WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 25 kwietnia 2024 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Artykuł 20 TFUE – Obywatelstwo państwa członkowskiego i państwa trzeciego – Nabycie obywatelstwa państwa trzeciego – Utrata z mocy prawa obywatelstwa państwa członkowskiego i obywatelstwa Unii – Możliwość złożenia wniosku o zachowanie obywatelstwa państwa członkowskiego przed nabyciem obywatelstwa państwa trzeciego – Indywidualna ocena skutków utraty obywatelstwa państwa członkowskiego w świetle prawa Unii – Zakres
W sprawach połączonych od C‑684/22 do C‑686/22
mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Verwaltungsgericht Düsseldorf (sąd administracyjny w Düsseldorfie, Niemcy) postanowieniami z dnia 3 listopada 2022 r., które wpłynęły do Trybunału w dniu 8 listopada 2022 r., w postępowaniach:
S.Ö.
przeciwko
Stadt Duisburg (C‑684/22)
oraz
N.Ö.,
M.Ö.
przeciwko
Stadt Wuppertal (C‑685/22),
oraz
M.S.,
S.S.
przeciwko
Stadt Krefeld (C‑686/22),
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: C. Lycourgos (sprawozdawca), prezes izby, O. Spineanu-Matei, J.‑C. Bonichot, S. Rodin i L.S. Rossi, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu M.S. i S.S. – B. Steeger, Rechtsanwältin,
– w imieniu Stadt Krefeld – S. Wolf, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu niemieckiego – J. Möller i R. Kanitz, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu estońskiego – M. Kriisa, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej – S. Grünheid i E. Montaguti, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 grudnia 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wnioski o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 20 TFUE.
2 Wnioski te zostały złożone w ramach trzech sporów pomiędzy – odpowiednio – S.Ö. a Stadt Duisburg (miastem Duisburgiem, Niemcy), N.Ö. i M.Ö. a Stadt Wuppertal (miastem Wuppertalem, Niemcy) oraz M.S. i S.S. a Stadt Krefeld (miastem Krefeldem, Niemcy) w przedmiocie utraty obywatelstwa niemieckiego przez powodów w tych sporach.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
3 Europejska konwencja o obywatelstwie, przyjęta w dniu 6 listopada 1997 r. w ramach Rady Europy, która weszła w życie w dniu 1 marca 2000 r. (zwana dalej „konwencją o obywatelstwie”), została ratyfikowana przez Republikę Federalną Niemiec w dniu 11 maja 2005 r.
4 Artykuł 7 konwencji o obywatelstwie, zatytułowany „Utrata obywatelstwa ex lege lub z inicjatywy państwa będącego stroną” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tych postanowień poniżej], stanowi:
„1. Państwo będące stroną nie może przewidywać w swym prawie wewnętrznym utraty obywatelstwa ex lege ani z inicjatywy państwa będącego stroną, z wyjątkiem następujących przypadków:
a) dobrowolnego nabycia innego obywatelstwa;
[…]
e) braku rzeczywistego związku między państwem będącym stroną a obywatelem mającym zwykłe miejsce zamieszkania za granicą;
[…]”.
5 Artykuł 15 tej konwencji, zatytułowany „Inne przypadki posiadania wielu obywatelstw”, przewiduje w lit. b), że postanowienia tej konwencji nie ograniczają prawa państwa będącego stroną do określenia w jego prawie wewnętrznym, czy nabycie lub zachowanie jego obywatelstwa jest uzależnione od zrzeczenia się lub utraty innego obywatelstwa.
Prawo Unii
6 Zgodnie z art. 20 TFUE:
„1. Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, nie zastępując go jednak.
2. Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktatach. Mają między innymi prawo do:
a) swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich;
[…]”.
Prawo niemieckie
7 Paragraf 25 Staatsangehörigkeitsgesetz (ustawy o obywatelstwie) w brzmieniu ujednoliconym (Bundesgesetzblatt, cz. III, nr 102-1), zmieniony art. 1 ust. 7 Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts (ustawy o reformie prawa o obywatelstwie) z dnia 15 lipca 1999 r. (BGBl. I, s. 161) (zwanej dalej „StAG”), obowiązującej od dnia 1 stycznia 2000 r. i mającej zastosowanie do sporów w postępowaniu głównym, stanowi:
„1) Obywatel niemiecki traci obywatelstwo wraz z nabyciem obcego obywatelstwa, jeżeli nabycie to nastąpiło na jego wniosek lub na wniosek jego przedstawiciela ustawowego, jednakże osoba reprezentowana traci obywatelstwo tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki, przy których można by zrzec się obywatelstwa na podstawie § 19. Utrata, o której mowa w zdaniu pierwszym, nie następuje, jeżeli obywatel niemiecki nabywa obywatelstwo innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Szwajcarii lub państwa, z którym Republika Federalna Niemiec zawarła umowę międzynarodową zgodnie z § 12 ust. 3.
2) Nie traci obywatelstwa ten, kto przed nabyciem obcego obywatelstwa otrzymał na swój wniosek od właściwego organu pisemne zezwolenie na zachowanie swojego obywatelstwa. […] Przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, należy wyważyć interes publiczny i prywatny. W przypadku wnioskodawcy, który ma miejsce zwykłego pobytu za granicą, szczególną uwagę zwraca się na to, czy może on w wiarygodny sposób wykazać istniejące nadal powiązania z Niemcami”.
