WYROK SĄDU (trzecia izba)
z dnia 6 października 2021 r.(*)
Pomoc państwa – System pomocy wprowadzony przez Niemcy na rzecz niektórych dużych odbiorców energii elektrycznej – Zwolnienie z opłat za użytkowanie sieci za lata 2012–2013 – Decyzja uznająca system pomocy za bezprawny i niezgodny z rynkiem wewnętrznym oraz nakazująca odzyskanie wypłaconej pomocy – Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin do wniesienia skargi – Dopuszczalność – Pojęcie pomocy – Zasoby państwowe – Równość traktowania – Uzasadnione oczekiwania
W sprawie T‑745/18
Covestro Deutschland AG, z siedzibą w Leverkusen (Niemcy), którą reprezentowali adwokaci M. Küper, J. Otter, C. Anger i M. Goldberg,
strona skarżąca,
popierana przez
Republikę Federalną Niemiec, którą reprezentowali J. Möller, R. Kanitz, S. Heimerl i S. Costanzo, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali T. Maxian Rusche i K. Herrmann, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji (UE) 2019/56 z dnia 28 maja 2018 r. w sprawie pomocy państwa SA.34045 (2013/C) (ex 2012/NN) udzielonej przez Niemcy dużym odbiorcom energii elektrycznej na podstawie § 19 StromNEV (Dz.U. 2019, L 14, s. 1),
SĄD (trzecia izba),
w składzie: A.M. Collins, prezes, V. Kreuschitz i Z. Csehi (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: B. Lefebvre, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 29 października 2020 r.,
wydaje następujący
Wyrok(1)
I. Okoliczności powstania sporu
[…]
B. W przedmiocie rozpatrywanych przepisów ustawowych i wykonawczych
1. W przedmiocie systemu opłat za użytkowanie sieci przed wprowadzeniem spornych środków
[…]
8 Do czasu wejścia w życie rozporządzenia StromNEV, zmienionego przez EnWG 2011 (zwanego dalej „rozporządzeniem StromNEV 2011”) odbiorcy antycykliczni i duzi odbiorcy byli obciążeni opłatami indywidualnymi obliczonymi zgodnie z „metodą ścieżki fizycznej” opracowaną przez BNetzA, która uwzględniała koszty sieciowe generowane przez tych odbiorców, z minimalną opłatą wynoszącą 20% opublikowanych opłat ogólnych (zwaną dalej „opłatą minimalną”), która gwarantowała wynagrodzenie za użytkowanie sieci, do której przyłączeni byli ci odbiorcy, w przypadku gdyby indywidualne opłaty obliczone zgodnie z metodą ścieżki fizycznej były niższe lub bliskie zeru.
2. W przedmiocie spornych środków
9 Zgodnie z § 19 ust. 2 zdania drugie i trzecie rozporządzenia StromNEV 2011 od dnia 1 stycznia 2011 r. (data zastosowania tego przepisu z mocą wsteczną) opłaty indywidualne uiszczane przez dużych odbiorców zostały zniesione i zastąpione pełnym zwolnieniem z opłat za użytkowanie sieci (zwanym dalej „spornym zwolnieniem”), udzielonym przez właściwy organ regulacyjny, czyli przez BNetzA lub organ regulacyjny danego kraju związkowego. Zwolnienie to dotyczyło operatorów sieci przesyłowych lub dystrybucyjnych w zależności od poziomu sieci, do którego beneficjenci byli podłączeni.
10 Zgodnie z § 19 ust. 2 zdania szóste i siódme rozporządzenia StromNEV 2011 operatorzy sieci przesyłowych byli zobowiązani do zwrotu operatorom sieci dystrybucyjnych mniejszych przychodów wynikających ze spornego zwolnienia i musieli wyrównać między sobą koszty związane ze zwolnieniem w drodze rekompensaty finansowej zgodnie z § 9 Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz (ustawy o wspieraniu kogeneracji ciepła i energii elektrycznej) z dnia 19 marca 2002 r. (BGBl. 2002 I, s. 1092), w związku z czym każdy ponosił takie samo obciążenie finansowe, obliczone w zależności od ilości energii elektrycznej dostarczanej przez niego odbiorcom końcowym podłączonym do jego sieci.
11 Od roku 2012 decyzją BNetzA z dnia 14 grudnia 2011 r. (BK8–11–024, zwaną dalej „decyzją BNetzA z 2011 r.”) wprowadzony był mechanizm finansowania. Zgodnie z tym mechanizmem operatorzy sieci dystrybucyjnych pobierali od odbiorców końcowych lub dostawców energii elektrycznej dopłatę (zwaną dalej „sporną dopłatą”), której kwota była przekazywana operatorom sieci przesyłowych w celu zrekompensowania utraty przychodów spowodowanej spornym zwolnieniem.
12 Kwota dopłaty była określana corocznie z góry przez operatorów sieci przesyłowych na podstawie metody określonej przez BNetzA. Kwota za rok 2012, czyli pierwszy rok wdrażania systemu, została ustalona bezpośrednio przez BNetzA.
13 Przepisy te nie miały zastosowania do kosztów zwolnienia za rok 2011, a zatem każdy operator sieci przesyłowych i dystrybucyjnych musiał ponieść straty związane ze zwolnieniem za ten rok.
3. W przedmiocie systemu opłat za użytkowanie sieci późniejszych od spornych środków
14 W toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, sporne zwolnienie zostało najpierw uznane za nieważne orzeczeniami sądowymi Oberlandesgericht Düsseldorf (wyższego sądu krajowego w Düsseldorfie, Niemcy) z dnia 8 maja 2013 r. i Bundesgerichtshof (federalnego trybunału sprawiedliwości, Niemcy) z dnia 6 października 2015 r., a następnie zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2014 r. rozporządzeniem StromNEV w brzmieniu zmienionym przez Verordnung zur Änderung von Verordnungen auf dem Gebiet des Energiewirtschaftsrechts (rozporządzenia w sprawie zmiany rozporządzeń w dziedzinie prawa gospodarki energetycznej) z dnia 14 sierpnia 2013 r. (BGBl. 2013 I, s. 3250) (zwanym dalej „rozporządzeniem StromNEV 2013”). To ostatnie rozporządzenie ponownie wprowadziło na przyszłość opłaty indywidualne obliczone według metody ścieżki fizycznej z zastosowaniem zamiast opłaty minimalnej opłat ryczałtowych w wysokości 10, 15 i 20% opłat ogólnych w zależności od zużycia energii elektrycznej (odpowiednio 7000, 7500 i 8000 godzin rocznego użytkowania sieci) (zwane dalej „opłatami ryczałtowymi”).
