UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
6 päivänä lokakuuta 2021(*)
Valtiontuet – Puolan sähkömarkkinat – Kapasiteettimekanismi – Vastustamatta jättämistä koskeva päätös – Tukijärjestelmä – SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohta – Epäilyjen käsite – Asetuksen (EU) 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohta – Vakavat vaikeudet – SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta – Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020 – Asianomaisten osapuolten menettelylliset oikeudet – Perusteluvelvollisuus
Asiassa T-167/19,
Tempus Energy Germany GmbH, kotipaikka Berliini (Saksa),
T Energy Sweden AB, kotipaikka Göteborg (Ruotsi),
edustajinaan asianajajat D. Fouquet ja J. Derenne,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään K. Herrmann ja P. Němečková,
vastaajana,
jota tukevat
Puolan tasavalta, asiamiehenään B. Majczyna,
PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., kotipaikka Varsova (Puola), edustajinaan A. Ryan ja A. Klosok, solicitors, sekä asianajajat T. Janssens ja K. Bojarojć-Bartnicka,
Enel X Polska z o.o., kotipaikka Varsova, edustajinaan asianajajat V. Cannizzaro, S. Ventura ja L. Caroli,
sekä
Enspirion sp. z o.o., kotipaikka Gdańsk (Puola), edustajanaan asianajaja A. Czech,
väliintulijoina,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kanteesta, jolla vaaditaan kumottavaksi 7.2.2018 tehty komission päätös C(2018) 601 final olla vastustamatta Puolan kapasiteettimekanismiin liittyvää tukijärjestelmää sillä perusteella, että kyseinen järjestelmä soveltuu sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla (valtiontuki SA.46100 (2017/N)),
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. M. Collins sekä tuomarit V. Kreuschitz (esittelevä tuomari) ja G. Steinfatt,
kirjaaja: E. Coulon,
on antanut seuraavan
tuomion(1)
I Asian tausta
A Kantajat
1 Kantajat, Tempus Energy Germany GmbH- ja T Energy Sweden AB ‑yhtiöt (jäljempänä yhteisesti Tempus), myyvät sähkönkulutuksen hallinnassa sovellettavaa teknologiaa eli ”kysyntäjoustoa” yksityishenkilöille ja ammattilaisille erityisesti Saksan liittotasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan sähkömarkkinoilla.
2 Tempus tarjoaa asiakkailleen mahdollisuutta vähentää kustannuksia sähköntuotantoketjussa yhdistämällä kysyntäjoustoteknologiaa sähköntoimittajan tarjoamiin palveluihin. Tempus myy sähköä asiakkailleen ja auttaa näitä siirtämään sen osan sähkönkulutuksestaan, joka ei ole sidottu aikaan, ajankohtiin, jolloin tukkuhinnat ovat alhaalla joko kysynnän vähäisyyden vuoksi tai siksi, että uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä on runsaasti tarjolla, jolloin se on edullisempaa. (T-793/14, 2 kohta)
B Hallinnollinen menettely ja riidanalainen päätös
3 Tempus vaatii kanteessaan kumoamaan 7.2.2018 annetun Euroopan komission päätöksen C(2018) 601 final olla vastustamatta Puolan kapasiteettimekanismiin liittyvää tukijärjestelmää (jäljempänä tukijärjestelmä), jonka perusteella kapasiteetin tarjoajille maksetaan vuosittain neljä miljardia Puolan złotya (PLN) kymmenen vuoden ajan, sillä perusteella, että kyseinen järjestelmä soveltuu sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla (valtiontuki SA.46100 (2017/N)) (jäljempänä riidanalainen päätös). (kannekirjelmän liite A.1)
[– –]
C Tukijärjestelmä
