UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
6 päivänä lokakuuta 2021 (*)
Valtiontuki – Saksan tiettyjen suurten sähkönkuluttajien hyväksi toteuttama tukijärjestelmä – Vapauttaminen verkkomaksuista vuosilta 2012–2013 – Päätös, jolla tukijärjestelmä todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja sääntöjenvastaiseksi ja maksetut tuet määrätään perittäviksi takaisin – Kumoamiskanne – Kanteen nostamisen määräaika – Tutkittavaksi ottaminen – Tuen käsite – Valtion varat – Yhdenvertainen kohtelu – Luottamuksensuoja
Asiassa T‑745/18,
Covestro Deutschland AG, kotipaikka Leverkusen (Saksa), edustajinaan asianajajat M. Küper, J. Otter, C. Anger ja M. Goldberg,
kantajana,
jota tukee
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään J. Möller, R. Kanitz, S. Heimerl ja S. Costanzo,
väliintulijana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään T. Maxian Rusche ja K. Herrmann,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kanteesta, jossa vaaditaan kumoamaan tukiohjelmasta SA.34045 (2013/c) (ex 2012/NN), jonka Saksa on myöntänyt peruskuormasähkön kuluttajille StromNEV-asetuksen 19 §:n nojalla, 28.5.2018 annettu komission päätös (EU) 2019/56 (EUVL 2019, L 14, s. 1),
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. M. Collins sekä tuomarit V. Kreuschitz ja Z. Csehi (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies B. Lefebvre,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 29.10.2020 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion (1)
I Asian tausta
[– –]
B Kyseessä olevat lait ja asetukset
1. Verkkomaksuja koskeva järjestelmä ennen riidanalaisten toimenpiteiden käyttöönottoa
[– –]
8 Siihen saakka, kun StromNEV-asetus, sellaisena kuin se on muutettuna EnWG 2011:llä (jäljempänä StromNEV2011-asetus), tuli voimaan, antisyklisiltä kuluttajilta ja peruskuormasähkön kuluttajilta perittiin yksilöllisiä maksuja, jotka laskettiin BNetzA:n kehittämällä ”fyysisen reitin menetelmällä”, jossa otettiin huomioon näiden kuluttajien aiheuttamat verkkokustannukset; lisäksi kuluttajien oli maksettava vähintään 20 prosenttia julkaistusta verkkomaksusta (jäljempänä vähimmäismaksu), jolla taattiin verkon, johon kuluttajat oli liitetty, käytöstä maksettava korvaus siinä tapauksessa, että fyysisen reitin menetelmällä lasketut yksilölliset maksut olisivat olleet alemmat tai lähellä nollaa.
2. Riidanalaiset toimenpiteet
9 Peruskuormasähkön kuluttajien yksilölliset maksut poistettiin StromNEV2011-asetuksen 19 §:n 2 momentin toisen ja kolmannen virkkeen mukaisesti 1.1.2011 (säännöksen taannehtivan soveltamisen alkamispäivä) alkaen, ja ne korvattiin täydellä vapautuksella velvollisuudesta maksaa verkkomaksuja (jäljempänä riidanalainen vapautus); tämä vapautus myönnettiin toimivaltaisen sääntelyviranomaisen eli BNetzA:n tai asianomaisen osavaltion sääntelyviranomaisen luvalla. Kyseisestä vapautuksesta seurasi tulonmenetyksiä siirtoverkonhaltijoille tai jakeluverkonhaltijoille sen verkon tason mukaan, johon edunsaajat oli liitetty.
10 StromNEV2011-asetuksen 19 §:n 2 momentin kuudennen ja seitsemännen virkkeen mukaan siirtoverkonhaltijat velvoitettiin korvaamaan jakeluverkonhaltijoille riidanalaisen vapautuksen aiheuttama tulonmenetys, ja niiden oli tasoitettava vapautuksesta aiheutuneet kulut keskenään sähkön ja lämmön yhteistuotannosta 19.3.2002 annetun lain (Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz; BGBl. 2002 I, s. 1092) 9 §:n mukaisella taloudellisella korvauksella, jotta kuhunkin kohdistuisi samansuuruinen taloudellinen rasite suhteessa niiden verkkoon liitetyille kuluttajille toimitettuun sähkön määrään.
11 Vuodesta 2012 alkaen käyttöön otettiin BNetsA:n 14.12.2011 antaman päätöksen (BK8-11-024; jäljempänä BNetsA2011-päätös) mukainen rahoitusjärjestelmä. Tässä järjestelmässä jakeluverkonhaltijat perivät loppukäyttäjiltä tai sähköntoimittajilta lisämaksun (jäljempänä riidanalainen lisämaksu), josta saadut tuotot siirrettiin siirtoverkonhaltijoille riidanalaisesta vapautuksesta aiheutuneen tulonmenetyksen korvaamiseksi.
12 Siirtoverkonhaltijat määrittivät lisämaksun määrän vuosittain etukäteen BNetsA:n vahvistaman menetelmän perusteella. BNetzA vahvisti suoraan vuotta 2012, joka oli ensimmäinen vuosi, jona järjestelmää sovellettiin, koskevan määrän.
13 Näitä määräyksiä ei sovellettu vapautuksesta vuonna 2011 aiheutuneisiin kustannuksiin, joten kukin siirto- ja jakeluverkonhaltija joutui vastaamaan vapautuksesta kyseisenä vuonna aiheutuneista tappioista.
3. Riidanalaisten toimenpiteiden jälkeinen verkkomaksujärjestelmä
14 Riidanalaiseen päätökseen johtaneen hallinnollisen menettelyn aikana riidanalainen vapautus todettiin ensin mitättömäksi Oberlandesgericht Düsseldorfin (Düsseldorfin ylin alueellinen tuomioistuin, Saksa) 8.5.2013 ja Bundesgerichtshofin (liittovaltion ylin tuomioistuin, Saksa) 6.10.2015 antamilla ratkaisuilla, minkä jälkeen se peruttiin 1.1.2014 alkaen StromNEV-asetuksella, sellaisena kuin se on muutettuna 14.8.201 annetulla asetuksella, jolla muutetaan energialainsäädännön alan asetuksia (Verordnung zur Änderung von Verordnungen auf dem Gebiet des Energiewirtschaftsrechts; BGBl. 2013 I, s. 3250; jäljempänä StromNEV2013-asetus). Kyseisellä asetuksella otettiin uudelleen käyttöön tulevaisuuden osalta fyysisen reitin menetelmällä lasketut yksilölliset maksut siten, että vähimmäismaksun sijasta sovellettiin kiinteitä maksuja, joiden sähkönkulutuksen perusteella määräytyvä suuruus oli 10, 15 tai 20 prosenttia yleisistä maksuista (verkon 7 000, 7 500 ja 8 000 käyttötunnilta vuodessa; jäljempänä kiinteät maksut).
15 StromNEV2013-asetuksella otettiin käyttöön 22.8.2013 alkaen voimassa ollut siirtymäjärjestely, jota sovellettiin taannehtivasti peruskuormasähkön kuluttajiin, joille ei ollut vielä myönnetty riidanalaista vapautusta vuosilta 2012 ja 2013 (jäljempänä siirtymäjärjestely). Tässä järjestelmässä säädettiin fyysisen reitin menetelmällä laskettujen yksilöllisten maksujen ja vähimmäismaksun sijaan ainoastaan kiinteiden maksujen soveltamisesta.