8 Paragraf 30 ust. 1 StAG ma następujące brzmienie:
„1) Posiadanie lub nieposiadanie obywatelstwa niemieckiego stwierdza na wniosek urząd do spraw obywatelstwa, jeśli w wiarygodny sposób wykazano uzasadniony interes. Stwierdzenie to jest wiążące we wszystkich sprawach, w których posiadanie lub nieposiadanie obywatelstwa niemieckiego ma znaczenie prawne. W przypadku istnienia interesu publicznego stwierdzenie to może nastąpić również z urzędu”.
9 Paragraf 38 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (ustawy o pobycie, działalności zawodowej i integracji cudzoziemców na terytorium federalnym) z dnia 30 lipca 2004 r. (BGBl. 2004 I, s. 1950) stanowi:
„1) Byłemu obywatelowi niemieckiemu należy wydać:
1. zezwolenie na stały pobyt, jeżeli w momencie utraty obywatelstwa niemieckiego miał od pięciu lat, jako obywatel niemiecki, zwykłe miejsce pobytu na terytorium federalnym,
2. zezwolenie na pobyt, jeżeli w momencie utraty obywatelstwa niemieckiego miał od co najmniej roku zwykłe miejsce pobytu na terytorium federalnym.
Wniosek o wydanie dokumentu pobytowego, o którym mowa w zdaniu pierwszym, składa się w ciągu sześciu miesięcy od uzyskania wiedzy o utracie obywatelstwa niemieckiego.
[…]
2) Byłemu obywatelowi niemieckiemu, który ma miejsce zwykłego pobytu za granicą, może zostać wydane zezwolenie na pobyt, jeśli włada on językiem niemieckim w stopniu wystarczającym.
3) W szczególnych przypadkach dokument pobytowy na podstawie ust. 1 lub 2 można wydać niezależnie od postanowień § 5.
[…]”.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
Sprawa C‑684/22
10 S.Ö., urodzony w Turcji w roku 1966, przybył na terytorium Niemiec w roku 1990. Jest człowiekiem żonatym i ojcem trojga dzieci. W dniu 10 maja 1999 r. uzyskał w drodze nadania obywatelstwo niemieckie, a w dniu 13 września 1999 r. został pozbawiony obywatelstwa tureckiego.
11 W dniu 25 maja 2018 r. w ramach wniosku o wydanie dokumentu podróży dla swojego syna S.Ö. wskazał, że ponownie nabył obywatelstwo tureckie.
12 Ponieważ organy niemieckie wyraziły poważne wątpliwości co do tego, czy jego syn posiada obywatelstwo niemieckie, w dniu 25 kwietnia 2019 r. S.Ö. wystąpił do właściwego miejscowo urzędu do spraw nadania obywatelstwa z wnioskiem o wydanie dokumentu potwierdzającego obywatelstwo, aby móc udowodnić, iż nadal posiada obywatelstwo niemieckie. Następnie S.Ö. przeprowadził się na obszar właściwości miasta Duisburga.
13 W administracyjnej decyzji porządkowej z dnia 13 września 2019 r. miasto Duisburg stwierdziło, zgodnie z § 30 ust. 1 StAG, że S.Ö. nie posiada już obywatelstwa niemieckiego. Zdaniem miasta Duisburg ponowne nabycie obywatelstwa tureckiego miało miejsce po dniu 1 stycznia 2000 r. i zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 2 i § 25 ust. 1 zdanie pierwsze StAG pociągnęło ono za sobą automatyczną utratę obywatelstwa niemieckiego. Inaczej mogłoby być jedynie wtedy, gdyby ponowne nabycie obywatelstwa tureckiego nastąpiło przed dniem 31 grudnia 1999 r., ponieważ § 25 ust. 1 zdanie pierwsze StAG w brzmieniu obowiązującym do owego dnia przewidywał, że utrata obywatelstwa niemieckiego następuje tylko w przypadku obywateli niemieckich zamieszkałych za granicą. Tymczasem S.Ö. nie wykazał, że ponowne nabycie obywatelstwa tureckiego nastąpiło przed wspomnianym dniem.
14 S.Ö. wniósł skargę na tę decyzję do Verwaltungsgericht Düsseldorf (sądu administracyjnego w Düsseldorfie, Niemcy), czyli do sądu odsyłającego.
Sprawa C‑685/22
15 Małżonkowie M.Ö. i N.Ö., obywatele tureccy, urodzeni odpowiednio w latach 1959 i 1970, przybyli na terytorium Niemiec w roku 1974. Uzyskali oni obywatelstwo niemieckie w drodze nadania w dniu 27 sierpnia 1999 r. i zostali pozbawieni obywatelstwa tureckiego w dniu 2 września 1999 r.
16 W dniu 1 września 2005 r. w rozmowie z organami miasta Wuppertalu przyznali, iż ponownie nabyli obywatelstwo tureckie w dniu 24 listopada 2000 r.