10 Tukijärjestelmällä luodaan kapasiteettimekanismi eli ‑markkinat, joilla on tarkoitus kattaa odotettu kysynnän ja kapasiteetin välinen ero ja siten taata toimitusvarmuus kestävällä tavalla Puolan sähkömarkkinoilla, kun otetaan huomioon Puolan viranomaisten arvio, jonka mukaan tuotannon resurssien tai tuotantokapasiteetin riittävyys kyseisillä markkinoilla saattaa saavuttaa kriittisen tason vuonna 2020. Kyseisten viranomaisten mukaan on tarkemmin sanoen niin, että kun entisiä tuotantoyksiköitä on laajassa ohjelmassa asteittain poistettu käytöstä ja siirretty reserviin vuoteen 2020 asti, odotettavissa on kapasiteettipulaa, jota pelkät markkinavoimat eivät pysty kattamaan, mitä kuvaillaan ”puuttuvien tulojen ongelmaksi” (missing money problem) (riidanalaisen päätöksen 6–8 kohta). Tämän markkinahäiriön (market failure) osoittamiseksi Puolan viranomaiset tukeutuivat erityisesti kapasiteetin riittävyyttä koskeviin PSE:n tietoihin ja keskipitkän aikavälin ennusteisiin (jäljempänä PSE:n kapasiteetin riittävyyttä koskeva arvio) (vastineen liite B.1), joissa ennakoitiin pääpiirteissään tehovajeen ylittävän vuosina 2020, 2025 ja 2030 luotettavuusstandardin, jossa tehovajeen odotusarvo on kolme tuntia vuodessa (reliability standard of a Loss of Load Expectation (LoLE) [of] 3 hours per annum) (jäljempänä kyseessä oleva luotettavuusstandardi) ja joka vastaa 99,97 prosentin toimitusvarmuuden tasoa (riidanalaisen päätöksen 31 kohta). Tämän arvion perustana olevat tiedot toimitettiin sähkön siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaiselle verkostolle (European Network of Transmission System Operators for Electricity, jäljempänä ENTSO-E) käytettäväksi sen vuoden 2017 raportissa ”Mid-term Adequacy Forecast (MAF) 2017” (jäljempänä MAF 2017 ‑raportti) (ei liitetty asiakirja-aineistoon, mutta saatavilla osoitteessa https://eepublicdownloads.azureedge.net/clean-documents/sdc-documents/MAF/MAF_2017_report_for_consultation.pdf), ja PSE:n ennusteista tehtiin riippumaton tarkastus, jonka toteutti konsulttiyhtiö (Compass Lexecon, vastineen liite B.2 – luottamuksellinen yleisöön nähden) (riidanalaisen päätöksen 9–13 kohta). Kuten riidanalaisen päätöksen 15 ja 16 kohdasta ilmenee, Puolan viranomaiset sitoutuivat tehostamaan hintasignaaleja niukkuusjaksojen aikana joukolla toimenpiteitä, joihin kuuluu vakuutus siitä, että kysyntäjoustoa soveltavat toimijat voivat 1.1.2021 alkaen osallistua sähkön tukkumarkkinoille ja tasesähkömarkkinoille samalla tavoin kuin muut markkinaosapuolet (riidanalaisen päätöksen 16 kohdan f alakohta).
11 Kapasiteettimarkkinoiden hallinnointi kuuluu PSE:lle, jonka päätehtäviin kuuluu keskitetysti hallinnoitujen huutokauppojen järjestäminen tarvittavan kapasiteetin tarjoamiseksi. Kyseiset huutokaupat ovat periaatteessa avoinna nykyisille ja uusille tuottajille, kysyntäjoustoa soveltaville toimijoille ja varastointia harjoittaville toimijoille, jotka ovat sijoittautuneet Puolaan tai viereisten eurooppalaisten siirtoverkonhaltijoiden vastuualueille (riidanalaisen päätöksen 4 kohta). Hyväksytyille tarjoajille maksetaan kapasiteettisopimuksen voimassaoloaikana kiinteää korvausta (jäljempänä kapasiteettikorvaukset) vastineeksi siitä, että ne sitoutuvat tarjoamaan PSE:n pyynnöstä kapasiteettia sähköverkkoa kuormittavien kulutuspiikkien aikana (jäljempänä kapasiteettivelvoite). Elleivät hyväksytyt tarjoajat tarjoa kapasiteettivelvoitteensa mukaista energiamäärää, niille voidaan määrätä taloudellisia seuraamuksia. Kapasiteettikorvaukset rahoitetaan sähköntoimituksista kannettavilla maksuilla (jäljempänä kapasiteettimaksu), jotka kerätään loppukäyttäjiltä vuosittaisen sähkönkulutuksen tai ”tiettyyn aikaan päivästä” kulutetun sähkön perusteella (kannekirjelmän 4, 32, 33 ja 45 kohta; ks. myös kapasiteettimarkkinoista annetun Puolan lain 70 §:n 1 momentti)
[– –]
13 Puolan kapasiteettimekanismi perustettiin kapasiteettimarkkinoista 8.12.2017 annetulla lailla (Ustawa o rynku mocy, jäljempänä laki) (Dz. U. 2018, 9 kohta), joka tuli voimaan 18.1.2018. (kannekirjelmän liitteet A.5 ja A.6 – englanninkielinen versio) Puolan energiaministeri antoi kyseisen lain 34 §:n nojalla täytäntöönpanoasetuksia, joissa täsmennetään kapasiteettimarkkinoiden toimintaa sääntelevät säännökset. Puolan energia-alan sääntelyviraston (Urzęd Regulacji Energetyki) pääjohtaja hyväksyi nämä täytäntöönpanoasetukset 30.3.2018. Puolan energiaministeri antoi 24.8.2018 täytäntöönpanoasetuksen huutokauppojen parametreista toimituskaudelle 2021–2023. (kannekirjelmän liitteet A.7 ja A.8 – ei saatavilla englanniksi) (kannekirjelmän 32 kohta)