[– –]
D Riidanalainen päätös
19 Komissio antoi 28.5.2018 päätöksen (EU) 2019/56 tukiohjelmasta SA.34045 (2013/c) (ex 2012/NN), jonka Saksa on myöntänyt peruskuormasähkön kuluttajille StromNEV[2011]-asetuksen 19 §:n nojalla (EUVL 2019, L 14, s. 1; jäljempänä riidanalainen päätös), jossa se totesi, että Saksan liittotasavalta on myöntänyt 1.1.2012–31.12.2013 sääntöjenvastaista valtiontukea riidanalaisen vapautuksen muodossa.
20 Komissio totesi erityisesti, että valtiontukea olivat ne verkkokustannukset, jotka maksuvapautuksen saaneet peruskuormasähkön kuluttajat aiheuttivat vuosina 2012 ja 2013, tai jos nämä verkkokustannukset ovat vähemmän kuin vähimmäisverkkomaksut, nämä vähimmäisverkkomaksut.
21 Lisäksi komissio totesi, että kyseessä oleva tuki ei soveltunut sisämarkkinoille, että se ei täyttänyt EUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten ehtoja ja että sitä ei myöskään voitu pitää sisämarkkinoille soveltuvana millään muullakaan perusteella.
22 Tämän vuoksi komissio päätti seuraavaa:
– riidanalainen vapautus oli EUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea siltä osin kuin peruskuormasähkön kuluttajat vapautettiin maksamasta aiheuttamiaan verkkokustannuksia vastaavia verkkomaksuja tai vähimmäisverkkomaksuja, jos verkkokustannukset olivat vähemmän kuin vähimmäisverkkomaksu
– Saksan liittotasavalta oli myöntänyt kyseessä olevan tuen SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, eikä se soveltunut sisämarkkinoille
– kyseisen tukiohjelman nojalla myönnetty yksittäinen tuki ei ollut valtiontukea, jos se täytti sen myöntämishetkellä [SEUT 107] ja [SEUT 108] artiklan soveltamisesta tiettyihin valtion monialaisen tuen muotoihin 7.5.1998 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 994/98 (EYVL 1998, L 142, s. 1) 2 artiklan nojalla annetussa vähämerkityksisestä tuesta annetussa asetuksessa säädetyt edellytykset.
– Saksan liittotasavallan oli yhtäältä perittävä kyseisen tukiohjelman nojalla myönnetyt sisämarkkinoille soveltumattomat tuet korkoineen takaisin tuensaajilta ja toisaalta peruutettava kaikki kyseiseen järjestelmään perustuvan tuen jäljellä olevat maksuerät riidanalaisen päätöksen antamispäivästä lukien.
II Menettely ja asianosaisten vaatimukset
23 Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 20.12.2018 toimittamallaan kannekirjelmällä.
24 Saksan liittotasavalta pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.4.2019 jättämällään väliintulohakemuksella saada osallistua oikeudenkäyntiin nyt käsiteltävässä asiassa tukeakseen kantajan vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen kuudennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi tämän väliintulon 4.6.2019 antamallaan päätöksellä. Saksan liittotasavalta toimitti väliintulokirjelmänsä ja varsinaiset asianosaiset sitä koskevat huomautuksensa asetetuissa määräajoissa.
25 Kun unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan mukaisesti, esittelevä tuomari määrättiin kolmanteen jaostoon, johon nyt käsiteltävä asia tämän vuoksi siirrettiin.
26 Unionin yleinen tuomioistuin (kolmas jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen, ja se esitti työjärjestyksen 89 artiklan mukaisten prosessinjohtotoimien yhteydessä asianosaisille kirjallisia kysymyksiä, joihin nämä vastasivat asetetussa määräajassa.
27 Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 29.10.2020 pidetyssä istunnossa.
28 Kantaja luopui istunnossa ensimmäisestä kanneperusteesta, mikä merkittiin pöytäkirjaan.
29 Kantaja, jota Saksan liittotasavalta tukee, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin:
– kumoaa riidanalaisen päätöksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut
30 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
III Oikeudellinen arviointi
A Kanteen tutkittavaksi ottaminen
[– –]
36 Komission väitteestä, jonka mukaan kanne olisi nostettu liian myöhään, on muistutettava, että kumoamiskanne on SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan mukaan pantava vireille kahden kuukauden kuluessa riidanalaisen toimen julkaisemisesta tai siitä, kun se on annettu kantajalle tiedoksi, taikka jollei tointa ole julkaistu tai annettu tiedoksi, kahden kuukauden kuluessa siitä, kun kantaja on saanut siitä tiedon.
37 Nyt käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että kanne on nostettu noudattaen kahden kuukauden ja kymmenen päivän määräaikaa, joka alkoi riidanalaisen päätöksen julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä 16.1.2019.
38 Siitä, onko kantaja saanut tiedon riidanalaisesta päätöksestä ennen sen julkaisemista, on muistutettava, että jo SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan sanamuodosta ilmenee, että päivä, jolloin toimesta saadaan tieto, on kanteen nostamisen määräajan alkamisajankohdan perusteena toissijainen toimen julkaisemista koskevaan perusteeseen tai sen tiedoksiantamista koskevaan perusteeseen verrattuna (tuomio 10.3.1998, Saksa v. neuvosto, C‑122/95, EU:C:1998:94, 35 kohta ja tuomio 17.5.2017, Portugali v. komissio, C‑339/16 P, EU:C:2017:384, 39 kohta; ks. myös tuomio 27.11.2003, Regione Siciliana v. komissio, T‑190/00, EU:T:2003:316, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja että kyseistä perustetta sovelletaan täten niiden toimien osalta, joita ei anneta tiedoksi eikä julkaista (tuomio 1.7.2009, ISD Polska ym. v. komissio, T‑273/06 ja T‑297/06, EU:T:2009:233, 55 kohta).
39 Pitää paikkansa, että riidanalaisen päätöksen julkaiseminen ei nyt käsiteltävässä asiassa ollut sen voimaantulon edellytys. Komission päätökset, joilla päätetään SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukainen valtiontukia koskeva tutkinta, julkaistaan kuitenkin Euroopan unionin virallisessa lehdessä SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9) 32 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kantaja saattoi näin ollen perustellusti uskoa, että riidanalainen päätös julkaistaan (ks. vastaavasti tuomio 15.9.1998, BP Chemicals v. komissio, T‑11/95, EU:T:1998:199, 48–51 kohta ja tuomio 1.7.2009, ISD Polska ym. v. komissio, T‑273/06 ja T‑297/06, EU:T:2009:233, 57 kohta). Kantajalla oli siis oikeus pitää kanteen nostamiselle varatun määräajan alkamishetkenä päivää, jona päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
40 Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa oikeuskäytännöllä, johon komissio vetoaa.