15 Rozporządzenie StromNEV 2013 wprowadziło system przejściowy obowiązujący od dnia 22 sierpnia 2013 r. i mający zastosowanie z mocą wsteczną do dużych odbiorców, którzy nie otrzymali jeszcze spornego zwolnienia za lata 2012 i 2013 (zwany dalej „systemem przejściowym”). Zamiast opłat indywidualnych obliczonych według metody ścieżki fizycznej i opłaty minimalnej, system ten przewidywał wyłącznie stosowanie opłat ryczałtowych.
[…]
D. W przedmiocie zaskarżonej decyzji
19 W dniu 28 maja 2018 r. Komisja przyjęła decyzję (UE) 2019/56 w sprawie pomocy państwa SA.34045 (2013/C) (ex 2012/NN) udzielonej przez Niemcy dużym odbiorcom energii elektrycznej na podstawie § 19 StromNEV [2011] (Dz.U. 2019, L 14, s. 1, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), w której stwierdziła, że w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Republika Federalna Niemiec przyznała niezgodną z prawem pomoc państwa w postaci spornego zwolnienia.
20 W szczególności Komisja doszła do wniosku, że kwota pomocy państwa odpowiadała kosztom obsługi sieci spowodowanym w latach 2012 i 2013 przez zwolnionych dużych odbiorców lub – jeśli koszty te były niższe od opłaty minimalnej – odpowiadała tej opłacie.
21 Ponadto Komisja wskazała, że rozpatrywana pomoc była niezgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ nie podlegała żadnemu z wyjątków przewidzianych w art. 107 ust. 2 i 3 TFUE i nie mogła zostać uznana za zgodną także z innych powodów.
22 W konsekwencji Komisja postanowiła, co następuje:
– sporne zwolnienie stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE w zakresie, w jakim duzi odbiorcy zostali zwolnieni z opłat za użytkowanie sieci, które odpowiadały powodowanym przez nich kosztom obsługi sieci, lub – w przypadku gdy koszty obsługi sieci były niższe od minimalnej opłaty wynoszącej 20% opublikowanej opłaty za użytkowanie sieci – zostali zwolnieni z tej minimalnej opłaty;
– rozpatrywana pomoc została zrealizowana przez Republikę Federalną Niemiec z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE i jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym;
– pomoc indywidualna przyznawana w ramach rozpatrywanego systemu nie stanowi pomocy państwa, pod warunkiem że w momencie jej przyznania spełniała warunki ustanowione w rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis przyjętym na podstawie art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczącego stosowania art. [107] i [108 TFUE] do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (Dz.U. 1998, L 142, s. 1);
– Republika Federalna Niemiec jest zobowiązana z jednej strony do odzyskania od beneficjentów pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym przyznanej w ramach rozpatrywanego systemu pomocy, w tym odsetek, a z drugiej strony do anulowania wszystkich dotychczas niezrealizowanych wypłat pomocy w ramach tego systemu ze skutkiem od daty przyjęcia zaskarżonej decyzji.
II. Postępowanie i żądania stron
23 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 20 grudnia 2018 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
24 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 kwietnia 2019 r. Republika Federalna Niemiec wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżącej. Decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r. prezes szóstej izby Sądu dopuścił tę interwencję. Republika Federalna Niemiec przedstawiła uwagi interwenienta, a strony główne złożyły uwagi do tych uwag interwenienta w wyznaczonych terminach.
25 Ze względu na zmianę składu izb Sądu zgodnie z art. 27 § 5 regulaminu postępowania przed Sądem sędzia sprawozdawca został przydzielony do trzeciej izby, której w rezultacie została przekazana niniejsza sprawa.
26 Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba) postanowił otworzyć ustny etap postępowania i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania zadał stronom pytania na piśmie, na które udzieliły one odpowiedzi w wyznaczonym terminie.
27 Na rozprawie w dniu 29 października 2020 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
28 Na rozprawie skarżąca cofnęła zarzut pierwszy, co zostało odnotowane w protokole.
29 Skarżąca, popierana przez Republikę Federalną Niemiec, wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
30 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
III. Co do prawa
A. W przedmiocie dopuszczalności skargi
[…]
36 Jeśli chodzi o podnoszone przekroczenie terminu do wniesienia skargi, na które powołuje się Komisja, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 263 akapit szósty TFUE skarga o stwierdzenie nieważności powinna być wniesiona w terminie dwóch miesięcy, stosownie do przypadku, od daty publikacji zaskarżonego aktu, jego notyfikowania stronie skarżącej lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez stronę skarżącą wiadomości o tym akcie.
37 W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu dwóch miesięcy i dziesięciu dni od daty publikacji zaskarżonej decyzji w Dzienniku Urzędowym, która miała miejsce w dniu 16 stycznia 2019 r.
38 Co się tyczy tego, czy skarżąca wiedziała o zaskarżonej decyzji przed jej publikacją, należy przypomnieć, że z samego brzmienia art. 263 akapit szósty TFUE wynika, iż kryterium daty powzięcia wiadomości o akcie jako rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia skargi posiada charakter pomocniczy w stosunku do kryteriów daty publikacji lub daty notyfikacji tego aktu (wyroki: z dnia 10 marca 1998 r., Niemcy/Rada, C‑122/95, EU:C:1998:94, pkt 35; z dnia 17 maja 2017 r., Portugalia/Komisja, C‑339/16 P, EU:C:2017:384, pkt 39; zob. także wyrok z dnia 27 listopada 2003 r., Regione Siciliana/Komisja, T‑190/00, EU:T:2003:316, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo), a zatem ma zastosowanie do aktów, które nie są przedmiotem notyfikacji ani publikacji (wyrok z dnia 1 lipca 2009 r., ISD Polska i in./Komisja, T‑273/06 i T‑297/06, EU:T:2009:233, pkt 55).
39 Prawdą jest, że publikacja decyzji w sprawie pomocy państwa nie stanowiła warunku jej skuteczności. Jednakże decyzje Komisji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE są publikowane w Dzienniku Urzędowym zgodnie z art. 32 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2015, L 248, s. 9). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarżąca mogła zatem zasadnie oczekiwać, że zaskarżona decyzja zostanie opublikowana (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 września 1998 r., BP Chemicals/Komisja, T‑11/95, EU:T:1998:199, pkt 48–51; z dnia 1 lipca 2009 r., ISD Polska i in./Komisja, T‑273/06 i T‑297/06, EU:T:2009:233, pkt 57). Miała ona zatem prawo przyjąć dzień publikacji w Dzienniku Urzędowym jako początek biegu terminu do wniesienia skargi.