14 Lain tarkoituksena on taata kuluttajille sähkön toimitusvarmuus keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä mahdollisimman alhaisin kustannuksin ja syrjimättömällä ja kestävällä tavalla (lain 1 §:n 2 momentti). Puolan kapasiteettimarkkinoiden tarkoituksena on perustaa kapasiteettivelvoitteita ja neuvotella niistä; tällä tarkoitetaan toimijalle asetettavaa velvoitetta taata kapasiteetin tarjonta toimituskauden aikana sekä sen tosiasialliset toimitukset hätätilanteissa. Kapasiteetti voidaan asettaa saataville joko tuottamalla ja tarjoamalla sähköä tai, mikäli kyseessä on kysyntäjoustoa soveltava toimija, vähentämällä kysyntää sähköverkkoa kuormittavien kulutuspiikkien aikana. Ennen kapasiteettivelvoitteiden myöntämiseksi järjestettäviä huutokauppoja toteutetaan rekisteröinti- ja sertifiointimenettely (lain 11–28 §; riidanalaisen päätöksen 20–26 kohta), jossa on kysyntäjoustoa soveltavien toimijoiden sertifiointiin liittyviä erityispiirteitä (riidanalaisen päätöksen 27 ja 28 kohta). Kapasiteetin tarjoajat osallistuvat huutokauppoihin ja Puolan kapasiteettimarkkinoille kapasiteettimarkkinayksiköiden muodossa; nämä voivat olla erityisesti tuotannon kapasiteettimarkkinayksiköitä tai kysyntäjoustoa harjoittavia kapasiteettimarkkinayksiköitä, ja ne voivat koostua yhdestä tai useasta fyysisestä yksiköstä, jotka ovat liittyneet ryhmäksi vastatakseen tarjouspyyntöön (lain 16 §; riidanalaisen päätöksen 17 kohta). Jotta fyysiset tuotantoyksiköt tai kysyntäjoustoa soveltavat yksiköt, myös ulkomaiset, voitaisiin katsoa kapasiteettimarkkinayksiköiksi, niiden (nettomääräisen) kapasiteetin on oltava vähintään 2 megawattia (MW) (lain 16 §:n 1 momentin 1, 2, 5 ja 6 alakohta). Fyysisten tuotantoyksiköiden tai kysyntäjoustoa harjoittavien yksiköiden, myös ulkomaisten, muodostamien ryhmien enimmäiskapasiteetti on 50 MW, eikä yksittäisen fyysisen yksikön (nettomääräinen) kapasiteetti saa ylittää 10 MW:n enimmäisrajaa (lain 16 §:n 1 momentin 3, 4, 7 ja 8 alakohta). (kannekirjelmän 34–36 kohta, joissa kuitenkin esitetään asian kannalta merkitykselliset säännökset puutteellisesti)
[– –]
III Oikeudellinen arviointi
A Tutkittavaksi ottaminen
[– –]
35 Aluksi on syytä muistaa, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan sen neljännen kohdan mukaan, jota saman perussäännön 53 artiklan nojalla sovelletaan oikeuskäsittelyihin unionin yleisessä tuomioistuimessa, väliintulokirjelmässä saadaan esittää vain pääasian asianosaisen vaatimuksia tukevia vaatimuksia. Lisäksi väliintulijan on unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 142 artiklan 3 kohdan mukaan hyväksyttävä asia sellaisena kuin se on väliintulohetkellä. Vaikka nämä säännökset siis eivät olekaan esteenä sille, että väliintulija esittää uusia tai sen tukeman pääasian asianosaisen perusteluista poikkeavia perusteluja, kyseiset perustelut eivät saa muuttaa oikeudenkäynnin kohdetta (ks. tuomio 20.3.2013, Andersen v. komissio, T-92/11, ei julkaistu, EU:T:2013:143, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. tältä osin myös tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T-578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36 Unionin tuomioistuin ei ole vielä lausunut siitä, voiko väliintulija vedota kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumiseen silloin, kun asianosainen ei ole vedonnut siihen, ja jääkö tällainen oikeudenkäyntiväite pääasian asianosaisen vaatimusten määrittämän oikeudenkäynnin kohteen ulkopuolelle vai ei (tuomio 10.11.2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital