KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 27. septembril 2012(1)
Liidetud kohtuasjad C‑356/11 ja C‑357/11
O (C‑356/11),
S
versus
Maahanmuuttovirasto
ja
Maahanmuuttovirasto (C‑357/11)
versus
L
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Korkein hallinto-oikeus (Soome))
Liidu kodakondsus – Perekonnaga taasühinemise õigus – Kohtuotsuses Ruiz Zambrano välja töötatud põhimõtete kohaldatavus – Perekonna taasühinemist taotlev isik, kes on liidu kodanikuks oleva ja esimesest kooselust sündinud lapse vanem – Perekonna taasühinemist taotleva isiku uue abikaasa, kes on kolmanda riigi kodanik, õigus elada riigis – Keeldumine piisavate vahendite puudumise tõttu – Õigus perekonnaelu austamisele – Kohustus võtta arvesse alaealise lapse huve
1. Kas kolmanda riigi kodaniku õigus elada liikmesriigi territooriumil võib tuleneda sellisel lapsel olevast liidu kodakondsusest, kelle suhtes kolmanda riigi kodanik ei ole lapsevanem, vaid võõrasvanem?
2. Niisugune on sisuliselt küsimus, mille on Korkein hallinto-oikeus (Soome) esitanud kahes eelotsusetaotluses.
3. Need taotlused on esitatud Maahanmuuttovirasto (riiklik migratsiooniamet) ning Ghana kodaniku S (C‑356/11) ja Alžeeria kodaniku L (C‑357/11)(2) vahelises vaidluses, kus mõlemad kaks taotlevad oma abikaasadele O‑le ja M‑le, kes on kolmandate riikide kodanikud(3), elamisluba direktiivis 2003/86/EÜ(4) sätestatud perekonna taasühinemise õiguse alusel. Maahanmuuttovirasto jättis need taotlused rahuldamata, leides, et taotlejatel puuduvad Soome territooriumil viibimiseks piisavad elatusvahendid.
4. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub selgitada, kas sellised otsused on kooskõlas põhimõtetega, mille Euroopa Kohus töötas välja kohtuotsuses Ruiz Zambrano(5), ja tõlgendusega, mille ta on andnud EL toimimise lepingu sätetele liidu kodakondsuse osas. Nii S‑l kui L‑l on ainuhooldusõigus liidu kodanikust lapse suhtes, kes pärineb esimesest abielust. Sellest tulenevalt soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas huvitatud isikute perekondliku olukorraga seotud asjaolusid arvestades ei olnud Maahanmuuttovirasto kohustatud väljastama taotlejatele elamislube, vältimaks seda, et lapsed, kelle suhtes on perekonna taasühinemist taotlevatel isikutel ainuhooldusõigus, ei oleks sunnitud lahkuma Euroopa Liidu territooriumilt ning neilt ei võetaks seega õigusi, mis neil on liidu kodaniku seisundist tulenevalt.
5. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustes palutakse seega Euroopa Kohtul täpsustada, milline ulatus ja piirid on eespool viidatud kohtuotsuses Ruiz Zambrano kindlaks määratud põhimõtetel taasloodud perekonna erilises kontekstis, kus taotlejal puudub liidu kodanikust lapse suhtes igasugune vanemlik ja rahaline vastutus.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigusnormid
1. Euroopa Liidu põhiõiguste harta
6. Euroopa Liidu põhiõiguste harta(6) artiklis 7 on sätestatud, et igaühel on õigus sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu.
7. Lisaks tuleneb harta artikli 24 lõikest 2, et kõikides lastega seotud toimingutes, mida teevad avalik‑õiguslikud asutused või eraõiguslikud institutsioonid, tuleb esikohale seada lapse huvid. Harta artikli 24 lõike 3 kohaselt on lapsel õigus säilitada regulaarsed isiklikud suhted ja otsene kontakt oma mõlema vanemaga, kui see ei ole lapse huvidega vastuolus.
2. Direktiiv 2003/86
8. Direktiivis 2003/86 on kindlaks määratud perekonna taasühinemise õiguse kasutamise tingimused kolmandate riikide kodanikele, kes elavad seaduslikult liikmesriikide territooriumil. Põhjenduse 2 kohaselt austab käesolev direktiiv põhiõigusi, eeskätt õigust perekonnaelu austamisele, mis on sätestatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni(7) artiklis 8 ja hartas.
9. Direktiivi artiklis 4 on määratletud perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmetest koosnev selliste isikute ring, kes sellel alusel võivad riigis elada. Nende isikute hulka kuulub direktiivi 2003/86 artikli 4 lõike 1 punkti a kohaselt perekonna taasühinemist taotleva isiku abikaasa.
10. Perekonna taasühinemise taotluse läbivaatamise viiside osas on liidu seadusandja selle direktiivi artikli 5 lõike 5 kohaselt ette näinud, et liikmesriigid võtavad piisavalt arvesse alaealiste laste parimaid huvisid. Liikmesriigid peavad selle direktiivi artikli 17 alusel võtma perekonna taasühinemise taotluste rahuldamata jätmise või elamislubade tühistamise või nende pikendamisest keeldumise või taasühinemist taotleva isiku või tema pereliikme riigist välja saatmise korral asjakohaselt arvesse isiku peresuhete laadi ja kestust ning tema liikmesriigis elamise kestust ning samuti pere-, kultuuri- ja ühiskonnasidemete olemasolu tema päritoluriigiga.
11. Siiski on liikmesriikidel taasühinemise õiguse teostamiseks nõutavate tingimuste rakendamisel tegutsemisruum. Nii võivad nad perekonna taasühinemist taotlevalt isikult direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 1 punkti c alusel nõuda, et tal oleks stabiilne ja korrapärane sissetulek, millega ta suudab iseennast ja oma pereliikmeid ilma asjaomase liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi abita ülal pidada.