40 Wniosku tego nie podważa orzecznictwo, na które powołuje się Komisja.
41 Przede wszystkim w wyroku z dnia 17 maja 2017 r., Portugalia/Komisja (C‑339/16 P, EU:C:2017:384, pkt 34–40), Trybunał orzekł, że początkiem biegu terminu do wniesienia skargi dla strony skarżącej, czyli Republiki Portugalskiej, była notyfikacja spornej decyzji tej ostatniej, będącej adresatem tej decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżąca nie była adresatem zaskarżonej decyzji, która była skierowana do Republiki Federalnej Niemiec, i nie otrzymała notyfikacji tej decyzji w rozumieniu art. 263 TFUE.
42 Następnie opinia rzecznika generalnego M. Camposa Sáncheza-Bordony w sprawie Georgsmarienhütte i in. (C‑135/16, EU:C:2018:120) dotyczyła kwestii, czy przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy państwa będącej przedmiotem decyzji Komisji mogły zaskarżyć tę decyzję, co zgodnie z wyrokiem z dnia 9 marca 1994 r., TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), uniemożliwiłoby im podważenie zgodności z prawem tej decyzji przed sądami krajowymi w ramach skargi na środki wykonawcze do tej decyzji przyjęte przez organy krajowe. W odniesieniu do obliczenia terminu do wniesienia skargi, który skarżące przedsiębiorstwa mogły wnieść do sądu Unii Europejskiej na sporną decyzję, rzecznik generalny stwierdził, że skoro publikacja wspomnianej decyzji nie była warunkiem jej skuteczności i skoro wystarczy, aby przedsiębiorstwa, których decyzja ta dotyczy bezpośrednio i indywidualnie, miały rzetelną wiedzę na jej temat, termin na zaskarżenie wspomnianej decyzji rozpoczął bieg w dniu powzięcia wiadomości o tej decyzji (opinia rzecznika generalnego M. Camposa Sáncheza-Bordony w sprawie Georgsmarienhütte i in., C‑135/16, EU:C:2018:120, pkt 63). Tymczasem należy stwierdzić, że wniosek ten nie został przejęty przez Trybunał w wyroku, który zakończył wspomnianą wyżej sprawę (wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Georgsmarienhütte i in., C‑135/16, EU:C:2018:582) i że w każdym razie nie zostało wykazane, iż w niniejszej sprawie skarżąca miała „rzetelną” wiedzę o zaskarżonej decyzji, w przeciwieństwie do tego, co miało miejsce we wspomnianej sprawie.
43 Wreszcie w postanowieniu z dnia 5 września 2019 r., Fryč/Komisja (C‑230/19 P, niepublikowanym, EU:C:2019:685), Trybunał stwierdził w ramach skargi o stwierdzenie nieważności niektórych rozporządzeń, że skoro sporne akty zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym, a publikacja ta warunkowała wejście w życie wspomnianych aktów, datą, jaką należy uwzględnić w celu ustalenia początku biegu terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 263 akapit szósty TFUE, jest data publikacji. Stwierdzenie to nie może więc służyć poparciu argumentu Komisji w niniejszej sprawie, zważywszy na odmienność charakteru rozpatrywanych aktów.
44 Należy zatem oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony w ramach obrony przez Komisję.
B. Co do istoty
[…]
1. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego braku pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE
[…]
b) W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, dotyczącej braku pomocy przyznanej przy użyciu zasobów państwowych
[…]
1) Rozważania wstępne
[…]
93 Ostatnio z jednej strony Trybunał, mając na uwadze środek wsparcia dla producentów energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych finansowany z opłaty nakładanej na dostawców energii elektrycznej zaopatrującej odbiorców końcowych proporcjonalnie do sprzedanych ilości (dopłata EEG), wykluczył w wyroku z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), użycie zasobów państwowych w następujących okolicznościach:
– kwoty generowane przez środek nie były porównywalne z podatkiem, ponieważ rozpatrywany środek nie zobowiązywał zainteresowanych operatorów do przerzucenia kosztów na klientów końcowych (pkt 65–71 tego wyroku);
– nie było dominującego wpływu władz publicznych na zarządzanie omawianymi zasobami, wobec braku uprawnienia do rozporządzania funduszami okoliczność, że fundusze były przeznaczone wyłącznie na finansowanie rozpatrywanego systemu, nie oznaczała, że państwo mogło nimi dysponować, to znaczy podjąć decyzję o odmiennym przeznaczeniu tych zasobów (pkt 74–76 tego wyroku), a w braku kontroli publicznej nad podmiotami odpowiedzialnymi za zarządzanie tymi funduszami zwykła kontrola prawidłowego wykonania rozpatrywanego systemu nie była wystarczająca w tym względzie (pkt 77–85 tego wyroku).
94 Z drugiej strony Trybunał, mając na względzie środek wsparcia dla producentów energii elektrycznej świadczących usługi w interesie ogólnym, finansowany w szczególności z opłaty nakładanej na odbiorców końcowych energii elektrycznej w zależności od zużytej energii elektrycznej, uznał w wyroku z dnia 15 maja 2019 r., Achema i in. (C‑706/17, EU:C:2019:407), że kryterium zasobów państwowych zostało spełnione, biorąc pod uwagę w szczególności następujące okoliczności:
– opłata była obowiązkowa dla odbiorców końcowych i producentów energii elektrycznej zużywających ją na własne potrzeby (pkt 57 tego wyroku), a także dla operatorów sieci zobowiązanych do jej pobierania (pkt 64 tego wyroku); jej wysokość została ustalona przez podmiot publiczny (pkt 58 tego wyroku);
– dystrybucja funduszy była zarządzana przez podmiot zarządzający bezpośrednio kontrolowany przez państwo, upoważniony do zarządzania opłatą, który nie dysponował zakresem uznania w odniesieniu do określenia i przeznaczenia tych funduszy (pkt 59 i 66 tego wyroku).
95 Orzecznictwo Trybunału przywołane w pkt 93 i 94 powyżej opiera się zasadniczo na dwóch głównych elementach przy ocenie państwowego charakteru zasobów: z jednej strony istnienie obowiązkowego obciążenia spoczywającego na odbiorcach lub klientach końcowych, zwykle kwalifikowanego jako „podatek”, a w szczególności „opłata parafiskalna”, a z drugiej strony kontrola państwowa nad zarządzaniem systemem, w szczególności poprzez kontrolę państwową nad funduszami lub osobami (trzecimi) zarządzającymi tymi funduszami. Chodzi tu zasadniczo o dwa elementy, które składają się na jedną alternatywę.