41 Ensinnäkin unionin tuomioistuin katsoi 17.5.2017 antamassaan tuomiossa Portugali v. komissio (C‑339/16 P, EU:C:2017:384, 34–40 kohta), että kanteen nostamisen määräajan alkamisajankohta kantajan eli Portugalin tasavallan osalta oli riidanalaisen päätöksen tiedoksianto Portugalin tasavallalle eli kyseisen päätöksen adressaatille, kun taas nyt käsiteltävässä asiassa kantaja ei ollut Saksan liittotasavallalle osoitetun riidanalaisen päätöksen adressaatti, eikä sille annettu tätä päätöstä tiedoksi SEUT 263 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä.
42 Julkisasiamies Campos Sánchez-Bordonan ratkaisuehdotus Georgsmarienhütte ym. (C‑135/16, EU:C:2018:120) koski sitä, olisivatko komission päätöksen kohteena olleet valtiontukea saaneet yritykset voineet riitauttaa kyseisen päätöksen, mikä 9.3.1994 annetun tuomion TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90) mukaisesti estää niitä riitauttamasta kyseisen päätöksen lainmukaisuutta kansallisten viranomaisten kyseisen päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteuttamista toimenpiteistä nostetun kanteen yhteydessä kansallisissa tuomioistuimissa. Sen määräajan laskemisesta, jonka kuluessa kantajina olleet yritykset olisivat voineet nostaa riidanalaisesta päätöksestä kanteen Euroopan unionin tuomioistuimissa, julkisasiamies totesi, että koska päätöksen tehokas vaikutus ei edellyttänyt sen julkaisemista ja oli riittävää, että yritykset, joita se koski suoraan ja erikseen, saivat siitä todistettavasti tiedon, määräaika kanteen nostamiselle päätöksestä alkoi päivänä, jona kyseisestä päätöksestä saatiin tieto (julkisasiamies Campos Sánchez-Bordonan ratkaisuehdotus Georgsmarienhütte ym., C‑135/16, EU:C:2018:120, 63 kohta). On kuitenkin todettava, ettei unionin tuomioistuin toistanut tätä päätelmää edellä mainitun asian päätteeksi antamassaan tuomiossa (tuomio 25.7.2018, Georgsmarienhütte ym., C‑135/16, EU:C:2018:582) ja ettei missään tapauksessa ole osoitettu, että – toisin kuin edellä mainitussa asiassa – kantaja olisi nyt käsiteltävässä asiassa saanut ”todistettavasti” tiedon riidanalaisesta päätöksestä.
43 Lopuksi unionin tuomioistuin totesi 5.9.2019 antamassaan määräyksessä Fryč v. komissio (C‑230/19 P, ei julkaistu, EU:C:2019:685) tiettyjen asetusten kumoamista koskevan kanteen yhteydessä, että koska riidanalaiset toimet oli julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja koska kyseinen julkaiseminen oli edellytyksenä mainittujen toimien voimaantulolle, kanteen nostamista koskevan määräajan alkamishetkeä SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan nojalla määritettäessä huomioon otettava ajankohta oli julkaisemisen ajankohta. Kun otetaan huomioon kyseessä olevien toimien erilainen luonne, on todettava, ettei tällä toteamuksella voida nyt käsiteltävässä asiassa tukea komission väitettä.
44 Komission vastineessaan esittämä oikeudenkäyntiväite on siis hylättävä.
B Asiakysymys
[– –]
1. Toinen kanneperuste, jonka mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ei ole myönnetty
[– –]
b) Toisen kanneperusteen toinen osa, jonka mukaan tukea ei ole myönnetty valtion varoista
[– –]
1) Alustavat huomautukset
[– –]
93 Äskettäin 28.3.2019 antamassaan tuomiossa Saksa v. komissio (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), jossa kyse oli uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön tuottajille suunnatusta tukitoimenpiteestä, joka rahoitettiin loppukäyttäjiä palvelevilta sähköntoimittajilta suhteessa niiden myymiin määriin perittävällä maksulla (EEG-maksu), unionin tuomioistuin sulki yhtäältä pois sen, että kyse olisi ollut valtion varojen käyttämisestä, seuraavissa olosuhteissa:
– toimenpiteestä saatuja määriä ei voitu rinnastaa veroon, koska kyseessä oleva toimenpide ei velvoittanut asianomaisia toimijoita vyöryttämään kustannuksia loppukäyttäjille (mainitun tuomion 65–71 kohta).
– viranomaiset eivät käyttäneet määräävää vaikutusvaltaa kyseessä olevien varojen hallinnoinnissa, koska niillä ei ollut valtaa määrätä varoista, ja se, että varat oli osoitettu yksinomaan kyseisen järjestelmän rahoittamiseen, ei merkinnyt sitä, että valtio olisi pystynyt määräämään näistä varoista – eli se ei pystynyt päättämään, että ne oli käytettävä muuhun tarkoitukseen – (kyseisen tuomion 74–76 kohta), ja koska näitä varoja hallinnoivat elimet eivät olleet julkisessa valvonnassa, pelkästään se, että viranomaiset valvovat kyseisen järjestelmän asianmukaista toimeenpanoa, ei ollut tässä yhteydessä riittävää (tuomion 77–85 kohta).
94 Unionin tuomioistuin totesi toisaalta 15.5.2019 antamassaan tuomiossa Achema ym. (C‑706/17, EU:C:2019:407) yleistä etua koskevia palveluja tarjoaville sähköntuottajille suunnatusta tukitoimenpiteestä, joka oli rahoitettu muun muassa sähkön loppukäyttäjille käytetyn sähkön perusteella määrätyllä maksulla, että valtion varoja koskeva kriteeri oli täyttynyt, kun huomioon otettiin seuraavat seikat:
– maksu oli pakollinen loppukäyttäjille ja sähköä omaan käyttöön tuottaville (kyseisen tuomion 57 kohta) sekä maksun keräämisestä vastuussa oleville verkonhaltijoille (kyseisen tuomion 64 kohta), ja julkinen elin vahvisti sen määrän (kyseisen tuomion 58 kohta);
– varojen jakelusta vastasi suoraan valtion määräysvallassa oleva hallinnoija, joka oli valtuutettu hallinnoimaan maksua ja jolla ei ollut minkäänlaista harkintavaltaa kyseisten varojen määrittämisen ja kohdentamisen osalta (kyseisen tuomion 59 ja 66 kohta).
95 Edellä 93 ja 94 kohdassa mainitussa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tukeudutaan lähinnä kahteen pääasialliseen seikkaan arvioitaessa sitä, onko tuet myönnetty valtion varoista. Näitä ovat yhtäältä kuluttajille tai loppukäyttäjille määrätty sitova rasite, jota luonnehditaan tavallisesti ”maksuksi” ja erityisesti ”veronluonteiseksi maksuksi”, ja toisaalta se, että valtio käyttää määräysvaltaa järjestelmän hallinnoinnin osalta muun muassa siten, että valtio valvoo varoja tai kyseisten varojen (ulkopuolisia) hallinnoijia. Kyse on lähinnä kahdesta seikasta, jotka ovat vaihtoehtoiset.