17 Przedstawili oni w tym względzie zaświadczenie z tureckiego konsulatu generalnego z dnia 31 sierpnia 2005 r., z którego wynika, że w dniu 2 września 1999 r. złożyli wniosek o ponowne nabycie obywatelstwa tureckiego i odzyskali je na mocy decyzji rady ministrów z dnia 24 listopada 2000 r.
18 W administracyjnych decyzjach porządkowych z dnia 24 lutego 2021 r. miasto Wuppertal stwierdziło, zgodnie z § 30 ust. 1 StAG, że M.Ö. i N.Ö. nie posiadają już obywatelstwa niemieckiego. Zdaniem właściwego organu miasta ponowne nabycie przez nich obywatelstwa tureckiego w dniu 24 listopada 2000 r. pociągnęło za sobą, zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 2 i § 25 ust. 1 zdanie pierwsze StAG, automatyczną utratę obywatelstwa niemieckiego. Inaczej mogłoby być jedynie wtedy, gdyby ponowne nabycie obywatelstwa tureckiego nastąpiło przed dniem 31 grudnia 1999 r., ponieważ § 25 ust. 1 zdanie pierwsze StAG w brzmieniu obowiązującym do owego dnia przewidywał, że utrata obywatelstwa niemieckiego następuje tylko w przypadku obywateli niemieckich zamieszkałych za granicą. Tymczasem M.Ö. i N.Ö. nie wykazali, że ponownie nabyli obywatelstwo tureckie przed owym dniem.
19 M.Ö. i N.Ö. wnieśli skargę na te decyzje do Verwaltungsgericht Düsseldorf (sądu administracyjnego w Düsseldorfie).
Sprawa C‑686/22
20 Małżonkowie M.S. i S.S., obywatele tureccy, urodzeni odpowiednio w latach 1965 i 1971, przybyli na terytorium Niemiec odpowiednio w latach 1981 i 1989. Uzyskali oni obywatelstwo niemieckie w drodze nadania w dniu 10 czerwca 1999 r., a następnie zostali pozbawieni obywatelstwa tureckiego.
21 Po uzyskaniu obywatelstwa niemieckiego M.S. i S.S. złożyli wniosek o ponowne nabycie obywatelstwa tureckiego.
22 W dniu 19 grudnia 2017 r. M.S. i S.S. zwrócili się do miasta Krefeldu z wnioskiem o stwierdzenie, iż posiadają obywatelstwo niemieckie.
23 W administracyjnych decyzjach porządkowych z dnia 24 lutego 2021 r. miasto Krefeld stwierdziło, zgodnie z § 30 ust. 1 StAG, że M.S. i S.S. nie posiadają już obywatelstwa niemieckiego. Zdaniem właściwego organu miasta ponowne nabycie przez nich obywatelstwa tureckiego nastąpiło po dniu 1 stycznia 2000 r. i pociągnęło za sobą, zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 2 i § 25 ust. 1 zdanie pierwsze StAG, automatyczną utratę obywatelstwa niemieckiego. Inaczej mogłoby być jedynie wtedy, gdyby ponowne nabycie obywatelstwa tureckiego nastąpiło przed dniem 31 grudnia 1999 r., ponieważ § 25 ust. 1 zdanie pierwsze StAG w brzmieniu obowiązującym do owego dnia przewidywał, że utrata obywatelstwa niemieckiego następuje tylko w przypadku obywateli niemieckich zamieszkałych za granicą. Tymczasem M.S. i S.S. nie wykazali, że ponownie nabyli obywatelstwo tureckie przed owym dniem.
24 M.S. i S.S. wnieśli skargę na te decyzje do Verwaltungsgericht Düsseldorf (sądu administracyjnego w Düsseldorfie).
Pytania prejudycjalne
25 W tych trzech połączonych sprawach sąd odsyłający dąży do ustalenia, po pierwsze, czy automatyczna utrata obywatelstwa niemieckiego, przewidziana w § 25 ust. 1 zdanie pierwsze StAG, jest zgodna z prawem Unii.
26 Sąd ten potwierdza na samym początku, że brzmieniem § 25 StAG, które ma zastosowanie do skarżących w sprawach będących przedmiotem postępowania głównego, jest jego brzmienie obowiązujące od dnia 1 stycznia 2000 r., ponieważ skarżący nabyli ponownie obywatelstwo tureckie po tym dniu, a dokumenty przedstawione przez niektórych z nich w celu wykazania, że jest inaczej, nie mają żadnej wartości dowodowej. Sąd ten wskazuje ponadto, że skarżący w postępowaniu głównym nie wystąpili o zezwolenie na zachowanie obywatelstwa, o którym mowa w § 25 ust. 2 zdanie pierwsze StAG, przed ponownym nabyciem przez nich obywatelstwa tureckiego.
27 W tym względzie, zgodnie z orzecznictwem krajowym, § 25 ust. 1 zdanie pierwsze StAG jest zgodny z prawem Unii w zakresie, w jakim osoba zainteresowana może złożyć na podstawie ust. 2 zdanie pierwsze tego paragrafu wniosek o zezwolenie na zachowanie obywatelstwa niemieckiego, w ramach którego to postępowania wyraźnie przewidziano indywidualną ocenę skutków utraty tego obywatelstwa dla sytuacji osoby zainteresowanej.