96 Charakter elementów składających się na jedną alternatywę dwóch wyżej wymienionych warunków znajduje potwierdzenie w pkt 72 wyroku z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), w którym Trybunał, wykluczywszy istnienie „specjalnego podatku”, uznał, że w konsekwencji należy zbadać, czy dwa pozostałe przywołane elementy (czyli kontrola państwowa nad funduszami lub nad operatorami sieci) pozwalają mu jednak stwierdzić, że środki generowane przez dopłatę EEG stanowią zasoby państwowe. Ponadto w wyroku z dnia 15 maja 2019 r., Achema i in. (C‑706/17, EU:C:2019:407), Trybunał wskazał przede wszystkim, że fundusze pobierane obowiązkowo przez operatorów sieci elektrycznej od podmiotów gospodarczych i odbiorców końcowych można uznać za zasoby państwowe (pkt 64 i 65 tego wyroku), a następnie stwierdził on ponadto, a więc jedynie tytułem uzupełnienia, że fundusze te, rozdzielone pomiędzy beneficjentów systemu przez podmiot pozostający pod kontrolą publiczną, który nie dysponuje zakresem uznania w odniesieniu do określenia i przeznaczenia tych funduszy, powinny zostać uznane za pozostające pod kontrolą publiczną (pkt 66 i 67 tego wyroku).
97 Jak bowiem podkreślił rzecznik generalny F.G. Jacobs w opinii w sprawie PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2000:585, pkt 165), wspólnym mianownikiem spraw, w których Trybunał uznał istnienie zasobów państwowych, jest to, że państwo w taki czy inny sposób sprawowało kontrolę nad przedmiotowymi dochodami. Kontrola ta może być sprawowana w szczególności za pomocą opłat parafiskalnych stanowiących mechanizm, za pomocą którego, zdaniem rzecznika generalnego, pieniądze stają się własnością państwa przed ich redystrybucją na rzecz wspieranych przedsiębiorstw. W konsekwencji zgodnie z tą wykładnią istnienie opłaty parafiskalnej jest jedną z sytuacji, w których ma miejsce kontrola państwowa nad wykorzystywanymi zasobami.
[…]
100 W motywie 136 zaskarżonej decyzji, który podsumowuje motywy 49–84 decyzji o wszczęciu postępowania, Komisja przypomina, że w tej ostatniej decyzji stwierdziła, iż sporne zwolnienie było finansowane z zasobów państwowych na podstawie następujących elementów:
– sporne zwolnienie odpowiada polityce prowadzonej przez państwo;
– straty wynikające ze spornego zwolnienia zostały w całości zrekompensowane przez sporną dopłatę, która spoczywała na użytkownikach sieci i nie obciążała operatorów sieci;
– operatorzy sieci przesyłowych byli odpowiedzialni za zarządzanie przepływami finansowymi wynikającymi ze spornego zwolnienia i spornej dopłaty i nie mogli wykorzystywać dochodów ze spornej dopłaty według własnego uznania;
– sporna dopłata nie stanowi zapłaty za usługę lub towar.
101 W motywie 137 zaskarżonej decyzji Komisja odrzuca argument Republiki Federalnej Niemiec, zgodnie z którym zasoby przeznaczone na finansowanie spornego zwolnienia nie były przekazywane poprzez budżet państwa. Zdaniem Komisji pojęcie zasobów państwowych jest również spełnione, gdy pomoc jest finansowana ze środków prywatnych, które należy zapłacić na podstawie obowiązku nałożonego przez państwo oraz które rozdziela się i którymi zarządza się zgodnie z postanowieniami określonego aktu prawnego, i to nawet wówczas, gdy zasobami nie zarządzają władze państwowe, lecz organy niepaństwowe wyznaczone przez państwo.
102 W motywach 138 i 139 zaskarżonej decyzji Komisja podkreśla, że utrata przychodów wynikająca ze spornego zwolnienia w latach 2012 i 2013 została całkowicie przeniesiona na odbiorców końcowych za pośrednictwem szeroko zakrojonego mechanizmu wyrównawczego, finansowanego z opłaty nałożonej przez państwo na odbiorców końcowych.
103 W motywach 140–147 zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśnia, co następuje:
– sporna dopłata była opłatą parafiskalną nałożoną przez państwo i pobieraną od odbiorców końcowych, a nie ogólną opłatą za użytkowanie sieci;
– operatorzy sieci byli odpowiedzialni za pobieranie spornej dopłaty i zarządzanie nią oraz byli zobowiązani do jej poboru i mogli wykorzystywać przychody z niej wyłącznie na potrzeby rekompensaty za przychody utracone w wyniku spornego zwolnienia;
– dopłata zapewniała pełną rekompensatę mniejszych przychodów tych operatorów wynikających ze spornego zwolnienia, a kwota dopłaty była obliczana w oparciu o zwolnienie.
104 Ocena Komisji opiera się zasadniczo na następujących dwóch okolicznościach: z jednej strony sporna dopłata stanowi „opłatę parafiskalną”, ponieważ stanowiła ona obowiązkowe obciążenie nałożone przez państwo i pobierane od „odbiorców końcowych”, a z drugiej strony operatorzy sieci są odpowiedzialni za zarządzanie dopłatą zgodnie z zasadami narzuconymi przez państwo, a zatem działają pod kontrolą państwa.
[…]
106 W tym względzie należy na wstępie wskazać, że sporna dopłata została wprowadzona decyzją BNetzA z 2011 r. (zob. pkt 10–13 powyżej) i że w konsekwencji zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (zob. pkt 86 powyżej) można ją przypisać państwu, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje.
107 Wniosek ten pozostaje bez uszczerbku dla kwestii, czy decyzję BNetzA z 2011 r. można uznać za decyzję ultra vires według prawa niemieckiego, oraz dla kwestii stwierdzenia nieważności tej decyzji przez sądy niemieckie i jej późniejszego uchylenia (zob. pkt 14 powyżej), ponieważ są to kwestie podniesione zbyt późno przez strony w toku postępowania, które nie podważają faktu, że decyzja ta była rzeczywiście stosowana w odnośnym okresie (zob. pkt 14 i 15 powyżej). Jak bowiem wskazano w orzecznictwie, skuteczność przepisów w dziedzinie pomocy państwa zostałaby znacznie osłabiona, gdyby można było odstąpić od ich stosowania ze względu na fakt, że pomoc została przyznana z naruszeniem przepisów krajowych (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 17 września 2014 r., Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, pkt 36), a przy założeniu, że wspomniana decyzja jest niezgodna z prawem, nie zmienia to faktu, że może ona wywoływać skutki do czasu jej uchylenia lub przynajmniej do czasu stwierdzenia jej niezgodności z prawem (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 3 marca 2005 r., Heiser, C‑172/03, EU:C:2005:130, pkt 38).