96 Kahden edellä mainitun edellytyksen vaihtoehtoisuus on vahvistettu 28.3.2019 annetun tuomion Saksa v. komissio (C‑405/16 P, EU:C:2019:268) 72 kohdassa, jossa unionin tuomioistuin todettuaan ensin, ettei kyse ollut ”erityismaksusta”, katsoi, että oli syytä tarkistaa, mahdollistivatko kaksi muuta mainittua seikkaa (eli se, että valtio valvoi varoja tai verkonhaltijoita) kuitenkin sen tekemän päätelmän, jonka mukaan EEG-lisämaksusta saadut varat olivat valtion varoja. Lisäksi unionin tuomioistuin katsoi 15.5.2019 antamassaan tuomiossa Achema ym. (C‑706/17, EU:C:2019:407) aluksi, että varoja, jotka verkonhaltijat olivat velvolliset keräämään taloudellisilta toimijoilta ja loppukäyttäjiltä, voitiin pitää valtion varoina (tuomion 64 ja 65 kohta), ja se totesi tämän jälkeen lisäksi – ja siten ylimääräisenä huomautuksena –, että näiden varojen jotka julkisessa määräysvallassa oleva elin, jolla ei ole minkäänlaista harkintavaltaa kyseisten varojen määrittämisen ja kohdentamisen osalta, jakaa järjestelmän edunsaajien välillä, oli katsottava pysyvän julkisessa määräysvallassa (mainitun tuomion 66 ja 67 kohta).
97 Kuten julkisasiamies Jacobs korosti ratkaisuehdotuksessaan PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2000:585, 165 kohta), yhteinen nimittäjä kaikissa niissä asioissa, joissa unionin tuomioistuin on todennut kyseen olevan valtion varoista, on se, että kyseessä olevat varat ovat olleet tavalla tai toisella valtion valvonnassa. Tätä valvontaa voidaan harjoittaa muun muassa veronluonteisten maksujen avulla, eli mekanismilla, jolla julkisasiamiehen mukaan rahasta tulee valtion omaisuutta ennen kuin se jaetaan tukea saaville yrityksille. Tämän tulkinnan mukaan tilanne, jossa peritään veronluonteinen maksu, on yksi niistä tilanteista, joissa valtio käyttää määräysvaltaa käytettyihin varoihin.
[– –]
100 Komissio muistuttaa riidanalaisen päätöksen 136 perustelukappaleessa, jossa esitetään yhteenveto menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 49–84 perustelukappaleesta, todenneensa viimeksi mainitussa päätöksessä seuraavien seikkojen perusteella, että riidanalainen vapautus oli rahoitettu valtion varoista:
– riidanalainen vapautus oli valtion politiikan mukaista
– riidanalaisesta vapautuksesta aiheutuneet tappiot tasattiin kokonaisuudessaan riidanalaisella lisämaksulla, joka perittiin verkonkäyttäjiltä ja joka ei jäänyt verkonhaltijoiden maksettavaksi
– siirtoverkonhaltijoille oli annettu vastuu vapautuksesta ja riidanalaisesta lisämaksusta johtuneiden rahavirtojen hallinnoimisesta, eivätkä ne voineet käyttää riidanalaisesta lisämaksusta saatuja tuloja itsenäisesti.
– lisämaksu ei vastannut maksua palvelusta tai tavarasta.
101 Komissio hylkää riidanalaisen päätöksen 137 perustelukappaleessa Saksan liittotasavallan väitteen, jonka mukaan riidanalaisen vapautuksen rahoittamiseen tarkoitetut varat eivät kulkeneet valtion talousarvion kautta. Komission mukaan valtion varoista on kyse myös silloin, kun tuki rahoitetaan yksityisillä varoilla, jotka on maksettava valtion määräämän velvoitteen perusteella ja joita hallinnoidaan ja jotka jaetaan kyseessä olevan säädöksen säännösten mukaisesti, ja näin on, vaikka varoja eivät hallinnoi valtion viranomaiset vaan valtion nimeämät muut kuin valtion elimet.
102 Komissio korostaa riidanalaisen päätöksen 138 ja 139 perustelukappaleessa, että riidanalaisesta vapautuksesta vuosina 2012 ja 2013 aiheutuneet tulonmenetykset vyörytettiin kokonaisuudessaan loppukäyttäjille täysimääräisen korvauksen järjestelyllä, joka rahoitettiin valtion loppukäyttäjille määräämällä lisämaksulla.
103 Komissio täsmentää riidanalaisen päätöksen 140–147 perustelukappaleessa seuraavaa:
– riidanalainen lisämaksu oli valtion määräämä loppukäyttäjiltä perittävä veronluonteinen maksu eikä yleinen verkkomaksu
– verkonhaltijat vastasivat riidanalaisen lisämaksun perimisestä ja hallinnoinnista, ne olivat velvolliset keräämään kyseisen lisämaksun ja ne saattoivat käyttää lisämaksusta saatuja tuloja ainoastaan riidanalaisen vapautuksen vuoksi menetettyjen tulojen tasaamiseen
– lisämaksulla taattiin sen tulonmenetyksen täysimääräinen korvaaminen, jonka kyseiset haltijat kärsivät riidanalaisen vapautuksen vuoksi, ja lisämaksun määrä oli laskettu vapautuksen perusteella.
104 Komission tutkinta perustuu lähinnä kahteen seuraavaan seikkaan: riidanalainen lisämaksu on yhtäältä veronluonteinen maksu, koska se on valtion määräämä loppukäyttäjiltä perittävä pakollinen maksu, ja toisaalta verkonhaltijat vastaavat lisämaksun hallinnoinnista valtion määräämien sääntöjen mukaisesti ja toimivat siten valtion määräysvallan alaisuudessa.
[– –]
106 Tältä osin on aluksi todettava, että riidanalainen lisämaksu otettiin käyttöön BNetzA2011-päätöksellä (ks. edellä 10–13 kohta) ja että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (ks. edellä 86 kohta) sen voitiin siten katsoa johtuvan valtiosta, mitä kantaja ei sitä paitsi ole kiistänyt.
107 Tämä päätelmä ei vaikuta siihen, voidaanko BNetzA2011-päätöstä pitää Saksan oikeuden mukaan ultra vires tehtynä päätöksenä, tai siihen, että Saksan tuomioistuimet ovat kumonneet kyseisen päätöksen ja että se on sittemmin peruutettu (ks. edellä 14 kohta), sillä asianosaiset ovat esittäneet nämä seikat liian myöhään oikeudenkäynnin aikana, eikä niillä kyseenalaisteta sitä, että tätä päätöstä on tosiasiallisesti sovellettu merkityksellisen ajanjakson aikana (ks. edellä 14 ja 15 kohta). Kuten oikeuskäytännössä todetaan, valtiontukisäännösten tehokkuus nimittäin heikentyisi selvästi, jos niitä voitaisiin olla soveltamatta siitä syystä, että tuki on myönnetty kansallisten säännösten vastaisesti (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 17.9.2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, 36 kohta), ja vaikka lähdettäisiinkin siitä, että mainittu päätös on lainvastainen, päätöksellä voi kuitenkin olla vaikutuksia siihen asti, kunnes se peruutetaan tai ainakin kunnes sen lainvastaisuus todetaan (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 3.3.2005, Heiser, C‑172/03, EU:C:2005:130, 38 kohta).