28 Niemniej sąd odsyłający ma wątpliwości w kwestii wspomnianej zgodności. W sytuacji bowiem, gdy żadne postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zachowanie obywatelstwa niemieckiego, o którym mowa w § 25 ust. 2 StAG, nie zostało wszczęte, z przepisów tego samego § 25 wynika zdaniem sądu odsyłającego, iż utrata obywatelstwa niemieckiego, a w konsekwencji utrata obywatelstwa Unii przez osoby niebędące obywatelami innego państwa członkowskiego, następuje automatycznie, bez jakiejkolwiek indywidualnej oceny.
29 Sąd ten wskazuje, że prawo niemieckie nie przewiduje jakiejkolwiek możliwości incydentalnej oceny skutków utraty obywatelstwa niemieckiego już po jego utracie. W takich sytuacjach jedynym sposobem, aby zainteresowane osoby uzyskały, bez mocy wstecznej, obywatelstwo niemieckie, byłoby złożenie nowego wniosku o nadanie obywatelstwa.
30 Po drugie, zauważając, że zgodnie z brzmieniem § 25 ust. 2 StAG złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na zachowanie obywatelstwa niemieckiego skutkuje możliwością uwzględnienia wymogów prawa Unii, sąd odsyłający wskazuje jednocześnie, że w praktyce ani organy administracyjne, ani sądy krajowe nie oceniają skutków utraty statusu obywatela Unii. Zezwolenie na zachowanie obywatelstwa niemieckiego jest bowiem zdaniem sądu odsyłającego wydawane tylko wtedy, gdy istnieje szczególny interes w uzyskaniu obcego obywatelstwa przy jednoczesnym zachowaniu obywatelstwa niemieckiego. Zatem skutków utraty obywatelstwa niemieckiego, do których należy utrata statusu obywatela Unii, nie można oceniać w świetle praw wynikających z tego statusu.
31 W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Düsseldorf (sąd administracyjny w Düsseldorfie) postanowił zawiesić postępowanie w trzech sprawach będących przedmiotem postępowania głównego i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 20 TFUE sprzeciwia się uregulowaniu, zgodnie z którym w przypadku dobrowolnego nabycia (nieuprzywilejowanego) obywatelstwa państwa trzeciego następuje z mocy prawa utrata obywatelstwa państwa członkowskiego, a tym samym obywatelstwa Unii, jeżeli indywidualna ocena skutków utraty obywatelstwa ma miejsce tylko wtedy, gdy zainteresowany cudzoziemiec uprzednio złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zachowanie swojego obywatelstwa i wniosek ten został pozytywnie rozpatrzony przed nabyciem obcego obywatelstwa?
2) Na wypadek udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, czy art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na zachowanie obywatelstwa nie można ustanawiać warunków, które skutkują tym, że ocena indywidualnej sytuacji zainteresowanego i jego rodziny w odniesieniu do konsekwencji utraty statusu obywatela Unii nie jest dokonywana lub zyskuje podrzędne znaczenie względem innych wymogów?”.
32 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 7 grudnia 2022 r. sprawy od C‑684/22 do C‑686/22 zostały połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
33 Poprzez przedstawione pytania, które należy rozpoznać łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego przewidującemu, że w wypadku dobrowolnego nabycia obywatelstwa państwa trzeciego obywatelstwo tego państwa członkowskiego traci się z mocy prawa, co pociąga za sobą, w wypadku osób niebędących obywatelami innego państwa członkowskiego, utratę obywatelstwa Unii, chyba że osoby te uzyskają zezwolenie na zachowanie swojego obywatelstwa przed nabyciem obywatelstwa państwa trzeciego.
34 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, o ile określanie przesłanek nabycia i utraty obywatelstwa należy zgodnie z prawem międzynarodowym do kompetencji państw członkowskich, o tyle fakt, że dana dziedzina należy do zakresu właściwości państw członkowskich, nie stoi na przeszkodzie temu, żeby w sytuacjach objętych prawem Unii odnośne normy prawa krajowego były zgodne z tym prawem [wyroki: z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 39, 41; z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 28].
35 Otóż art. 20 TFUE przyznaje wszystkim osobom posiadającym obywatelstwo państwa członkowskiego status obywatela Unii, który powinien stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich [wyroki: z dnia 20 września 2001 r., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, pkt 31; z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 29].
36 Tym samym sytuacja obywateli Unii, którzy – tak jak skarżący w postępowaniu głównym – posiadają jedynie obywatelstwo jednego państwa członkowskiego i którzy w wyniku utraty tego obywatelstwa tracą status nadany im w art. 20 TFUE i związane z nim prawa, należy – ze względu na swój charakter i skutki – do zakresu prawa Unii. Zatem państwa członkowskie winny wykonywać swoje kompetencje w dziedzinie dotyczącej obywatelstwa z poszanowaniem prawa Unii, a zwłaszcza zasady proporcjonalności [wyroki: z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 42, 45; z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 30].