108 To samo dotyczy argumentu skarżącej, zgodnie z którym decyzja BNetzA z 2011 r., opublikowana w dzienniku urzędowym Republiki Federalnej Niemiec w dniu 21 grudnia 2011 r., weszła w życie dopiero w dniu 4 stycznia 2012 r., a zatem nie wiązała jeszcze operatorów sieci przesyłowych w dniu 15 października 2011 r., czyli w ostatecznym terminie publikacji taryf na rok 2012, które były wiążące i miały zastosowanie do wszystkich użytkowników sieci. Argument ten, podniesiony po raz pierwszy w odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu, nie podważa faktu, że decyzja ta miała zastosowanie w odnośnym okresie.
[…]
2) W przedmiocie istnienia obowiązkowego obciążenia
[…]
113 Co się tyczy zasadności argumentów skarżącej, aby uznać sporną dopłatę za „opłatę parafiskalną” w świetle przytoczonego orzecznictwa, należy zbadać, czy ta dopłata, nałożona przez państwo, była całkowicie przenoszona w drodze obowiązku prawnego na jej ostatecznych dłużników.
114 W tym względzie stanowiska stron różnią się co do kwestii, czy sporna dopłata była obowiązkowo przenoszona na „odbiorcę końcowego”, jak wskazano w zaskarżonej decyzji (zob. w szczególności motywy 135, 138, 140 i 143 tej decyzji), a zatem kwestii identyfikacji ostatecznych dłużników spornej dopłaty.
115 Komisja włącza do tej definicji użytkowników sieci, a mianowicie dużych odbiorców energii elektrycznej podłączonych bezpośrednio do sieci i dostawców energii elektrycznej, którzy są zobowiązani do uiszczania dopłaty w zakresie, w jakim zawierają umowy z operatorami sieci w celu zakupu energii elektrycznej (dla nich samych, jako duzi odbiorcy, lub ich klientów, jako dostawcy), a zatem są „odbiorcami końcowymi” usługi „użytkowania sieci”.
116 Skarżąca i Republika Federalna Niemiec włączają do tego pojęcia odbiorców końcowych energii elektrycznej, a nie dostawców energii elektrycznej, i utrzymują, że sporna dopłata, pobierana wyłącznie od użytkowników sieci, niekoniecznie jest przenoszona na wszystkich odbiorców końcowych energii elektrycznej. Zaprzeczają również temu, by operatorzy sieci byli zobowiązani do pobierania spornej dopłaty od użytkowników sieci. Zgodnie z tą interpretacją sporna dopłata nie stanowi obciążenia dla budżetu państwa, lecz raczej „opłatę”, czyli transfer funduszy, które podmioty prywatne uiszczają między sobą.
117 Należy zatem zidentyfikować ostatecznych dłużników spornej dopłaty i ustalić, czy jest dla nich obowiązkowa.
118 W odniesieniu do ostatecznych dłużników spornej dopłaty należy rozróżnić z jednej strony stosunek między operatorami sieci a użytkownikami sieci (w większości dostawcy energii elektrycznej, ale także duzi odbiorcy energii elektrycznej), a z drugiej strony stosunek między dostawcami energii elektrycznej a odbiorcami energii elektrycznej: sporna dopłata dotyczy jedynie pierwszego stosunku, czyli stosunku między operatorami i użytkownikami, ponieważ dopłata pobierana jest w konsekwencji użytkowania sieci, a nie zużycia energii elektrycznej.
119 W tych okolicznościach podniesiona przez skarżącą kwestia (zob. pkt 116 powyżej), czy dostawcy energii elektrycznej byli z kolei zobowiązani do przeniesienia omawianej dopłaty na swoich klientów czy na wszystkich odbiorców końcowych energii elektrycznej, nie ma znaczenia, biorąc pod uwagę fakt, że ostatecznymi dłużnikami tej opłaty byli użytkownicy sieci, to znaczy sami dostawcy, a także odbiorcy końcowi bezpośrednio podłączeni do sieci, a nie inni odbiorcy końcowi.
120 W odniesieniu do obowiązkowego charakteru spornej dopłaty należy przede wszystkim stwierdzić, że zaskarżona decyzja wyraźnie określa obowiązek pobrania i przeniesienia spornej opłaty w odniesieniu do „odbiorców końcowych”, odwołując się w szczególności do decyzji BNetzA z 2011 r. (zob. motywy 135, 138, 140, 141, 143 zaskarżonej decyzji), która w pkt 3 i 5.2 wymienia tych odbiorców wspólnie z dostawcami jako ostatecznych dłużników tej dopłaty będących użytkownikami sieci. Wykładnię tę potwierdzają rozważania wymienione w pkt 20 wyroku Bundesgerichtshof (federalnego trybunału sprawiedliwości) z dnia 6 października 2015 r. (zob. pkt 14 powyżej) i przypomnianych w motywie 140 zaskarżonej decyzji, w których Bundesgerichtshof (federalny trybunał sprawiedliwości) doszedł do wniosku, że sporna dopłata nie stanowi świadczenia wzajemnego za użytkowanie sieci, lecz podatek, który ma służyć pokryciu mniejszych przychodów operatorów sieci.
121 Ponadto należy przypomnieć, że aby środek stanowił „podatek” w rozumieniu art. 30 lub 110 TFUE, wystarczy, by był on pobierany od towarów lub usług pośrednich, bez konieczności przerzucania go na odbiorców końcowych towarów lub usług na kolejnych etapach, ponieważ orzecznictwo potwierdziło, że dla celów stosowania tych przepisów charakter dłużnika podatku nie ma znaczenia, o ile podatek dotyczy produktu lub działalności koniecznej w związku z produktem (zob. podobnie wyrok z dnia 17 lipca 2008 r., Essent Netwerk Noord i in., C‑206/06, EU:C:2008:413, pkt 49). Elementem decydującym w tym względzie, co potwierdza orzecznictwo przytoczone w pkt 90 powyżej, jest okoliczność, że podmioty takie są uprawnione przez państwo do zarządzania zasobami państwowymi, a nie tylko zobowiązane do zakupu przy użyciu własnych zasobów finansowych.
