kromě toho rozhodl, že jelikož EÚLP jako taková nezaručuje právo cizince vstoupit na území určitého státu a pobývat zde, mají členské státy právo kontrolovat vstup osob, které nejsou jejich státními příslušníky, na jejich území, samozřejmě aniž jsou dotčeny mezinárodní smluvní závazky. Evropský soud pro lidská práva má rovněž za to, že v oblasti přistěhovalectví členské státy nejsou povinny u cizích sezdaných státních příslušníků respektovat jejich volbu společného bydliště a umožnit sloučení rodiny na svém území(21).
68. Uznává však, že rozhodnutí státu přijaté v oblasti přistěhovalectví a sloučení rodiny může ohrozit právo na respektování rodinného života zejména tehdy, pokud je v něm rozhodnuto o vyhoštění osoby ze státu, ve kterém žijí její rodinní příslušníci(22).
69. Evropský soud pro lidská práva proto vyžaduje, aby dotčené rozhodnutí bylo přijato v souladu s požadavky stanovenými v čl. 8 odst. 2 EÚLP. Tento soud tak v rámci přezkumu prováděného případ od případu zkoumá, zda bylo toto rozhodnutí skutečně „přijato podle zákona“ a zda je jeho cíl legitimní – jako například zachování veřejného pořádku – a „nezbytný v demokratické společnosti“, přičemž provádí zkoušku přiměřenosti.
70. Při jeho analýze je rozhodující otázka, zda byla v každém případě nalezena spravedlivá rovnováha mezi obecným zájmem, zájmy páru a případně zájmy dítěte.
71. V rámci svého přezkumu posuzuje Evropský soud pro lidská práva řadu faktorů souvisejících s individuální a rodinnou situací každé z dotčených osob.
72. U žadatele zohledňuje jeho státní příslušnost a povahu sociálních, kulturních a rodinných vztahů, které navázal s hostitelským státem a které udržuje se státem původu. Případně vezme v úvahu i dobu trvání jeho manželství a narození manželských dětí, jakož i jakoukoliv jinou skutečnost prokazující skutečný rodinný život páru. Pokud jde o manžela nebo manželku, Evropský soud pro lidská práva zohledňuje především povahu a závažnost obtíží, se kterými by se mohl nebo mohla potýkat ve státě původu žadatele(23).
73. Při vážení jednotlivých dotčených zájmů jsou podle mého názoru rozhodující nejlepší zájmy dítěte a v závislosti na jejich povaze a závažnosti mohou mít přednost před zájmy rodičů(24). Zájmy dítěte vyžadují, aby vztahy mezi ním a jeho rodinou byly zachovány. V důsledku toho má Evropský soud pro lidská práva za to, že k přerušení rodinného vztahu mohou v zásadě vést pouze výjimečné okolnosti a že je třeba přijmout veškerá opatření k tomu, aby byly zachovány osobní vztahy a jednota rodiny nebo aby byla rodina „rekonstituována“(25).
74. Evropský soud pro lidská práva v tomto ohledu zohledňuje několik individuálních okolností souvisejících s dítětem, aby co nejlépe určil jeho zájmy a zajistil jeho blaho. Bere v úvahu zejména jeho věk a vyspělost, jakož i jeho stupeň závislosti na svých rodičích a v tomto ohledu zohledňuje jejich přítomnost či nepřítomnost. Zajímá se rovněž o prostředí, v němž žije, a o situaci ve státě původu dotyčného rodiče, aby posoudil obtíže, se kterými se může v tomto státě potýkat(26).
75. Evropský soud pro lidská práva zohledňuje všechny tyto okolnosti a porovnává je s obecným zájmem státu při posuzování toho, zda tento stát ve svém rozhodnutí zajistil spravedlivou rovnováhu a respektoval ustanovení článku 8 EÚLP.
76. Členské státy jsou při provádění směrnice 2003/86 rovněž povinny vážit jednotlivé dotčené zájmy a zohlednit zejména zájmy dítěte. Soudní dvůr to výslovně uznal ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Parlament v. Rada, přičemž ve velké míře odkázal na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva týkající se respektování článku 8 EÚLP(27).
77. Připomínám, že právo na respektování soukromého a rodinného života je zaručeno v článku 7 Listiny, jehož znění je totožné se zněním čl. 8 odst. 1 EÚLP, což podle čl. 52 odst. 3 Listiny znamená, že smysl a rozsah tohoto práva musí být určovány s ohledem na judikaturu, kterou v tomto směru formuloval Evropský soud pro lidská práva(28).