B. Soome õigusnormid
12. Välismaalaste seaduse (Ulkomaalaislaki) § 37 lõike 1 kohaselt loetakse Soomes elava isiku abikaasat pereliikmeks.
13. Selle seaduse § 39 lõikest 1 tuleneb, et elamisluba antakse tingimusel, et välismaalasel on piisavad elatusvahendid. Pädev ametiasutus võib sellest tingimusest siiski kõrvale kalduda, kui selline erand on põhjendatud erandlikult raskete asjaoludega või kui see on nõutav lapse parimates huvides.
14. Lõpuks on selle seaduse §‑s 66 a sätestatud, et kui elamisluba taotletakse peresuhte olemasolu alusel, peab pädev ametiasutus taotluse läbivaatamisel arvesse võtma välismaalase peresuhete laadi ja kestust ning asjaomases liikmesriigis tema elamise kestust, samuti pere-, kultuuri- ja ühiskonnasidemete olemasolu tema päritoluriigiga.
II. Põhikohtuasjade asjaolud
A. Kohtuasi C‑356/11
15. S on Ghana kodanik, kellel on Soomes alaline elamisluba. Ta abiellus 4. juulil 2001 Soome kodanikuga, kellega tal on 11. juulil 2003 sündinud laps. Kuna viimasel on Soome kodakondsus, on ta liidu kodanik. Siiski ei ole ta kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda. S‑le anti alates 2. juunist 2005 selle lapse ainuhooldusõigus, seejärel ta lahutas oma abikaasast 19. oktoobril 2005. Lapse isa elab Soomes. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et Soomes elamise ajal S õppis, oli sünnituspuhkusel, läbis koolituse ja töötas.
16. S abiellus 26. juunil 2008 Côte d’Ivoire’i kodaniku O‑ga. Selle järel esitas viimane Maahanmuuttovirastole elamisloa taotluse. Nende kooselust sündis Soomes 21. novembril 2009 Ghana kodakondsusega laps, kelle suhtes on neil ühine hooldusõigus. O elab koos S ja tema kahe lapsega. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et O allkirjastas 1. jaanuaril 2010 ühe aasta pikkuse kestusega töölepingu, milles oli ette nähtud kaheksa tunni pikkune tööpäev tasuga 7,50 eurot tunnis. Siiski ei ole ta esitanud dokumente, mis kinnitaksid, et ta selle lepingu alusel tõepoolest töötas.
17. Maahanmuuttovirasto jättis 21. jaanuari 2009. aasta otsusega rahuldamata elamisloataotluse, mille O esitas välismaalaste seaduse § 39 lõike 1 esimese lause alusel, kuna ta leidis, et O‑l ei ole piisavaid elatusvahendeid. Lisaks ei pidanud ta vajalikuks sellest tingimusest kõrvale kalduda, nagu see on seaduse kohaselt võimalik erandlikult raskete asjaolude esinemisel või kui see on nõutav lapse parimates huvides.
18. Helsingin hallinto-oikeus (Helsingi halduskohus, Soome) jättis seejärel rahuldamata kaebuse, mis oli esitatud kõnealuse otsuse tühistamiseks. O ja S esitasid seejärel kõnealuse otsuse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule apellatsioonkaebuse.
B. Kohtuasi C‑357/11
19. Kohtuasi C‑357/11 on väga sarnane kohtuasjaga C‑356/11, kuna liidu kodanikust last ja taotlejat ühendav side esineb samuti taasloodud perekonna kontekstis. Seevastu põhikohtuasja asjaolud erinevad eelkõige taotleja praeguse elukoha osas.
20. Selles kohtuasjas on L Alžeeria kodanik, kes on saanud alalise elamisloa pärast abiellumist Soome kodanikuga. Sellest abielust sündis 2004. aastal Soome kodanikust laps, kes ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda. Pärast abielu lahutamist 10. detsembril 2004 sai L lapse ainuhooldusõiguse. Selle lapse isa elab Soomes.
21. L abiellus 19. oktoobril 2006 M‑ga, kes on Alžeeria kodanik. Viimane saabus märtsis 2006 õiguspäraselt Soome, kus ta palus poliitilist varjupaika ning kus tema väidete kohaselt elas ta L‑ga koos alates aprillist 2006. Oktoobris 2006 saadeti viimane tagasi oma päritoluriiki. 29. novembril 2006 taotles L Maahanmuuttovirastolt elamisloa väljastamist M‑le nende abielu alusel ning 14. jaanuaril 2007 sünnitas L lapse, kes on Alžeeria kodanik ning kelle suhtes on abielupaaril ühine hooldusõigus. Ei ole tõendatud, et M oleks oma lapsega kohtunud.
22. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et L ei ole Soomes elamise ajal kunagi töötanud, vaid ta sai oma sissetuleku toimetulekutoetusest ning muudest toetustest.
23. Samadel põhjustel nagu O elamisloa taotluse läbivaatamise käigus kohtuasjas C‑356/11 jättis Maahanmuuttovirasto M elamisloa taotluse rahuldamata. Seevastu tühistas Helsingin hallinto-oikeus selle otsuse, mistõttu esitas Maahanmuuttovirasto vastava kohtuotsuse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule apellatsioonkaebuse.
24. Käesolevates eelotsusetaotlustes küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus nende põhimõtete kohaldamise kohta, mille Euroopa Kohus on eespool viidatud kohtuotsuses Ruiz Zambrano välja töötanud. Kohus küsib nimelt, kas arvestades Maahanmuuttovirasto keeldumist anda taotlejatele elamisluba, ei ole nende abikaasa ja lapsed, kes on nende hooldada, tegelikult sunnitud lahkuma liidu territooriumilt, et neil oleks võimalik koos elada.