37 W tym kontekście Trybunał orzekł już, że państwo członkowskie ma prawo chcieć chronić szczególny stosunek solidarności i lojalności pomiędzy tym państwem a jego obywatelami oraz wzajemność praw i obowiązków leżących u podstaw więzi obywatelstwa [wyroki: z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 51; z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 31].
38 W wykonaniu przysługującej mu właściwości do określenia przesłanek uzyskania i utraty jego obywatelstwa dane państwo członkowskie może zgodnie z prawem uznać, że należy unikać posiadania wielu obywatelstw [zob. podobnie wyrok z dnia 18 stycznia 2022 r., Wiener Landesregierung (Cofnięcie promesy nadania obywatelstwa), C‑118/20, EU:C:2022:34, pkt 54].
39 W niniejszej sprawie, zgodnie z § 25 ust. 1 StAG, obywatele niemieccy tracą swoje obywatelstwo wraz z dobrowolnym nabyciem obywatelstwa niektórych państw trzecich. W przepisie tym wyjaśniono ponadto, że utrata obywatelstwa niemieckiego nie następuje, jeżeli obywatel niemiecki nabywa obywatelstwo, między innymi, innego państwa członkowskiego. Jak wskazał niemiecki rząd, przepis ten ma zasadniczo na celu zapobieganie posiadaniu wielu obywatelstw.
40 Zgodność z prawem tego celu, w jego zasadzie, została potwierdzona w art. 7 ust. 1 lit. a) konwencji o obywatelstwie, zgodnie z którym państwo będące stroną nie może przewidywać w swym prawie wewnętrznym utraty obywatelstwa tego państwa ani ex lege, ani z własnej inicjatywy, z wyjątkiem – między innymi – przypadków dobrowolnego nabycia innego obywatelstwa, a także w art. 15 lit. b) tej konwencji, zgodnie z którym jej postanowienia nie ograniczają prawa umawiającego się państwa do określenia w jego prawie wewnętrznym, czy nabycie lub zachowanie jego obywatelstwa jest uzależnione od zrzeczenia się lub utraty innego obywatelstwa [zob. podobnie wyrok z dnia 18 stycznia 2022 r., Wiener Landesregierung (Cofnięcie promesy nadania obywatelstwa), C‑118/20, EU:C:2022:34, pkt 55].
41 Wynika z tego, że prawo Unii nie stoi co do zasady na przeszkodzie temu, aby w sytuacjach takich jak te, o których mowa w § 25 ust. 1 StAG, państwo członkowskie przewidziało, ze względu na interes ogólny, utratę z mocy prawa obywatelstwa tego państwa – jeżeli jego obywatele dobrowolnie nabyli obywatelstwo państwa trzeciego – nawet jeśli ta utrata powoduje utratę przez osoby zainteresowane statusu obywateli Unii.
42 Jednakże zważywszy na znaczenie, jakie prawo pierwotne Unii przypisuje statusowi obywatela Unii, który to status, jak zostało przypomniane w pkt 34 niniejszego wyroku, stanowi podstawowy status obywateli państw członkowskich, to do właściwych organów i sądów krajowych należy ocena, czy utrata obywatelstwa danego państwa członkowskiego, gdy skutkuje ona utratą statusu obywatela Unii i wynikających z niego praw, pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności w odniesieniu do konsekwencji, jakie wynikają z niej dla sytuacji zainteresowanej osoby i, w stosownym wypadku, członków jej rodziny w świetle prawa Unii [wyroki: z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 55, 56; z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 38].
43 Trybunał orzekł, że utrata z mocy prawa obywatelstwa danego państwa członkowskiego jest niezgodna z zasadą proporcjonalności, jeżeli właściwe przepisy krajowe nie pozwalają w żadnym momencie na dokonanie indywidualnej oceny konsekwencji, jakie pociąga za sobą ta utrata w odniesieniu do zainteresowanych osób w świetle prawa Unii [wyroki: z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in., C‑221/17, EU:C:2019:189, pkt 41; z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 39].
44 Wynika stąd, że w sytuacjach, w których utrata obywatelstwa danego państwa członkowskiego następuje z mocy prawa w wypadku dobrowolnego nabycia obywatelstwa państwa trzeciego i powoduje utratę statusu obywatela Unii, właściwe organy i sądy krajowe powinny być w stanie dokonać oceny konsekwencji tej utraty obywatelstwa i, w stosownym wypadku, doprowadzić do zachowania przez te osoby obywatelstwa lub do jego odzyskania ex tunc [zob. podobnie wyroki: z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in., C‑221/17, EU:C:2019:189, pkt 42; z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 40].
45 W niniejszej sprawie z wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że § 25 ust. 2 StAG przeiwduje, iż nie traci obywatelstwa żadna osoba, która przed nabyciem obywatelstwa państwa trzeciego uzyskała – na swój wniosek – pisemne zezwolenie właściwego organu na zachowanie swojego obywatelstwa. Przepis ten dodaje, że przy podejmowaniu decyzji w sprawie takiego wniosku należy wyważyć interes publiczny i prywatny.
46 Jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 58 opinii, prawo Unii nie sprzeciwia się co do zasady temu, by państwo członkowskie przewidziało, by indywidualna ocena – w świetle zasady proporcjonalności – skutków utraty przez zainteresowane osoby obywatelstwa państwa członkowskiego w świetle prawa Unii została dokonana w szczególnych ramach postępowania w sprawie wydania uprzedniego zezwolenia, takiego jak to przewidziane we wspomnianym § 25 ust. 2.