108 Sama pätee kantajan väitteeseen, jonka mukaan Saksan liittotasavallan virallisessa lehdessä 21.12.2011 julkaistu BNetzA2011-päätös tuli voimaan vasta 4.1.2012 eikä se siten sitonut siirtoverkonhaltijoita vielä 15.10.2011, joka oli viimeinen päivä julkaista sitovat ja kaikkiin verkonkäyttäjiin sovellettavat vuoden 2012 tariffitaulukot. Tällä väitteellä, joka on esitetty ensimmäistä kertaa vasta unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen annetussa vastauksessa, ei kyseenalaisteta sitä, että kyseistä päätöstä on sovellettu merkityksellisen ajanjakson aikana.
[– –]
2) 2) Maksun pakollisuus
[– –]
113 Kun kyse on siitä, ovatko kantajan väitteet perusteltuja siten, että riidanalaista lisämaksua voitaisiin edellä mainitun oikeuskäytännön valossa luonnehtia veronluonteiseksi maksuksi, on tutkittava, vyörytettiinkö tämä valtion määräämä lisämaksu kokonaisuudessaan kyseisen lisämaksun lopullisille maksajille lakisääteisellä velvollisuudella.
114 Tässä yhteydessä asianosaisten näkemykset eroavat toisistaan, kun kyse on siitä, oliko riidanalainen lisämaksu ehdottomasti vyörytettävä ”loppukäyttäjälle”, kuten riidanalaisessa päätöksessä todetaan (ks. mm. kyseisen päätöksen 135, 138, 140 ja 143 perustelukappale), ja kun kyse on siitä, miten riidanalaisen lisämaksun lopulliset maksajat yksilöidään.
115 Komissio sisällyttää tähän määritelmään verkonkäyttäjät eli suoraan verkkoon liitetyt suuret sähkönkuluttajat sekä sähköntoimittajat, jotka ovat velvolliset maksamaan lisämaksun siltä osin kuin ne tekevät verkonhaltijoiden kanssa sopimuksia sähkön ostamisesta (joko itselleen kuten suuret kuluttajat tai asiakkailleen kuten sähköntoimittajat) ja ovat siten verkon käyttöpalvelun loppukäyttäjiä.
116 Kantaja ja Saksan liittotasavalta sisällyttävät tähän käsitteeseen sähkön loppukäyttäjät mutta eivät sähköntoimittajia, ja ne väittävät, että riidanalaista lisämaksua, joka peritään yksinomaan verkonkäyttäjiltä, ei ole velvollisuus vyöryttää kaikille sähkön loppukäyttäjille. Ne kiistävät myös sen, että verkonhaltijat olisivat velvollisia perimään riidanalaisen lisämaksun verkonkäyttäjiltä. Tämän tulkinnan mukaan riidanalainen lisämaksu ei ole valtion talousarviota rasittava kustannus vaan pikemminkin maksu eli yksityisten yksikköjen keskenään suorittama varojen siirto.
117 On siis yksilöitävä riidanalaisen lisämaksun lopulliset maksajat ja määritettävä, onko se niiden kannalta pakollinen.
118 Kun kyse on riidanalaisen lisämaksun lopullisista maksajista, on erotettava toisistaan yhtäältä verkonhaltijoiden ja verkonkäyttäjien (jotka ovat useimmiten sähköntoimittajia mutta myös suuria sähkönkuluttajia) välinen suhde ja toisaalta sähköntoimittajien ja sähkönkuluttajien välinen suhde. Riidanalainen lisämaksu liittyy ainoastaan ensimmäiseen suhteeseen eli verkonhaltijoiden ja käyttäjien väliseen suhteeseen, koska lisämaksu peritään verkon käytön eikä sähkönkulutuksen perusteella.
119 Näin ollen kantajan kysymyksellä (ks. edellä 116 kohta) siitä, oliko sähköntoimittajilla puolestaan velvollisuus vyöryttää kyseinen lisämaksu asiakkailleen eli kaikille sähkön loppukäyttäjille, ei ole merkitystä, kun otetaan huomioon se, että kyseisen lisämaksun lopullisina maksajina olivat verkonkäyttäjät eli itse sähköntoimittajat ja suoraan verkkoon liitetyt loppukäyttäjät, mutta eivät muut loppukäyttäjät.
120 Riidanalaisen lisämaksun pakollisuudesta on todettava ensinnäkin, että riidanalaisessa päätöksessä yksilöidään selvästi velvollisuus periä riidanalainen lisämaksu ja vyöryttää se loppukäyttäjille viittaamalla muun muassa BNetzA2011-päätökseen (ks. riidanalaisen päätöksen 135, 138, 140, 141 ja 143 perustelukappale), jonka 3 ja 5.2 kohdassa kyseiset kuluttajat mainitaan yhdessä toimittajien kanssa kyseisen lisämaksun lopullisina maksajina verkonkäyttäjinä. Tätä tulkintaa tukevat Bundesgerichtshofin 6.10.2015 antaman tuomion 20 kohdassa esitetyt ja riidanalaisen päätöksen 140 perustelukappaleessa mieleen palautetut perustelut (ks. edellä 14 kohta), joissa Bundesgerichtshof teki päätelmän, jonka mukaan riidanalainen lisämaksu ei ollut vastinetta verkon käyttämisestä vaan maksu, jolla verkonhaltijoille aiheutunut tulonmenetys oli tarkoitus kattaa.
121 Lisäksi on muistutettava, että jotta toimenpidettä voitaisiin pitää SEUT 30 tai SEUT 110 artiklassa tarkoitettuna maksuna, on riittävää, että se kannetaan välituotteista tai välipalveluista ilman, että se välttämättä vyörytetään myöhemmässä vaihdannan vaiheessa olevien tavaroiden tai palvelujen loppukäyttäjille, koska oikeuskäytännössä on vahvistettu, että näitä määräyksiä sovellettaessa maksun maksajan asemalla ei ole merkitystä, kunhan maksu kohdistuu tavaraan tai tavaraan liittyvään välttämättömään toimintaan (ks. vastaavasti tuomio 17.7.2008, Essent Netwerk Noord ym., C‑206/06, EU:C:2008:413, 49 kohta). Tässä yhteydessä ratkaiseva seikka on – kuten edellä 90 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä vahvistetaan – se, että valtio valtuuttaa tällaiset yksiköt hallinnoimaan valtion varoja eikä ainoastaan velvoita niitä tekemään ostoja käyttäen omia varojaan.
122 Seuraavaksi on todettava, että nyt käsiteltävässä asiassa komissio täsmensi, että riidanalainen lisämaksu oli määrätty oikeudellisesti sitovalla tavalla BNetzA2011-päätöksellä, minkä jälkeen se päätteli riidanalaisen päätöksen 143 perustelukappaleessa, että BNetzA2011-päätöksessä jakeluverkonhaltijoille asetettiin velvollisuus periä riidanalainen lisämaksu kaikilta loppukäyttäjiltä tai toimittajilta ja että kyseisessä päätöksessä määrättiin myös, että tästä lisämaksusta saadut tulot siirretään kuukausittain eri siirtoverkonhaltijoille.