III. Eelotsuse küsimused
25. Seda konteksti arvesse võttes otsustas Korkein hallinto-oikeus oma kahtluste kõrvaldamiseks menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused, mis on esimese küsimuse osas sõnastatud identselt:
– Kohtuasjas C‑356/11:
„1. Kas ELTL artikliga 20 on vastuolus see, kui kolmanda riigi kodanikule keeldutakse elatusvahendite puudumise tõttu elamisluba andmast perekondlikus olukorras, kus tema abikaasa hooldada on laps, kellel on liidu kodakondsus, ja kus kolmanda riigi kodanik ei ole selle lapse vanem ega hooldaja?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on eitav, siis kas ELTL artikli 20 mõju tuleb hinnata teisiti, kui ilma elamisloata kolmanda riigi kodanik, tema abikaasa ja viimase hooldada olev laps, kellel on liidu kodakondsus, elavad koos?”
– Kohtuasjas C‑357/11:
„1. Kas ELTL artikliga 20 on vastuolus see, kui kolmanda riigi kodanikule keeldutakse elatusvahendite puudumise tõttu elamisluba andmast perekondlikus olukorras, kus tema abikaasa hooldada on laps, kellel on liidu kodakondsus, ja kus kolmanda riigi kodanik ei ole selle lapse vanem ega hooldaja ega ela abikaasa või nimetatud lapsega koos?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on eitav, siis kas ELTL artikli 20 mõju tuleb hinnata teisiti, kui ilma elamisloata kolmanda riigi kodanikul, kes ei ela Soomes, ja tema abikaasal on ühine, Soomes elav laps, kes on kolmanda riigi kodanik ja kelle suhtes on vanematel ühine hooldusõigus?”
26. Kirjalikud märkused esitasid põhikohtuasja pooled, Taani, Saksamaa, Itaalia, Madalmaade ja Poola valitsus ning Euroopa Komisjon.
IV. Analüüs
27. Oma esimeste küsimustega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liidu kodakondsust puudutavaid asutamislepingu sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega antakse kolmanda riigi kodanikule õigus – vaatamata sellele, et taotlejal puuduvad piisavad elatusvahendid – elada liikmesriigis, kus õiguspäraselt elavad tema abikaasa, kes on samuti kolmanda riigi kodanik, ning viimase laps, kes pärineb esimesest abielust ja on liidu kodanik.
28. Selle küsimusega palutakse Euroopa Kohtul täpsustada nende põhimõtete ulatust ja piire, mille kohus töötas välja eespool viidatud otsuses Ruiz Zambrano taasloodud perekonna erilises kontekstis, milles ühel vanematest on ainuhooldusõigus lapse üle, kes pärineb esimesest abielust ja on liidu kodanik.
29. Küsimus seisneb selles, kas kõnealust kohtupraktikat arvestades on liikmesriik kohustatud taotlejale andma elamisloa isegi siis, kui ta ei ole liidu kodanikust lapse vanem ning kui tal puudub lapse suhtes igasugune vanemlik vastutus, kuna vastasel korral oleks uus pere kohustatud lahkuma liidu territooriumilt ning järelikult jäetaks see laps Euroopa Kohtu kasutatud sõnastuse kohaselt „ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi liidu kodaniku staatusega seotud õigusi”.
30. Juhul kui Euroopa Kohus otsustab, et liikmesriik ei pea elamisluba väljastama, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus oma teisena esitatud küsimustega selgitada, kas asutamislepingu neid sätteid tuleb tõlgendada erinevalt, arvestades iga taotleja perekondliku olukorraga seotud asjaolusid. Kohtuasjas C‑356/11 elavad taotleja, tema abikaasa ja liidu kodanikust laps Soomes koos. Seevastu kohtuasjas C‑357/11 naasis taotleja oma päritoluriiki, kuid tal on oma abikaasaga kolmanda riigi kodanikust laps, kes elab Soomes ja kelle eest vastutavad tema kaks vanemat ühiselt.(8)
31. Nende küsimuste analüüsimisel võtan ma arvesse mitte üksnes asutamislepingu sätteid liidu kodakondsuse kohta, iseäranis selle artiklit 20, vaid ka direktiivi 2003/86.
32. Seevastu ei analüüsi ma neid küsimusi nende sätete seisukohast, mis käsitlevad liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning mis on hõlmatud direktiiviga 2004/38/EÜ(9), kuna viimane ei ole minu hinnangul kohaldatav.
33. Väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb, et direktiivist 2004/38 tulenevale liikmesriiki sisenemise õigusele ja liikmesriigis elamise õigusele ei saa tugineda mitte kõik kolmandate riikide kodanikud, vaid ainult need, kes on sellise liidu kodaniku pereliikmed kõnealuse direktiivi artikli 2 punkti 2 tähenduses, kes on kasutanud oma õigust vabalt liikuda, asudes elama muusse liikmesriiki kui see, mille kodanik ta on.(10) Nagu Euroopa Kohus äsja otsuses Dereci jt(11) veel meenutas, ei kuulu selline liidu kodanik, kes ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda ning kes on alati elanud liikmesriigis, mille kodanik ta on, mõiste „soodustatud isik” alla direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses, mistõttu see direktiiv ei ole tema suhtes kohaldatav. Neil asjaoludel ei kuulu aga ka tema pereliige selle mõiste alla, sest kõnealusest direktiivist tulenevad õigused ei ole selle pereliikme isiklikud õigused, vaid tuletatud õigused, mille ta on omandanud tulenevalt soodustatud isiku pereliikmeks olemisest.(12)
34. Käesoleval juhul ei ole asjaomased liidu kodanikud, nimelt S ja L lapsed, kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikida ja on alati elanud Soomes ehk liikmesriigis, mille kodanikud nad on. Seetõttu olen ma arvamusel, nagu seda on rõhutanud ka komisjon oma märkustes, et nad ei kuulu direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses mõiste „soodustatud isik” reguleerimisalasse, mistõttu ei ole see direktiiv nende ega nende pereliikmete suhtes kohaldatav.