47 Niemniej w celu zapewnienia poszanowania praw, które obywatele Unii wywodzą z art. 20 TFUE, ważne jest, by postępowanie to rzeczywiście pozwalało na dokonanie owej indywidualnej oceny w zgodzie z wymogami tego artykułu i zgodnie z jego wykładnią dokonaną w orzecznictwie Trybunału.
48 W tym względzie w pierwszej kolejności sąd odsyłający wskazuje, że w ramach wspomnianego postępowania w sprawie wydania uprzedniego zezwolenia praktyką organów administracyjnych, potwierdzoną w orzecznictwie krajowym, jest niedokonywanie oceny skutków, w świetle prawa Unii, utraty obywatelstwa niemieckiego przez zainteresowaną osobę, gdy utrata ta skutkuje utratą statusu obywatela Unii. Zezwolenie na zachowanie obywatelstwa niemieckiego jest bowiem zdaniem sądu odsyłającego wydawane tylko wtedy, gdy istnieje szczególny interes w uzyskaniu obywatelstwa państwa trzeciego.
49 Otóż w sytuacji, w której właściwe organy nie dokonują takiej oceny proporcjonalności lub w której z uzasadnienia decyzji tych organów, opartej na § 25 ust. 2 StAG, nie wynika jasno, że taka ocena została dokonana, to do sądu krajowego, który będzie rozpoznawał ewentualną sprawę, należeć będzie dokonanie takiej oceny lub zapewnienie, że zostanie ona dokonana przez rzeczone organy [zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 53].
50 Przedmiotowa ocena wymaga zbadania, w świetle prawa Unii, indywidualnej sytuacji zainteresowanej osoby oraz sytuacji jej rodziny celem ustalenia, czy utrata obywatelstwa niemieckiego, jeśli powoduje utratę statusu obywatela Unii, pociąga za sobą konsekwencje, które wpłynęłyby w sposób nieproporcjonalny – w stosunku do celu zamierzonego przez ustawodawcę krajowego – na normalny przebieg jej życia rodzinnego i zawodowego. Tego rodzaju konsekwencje nie mogą być hipotetyczne lub przypadkowe [wyroki: z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in., C‑221/17, EU:C:2019:189, pkt 44; z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 54].
51 W ramach owej oceny proporcjonalności w szczególności do właściwych organów krajowych i, w stosownym wypadku, do sądów krajowych należy zapewnienie zgodności takiej utraty obywatelstwa z prawami podstawowymi zagwarantowanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał, a zwłaszcza z prawem do poszanowania życia rodzinnego, ustanowionym w art. 7 Karty. Artykuł ten należy interpretować, w stosownym wypadku, w związku z obowiązkiem uwzględnienia najlepszego interesu dziecka, o którym mowa w art. 24 ust. 2 Karty [wyroki: z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in., C‑221/17, EU:C:2019:189, pkt 45; z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 55].
52 W drugiej kolejności z wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że § 25 ust. 2 StAG wymaga, by zainteresowana osoba nie nabyła obywatelstwa państwa trzeciego przed złożeniem wniosku i, w stosownym wypadku, uzyskaniem zezwolenia na zachowanie obywatelstwa niemieckiego.
53 W tym względzie Trybunał orzekł już, że państwa członkowskie mogą ustanowić, w imię zasady pewności prawa, wymóg, by wniosek o zachowanie obywatelstwa został złożony do właściwych organów w rozsądnym terminie [zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 43].
54 Otóż, podobnie jak wskazał rzecznik generalny w pkt 63 opinii, wymóg złożenia wniosku o zezwolenie na zachowanie obywatelstwa i uzyskanie takiego zezwolenia przed nabyciem obywatelstwa państwa trzeciego spełnia warunek rozsądnego terminu, ponieważ ze względu na pewność prawa, którą państwa członkowskie mają prawo chronić, nie stoi on, co do zasady, na przeszkodzie temu, aby osoby zainteresowane korzystały skutecznie z praw wynikających z ich statusu obywateli Unii, w szczególności z prawa do tego, aby właściwe organy krajowe dokonały indywidualnej oceny proporcjonalności skutków utraty obywatelstwa w świetle prawa Unii.
55 Należy podkreślić, że jeżeli obywatel niemiecki, niebędący obywatelem innego państwa członkowskiego, dobrowolnie nabył obywatelstwo państwa trzeciego, nie korzystając uprzednio z przewidzianego w § 25 ust. 2 StAG postępowania w celu złożenia wniosku o zezwolenie na zachowanie obywatelstwa niemieckiego i uzyskania takiego zezwolenia, to można zasadnie przyjąć, że w dniu nabycia obywatelstwa państwa trzeciego wykazał brak woli pozostania obywatelem Unii.