122 Następnie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie, po wyjaśnieniu, iż sporna dopłata została wprowadzona w sposób prawnie wiążący decyzją BNetzA z 2011 r., Komisja stwierdziła w motywie 143 zaskarżonej decyzji, że decyzja BNetzA z 2011 r. nakłada na operatorów sieci dystrybucyjnych obowiązek poboru spornej dopłaty od wszystkich odbiorców końcowych lub dostawców oraz że decyzja ta przewidywała również comiesięczne przekazywanie przychodów z tej dopłaty różnym operatorom sieci przesyłowych.
123 Punkt 3 decyzji BNetzA z 2011 r. w związku z jej pkt 5.2 przewiduje bowiem, że operatorzy sieci dystrybucyjnych są zobowiązani pobierać sporną dopłatę „od wszystkich odbiorców końcowych lub dostawców oraz przekazywać ją co miesiąc danemu operatorowi sieci przesyłowych”. Należy zatem stwierdzić, że sporna dopłata, wprowadzona przez organ administracyjny w drodze środka regulacyjnego, miała charakter obowiązkowy względem odbiorców końcowych jako użytkowników sieci, ponieważ decyzja ta zobowiązywała operatorów sieci dystrybucyjnych do przeniesienia na tych odbiorców dodatkowych kosztów związanych ze sporną dopłatą, w przeciwieństwie do sytuacji leżącej u podstaw wyroku z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, pkt 70).
124 Ponadto z jednej strony ten wniosek Komisji opiera się na interpretacji dokonanej przez władze niemieckie w toku postępowania administracyjnego, z której jasno wynika, że operatorzy sieci dystrybucyjnych mieli obowiązek pobierać sporną dopłatę od odbiorców końcowych lub dostawców i przekazywać ją co miesiąc do różnych operatorów sieci przesyłowych. Z drugiej strony, mimo że w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraźnie stwierdziła, iż decyzja BNetzA z 2011 r. nałożyła na operatorów sieci dystrybucyjnych obowiązek poboru spornej dopłaty od odbiorców końcowych jako użytkowników sieci (zob. w szczególności pkt 14 decyzji o wszczęciu postępowania), władze niemieckie nie przedstawiły w toku postępowania administracyjnego żadnego argumentu mającego na celu podważenie tego wniosku.
125 Ponadto, jeśli chodzi o argument, zgodnie z którym decyzja BNetzA z 2011 r. nie miała wiążących skutków, ponieważ obowiązek zapłaty ciążący na użytkownikach sieci wynikał wyłącznie z umów prawa prywatnego między operatorami i użytkownikami sieci, i zgodnie z którym BNetzA nie mogła nałożyć obowiązku, który nie był dopuszczalny na mocy przepisów prawnych, czyli rozporządzenia StromNEV 2011 i ustawy o wspieraniu kogeneracji ciepła i energii elektrycznej z dnia 19 marca 2002 r., do której odsyłało to rozporządzenie, i niezależnie od dopuszczalności tego argumentu, który został podniesiony w replice, należy zauważyć, że treść pkt 3 decyzji BNetzA z 2011 r. nakłada obowiązek pobierania spornej dopłaty na operatorów sieci dystrybucyjnych, którzy tym samym są zobowiązani do obciążenia dopłatą swoich klientów. Tymczasem w zakresie, w jakim decyzja ta stanowiła część systemu regulacyjnego obowiązującego w rozpatrywanym okresie i wywoływała wiążące skutki, które ponadto nie zostały cofnięte przez przepisy, którymi stopniowo uchylono ten system (zob. pkt 14 i 15 powyżej), należy dojść do wniosku, że system oparty na spornej dopłacie wywołał skutek prawnie wiążący.
126 Wreszcie Komisja wskazała w motywach 39, 144 i 145 zaskarżonej decyzji, że mechanizm spornej dopłaty zapewniał operatorom sieci pełną rekompensatę mniejszych przychodów wynikających dla nich ze spornego zwolnienia, ponieważ wysokość wspomnianej dopłaty była dostosowana do wysokości zasobów wymaganych ze względu na sporne zwolnienie.
127 Taką interpretację Komisji potwierdzają pkt 2 i 6 decyzji BNetzA z 2011 r., które wymagają, aby operatorzy sieci przesyłowych uwzględniali prognozy utraty przychodów wynikających ze spornego zwolnienia przy obliczaniu spornej dopłaty oraz aby różnica między prognozą utraconych przychodów a rzeczywiście utraconymi przychodami została zrekompensowana indywidualnie przez każdego operatora sieci.
128 Pozostałe argumenty skarżącej nie mogą podważyć tych ustaleń.
129 Po pierwsze, w odniesieniu do argumentu, zgodnie z którym kwota spornej dopłaty nie została ustalona przez państwo, lecz przez operatorów sieci przesyłowych, wystarczy przypomnieć, że – jak wskazała Komisja w motywie 37 zaskarżonej decyzji – na pierwszy rok stosowania systemu w decyzji BNetzA z 2011 r. ustalono początkową kwotę spornej dopłaty na 440 mln EUR, z czego szacunkowo 140 mln EUR przypadało na opłaty indywidualne stosowane wobec odbiorców antycyklicznych, a 300 mln EUR na sporne zwolnienie, a na drugi rok stosowania systemu we wspomnianej decyzji BNetzA ustalono bardzo szczegółową metodę obliczania dopłaty. Jak wynika z pkt 1 i 2 tej decyzji, a także z jej pkt 5.2, operatorzy sieci przesyłowych powinni byli ustalić z jednej strony spodziewane zmniejszenie przychodów wynikające ze zwolnienia w stosunku do całości opłat sieciowych, a z drugiej strony spodziewane zużycie w celu określenia wysokości spornej dopłaty na kilowatogodzinę, biorąc pod uwagę przychody uzyskane w przedostatnim roku. Ponadto, jak wskazała Komisja w motywie 39 zaskarżonej decyzji, zgodnie z decyzją BNetzA z 2011 r. operatorzy sieci przesyłowych musieli dostosowywać wysokość spornej dopłaty corocznie na podstawie rzeczywistych potrzeb finansowych w roku poprzednim.