A. Liidu kodakondsust puudutavate asutamislepingu sätete kohaldatavus
35. Kõigepealt tuleb märkida, et liikmesriigi kodanikena on S ja L lastel ELTL artikli 20 lõike 1 alusel liidu kodaniku staatus ning nad võivad seega tugineda selle staatusega kaasnevatele õigustele, sealhulgas liikmesriigi vastu, mille kodanikud nad on.
36. Selle sätte alusel välistas Euroopa Kohus asjas, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus Ruiz Zambrano, sisuliselt siseriiklikud meetmed, mille tagajärjel jäävad liidu kodanikud ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mille liidu kodaniku staatus neile annab.(13)
37. Selles kohtuasjas paluti Euroopa Kohtul täpsustada, kas liikmesriigi poolt kolmanda riigi kodanikule elamis- ja tööloa andmata jätmine toob kaasa sellise tagajärje, kui kõnealuse kodaniku ülalpidamisel on alaealised lapsed, kellel kõnealuse liikmesriigi kodanikena on liidu kodakondsus. Euroopa Kohus otsustas, et vastavate lubade andmata jätmise tagajärjel peavad need lapsed lahkuma liidu territooriumilt, et olla koos oma vanematega, mille tõttu jääksid nad ilma võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mille liidu kodaniku staatus neile annab.(14)
38. Ma ei leia, et neid põhimõtteid saaks üle kanda sellistele olukordadele, nagu on põhikohtuasjas kõne all.
39. Nimelt esinevad põhikohtuasjades sisulised erinevused võrreldes kohtuasjaga, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus Ruiz Zambrano.
40. Toimiku materjalidest ilmneb, et taotlejad ei ole liidu kodanikeks olevate alaealiste laste vanemad. Taotlejatel puudub igasugune vanemlik võim laste suhtes ning nad ei kata nende elamiskulusid. Kõnealused lapsed on nende emade ainuvastutusel ning laste emad tagavad seega üksi nende ülalpidamise ja hariduse. Nii ei jäeta Maahanmuuttovirasto otsusega, millega jäeti taotlejatele elamisluba väljastamata, liidu kodanikke ilma oma isast ega isegi elatusvahenditest, kuna elatusvahendid tagavad lastele nende emad, kellel ainsate hooldusõiguse omanikena – meenutagem – on Soomes alaline elamisluba.
41. Mõistagi ei saa välistada, et S ja L otsustavad järgneda oma abikaasadele nende päritoluriiki, et säilitada nende perekonnaelu ühtsus. Asjaolu, et nende lapsel on liidu kodakondsus, ei saa neid ka panna „koduaresti” liidus, isegi kui liidu kohtuasutused ise on neile andnud täieliku vanemliku võimu.
42. Igal juhul, kui nad otsustavad lahkuda – mis minu arvates on eeskätt kohtuasjas C‑357/11 vähetõenäoline põhjustel, mille ma allpool esitan –, ei ole liidu kodanikest alaealistel lastel tegelikult muud valikut, kui liidu territooriumilt lahkuda, mistõttu jääksid nad seega ilma õigustest, mille liidu kodaniku staatus neile annab. Sellegipoolest leian ma, et liidu territooriumilt lahkumise otsustab vabalt nende laste ema põhjusel, mis on seotud perekonnaelu säilitamisega, ning seda ei tingi siseriiklike õigusnormide rakendamine.
43. Kui lähtuda põhimõtetest, mille Euroopa Kohus töötas välja eespool viidatud otsuses Dereci jt, siis ma ei leia, et sellisest põhjusest piisab, et tegemist oleks ELTL artikli 20 rikkumisega. Asjas, milles tehti kõnealune kohtuotsus, tõlgendas Euroopa Kohus eriti kitsalt kriteeriume, mis on kindlaks määratud eespool viidatud kohtuotsuses Ruiz Zambrano. Oma analüüsi punktis 68 täpsustas kohus eelkõige liidu kodaniku osas, et pelgalt asjaolust, et viimasele näib majanduslikust seisukohast või perekonnasidemete säilitamise eesmärgil soovitav, et tema pereliige, kes on kolmanda riigi kodanik, saaks elamisloa, ei piisa iseenesest selleks, et asuda seisukohale, et liidu kodanik on sunnitud sellise õiguse andmisest keeldumise korral liidu territooriumilt lahkuma.
44. Liidu territooriumilt liidu kodaniku lahkumisega seotud põhjused on seega Euroopa Kohtu praktikas iseäranis piiratud. Need puudutavad olukordasid, kus liidu kodanikul ei ole muud valikut, kui järgneda huvitatud isikule, kellele elamisluba ei antud, kuna liidu kodanik on tema ülalpeetav, sõltudes seega täielikult temast seoses tema ülalpidamise tagamise ning tema enda vajaduste rahuldamisega.
45. Sellised olukorrad võivad puudutada kolmandate riikide kodanikest vanemaid, kelle ülalpidamisel on liidu kodanikest alaealised lapsed, nagu see oli kohtuasjas, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus Ruiz Zambrano. Need olukorrad võivad puudutada ka täiskasvanud lapsi, kes haiguse või invaliidsuse tõttu hooldavad oma vanemat. Seevastu ei saa need olukorrad puudutada kolmanda riigi kodanikku, kellel puudub liidu kodaniku suhtes igasugune vastutus, olgu see siis vanemlik või rahaline. Kui see aga oleks nii, tekiks oht, et kolmandate riikide kodanikele antakse elamisõigus üksnes ELTL artikli 20 alusel väljaspool teiseseid õigusnorme, mille on liidu seadusandja sõnaselgelt ette näinud nimelt direktiivi 2003/86 raames.
46. Ma ei leia, et seda hinnangut tuleks muuta eriliste asjaolude tõttu, mille tõi eelotsusetaotluse esitanud kohus välja oma teisena esitatud eelotsuse küsimustes.
47. Mis puudutab kohtuasja C‑356/11, siis iseloomustab taotleja perekondlikku olukorda asjaolu, et ta elab Soomes koos oma abikaasa ja viimase lapsega.