v. komissio, C-449/14 P, EU:C:2016:848, 121 kohta, ja tuomio 4.4.2020, Unkari v. komissio, C-456/18 P, EU:C:2020:421, 22–24 kohta). Koska oikeudenkäyntiväite kuitenkin kuuluu ehdottomiin prosessinedellytyksiin, unionin yleinen tuomioistuin joutuu joka tapauksessa tutkimaan sen omasta aloitteestaan (ks. tältä osin tuomio 9.6.2016, Magic Mountain Kletterhallen ym. v. komissio, T-162/13, ei julkaistu, EU:T:2016:341, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ja tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T-578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37 Mitä tulee SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuun asiavaltuuteen, on todettava, että toisin kuin Puolan tasavalta sekä PGE ja Enspirion väittävät, Tempus on SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu osapuoli, jota asia koskee, eli asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettu asianomainen osapuoli. Tempuksen kanne kaikkine sen tueksi esitettyine kanneperusteineen ja väitteineen, joilla on pyritty osoittamaan, että komissiolla olisi pitänyt olla epäilyjä tai sen olisi pitänyt havaita vakavia vaikeuksia, joiden johdosta se olisi ollut velvollinen aloittamaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn, on siis otettava tutkittavaksi siltä osin kuin sen tarkoituksena on suojata niitä menettelyllisiä oikeuksia, joita Tempuksella kanteen mukaan on kyseisen säännöksen nojalla (ks. tältä osin tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, 59 ja 63–65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio, C-817/18 P, EU:C:2020:637, 81 kohta, ja tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T-578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 45, 46 ja 49 kohta).
38 Asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdassa määritellään näet käsitteen ”asianomainen osapuoli”, joka on samansisältöinen SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun osapuolen, jota asia koskee, käsitteen kanssa, tarkoittavan etenkin ”henkilöä, yritystä tai yritysten yhteenliittymää, jonka etuihin tuen myöntäminen voi vaikuttaa, erityisesti tuensaajaa, kilpailevia yrityksiä ja alan järjestöjä”. Ilmauksen ”erityisesti” käyttö osoittaa, että kyseisen säännöksen sisältämä luettelo henkilöistä, jotka voidaan määritellä asianomaisiksi osapuoliksi, ei ole tyhjentävä, joten käsite viittaa ennalta määrittelemättömään henkilöryhmään (ks. tältä osin tuomio 14.11.1984, Intermills v. komissio, 323/82, EU:C:1984:345, 16 kohta; tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, 63 kohta, ja tuomio 13.6.2019, Copebi, C-505/18, EU:C:2019:500, 34 kohta).
39 Tämän määritelmän huomioon ottaen unionin tuomioistuimet ovat tulkinneet asianomaisen osapuolen käsitettä laajasti. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdassa ei suljeta pois sitä, että yritys, joka ei ole suoraan tuensaajan kanssa kilpaileva yritys, katsotaan asianomaiseksi osapuoleksi, jos se väittää, että tuen myöntäminen voi vaikuttaa sen etuihin, ja että tätä varten riittää, kun yritys osoittaa oikeudellisesti riittävällä tavalla, että tuella saattaa olla konkreettinen vaikutus sen asemaan (ks. tältä osin tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, 63–65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Myös ammattijärjestö voidaan katsoa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuksi osapuoleksi, jota asia koskee, jos se osoittaa, että tuen myöntäminen saattaa vaikuttaa sen itsensä tai sen jäsenten intresseihin, edellyttäen, että kyseinen ammattijärjestö osoittaa oikeudellisesti riittävällä tavalla, että tuella saattaa olla konkreettinen vaikutus sen asemaan tai niiden jäsenten asemaan, joita se edustaa (ks. tältä osin tuomio 9.7.2009, 3F v. komissio, C-319/07 P, EU:C:2009:435, 33 kohta).