130 Po drugie, należy oddalić argument, zgodnie z którym nie było mechanizmu prawnego zapewniającego całkowitą rekompensatę strat, w szczególności ze względu na niemożność przeniesienia kosztów spornej dopłaty w przypadku wierzytelności nieściągalnych. Zakwalifikowanie spornej dopłaty jako opłaty parafiskalnej wystarczy bowiem do uznania wpływów z tej opłaty za zasoby państwowe, przy czym nie jest konieczne, aby państwo zobowiązało się do zrekompensowania strat wynikających z nieuiszczenia tej dopłaty, w szczególności w przypadku wierzytelności nieściągalnych. Nawet jeśli, jak przyznaje Komisja, straty z tytułu wierzytelności nieściągalnych ponoszą finansowo operatorzy sieci dystrybucyjnych, należy zauważyć, że utrata przychodów spowodowana niewypłacalnością nie stanowi utraty przychodów w rozumieniu rozpatrywanego systemu i jest uzasadniona tym, że stosunki między operatorami sieci a ostatecznymi dłużnikami spornej dopłaty są stosunkami prywatnoprawnymi.
131 Po trzecie, co się tyczy argumentu, zgodnie z którym ze względu na wyłączne przeznaczenie zasobów generowanych przez sporną dopłatę państwo nie miało uprawnień do rozporządzania funduszami, co zgodnie z wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, pkt 76), wyklucza, by sporna dopłata oznaczała wykorzystanie zasobów państwowych, należy stwierdzić, że w pkt 76 tego wyroku istnienie wyłącznego przeznaczenia środków zostało ocenione w ramach badania przez państwo operatorów sieci, a nie w ramach badania opłaty parafiskalnej jak w niniejszym przypadku. W związku z tym argument ten zostanie zbadany w kontekście badania kontroli państwowej tych operatorów (zob. pkt 144, 145 poniżej). W każdym wypadku uznania spornej dopłaty za opłatę parafiskalną, jeżeli zostanie ona potwierdzona na podstawie powyższej oceny, nie podważa istnienie wyłącznego przeznaczenia zasobów. Przeciwnie, ta ostatnia okoliczność potwierdza, że mechanizm dopłaty jest regulowany przez przepisy państwowe.
132 W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że decyzja BNetzA z 2011 r. nakładająca na operatorów sieci dystrybucyjnych w sposób prawnie wiążący obowiązek pobrania spornej dopłaty od odbiorców końcowych, jako użytkowników systemu, stanowi opłatę parafiskalną lub obowiązkowe obciążenie w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 121 powyżej, a zatem wiąże się z wykorzystaniem zasobów państwowych.
3) W przedmiocie istnienia państwowej kontroli funduszy pobranych z tytułu dopłaty lub operatorów systemu
133 Jeśli chodzi o drugi element, a mianowicie istnienie państwowej kontroli nad funduszami pobieranymi z tytułu dopłaty lub nad operatorami sieci, należy zauważyć, że co prawda wbrew temu, co twierdzi Komisja, brak jest kontroli państwowej nad operatorami sieci zgodnie z zasadami określonymi przez Trybunał w wyroku z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), który zresztą dotyczył tych samych operatorów niemieckiej sieci energii elektrycznej. Okoliczność, że operatorzy ci podlegają obowiązkowi uzyskania zezwolenia lub certyfikacji oraz że posiadają koncesje, nie wystarcza bowiem do wykazania, że działają oni całkowicie pod kontrolą publiczną. Podobnie Trybunał wyjaśnił, że zwykła kontrola prawidłowego wykonania danego systemu nie jest w tym względzie wystarczająca (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, pkt 77–85).
134 Niemniej brak stałej kontroli publicznej nad operatorami sieci nie jest rozstrzygający w niniejszej sprawie, ponieważ istnieje kontrola państwowa nad funduszami, czyli nad całym mechanizmem pobierania i rozdziału spornej dopłaty (zob. także orzecznictwo przytoczone w pkt 89 powyżej).
135 W tym względzie należy przypomnieć, że decyzja BNetzA z 2011 r. zobowiązuje operatorów sieci do pobierania od użytkowników sieci, w tym od odbiorców końcowych, spornej dopłaty obliczonej przez BNetzA (za rok 2012) lub zgodnie z metodą określoną przez BNetzA (za rok 2013), a otrzymane przychody są wypłacane operatorom sieci przesyłowych jako rekompensata za dodatkowe koszty spowodowane spornym zwolnieniem. Ponadto strony są zgodne co do tego, że przychody uzyskane ze spornej dopłaty są przeznaczane wyłącznie na cele systemu przez rozpatrywane przepisy ustawowe i wykonawcze. W pkt 129 powyżej wskazano również, że zgodnie z decyzją BNetzA z 2011 r. operatorzy sieci otrzymali kwotę odpowiadającą dodatkowym kosztom powstałym na skutek spornego zwolnienia, ponieważ kwota spornej dopłaty jest dostosowana do wysokości zasobów wymaganych ze względu na sporne zwolnienie.
136 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że z jednej strony istnieje analogia między sporną dopłatą a dodatkowymi kosztami powstałymi wskutek spornego zwolnienia, a z drugiej strony operatorzy sieci działają jako zwykli pośrednicy w realizacji mechanizmu uregulowanego w całości przez przepisy państwowe (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 20 września 2019 r., FVE Holýšov I i in./Komisja, T‑217/17, niepublikowany, odwołanie w toku, EU:T:2019:633, pkt 115, 116).
137 Argumenty skarżącej nie mogą podważyć tego wniosku.
138 Po pierwsze, o ile okoliczność, że sporna dopłata jest pobierana w wykonaniu celów państwowych lub polityki państwa realizowanej poprzez decyzję BNetzA z 2011 r., sama w sobie nie jest elementem rozstrzygającym dla ustalenia istnienia kontroli państwowej, o tyle nie zmienia to faktu, że chodzi tu o jeden z elementów, z których wynika, że istnieje kontrola państwowa nad systemem pobierania i rozdziału spornej dopłaty.
139 Po drugie, argument, zgodnie z którym operatorzy sieci przesyłowych nie są organami upoważnionymi przez państwo do zarządzania wpływami ze spornej dopłaty, lecz uczestniczą wyłącznie w realizacji tego systemu, nie jest przekonujący. Zgodnie bowiem z orzecznictwem wyraźne „uprawnienie” nie jest konieczne w tym względzie, jeżeli na podstawie rozważań przedstawionych powyżej zostanie wykazane, że istnieje kontrola państwowa nad całym mechanizmem pobierania spornej dopłaty i rozdziału wygenerowanych środków. W sprawach, w których brak takiego „uprawnienia” państwa był bowiem elementem decydującym dla wykluczenia państwowego charakteru omawianych zasobów, istniał albo nałożony na przedsiębiorstwa prawa prywatnego zwykły obowiązek zakupu przy użyciu własnych zasobów finansowych (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 marca 2001 r., PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, pkt 58–61; z dnia 13 września 2017 r., ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, pkt 26, 30), albo brak zarówno obowiązkowego obciążenia klientów końcowych, jak i kontroli państwa nad środkami generowanymi przez przedmiotową opłatę (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, pkt 65–86).