48. Ilmselgelt ei võimalda see asjaolu tuvastada põlvnemist taotleja ja liidu kodaniku vahel ega muuda järeldust, et abikaasade kooselamisele vaatamata on liidu kodanikust lapse emal lapse ainuhooldusõigus ning ta töötab, tagades seega ainsana lapse ülalpidamise. Sellega seoses tuleb meenutada, et taotleja ei ole suutnud tõendada, et ta tegelikult töötas.
49. Mis puudutab kohtuasja C‑357/11, siis taotleja perekondlikku olukorda iseloomustab asjaolu, et ta siirdus oma päritoluriiki ning tal on oma abikaasaga kolmanda riigi kodanikust laps, kes elab Soomes ja kelle suhtes on vanematel ühine hooldusõigus.
50. Minu hinnangul ei saa see asjaolu mõjutada ELTL artikli 20 tõlgendust, mille ma välja pakun, kuna mis puudutab kolmanda riigi kodanikust teise lapse olemasolu, siis see ei puuduta liidu kodanikust lapse enda staatust.
51. Selle teise lapse olemasolu võib siiski tuua kaasa ema otsuse järgneda oma abikaasale tema päritoluriiki, mistõttu on liidu kodanikust laps sunnitud liidu territooriumilt lahkuma. Nagu ma aga märkisin, ei tulene selline tagajärg siseriiklike õigusnormide kohaldamise põhjustatud sunnist, vaid pigem ema tahtlikust otsusest.
52. Kohtuasja C‑357/11 asjaolud kinnitavad seda iseäranis hästi. Toimiku materjalidest ilmneb nimelt, et taotleja ei ole oma lapsega kunagi kohtunud. Teisisõnu ei ole L, kes on liidu kodanikust lapse ema, pärast abikaasa siirdumist oma päritoluriiki kunagi käinud Alžeerias, et kohtuda oma abikaasaga ja tutvustada talle tema last. Kuigi taotleja väljasaatmisega ei näi kaasnevat territooriumile sisenemise keeldu, ei ole taotleja samamoodi pidanud vajalikuks külastada oma Soome jäänud pereliikmeid. Kui võtta arvesse asjaolu, et L on õiguspäraselt Soomes elanud üheksa aastat, mille jooksul ta sünnitas Soome kodakondsusega esimese lapse, et tal on alaline elamisluba ja sissetulek ning et ta on elanud koos oma elukaaslasega vaid suhteliselt lühikese aja, seitse kuud, ei ole ilmne, et ta otsustaks asuda elama oma abikaasa juurde viimase päritoluriigis, sundides sellega liidu kodanikust last lahkuma liidu territooriumilt. Asjaolu, et viimane võiks seega jääda ilma põhilistest õigustest, mille liidu kodaniku staatus talle annab, sõltub seega eelkõige tema ema abielu juhuslikest ja/või tahtlikest sündmustest, mitte aga siseriiklike õigusnormide rakendamisest tulenevast sunnist.
53. Neid asjaolusid kogumis arvestades leian ma seega, et ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus see, kui liikmesriik ei luba kolmanda riigi kodanikul elada tema territooriumil põhjusel, et tal ei ole piisavaid elatusvahendeid, kui see kodanik kavatseb elada koos oma abikaasaga, kes on kolmanda riigi kodanik ja elab selles liikmesriigis õiguspäraselt, ning liidu kodanikust lapsega, kes pärineb tema abikaasa esimesest abielust.
54. Ma olen samuti arvamusel, et seda sätet ei tule tõlgendada teisiti, kui sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjades elab kolmanda riigi kodanik koos oma abikaasa ja viimase lapsega asjaomase liikmesriigi territooriumil. ELTL artiklit 20 ei tule tõlgendada teisiti ka siis, kui see kodanik on pöördunud tagasi oma päritoluriiki, kuid tal on oma abikaasaga kolmanda riigi kodanikust laps, kes elab asjaomases liikmesriigis ja kelle suhtes on vanematel ühine hooldusõigus.
55. Seevastu ei mõjuta see küsimust, kas elamisluba ei tuleks taotlejatele väljastada perekonnaelu kaitset puudutava õiguse, nimelt perekonna taasühinemise õiguse alusel, mis on ette nähtud direktiivis 2003/86. Põhikohtuasjades taotletavate elamislubade eesmärk on võimaldada kolmandate riikide kodanikel taasühineda oma abikaasaga, kellel on õigus alaliselt elada liikmesriigis, ning nende ühise lapsega.(15)
B. Perekonna taasühinemise õigus
56. Tingimused, mille korral liikmesriigi territooriumil õiguspäraselt elav kolmanda riigi kodanik võib kasutada oma perekonna taasühinemise õigust, on kehtestatud direktiivis 2003/86. See direktiiv on kohaldatav, kui kõnealusel kodanikul on üheaastase või pikema kehtivusajaga elamisluba, kui tal on põhjust eeldada, et ta saab alalise elamisõiguse, ning lõpuks kui tema pereliikmed on kolmandate riikide kodanikud.
57. Kõik need tingimused on põhikohtuasjades täidetud, kuna perekonna taasühinemist taotlevatel isikutel, kes on vastavalt Ghana ja Alžeeria kodanikud, on Soomes alaline elamisluba ning nad paluvad väljastada elamisloa oma abikaasale, kes on kolmanda riigi kodanik, selleks et perekond jääks kokku.
58. Seega on direktiiv 2003/86 huvitatud isikute suhtes küll kohaldatav.
59. Perekonna taasühinemise lubamine on Euroopa Kohtu arvates üldnorm.(16) Siiski võivad liikmesriigid selle allutada teatud hulga selliste tingimuste järgimisele, mis on toodud kõnealuse direktiivi artiklites 6–8. Iseäranis võivad liikmesriigid selle direktiivi artikli 7 lõike 1 punkti c kohaselt nõuda tõendit, et perekonna taasühinemist taotleval isikul on stabiilne ja korrapärane sissetulek, millega ta suudab iseennast ja oma pereliikmeid ilma asjaomase liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi abita ülal pidada.