78. Připomínám rovněž, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že právo na respektování soukromého a rodinného života zaručené v článku 7 Listiny musí být vykládáno ve spojení s povinností brát v úvahu nevlastnější zájem dítěte, zakotvenou v čl. 24 odst. 2 uvedené Listiny(29). Jinými slovy členské státy musí v souladu s požadavky tohoto ustanovení považovat nejvlastnější zájem dítěte za prvořadé hledisko, když prostřednictvím veřejnoprávního nebo soukromého orgánu vydávají legislativní akt týkající se dětí. Tento požadavek je výslovně připomenut v čl. 5 odst. 5 směrnice 2003/86. Členské státy se kromě toho musí ujistit, že dítě může udržovat pravidelné osobní vztahy a přímý styk s oběma rodiči(30).
79. S ohledem na tyto skutečnosti mám tudíž za to, že bude na vnitrostátním soudu, aby posoudil, zda v mezích prostoru pro uvážení, který má členský stát v dané oblasti, příslušný vnitrostátní orgán při implementaci kritérií definovaných ve směrnici 2003/86 spravedlivě a vyváženě posoudil příslušné zájmy každého, zejména s cílem respektovat rodinný život dotyčných osob a nalézt nejlepší řešení pro dítě. V rámci tohoto posouzení bude muset podrobně zkoumat celou rodinnou situaci a vzít v úvahu konkrétní okolnosti projednávaného případu, ať již jsou skutkové, citové, psychologické nebo materiální povahy.
80. Rád bych však učinil několik poznámek týkajících se situace dotyčných osob v každém z projednávaných případů.
81. Ve věci C‑356/11 vyvstává otázka „pokračování“ rodinného života existujícího ve Finsku, neboť žadatel žije s osobou usilující o sloučení rodiny, jejich společným dítětem a dítětem, které je občanem Unie.
82. Je pravda, že žadatel neprokázal, že vykonával výdělečnou činnost, z níž by mu plynuly dostatečné finanční příjmy k tomu, aby splnil podmínku stanovenou v čl. 39 odst. 1 zákona o cizincích. Přesto si kladu otázku, zda zamítnutí jeho žádosti a usazení rodiny v Pobřeží slonoviny nebude mít příliš závažné důsledky pro děti a osobu usilující o sloučení rodiny.
83. Zaprvé je v zájmu dítěte, které je občanem Unie, aby v mezích možností nadále existoval vztah mezi ním a jeho otcem, který žije ve Finsku a možná má právo na styk s dítětem, ledaže by se samozřejmě ukázalo, že tento otec nemá o dítě vůbec zájem(31). Odepření žadateli povolení k pobytu a přemístění rodiny do Pobřeží slonoviny by ve skutečnosti vedlo k přerušení tohoto vztahu, jelikož by bylo pro dotyčné osoby obtížnější udržovat pravidelné styky. Kromě toho toto dítě žilo vždy ve Finsku, v kulturním, sociálním a jazykovém prostředí tohoto členského státu a navštěvuje tam rovněž školu. Z tohoto důvodu má k Pobřeží slonoviny slabý či žádný vztah. Mám za to, že přestože je ve věku, kdy jsou jeho adaptační schopnosti ještě značné, by měl vnitrostátní soud zohlednit obtíže, se kterými se může potýkat, pokud bude vytrženo ze svého obvyklého prostředí za tím účelem, aby žilo ve státě původu žadatele.
84. Je rovněž zřejmé, že zájem společného dítěte vyžaduje zejména s ohledem na jeho nízký věk, aby vyrůstalo v rodinném prostředí a vztah mezi ním a jeho otcem zůstal zachován.
85. Zadruhé ze skutečností uvedených ve spisu vyplývá, že osoba usilující o sloučení rodiny studovala, absolvovala odbornou přípravu a vykonávala výdělečnou činnost, takže navázala v tomto členském státě nejen osobní a sociální vztahy, ale rovněž hospodářské a profesní vztahy. Kromě toho zde rovněž obdržela povolení k trvalému pobytu. Je proto otázkou, zda lze od paní S. očekávat, že se rozhodne vzdát se postavení, které má ve Finsku, a tím se vzdá osobních i hospodářských vztahů, které tvoří její soukromý život, či se rozhodne vzdát se společnosti svého manžela, s nímž žije, a který je podstatnou součástí jejího rodinného života. V každém případě bude mít odmítnutí vydat povolení k pobytu jejímu manželovi řadu důsledků, a sice zaprvé pro odpovědnost, kterou má jakožto matka dítěte, které je občanem Unie, jelikož je zjevně v jeho zájmu, aby zůstalo ve Finsku, zadruhé pro odpovědnost, kterou má jakožto manželka státního příslušníka Pobřeží slonoviny a matka druhého dítěte, které má ghanskou státní příslušnost, jelikož je v zájmu všech, aby žili společně, a zatřetí pro její osobní a profesní situaci vzhledem k tomu, že je určitě v jejím zájmu, aby s ohledem na postavení, které má ve Finsku, nadále žila v tomto členském státě.