56 Tymczasem Trybunał orzekł już, że mając na uwadze poważne skutki utraty obywatelstwa państwa członkowskiego w sytuacji, gdy utrata ta powoduje utratę statusu obywatela Unii, dla skutecznego wykonywania praw, które obywatel Unii wywodzi z art. 20 TFUE, nie można uznać za zgodne z zasadą skuteczności norm lub praktyk krajowych mogących skutkować uniemożliwieniem osobie, której grozi taka utrata obywatelstwa, wystąpienia o ocenę proporcjonalnego charakteru skutków takiej utraty w świetle prawa Unii, ze względu na upływ terminu na wystąpienie o tę ocenę, w sytuacji, w której osoby tej nie poinformowano należycie o prawie do wystąpienia o wspomnianą ocenę ani o terminie, w którym powinna złożyć odpowiedni wniosek [wyrok z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 48].
57 Zatem do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy skarżący w postępowaniu głównym zostali należycie poinformowani w przedmiocie postępowania przewidzianego w § 25 StAG, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2000 r., który zdaniem tego sądu ma do nich zastosowanie. W tym celu sąd ten będzie musiał, po pierwsze, uwzględnić fakt, że przed owym dniem osoby te musiały zrezygnować z obywatelstwa tureckiego, aby nabyć obywatelstwo niemieckie, co pozwala przypuszczać, że zostały one poinformowane nie tylko o niemieckim uregulowaniu, które miało do nich zastosowanie przed rzeczonym dniem, lecz także przynajmniej o tym, że uregulowanie to ma na celu uniknięcie posiadania wielu obywatelstw, a w szczególności, że nie pozwala ono co do zasady na zbieg obywatelstwa niemieckiego z obywatelstwem państwa trzeciego.
58 Sąd ten będzie musiał, po drugie, uwzględnić kontekst, w jakim wspomniane osoby zwróciły się o nadanie obywatelstwa tureckiego, a następnie je odzyskały. Z postanowień odsyłających wynika bowiem, że skarżący w postępowaniu głównym próbowali zachować zarówno obywatelstwo tureckie, jak i obywatelstwo niemieckie – zgodnie z tym, na co pozwalało im brzmienie § 25 StAG obowiązujące do dnia 31 grudnia 1999 r. w odniesieniu do obywateli niemieckich mających zwykłe miejsce zamieszkania w Niemczech. O ile zrezygnowali oni z obywatelstwa tureckiego w celu uzyskania obywatelstwa niemieckiego przed tym dniem, a następnie złożyli wniosek o przywrócenie im obywatelstwa tureckiego, o tyle sąd odsyłający wskazuje, że to ostatnie obywatelstwo zostało im nadane ponownie po rzeczonym dniu.
59 W tym względzie skarżący w postępowaniu głównym w sprawie C‑686/22 wskazują w przedstawionych przez siebie uwagach na piśmie, że nie mieli żadnego powodu, by przed zmianą § 25 StAG złożyć wniosek o uprzednie zezwolenie na zachowanie obywatelstwa niemieckiego, a w każdym razie, że zmiana ta nie została im jasno przedstawiona ani uświadomiona.
60 Tymczasem w takiej sytuacji, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 71 opinii, biorąc pod uwagę poważne skutki utraty obywatelstwa niemieckiego, pociągającej za sobą utratę statusu obywatela Unii, dla skutecznego wykonywania praw, które obywatel Unii wywodzi z art. 20 TFUE, skarżącym w postępowaniu głównym powinno było się umożliwić, przykładowo w ramach systemu przejściowego, skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie wydania uprzedniego zezwolenia, przewidzianego w § 25 ust. 2 StAG, tak aby mogli oni zachować obywatelstwo niemieckie.
61 W celu ustalenia, czy skarżący w postępowaniu głównym mieli możliwość skutecznego skorzystania z tego postępowania i z indywidualnej oceny skutków utraty obywatelstwa niemieckiego w świetle prawa Unii, sąd odsyłający musi uwzględnić również daty, w których odzyskali oni obywatelstwo tureckie. Nie jest bowiem wykluczone, że jeżeli data odzyskania tego obywatelstwa była bliska dacie 1 stycznia 2000 r., czyli dacie wejścia w życie zmiany postępowania przewidzianego w § 25 StAG, skarżący ci mogli znaleźć się w sytuacji praktycznej niemożliwości skorzystania z tego postępowania, ponieważ wymaga ono złożenia wniosku o zezwolenie na zachowanie obywatelstwa niemieckiego i uzyskania takiego zezwolenia przed nabyciem obywatelstwa państwa trzeciego. W takim wypadku – w przeciwieństwie do osób, które złożyły wniosek o uzyskanie obywatelstwa państwa trzeciego po tym dniu – wspomniani skarżący nie mieli możliwości złożenia wniosku o zachowanie obywatelstwa niemieckiego i doczekania się na odpowiedź w jego sprawie przed uwzględnieniem ich wniosku o uzyskanie obywatelstwa przez organy danego państwa trzeciego.