60. Selle sätte alusel ning lähtudes eelkõige välismaalaste seaduse § 39 lõikest 1, jättis Maahanmuuttovirasto rahuldamata S ja L taotlused tunnustada perekonna taasühinemise õigust. Lisaks tõdes see asutus, et kõrvale ei tule kalduda selles sättes ette nähtud põhimõttest, leides, et asjaolud ei olnud erakordselt tõsised ning see ei olnud laste paremates huvides.
61. Direktiivis 2003/86 kindlaksmääratud põhimõtteid ja Euroopa Kohtu praktikat arvestades on minu hinnangul oluline, et eelotsusetaotluse esitanud kohus tagab, et Maahanmuuttovirasto otsused on tehtud S ja L perekonnaelu austades ning eeskätt on arvesse võetud asjaomaste laste parimaid huvisid.
62. Euroopa Kohus mõistagi tunnistab, et liikmesriikidel on teatav kaalutlusruum perekonna taasühinemise taotluste läbivaatamisel(17) ja eeskätt siis, kui nad rakendavad direktiivis 2003/86 määratletud kriteeriume.
63. Siiski, mis puudutab selle direktiivi artikli 7 lõike 1 punktis c määratletud kriteeriumi, siis on Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuses Chakroun tõdenud, et seda sätet tuleb tõlgendada kitsalt nii, et tähelepanuta ei jääks selle direktiivi eesmärk, milleks on soodustada perekonna taasühinemist, ega selle direktiivi kasulik mõju(18). Lisaks leidis Euroopa Kohus, et liikmesriigid peavad teostama oma hindamispädevust, juhindudes õigusest perekonnaelu austamisele, mis on ette nähtud EIÕK artiklis 8 ja tagatud samas sõnastuses harta artiklis 7(19). Selles osas viitas Euroopa Kohus direktiivi 2003/86 põhjendusele 2, milles liidu seadusandja nõuab, et perekonna taasühinemist käsitlevad meetmed tuleks vastu võtta kooskõlas kohustusega kaitsta perekonda ja austada perekonnaelu, mis on ette nähtud nendes sätetes.
64. Mida tähendab see praktikas siseriikliku kohtu läbiviidava analüüsi jaoks?
65. Sellele küsimusele vastamiseks on tarvilik meenutada Euroopa Inimõiguste Kohtu koostatud analüüsitabelit, millele Euroopa Kohtu praktikas on laialdaselt tuginetud.
66. Euroopa Inimõiguste Kohus leiab, et õigus perekonnaelu austamisele ei taga üldiselt õigust valida kõige sobivamat kohta perekonnaelu arendamiseks.(20)
67. See kohus on samuti otsustanud, et kuna EIÕK sellisena ei taga välismaalasele õigust teatava riigi territooriumile siseneda või seal elada, on riigil õigus kontrollida mittekodanike sisenemist oma territooriumile, niivõrd kui see ei tulene loomulikult teisiti riigi võetud rahvusvahelistest kohustustest. Lisaks leiab Euroopa Inimõiguste Kohus sisserände osas, et riik ei ole kohustatud arvestama, millise valiku teevad oma ühise elukoha osas abielus olevad välisriigi kodanikud, ning võimaldama perekonna taasühinemist oma territooriumil.(21)
68. Kohus möönab aga, et riigi otsus sisserände ja perekonna taasühinemise valdkonnas võib kahjustada õigust perekonnaelu austamisele nimelt siis, kui selles otsuses nähakse ette isiku väljasaatmine riigist, kus elavad tema pereliikmed.(22)
69. Seetõttu nõuab Euroopa Inimõiguste Kohus, et kõnealune otsus tehtaks kooskõlas EIÕK artikli 8 lõikes 2 sätestatud nõuetega. Juhtumipõhise analüüsi käigus kontrollib kohus seega, kas kõnealune otsus on tegelikult „seadusega ette nähtud”, kas sellel on õiguspärane eesmärk, nagu avaliku korra säilitamine, ning kas see on „demokraatlikus ühiskonnas vajalik”, ning viib läbi proportsionaalsuse testi.
70. Tema analüüsi otsustav punkt seisneb küsimuses, kas igal üksikjuhtumil on saavutatud õige tasakaal üldise huvi, abikaasade huvide ja olenevalt olukorrast lapse huvide vahel.
71. Oma analüüsi raames kontrollib Euroopa Inimõiguste Kohus paljusid tegureid, mis on seotud iga asjaomase isiku individuaalse ja perekondliku olukorraga.
72. Taotleja osas võtab kohus arvesse tema kodakondsust ning sotsiaalsete, kultuuriliste ja perekondlike sidemete laadi, mis tal on tekkinud vastuvõtva liikmesriigi ja päritoluriigiga. Samuti võtab kohus vajadusel arvesse tema abielu kestust ning seaduslike laste sündi, samuti kõiki muid asjaolusid, mis kajastavad abikaasade perekonnaelu tegelikku iseloomu. Abikaasa osas lähtub Euroopa Inimõiguste Kohus probleemide laadist ja keerukusest, millega abikaasa võib taotleja päritoluriigis silmitsi seista.(23)
73. Erinevate asjassepuutuvate huvide kaalul kujutavad lapse parimad huvid oma tähenduselt määravat kaalutlust ning võivad oma laadilt ja kaalult olla vanemate huvidest olulisemad.(24) Lapse huvi nõuab, et säiliksid tema ja ta perekonna vahelised sidemed. Seetõttu leiab Euroopa Inimõiguste Kohus, et üldjuhul võib peresuhe katkeda üksnes erilistel asjaoludel ning teha tuleb kõik, et säilitada isiklikud suhted ja perekonna ühtsus või „taasluua” perekond.(25)
74. Selles osas võtab Euroopa Inimõiguste Kohus arvesse palju lapsega seotud isiklikke asjaolusid, et paremini kindlaks teha tema huvi ja tagada tema heaolu. Kohus võtab nimelt arvesse tema vanust ja küpsust, samuti tema sõltuvuse astet oma vanematest ning arvestab selles osas viimaste olemasolu või puudumist. Kohus tunneb huvi ka lapse elukeskkonna vastu ning asjaomase vanema päritoluriigis valitseva olukorra vastu, selleks et hinnata raskusi, millesse tal on oht selles riigis sattuda.(26)
75. Kõiki neid asjaolusid kogumis arvestades ning neid võrreldes riigi üldise huviga kaaludes hindab Euroopa Inimõiguste Kohus, kas riik on oma otsuses säilitanud õige tasakaalu ja järginud EIÕK artiklis 8 ettenähtut.