86. Ve věci C‑357/11 vyvstává naproti tomu otázka „opětovného sjednocení“ rodiny, neboť žadatel již nežije s osobou usilující o sloučení rodiny. Tato věc musí být odlišena od první, a to s ohledem na dvě skutkové okolnosti týkající se situace žadatele.
87. Zaprvé z písemností ve spisu vyplývá, že žadatel žil se svou manželkou pouze relativně krátkou dobu, a sice sedm měsíců, a nikdy se nesetkal se svým dítětem, kterému je dnes pět a půl roku. Je pravda, že žadatel byl vyhoštěn z finského území před narozením tohoto dítěte. Jak jsem však uvedl, ze skutečností uvedených ve spisu přesto nevyplývá, že jeho vyhoštění bylo spojeno se zákazem vstupu na finské území. Kladu si proto otázku, zda žadatel nemohl navštívit své rodinné příslušníky a setkat se se svým dítětem. Z těchto skutečností rovněž vyplývá, že paní L., která je alžírskou státní příslušnicí, jež má nejen povolení k trvalému pobytu ve Finsku, nýbrž má také finanční prostředky, nikdy neodcestovala do svého státu původu, aby se shledala se svým manželem a představila mu jejich společné dítě. Tyto skutečnosti podle mého názoru neprokazují skutečnou vůli žít společně a skutečnou touhu otce se setkat se svým dítětem a pečovat o něj.
88. Zadruhé se domnívám, že rodinný život paní L. a pana M. byl založen v okamžiku a pokračoval v období, kdy pár byl informován o tom, že situace s ohledem na pravidla o přistěhovalectví byla taková, že zachování rodinného života ve Finsku bylo od počátku nejisté(32). Žadatel totiž nikdy neobdržel povolení k přechodnému pobytu ve Finsku a nesplnil podmínky týkající se finančních příjmů, které stanovují vnitrostátní právní předpisy. Oba proto určitě mohli přiměřeně předpokládat, že existuje riziko vyhoštění a že pokračování rodinného života ve Finsku je nejisté.
89. Nemám však k dispozici všechny skutečnosti, abych mohl spravedlivě zvážit všechny dotčené zájmy, což zjevně vyžaduje přímý kontakt s dotyčnými osobami, který mají pouze vnitrostátní orgány.
90. S ohledem na výše uvedené bude proto na vnitrostátním soudu, aby posoudil, zda v mezích prostoru pro uvážení, který má členský stát v dané oblasti, příslušný vnitrostátní orgán při implementaci kritérií definovaných ve směrnici 2003/86 spravedlivě a vyváženě posoudil protichůdné zájmy, zejména s cílem respektovat rodinný život dotyčných osob a nalézt nejlepší řešení pro dítě. V rámci tohoto posouzení bude muset podrobně přezkoumat rodinnou situaci a vzít v úvahu konkrétní okolnosti projednávaného případu, ať již jsou skutkové, citové, psychologické nebo materiální povahy.
V – Závěry
91. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Korkein hallinto-oikeus takto:
„1) Článek 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníkovi třetí země pobyt na jeho území z důvodu, že nemá dostatečné finanční příjmy, jestliže uvedený státní příslušník má v úmyslu žít se svým manželem nebo manželkou, který nebo která je státním příslušníkem třetí země legálně žijícím v uvedeném členském státě, a s dítětem, které je občanem Unie, narozeným z prvního manželství jeho manžela nebo manželky.
Není namístě vykládat toto ustanovení jinak, pokud žije státní příslušník třetí země společně se svým manželem nebo svou manželkou a dítětem tohoto manžela nebo manželky na území členského státu.
Není rovněž namístě vykládat uvedené ustanovení jinak, pokud se státní příslušník třetí země vrátil do své země původu, avšak má se svým manželem nebo svou manželkou dítě, které je státním příslušníkem třetí země žijícím v dotyčném členském státě, ve vztahu k němuž mají oba rodiče rodičovskou odpovědnost.
2) Naproti tomu bude na vnitrostátním soudu, aby posoudil, zda v mezích prostoru pro uvážení, který má členský stát v dané oblasti, příslušný vnitrostátní orgán při implementaci kritérií definovaných ve směrnici Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny spravedlivě a vyváženě posoudil protichůdné zájmy, zejména s cílem respektovat rodinný život dotyčných osob a nalézt nejlepší řešení pro dítě. V rámci tohoto posouzení bude muset podrobně zkoumat rodinnou situaci a vzít v úvahu konkrétní okolnosti projednávaného případu, ať již jsou skutkové, citové, psychologické nebo materiální povahy.“