62 Należy dodać, że jeżeli sąd odsyłający stwierdzi, że skarżący w postępowaniu głównym nie mieli możliwości skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie wydania uprzedniego zezwolenia na zachowanie obywatelstwa niemieckiego, przewidzianego w § 25 ust. 2 StAG, i skorzystania z indywidualnej oceny skutków utraty obywatelstwa niemieckiego w świetle prawa Unii, to taka ocena powinna móc zostać dokonana, w sposób incydentalny, w związku z ubieganiem się przez zainteresowaną osobę o wydanie dokumentu podróży lub każdego innego dokumentu poświadczającego jej obywatelstwo oraz, bardziej ogólnie, w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia obywatelstwa, zaś właściwe organy powinny być w stanie, w stosownym wypadku, doprowadzić do odzyskania przez nią ex tunc obywatelstwa państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in., C‑221/17, EU:C:2019:189, pkt 42).
63 W niniejszej sprawie takiej oceny incydentalnej, połączonej z możliwością odzyskania ex tunc obywatelstwa niemieckiego, powinien móc dokonać sąd odsyłający w sprawach będących przedmiotem postępowania głównego, dotyczących skarg na administracyjne decyzje porządkowe stwierdzające utratę obywatelstwa przez zainteresowanych i wydane w ramach wniosków o wydanie dokumentów podróży lub postępowań w sprawie stwierdzenia obywatelstwa.
64 Należy wyjaśnić w tym względzie, że dniem, który należy wziąć pod uwagę do celów oceny proporcjonalności skutków utraty obywatelstwa niemieckiego w świetle prawa Unii, jest dzień uzyskania lub odzyskania przez zainteresowaną osobę obywatelstwa państwa trzeciego, ponieważ zgodnie z § 25 ust. 1 StAG moment, w którym to obywatelstwo zostaje nabyte lub odzyskane, stanowi integralną część ustanowionych przez Republikę Federalną Niemiec uzasadnionych kryteriów, od spełnienia których zależy utrata obywatelstwa [zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 56].
65 Z powyższych rozważań wynika, że art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego przewidującemu, że w wypadku dobrowolnego nabycia obywatelstwa państwa trzeciego obywatelstwo tego państwa członkowskiego traci się z mocy prawa, co skutkuje, w odniesieniu do osób niebędących obywatelami innego państwa członkowskiego, utratą obywatelstwa Unii, chyba że osoby te uzyskają zezwolenie właściwych organów krajowych, w następstwie indywidualnej oceny sytuacji rzeczonych osób, uwzględniającej wyważenie wchodzących w grę interesów publicznych i prywatnych, na zachowanie swojego obywatelstwa przed nabyciem obywatelstwa państwa trzeciego. Jednakże zgodność z prawem Unii jest uzależniona, po pierwsze, od tego, czy osoby te miały rzeczywisty dostęp, w rozsądnym terminie, do przewidzianego w tym uregulowaniu postępowania w sprawie zachowania obywatelstwa i czy zostały należycie poinformowane w przedmiocie tego postępowania, a po drugie – czy wspomniane postępowanie obejmuje dokonanie przez właściwe organy oceny proporcjonalności skutków utraty tego obywatelstwa w świetle prawa Unii. W przeciwnym razie organy te, jak również sądy, które będą rozpoznawać ewentualne sprawy, muszą mieć możliwość dokonania takiej oceny incydentalnie, w momencie składania przez zainteresowane osoby wniosku o wydanie dokumentu podróży lub innego dokumentu poświadczającego ich obywatelstwo bądź, w stosownym wypadku, w trakcie postępowania w sprawie stwierdzenia utraty obywatelstwa, ponieważ rzeczone organy i sądy powinny być w stanie, w stosownym wypadku, doprowadzić do odzyskania tego obywatelstwa ex tunc.
W przedmiocie kosztów
66 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego przewidującemu, że w wypadku dobrowolnego nabycia obywatelstwa państwa trzeciego obywatelstwo tego państwa członkowskiego traci się z mocy prawa, co skutkuje, w odniesieniu do osób niebędących obywatelami innego państwa członkowskiego, utratą obywatelstwa Unii, chyba że osoby te uzyskają zezwolenie właściwych organów krajowych, w następstwie indywidualnej oceny sytuacji rzeczonych osób, uwzględniającej wyważenie wchodzących w grę interesów publicznych i prywatnych, na zachowanie swojego obywatelstwa przed nabyciem obywatelstwa państwa trzeciego. Jednakże zgodność z prawem Unii jest uzależniona po pierwsze od tego, czy osoby te miały rzeczywisty dostęp, w rozsądnym terminie, do przewidzianego w tym uregulowaniu postępowania w sprawie zachowania obywatelstwa i czy zostały należycie poinformowane w przedmiocie tego postępowania, a po drugie – czy wspomniane postępowanie obejmuje dokonanie przez właściwe organy oceny proporcjonalności skutków utraty tego obywatelstwa w świetle prawa Unii. W przeciwnym razie organy te, jak również sądy, które będą rozpoznawać ewentualne sprawy, muszą mieć możliwość dokonania takiej oceny incydentalnie, w momencie składania przez zainteresowane osoby wniosku o wydanie dokumentu podróży lub innego dokumentu poświadczającego ich obywatelstwo bądź, w stosownym wypadku, w trakcie postępowania w sprawie stwierdzenia utraty obywatelstwa, ponieważ rzeczone organy i sądy powinny być w stanie, w stosownym wypadku, doprowadzić do odzyskania tego obywatelstwa ex tunc.
Podpisy