76. Direktiivi 2003/86 rakendamisel peavad liikmesriigid samuti kaaluma erinevaid olemasolevaid huve, võttes iseäranis arvesse lapse huve. Euroopa Kohus on seda sõnaselgelt tunnistanud kohtuasjas, milles tehti eespool viidatud otsus parlament vs. nõukogu, viidates suures osas Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikale EIÕK artikli 8 järgimise kohta.(27)
77. Meenutagem, et õigus sellele, et austataks era- ja perekonnaelu, on tagatud harta artiklis 7 samas sõnastuses nagu EIÕK artikli 8 lõikes 1, mis tähendab vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 seda, et selle õiguse tähendus ja ulatus tuleb kindlaks määrata Euroopa Inimõiguste Kohtu vastavat praktikat arvesse võttes.(28)
78. Meenutagem samuti, et lähtuvalt Euroopa Kohtu praktikast tuleb harta artiklis 7 tagatud õigust sellele, et austataks era- ja perekonnaelu, käsitleda seostatult kohustusega seada esikohale lapse huvid, mida tunnustab harta artikli 24 lõige 2.(29) Teisisõnu, vastavalt viimati nimetatud sättes toodud nõuetele peavad liikmesriigid seadma laste parimad huvid esikohale, kui nad avalik-õigusliku asutuse või eraõigusliku institutsiooni vahendusel võtavad vastu lapsi puudutava õigusakti. See nõue on sõnaselgelt esitatud direktiivi 2003/86 artikli 5 lõikes 5. Lisaks peavad liikmesriigid tagama, et laps saaks säilitada regulaarsed isiklikud suhted ja otsese kontakti oma mõlema vanemaga.(30)
79. Neid asjaolusid arvestades leian ma seega, et siseriiklik kohus peab hindama, kas direktiivis 2003/86 määratletud kriteeriumide rakendamisel ja kaalutlusruumi piires, mis liikmesriigil selles valdkonnas on, vaagis pädev siseriiklik ametiasutus kõiki vastavaid huve õigesti ja kaalutletult eeskätt sooviga austada huvitatud isikute perekonnaelu ja teha kindlaks parim lahendus lapse jaoks. Selle käigus peab see kohus põhjalikult kontrollima perekondlikku olukorda tervikuna ning arvesse võtma üksikjuhtumi erilisi faktilisi, emotsionaalseid, psühholoogilisi ja materiaalseid asjaolusid.
80. Ma soovin aga esitada teatud märkused huvitatud isikute olukorra kohta igal üksikjuhtumil.
81. Kohtuasjas C‑356/11 tekib küsimus perekonnaelu „jätkamise” kohta Soomes, kuna taotleja elab koos perekonna taasühinemist taotleva isiku, nende ühise lapse ja liidu kodanikust lapsega.
82. Taotleja ei ole küll tõendanud, et ta töötab ja et tal on seetõttu välismaalaste seaduse § 39 lõikes 1 ette nähtud tingimuse täitmiseks piisav sissetulek. Siiski on tarvilik teada, kas tema taotluse rahuldamata jätmine ja perekonna elama asumine Côte d’Ivoire’i ei too kaasa liiga raskeid tagajärgi laste ja perekonna taasühinemist taotleva isiku jaoks.
83. Esiteks on liidu kodanikust lapse huvides omada – niivõrd kui see on võimalik – jätkuvaid suhteid oma isaga, kes elab Soomes ja kellel on võib-olla külastusõigus – välja arvatud loomulikult siis, kui viimane käitub iseäranis vääritult.(31) Taotlejale elamisloa väljastamata jätmine ning perekonna elama asumine Côte d’Ivoire’i toob tegelikult endaga kaasa nende sidemete katkemise, kuna huvitatud isikutel on raskem säilitada regulaarseid suhteid. Lisaks on see laps kogu aeg elanud Soomes selle liikmesriigi kultuurilises, sotsiaalses ja keelekeskkonnas ning käib seal isegi koolis. Seetõttu on tal Côte d’Ivoire’i Vabariigiga vähe sidemeid või need üldse puuduvad. Isegi kui ta on vanuses, kus kohanemisvõime on veel suur, leian ma, et siseriiklik kohus peab arvesse võtma raskusi, mis võivad tekkida, kui ta sunnitakse lahkuma oma tavapärasest keskkonnast, et elada taotleja päritoluriigis.
84. Samamoodi on ilmne, et ühise lapse huvides on eeskätt tema noorust arvestades see, et ta kasvaks perekonna keskkonnas ja et säiliksid tema ja ta isa vahelised sidemed.