123 BNetzA2011-päätöksen 3 kohdassa, luettuna yhdessä sen 5.2 kohdan kanssa, määrätään, että jakeluverkonhaltijoiden on kerättävä riidanalainen lisämaksu ”kaikilta loppukäyttäjiltä tai toimittajilta ja siirrettävä se kuukausittain asianomaiselle siirtoverkonhaltijalle”. On siis pääteltävä, että hallintoviranomaisen sääntelytoimella käyttöön ottama riidanalainen lisämaksu oli verkonkäyttäjinä olevien loppukäyttäjien kannalta pakollinen, koska jakeluverkon haltijat velvoitettiin kyseisessä päätöksessä vyöryttämään riidanalaiseen lisämaksuun liittyvät lisäkustannukset kyseisille kuluttajille, toisin kuin tilanteessa, joka oli 28.3.2019 annetun tuomion Saksa v. komissio (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, 70 kohta) taustalla.
124 Lisäksi tämä komission päätelmä perustuu yhtäältä Saksan viranomaisten hallinnollisen menettelyn aikana esittämään tulkintaan, josta selvästi ilmenee, että jakeluverkonhaltijoilla oli velvollisuus periä riidanalainen lisämaksu loppukäyttäjiltä tai toimittajilta ja siirtää se kuukausittain eri siirtoverkonhaltijoille. Toisaalta huolimatta siitä, että komissio oli menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä selvästi todennut, että BNetzA2011-päätöksessä asetettiin jakeluverkonhaltijoille velvollisuus periä riidanalainen lisämaksu loppukäyttäjiltä verkonkäyttäjinä (ks. muun muassa menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 14 kohta), Saksan viranomaiset eivät ole hallinnollisen menettelyn aikana esittäneet mitään väitettä, jolla tämä päätelmä olisi pyritty kiistämään.
125 Lisäksi väitteestä, jonka mukaan BNetzA2011-päätöksellä ei ollut sitovia vaikutuksia, koska verkonkäyttäjillä oleva maksuvelvollisuus perustui yksinomaan verkonhaltijoiden ja verkonkäyttäjien välisiin yksityisoikeudellisiin sopimuksiin ja jonka mukaan BNetzA ei voinut määrätä velvollisuutta, josta lainsäädännössä eli StromNEV2011-asetuksessa ja sähkön ja lämmön yhteistuotannon edistämisestä 19.3.2002 annetussa laissa, johon tässä asetuksessa viitataan, ei ole säädetty, ja riippumatta siitä, voidaanko tämä vastineessa esitetty väite ottaa tutkittavaksi, on todettava, että BNetzA2011-päätöksen 3 kohdassa jakeluverkonhaltijoille asetetaan velvollisuus periä riidanalainen lisämaksu ja että ne ovat siten velvolliset perimään tämän lisämaksun asiakkailtaan. Koska tämä päätös oli osa merkityksellisen ajanjakson aikana voimassa ollutta järjestelmää ja koska sillä oli sitovia vaikutuksia, joita ei ole myöskään peruutettu säännöksillä, joilla kyseinen järjestelmä on sittemmin peruttu (ks. edellä 14 ja 15 kohta), on pääteltävä, että riidanalaiseen lisämaksuun perustuvasta järjestelmästä on aiheutunut oikeudellisesti sitovia vaikutuksia.
126 Lopuksi komissio totesi riidanalaisen päätöksen 39, 144 ja 145 perustelukappaleessa, että riidanalaisen lisämaksun mekanismi takasi verkonhaltijoille riidanalaisesta vapautuksesta niille aiheutuneen tulonmenetyksen täysimääräisen kompensaation, koska kyseisen lisämaksun määrä oli mukautettu riidanalaisen vapautuksen johdosta tarvittavien varojen määrään.
127 Tätä komission tulkintaa tukevat BNetzA2011-päätöksen 2 ja 6 kohta, joissa edellytetään, että siirtoverkonhaltijat ottavat huomioon riidanalaisesta vapautuksesta aiheutuvaa tulojenmenetystä koskevat ennusteet riidanalaisen lisämaksun määrää laskiessaan ja että menetettyjä tuloja koskevan ennusteen ja tosiasiallisesti menetettyjen tulojen välinen ero korvataan kunkin verkonhaltijan osalta yksilöllisesti.
128 Näitä toteamuksia ei voida kumota kantajan muilla väitteillä.
129 Ensinnäkin väitteestä, jonka mukaan riidanalaisen lisämaksun määrää ei vahvista valtio vaan siirtoverkonhaltijat, riittää, kun muistutetaan, että – kuten komissio riidanalaisen päätöksen 37 perustelukappaleessa totesi – BNetzA2011-päätöksessä riidanalaisen lisämaksun alustavaksi määräksi järjestelmän ensimmäisenä soveltamisvuonna vahvistettiin 440 miljoonaa euroa – joista 140 miljoonaksi euroksi arvioitu määrä liittyi antisyklisiin kuluttajiin sovellettaviin yksilöllisiin maksuihin ja 300 miljoonan euron määrä riidanalaiseen vapaukseen – ja että tässä BNetzA2011-päätöksessä vahvistettiin erittäin yksityiskohtainen järjestelmän toisena soveltamisvuonna sovellettava lisämaksun laskemismenetelmä. Kuten kyseisen päätöksen 1 ja 2 kohdasta sekä sen 5.2 kohdasta ilmenee, siirtoverkonhaltijoiden oli määritettävä yhtäältä vapautuksesta aiheutuva odotettavissa oleva tulonmenetys suhteessa siihen, että verkkomaksut maksettaisiin täysimääräisesti, ja toisaalta odotettavissa oleva kulutus, jotta ne voivat määrittää riidanalaisen lisämaksun määrän kilowattituntia kohden ottamalla huomioon viimeistä edellisenä vuonna saadut tulot. Kuten komissio riidanalaisen päätöksen 39 perustelukappaleessa toteaa, BNetzA2011-päätöksen mukaan siirtoverkonhaltijoiden oli lisäksi mukautettava riidanalaisen lisämaksun määrää edeltävän vuoden todellisten rahoitustarpeiden perusteella vuosittain.
130 Toiseksi on hylättävä väite siitä, että olemassa ei ollut mitään lakisääteistä mekanismia tappioiden täysimääräisen korvaamisen varmistamiseksi muun muassa siksi, että riidanalaisen lisämaksun kustannusten vyöryttäminen oli mahdotonta, jos saatavia ei voitu periä. Se, että riidanalaista lisämaksua on luonnehdittu veronluonteiseksi maksuksi, riittää nimittäin siihen, että tästä maksusta saatavia tuloja voidaan pitää valtion varoina, eikä valtion ole tarpeen sitoutua korvaamaan kyseisen lisämaksun maksamatta jättämisestä aiheutuneita tappioita muun muassa siinä tapauksessa, ettei saatavia voida periä. Vaikka on niin, että jakeluverkonhaltijat kantavat taloudellisen vastuun saatavista, joita ei voida periä, – minkä komissio myöntää – on todettava, että maksukyvyttömyydestä johtuva tulon menetys ei merkitse kyseisessä järjestelmässä tarkoitettua tulonmenetystä, ja tätä voidaan perustella sillä, että verkonhaltijoiden ja riidanalaisen lisämaksun lopullisten maksajien väliset suhteet ovat yksityisoikeudellisia suhteita.