140 Po trzecie, okoliczność, że operatorzy sieci przesyłowych są podmiotami prawa prywatnego i działają na podstawie stosunków prawnych prawa prywatnego, w szczególności w odniesieniu do ściągania wierzytelności związanych ze sporną dopłatą, bez korzystania z jakichkolwiek uprawnień wykonawczych, nie jest sama w sobie decydująca, gdyż istotne jest to, czy podmioty te zostały wyznaczone przez państwo w celu zarządzania zasobami państwowymi (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 grudnia 2013 r., Association Vent De Colère! i in., C‑262/12, EU:C:2013:851, pkt 20; z dnia 20 września 2019 r., FVE Holýšov I i in./Komisja, T‑217/17, niepublikowany, odwołanie w toku, EU:T:2019:633, pkt 126). Ponadto argument dotyczący tego, że jeden z operatorów sieci przesyłowych, TransnetBW, należał w większości do państwa, mimo że jest zasadny, nie ma w tym względzie znaczenia.
141 Po czwarte, prawdą jest, że zgodnie z orzecznictwem kontrola prawidłowego wykonania systemu przez władze publiczne nie wystarcza do wykazania istnienia kontroli nad podmiotami zarządzającymi lub nad rozpatrywanymi funduszami (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, pkt 77).
142 Niemniej w wyroku z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, pkt 82), Trybunał nie podważa swojego orzecznictwa, zgodnie z którym fundusze zasilane obowiązkowymi obciążeniami nałożonymi przez ustawodawstwo państwa członkowskiego, zarządzane i dzielone zgodnie z tym ustawodawstwem, można było uznać za zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, nawet jeśli są one zarządzane przez podmioty odrębne od władz publicznych (wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Association Vent De Colère! i in., C‑262/12, EU:C:2013:851, pkt 25), podkreśla jednak brak w tym drugim przypadku dwóch istotnych elementów, a mianowicie istnienia zasady całkowitego pokrycia obowiązku zakupu przez dane państwo członkowskie oraz faktu, że rozpatrywane kwoty zostały powierzone Caisse des dépôts et consignations, czyli osobie prawnej prawa publicznego działającej z upoważnienia państwa (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, pkt 83–85). Argument ten nie jest zatem przekonujący, jeśli na podstawie powyższych rozważań (zob. pkt 135 powyżej) wykazano, jak podnosi Komisja, że kontrola państwowa dotyczy całego mechanizmu pobierania spornej dopłaty i rozdziału wpływów pochodzących z dopłaty, w tym całkowitego pokrycia dodatkowych kosztów spowodowanych tą dopłatą.
143 Po piąte, argument, zgodnie z którym państwo nie gwarantuje pokrycia ewentualnych strat przychodów, ponieważ koszty dodatkowe mogą nie zostać przeniesione, a operatorzy zamkniętych sieci dystrybucyjnych są zobowiązani do przyznania spornego zwolnienia bez żadnego zwrotu, został oddalony w ramach kwalifikacji spornej dopłaty jako opłaty parafiskalnej (zob. pkt 130 powyżej).
144 Po szóste, jeśli chodzi o argument oparty na tym, że wyłączne przeznaczenie omawianych zasobów wyklucza wszelkie uprawnienia państwa do dysponowania funduszami generowanymi przez sporną dopłatę, prawdą jest, że w pewnych okolicznościach sąd Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 lipca 2008 r., Essent Netwerk Noord i in., C‑206/06, EU:C:2008:413, pkt 69; z dnia 15 maja 2019 r., Achema i in., C‑706/17, EU:C:2019:407, pkt 66; z dnia 11 grudnia 2014 r., Austria/Komisja, T‑251/11, EU:T:2014:1060, pkt 70) uznał przewidziane ustawowo wyłączne przeznaczenia zasobów za wskazówkę, że fundusze lub osoby zarządzające tymi funduszami znajdują się pod kontrolą publiczną, a zatem za wskazówkę wykorzystania zasobów państwowych, o tyle w innych okolicznościach Trybunał – nawet w wypadku wyłącznego przeznaczenia środków – wykluczył istnienie dominującego wpływu władz publicznych, a tym samym istnienie wykorzystania zasobów państwowych, przy braku uprawnienia do dysponowania funduszami, to jest możliwości odmiennego przeznaczenia tych funduszy przez władze publiczne (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, pkt 76).
145 Tymczasem należy wziąć pod uwagę, że w wyroku z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), w przeciwieństwie do wcześniejszego orzecznictwa, Trybunał zbadał ten element w celu dokonania oceny istnienia kontroli państwowej nad funduszami w sytuacji, w której wykluczył on obowiązkowy charakter obciążenia, uściślając przy tym, że wyłączne przeznaczenie zasobów miało raczej na celu wykazanie, w braku jakiegokolwiek innego dowodu przeciwnego, że państwo nie było właśnie w stanie rozporządzać tymi funduszami, to znaczy decydować o przeznaczeniu innym niż przewidziane rozpatrywane przepisy ustawowe. W związku z tym zamiast powrócić do wcześniejszego orzecznictwa, które ponadto zostało potwierdzone krótko potem w wyroku z dnia 15 maja 2019 r., Achema i in. (C‑706/17, EU:C:2019:407, pkt 66), Trybunał celowo ograniczył się do wskazania, że w braku innych elementów ten element sam w sobie nie jest rozstrzygający dla wykazania istnienia takiej kontroli.
146 W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z właściwym orzecznictwem sporna dopłata jest opłatą parafiskalną lub obowiązkowym obciążeniem, której wysokość została określona przez organ władzy publicznej (za rok 2012) lub zgodnie z metodą określoną przez ten organ (za rok 2013) i która realizuje cele interesu publicznego, że została nałożona na operatorów sieci według obiektywnych kryteriów i że była przez nich pobierana zgodnie z zasadami narzuconymi przez władze krajowe.
147 Wynika z tego, że sporne zwolnienie stanowi środek przyznany przy użyciu zasobów państwowych.
148 W tych okolicznościach należy oddalić drugą część zarzutu drugiego.
[…]
Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Covestro Deutschland AG pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3) Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 6 października 2021 r.
Podpisy