85. Teiseks ilmneb toimiku materjalidest, et perekonna taasühinemist taotlev isik on Soomes õppinud, läbinud koolituse ja töötab, nii et tal ei ole selles liikmesriigis üksnes isiklikud ja sotsiaalsed, vaid ka majanduslikud ja kutsealased sidemed. Lisaks õnnestus tal selles liikmesriigis saada alaline elamisluba. Küsimus seisneb järelikult selles, kas S‑lt saa nõuda, et ta teeks valiku selle vahel, kas jätta maha Soomes omandatud seisund, loobudes sellega isiklikest ja majanduslikest suhetest, mis moodustavad tema eraelu, või loobuda koosolemisest oma abikaasaga, kellega ta elab koos ja kes on tema perekonnaelu põhielement. Igal juhul toob tema abikaasale elamisloa väljastamisest keeldumine kaasa hulga tagajärgi, nimelt esiteks seoses vastutusega, mis temal kui liidu kodanikust lapse emal lasub, kuna ilmselgelt on lapse huvides, et ta jääks Soome elama, teiseks seoses vastutusega, mis temal kui Côte d’Ivoire’i kodaniku abikaasal ja Ghana kodanikust teise lapse emal lasub, kuna kõigi huvides on elada koos, ning kolmandaks seoses tema isikliku ja ametialase olukorraga, kuna arvestades Soomes omandatud seisundit on kindlasti tema huvides jääda elama sellesse liikmesriiki.
86. Kohtuasjas C‑357/11 tekib seevastu küsimus perekonna „taasühinemisest”, kuna taotleja ei ela enam koos perekonna taasühinemist taotleva isikuga. Seda kohtuasja tuleb eristada esimesest, võttes arvesse kahte elementi, mis on seotud taotleja varalise olukorraga.
87. Esiteks ilmneb toimiku materjalidest, et taotleja elas oma elukaaslasega koos üksnes suhteliselt lühikese ajavahemiku, s.o seitsme kuu vältel ning et ta ei ole kunagi kohtunud oma lapsega, kes tänaseks on viie ja poole aastane. Taotleja nimelt saadeti Soome territooriumilt välja enne selle lapse sündimist. Samas, nagu ma juba märkisin, ei nähtu toimiku materjalidest, et tema riigist väljasaatmisega kaasneks keeld siseneda Soome territooriumile. Seega tekib küsimus, mil määral ei olnud taotlejal võimalik külastada oma pereliikmeid ja kohtuda oma lapsega. Sama moodi ja samade materjalide alusel ei läinud L, kes on ometi Alžeeria kodanik, kellel on mitte üksnes alaline elamisluba Soomes, vaid ka rahalised vahendid, kunagi oma päritoluriiki, et kohtuda oma abikaasaga ja tutvustada talle nende ühist last. Nendest asjaoludest ei ilmne minu arvates tegelik tahe elada koos ning isa puhul tegelik soov kohtuda oma lapsega ja tema eest hoolt kanda.
88. Teiseks jääb mulle mulje, et L ja M perekonnaelu tekkis ajal ja see arenes perioodil, mil paar teadis, et sisserände sätteid arvestades on olukord selline, et perekonnaelu säilitamine Soomes on algusest peale ebakindel.(32) Taotleja ei saanud nimelt kunagi ajutist elamisluba Soomes ning ei vastanud tingimustele, mis puudutasid siseriiklikes õigusnormides ette nähtud rahalisi vahendeid. Järelikult olid neil mõlemail kindlasti võimalik mõistlikult ette näha, et esineb väljasaatmise oht ning perekonnaelu Soomes ei pruugi jätkuda.
89. Samas ei ole teada kõik asjaolud, selleks et õigesti kaaluda kõigi huvisid, milleks on ilmselt vajalik otseside huvitatud isikutega, mis on üksnes siseriiklikel ametiasutustel.
90. Neid asjaolusid kogumis arvestades on järelikult siseriikliku kohtu ülesanne hinnata, kas direktiivis 2003/86 määratletud kriteeriumide rakendamisel ja kaalutlusruumi piires, mis liikmesriigil selles valdkonnas on, vaagis pädev siseriiklik ametiasutus konkureerivaid huve õigesti ja kaalutletult eeskätt sooviga austada huvitatud isikute perekonnaelu ja leida parim lahendus lapse jaoks. Selle käigus peab see kohus põhjalikult analüüsima perekondlikku olukorda tervikuna ning arvesse võtma üksikjuhtumi erilisi faktilisi, emotsionaalseid, psühholoogilisi ja materiaalseid asjaolusid.
V. Ettepanek
91. Eespool esitatud kaalutlustele tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Korkein hallinto-oikeusele järgmiselt:
1. ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus see, kui liikmesriik ei luba kolmanda riigi kodanikul elada tema territooriumil põhjusel, et tal ei ole piisavaid elatusvahendeid, kui see kodanik kavatseb elada koos oma abikaasaga, kes on kolmanda riigi kodanik ja elab selles liikmesriigis õiguspäraselt, ning liidu kodanikust lapsega, kes pärineb tema abikaasa esimesest abielust.
Seda sätet ei tule tõlgendada teisiti, kui kolmanda riigi kodanik elab koos oma abikaasa ja viimase lapsega liikmesriigi territooriumil.
Seda sätet ei tule tõlgendada teisiti ka siis, kui kolmanda riigi kodanik pöördus tagasi oma päritoluriiki, kuid tal on oma abikaasaga kolmanda riigi kodanikust laps, kes elab asjaomases liikmesriigis ja kelle suhtes on vanematel ühine hooldusõigus.
2. Seevastu on siseriikliku kohtu ülesanne hinnata, kas nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivis 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta määratletud kriteeriumide rakendamisel ja kaalutlusruumi piires, mis liikmesriigil selles valdkonnas on, vaagis pädev siseriiklik ametiasutus konkureerivaid huve õigesti ja kaalutletult eeskätt sooviga austada huvitatud isikute perekonnaelu ja leida parim lahendus lapse jaoks. Selle käigus peab see kohus põhjalikult analüüsima perekondlikku olukorda tervikuna ning arvesse võtma üksikjuhtumi erilisi faktilisi, emotsionaalseid, psühholoogilisi ja materiaalseid asjaolusid.