131 Kolmanneksi väitteestä, jonka mukaan valtiolla ei ollut riidanalaisesta lisämaksusta saatavien varojen yksinomaisen käyttötarkoituksen takia mitään määräysvaltaa varoihin, mikä 28.3.2019 annetun tuomion Saksa v. komissio (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, 76 kohta) mukaan on esteenä sille, että riidanalaisessa lisämaksussa olisi kyse valtion varojen käyttämisestä, on todettava, että kyseisen tuomion 76 kohdassa varojen yksinomaista käyttötarkoitusta on arvioitu tutkittaessa sitä, käyttikö valtio määräysvaltaa verkonhaltijoihin nähden, eikä tutkittaessa sitä, oliko kyse veronluontoisesta maksusta, kuten nyt käsiteltävässä asiassa. Tätä väitettä kuitenkin tarkastellaan sen tutkimisen yhteydessä, käyttikö valtio määräysvaltaa kyseisiin verkonhaltijoihin nähden (ks. jäljempänä 144 ja 145 kohta). Riidanalaisen lisämaksun luonnehtimista veronluonteiseksi maksuksi, kun se on edellä esitetyn arvioinnin perusteella vahvistettu, ei voida missään tapauksessa kyseenalaistaa varojen yksinomaisella käyttötarkoituksella. Viimeksi mainittu seikka päinvastoin vahvistaa sen, että lisämaksua koskevasta mekanismista säädetään valtion antamissa säännöksissä.
132 Edellä esitetyn perusteella on pääteltävä, että BNetzA2011-päätös, jolla jakeluverkonhaltijoille asetetaan oikeudellisesti sitova velvollisuus periä riidanalainen lisämaksu loppukäyttäjiltä verkonkäyttäjinä, on edellä 121 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu veronluonteinen maksu tai pakollinen maksu ja että se merkitsee siten valtion varojen käyttämistä.
3) Lisämaksuna perittäviin varoihin tai verkonhaltijoihin kohdistuva valtion määräysvalta
133 Toisesta seikasta eli lisämaksuna perittäviin varoihin tai verkonhaltijoihin kohdistuvasta valtion määräysvallasta on tosin todettava, että – toisin kuin komissio väittää – verkonhaltijat eivät ole valtion määräysvallan piirissä unionin tuomioistuimen 28.3.2019 antamassa tuomiossa Saksa v. komissio (C‑405/16 P, EU:C:2019:268) vahvistettujen periaatteiden mukaisesti ja että kyseinen tuomio sitä paitsi koski samoja sähköverkonhaltijoita Saksassa. Se, että näitä verkonhaltijoita koskee lupa- tai varmennusvaatimus ja että niille on myönnetty toimilupa, ei nimittäin riitä osoittamaan, että ne toimisivat pelkästään ja yksinomaan julkisen määräysvallan alaisuudessa. Unionin tuomioistuin on samoin tarkentanut, että pelkästään se, että kyseisen järjestelmän asianmukaista toimeenpanoa valvotaan, ei ole tässä yhteydessä riittävää (ks. vastaavasti tuomio 28.3.2019, Saksa v. komissio, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, 77–85 kohta).
134 Se, että verkonhaltijoihin ei kohdistu jatkuvaa julkista määräysvaltaa, ei nyt käsiteltävässä asiassa ole kuitenkaan ratkaisevaa, koska valtio käyttää varojen eli koko riidanalaisen lisämaksun perimistä ja jakamista koskevan mekanismin osalta määräysvaltaa (ks. myös edellä 89 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö).
135 Tässä yhteydessä on muistutettava, että BNetzA2011-päätöksessä verkonhaltijat velvoitetaan perimään verkonkäyttäjiltä ja myös loppukäyttäjiltä riidanalainen lisämaksu, sellaisena kuin BNetzA on sen laskenut (vuoden 2012 osalta) tai sellaisena kuin se on laskettu BNetzA:n vahvistaman menetelmän mukaisesti (vuoden 2013 osalta), ja saadut tulot siirretään siirtoverkonhaltijoille korvauksena riidanalaisesta vapautuksesta aiheutuneista lisäkustannuksista. Asianosaiset ovat lisäksi yhtä mieltä siitä, että riidanalaisesta lisämaksusta saatavat tulot on tarkastelun kohteena olleissa lakien ja asetusten säännöksissä osoitettu yksinomaan järjestelmän tavoitteisiin. Edellä 129 kohdassa on todettu myös, että BNetzA2011-päätöksen mukaan verkonhaltijoille maksettiin riidanalaisesta vapautuksesta aiheutuneita lisäkustannuksia vastaava summa ja että riidanalaisen lisämaksun määrää mukautettiin riidanalaisen vapautuksen vuoksi tarvittavien varojen määrään.
136 Näin ollen on pääteltävä, että yhtäältä riidanalaisen lisämaksun ja riidanalaisesta vapautuksesta aiheutuvien lisäkustannusten välillä vallitsee analogia ja että toisaalta verkonhaltijat toimivat pelkkinä välittäjinä soveltaessaan mekanismia, josta kokonaisuudessaan on säädetty valtion antamissa säännöksissä (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 20.9.2019, FVE Holýšov I ym. v. komissio, T‑217/17, ei julkaistu, valitus vireillä, EU:T:2019:633, 115 ja 116 kohta).
137 Tätä toteamusta ei voida kyseenalaistaa kantajan väitteillä.
138 Ensinnäkin on niin, että vaikka se, että riidanalainen lisämaksu peritään valtion asettamien tavoitteiden tai BNetzA2011-päätöksellä täytäntöönpannun valtion politiikan toteuttamiseksi, ei ole sinänsä ratkaiseva tekijä valtion määräysvallan olemassaolon osoittamiseksi, tämä ei millään tavoin muuta sitä, että kyse on yhdestä niistä seikoista, joista ilmenee valtion käyttävän määräysvaltaa riidanalaisen lisämaksun perimistä ja jakamista koskevan järjestelmän osalta.
139 Toiseksi väite siitä, etteivät verkonhaltijat ole elimiä, jotka valtio on valtuuttanut hallinnoimaan riidanalaisesta lisämaksusta saatavia tuloja, vaan että ne osallistuvat yksinomaan järjestelmän täytäntöönpanoon, ei ole vakuuttava. Oikeuskäytännön mukaan nimenomainen valtuutus ei ole tässä yhteydessä tarpeen silloin, kun edellä esitettyjen seikkojen perusteella on osoitettu, että valtio käyttää määräysvaltaa riidanalaisen lisämaksun perimistä ja saatujen varojen jakamista koskevan koko mekanismin osalta. Asioissa, joissa se, ettei valtio ole antanut tällaista valtuutusta, on ollut ratkaiseva tekijä katsottaessa, että kyseessä olevat varat eivät ole valtion varoja, on ollut kyse joko pelkästä yksityisoikeudellisille yrityksille asetetusta velvollisuudesta tehdä ostoja omilla varoillaan (ks. vastaavasti tuomio 13.3.2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, 58–61 kohta ja tuomio 13.9.2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, 26 ja 30 kohta) tai siitä, että samanaikaisesti loppukäyttäjiltä perittävästä pakollisesta maksusta ei ole määrätty ja että kyseessä olevalla maksulla saadut varat eivät kuulu valtion määräysvaltaan (ks. vastaavasti tuomio 28.3.2019, Saksa v. komissio, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, 65–86 kohta).
140 Kolmanneksi se, että verkonhaltijat ovat yksityisoikeudellisia elimiä ja toimivat yksityisoikeudellisten oikeussuhteiden perusteella erityisesti silloin, kun kyse on riidanalaiseen lisämaksuun liittyvien saatavien perimisestä, ja että niillä ei ole minkäänlaista täytäntöönpanovaltaa, ei ole sinänsä ratkaisevaa, vaan ratkaisevaa on se, onko valtio nimennyt nämä elimet hallinnoimaan valtion varoja (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym., C‑262/12, EU:C:2013:851, 20 kohta ja tuomio 20.9.2019, FVE Holýšov I ym. v. komissio, T‑217/17, ei julkaistu, valitus vireillä, EU:T:2019:633, 126 kohta). Väite, jonka mukaan yksi siirtoverkonhaltijoista eli TransnetBW oli pääosin valtion omistuksessa, ei myöskään ole tässä yhteydessä merkityksellinen, vaikka se olisikin perusteltu.
141 Neljänneksi pitää paikkansa, että oikeuskäytännön mukaan se, että viranomaiset valvovat järjestelmän asianmukaista täytäntöönpanoa, ei riitä osoittamaan, että kyseessä olevat verkonhaltijat tai varat ovat valtion määräysvallassa (ks. vastaavasti tuomio 28.3.2019, Saksa v. komissio, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, 77 kohta).
142 Unionin tuomioistuin ei 28.3.2019 antamassaan tuomiossa Saksa v. komissio (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, 82 kohta) kuitenkaan kyseenalaista oikeuskäytäntöään, jonka mukaan jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti hallinnoituja ja jaettuja varoja, jotka saadaan kyseisessä lainsäädännössä määrätyistä pakollisista maksuista, voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina valtion varoina, vaikka niitä hallinnoisivatkin viranomaisista erilliset laitokset (tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym., C‑262/12, EU:C:2013:851, 25 kohta), mutta se korosti, ettei tuomioon Saksa v. komissio liittynyt kahta olennaista seikkaa eli periaatetta, jonka mukaan kyseessä ollut jäsenvaltio korvaa ostovelvollisuuden täysimääräisesti, ja sitä, että kyseiset rahamäärät uskottiin Caisse des dépôts et consignationsille eli julkisoikeudelliselle oikeushenkilölle, joka toimi valtion alaisuudessa (ks. vastaavasti tuomio 28.3.2019, Saksa v. komissio, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, 83–85 kohta). Tämä väite ei siten ole vakuuttava, kun edellä esitettyjen seikkojen perusteella on osoitettu, että valtio käyttää määräysvaltaa koko riidanalaisen lisämaksun perimistä ja lisämaksuista saatujen tulojen jakamista koskevan mekanismin osalta, mukaan lukien tästä lisämaksusta aiheutuvien lisäkustannusten kattaminen kokonaisuudessaan, kuten komissio toteaa (ks. edellä 135 kohta).
143 Viidenneksi väite siitä, että valtio ei varmista sitä, että mahdolliset tulonmenetykset katetaan, koska on mahdollista, että lisäkustannuksia ei vyörytetä, ja koska suljettujen jakeluverkkojen haltijoiden oli myönnettävä riidanalainen vapautus saamatta minkäänlaista korvausta, on jo hylätty riidanalaista lisämaksua veronluonteiseksi maksuksi luonnehdittaessa (ks. edellä 130 kohta).
144 Kuudenneksi, siltä osin kuin kyse on väitteestä, jonka mukaan kyseessä olevien varojen yksinomainen käyttötarkoitus sulkee pois sen, että valtiolla olisi minkäänlaista määräysvaltaa riidanalaisella lisämaksulla saatuihin varoihin, on todettava olevan totta, että vaikka unionin tuomioistuimet ovat joissakin tilanteissa (ks. vastaavasti tuomio 17.7.2008, Essent Netwerk Noord ym., C‑206/06, EU:C:2008:413, 69 kohta; tuomio 15.5.2019, Achema ym., C‑706/17, EU:C:2019:407, 66 kohta ja tuomio 11.12.2014, Itävalta v. komissio, T‑251/11, EU:T:2014:1060, 70 kohta) katsoneet sen, että laissa säädetään varojen yksinomaisesta käyttötarkoituksesta, olevan osoitus siitä, että varat tai kyseisten varojen hallinnoijat kuuluvat julkisen määräysvallan piiriin, ja siten osoitus valtion varojen käyttämisestä, unionin tuomioistuin on, vaikka varat on osoitettu yksinomaiseen käyttötarkoitukseen, katsonut, että kyse ei ole ollut viranomaisten määräävästä vaikutusvallasta eikä siten valtion varojen käyttämisestä, silloin kun viranomaisilla ei ole ollut valtaa määrätä varoista eli kun ne eivät ole voineet osoittaa kyseisiä varoja muuhun tarkoitukseen (ks. vastaavasti tuomio 28.3.2019, Saksa v. komissio, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, 76 kohta).
145 On kuitenkin otettava huomioon se, että unionin tuomioistuin tarkasteli 28.3.2019 antamassaan tuomiossa Saksa v. komissio (C‑405/16 P, EU:C:2019:268) – toisin kuin aiemmassa oikeuskäytännössään – tätä seikkaa arvioidessaan sitä, kuuluivatko varat valtion määräysvaltaan, ja suljettuaan ensin pois maksun sitovuuden se täsmensi, että se, että varoilla on yksi ainoa käyttötarkoitus, on – muiden päinvastaisten seikkojen puuttuessa – pikemminkin omiaan osoittamaan, ettei valtio nimenomaan pystynyt määräämään näistä varoista; toisin sanoen se ei pystynyt päättämään, että ne oli käytettävä muuhun kuin kyseessä olevissa säännöksissä mainittuun tarkoitukseen. Sen sijaan, että unionin tuomioistuin olisi muuttanut aiempaa oikeuskäytäntöään – joka on lisäksi vahvistettu vähän myöhemmin 15.5.2019 annetulla tuomiolla Achema ym. (C‑706/17, EU:C:2019:407, 66 kohta) – se totesi tarkoituksellisesti ainoastaan, että muiden seikkojen puuttuessa tämä seikka ei ollut yksinään ratkaiseva tällaisen määräysvallan osoittamiseksi.
146 Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että riidanalainen lisämaksu on asiassa merkityksellisen oikeuskäytännön mukaan veronluonteinen maksu tai pakollinen maksu, jonka määrän viranomainen on vahvistanut (vuoden 2012 osalta) tai jonka määrä on vahvistettu kyseisen viranomaisen määräämällä menetelmällä (vuoden 2013 osalta), että sillä tavoitellaan yleisen edun mukaisia tavoitteita, että se on määrätty verkonhaltijoille objektiivisten perusteiden mukaisesti ja että verkonhaltijat ovat perineet sen kansallisten viranomaisten vahvistamien sääntöjen mukaisesti.
147 Tästä seuraa, että riidanalainen vapautus on toimenpide, joka on myönnetty valtion varoista.
148 Tästä syystä toisen kanneperusteen toinen osa on hylättävä.
[– –]
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Covestro Deutschland AG velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3) Saksan liittotasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Julistettiin Luxemburgissa .6 päivänä lokakuuta 2021
Allekirjoitukset