40 Näin ollen PGE:n ja Puolan tasavallan väite, jonka mukaan Tempusta ei ole perusteltua katsoa osapuoleksi, jota asia koskee, koska se ei ”kilpaile suoraan” tuensaajan kanssa Puolan kapasiteettimarkkinoilla eikä ole laatinut riittävän konkreettisia suunnitelmia mainituille markkinoille tulemiseksi, ei voi menestyä. Tempus on osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, että tukijärjestelmä voi vaikuttaa sen intresseihin ja että sekä sopimusten että kapasiteettikorvausten myöntämisellä saattaa olla konkreettinen vaikutus sen asemaan. Se on uskottavasti selostanut olevansa vähintäänkin potentiaalinen kilpailija Puolan kapasiteettimarkkinoilla, koska se on vakaasti päättänyt tulla niille lähitulevaisuudessa ja on kykenevä itse tekemään niin ja koska tukijärjestelmä asettaa esteitä, jotka vaikeuttavat markkinoille tuloa (ks. potentiaalisen kilpailun käsitteen osalta tuomio 30.1.2020, Generics (UK) ym., C-307/18, EU:C:2020:52, 36–58 kohta). Lisäksi Tempuksen asema aktiivisena toimijana viereisillä Saksan ja Ruotsin sähkömarkkinoilla vahvistaa sen aseman asianomaisena osapuolena, sillä Tempus pystyy sen ansiosta osallistumaan Puolan kapasiteettimarkkinoille rajayhdysjohtojen haltijoiden välityksellä ja Ruotsin markkinoiden osalta myös markkinoiden yhteenkytkentämekanismin avulla (ks. edellä 9 kohta). Tätä arviota ei horjuta se, että Tempus ei osallistunut sen enempää kansallisiin kuulemismenettelyihin kuin komission ilmoitusta edeltävään menettelyyn ja alustavaan tutkintamenettelyynkään, sillä jälkimmäisissä menettelyissä sillä ei ylipäätään ole omia menettelyllisiä oikeuksia, joiden nojalla se olisi voinut esittää huomautuksia, kuten komissio on aivan oikein korostanut.
41 Joka tapauksessa pelkästään se, että Tempus Energy Germanyn perustamiskirja on päivätty 26.7.2018 eli yli viisi kuukautta riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeen, joten sen olisi ollut väistämättä mahdotonta osallistua samana päivänä annetulla aloittamispäätöksellä aloitettuun muodolliseen tutkintamenettelyyn, ei vaikuta sen kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin. Koska T Energy Sweden, jonka kanssa se nosti yhteisesti käsiteltävänä olevan kanteen, on asianomainen osapuoli ja sillä on edellä 39 kohdassa viitatussa oikeuskäytännössä tarkoitettu asiavaltuus, Tempus Energy Germanyn asiavaltuutta ei ole tarpeen tutkia erikseen (ks. tältä osin tuomio 9.6.2016, Magic Mountain Kletterhallen ym. v. komissio, T-162/13, ei julkaistu, EU:T:2016:341, 40 ja 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ja tuomio 20.9.2019, Port de Bruxelles ja Région de Bruxelles-Capitale v. komissio, T-674/17, ei julkaistu, EU:T:2019:651, 36 kohta).
42 Kanne on näin ollen otettava tutkittavaksi.
B Asiakysymys
1. Oikeusriidan kohde ja aineellisen laillisuuden tutkiminen
43 Tempus esittää kanteensa tueksi kaksi kumoamisperustetta.
44 Ensimmäinen kumoamisperuste koskee sitä, että komissio olisi laiminlyönyt velvoitteensa aloittaa muodollinen tutkintamenettely ja siten loukannut niitä menettelyllisiä oikeuksia, joita Tempuksella on asianomaisena osapuolena SEUT 108 artiklan 2 kohdan ja asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdan nojalla. Kyseinen kumoamisperuste jakautuu kahteen pääosaan, joista erityisesti jälkimmäinen sisältää useita haaroja, alihaaroja ja väitteitä, joilla pyritään osoittamaan sellaisten oikeuskäytännössä tarkoitettujen vakavien vaikeuksien tai asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen epäilyjen olemassaolo, jotka komission olisi pitänyt ottaa huomioon alustavassa tutkinnassaan.
45 Toinen kumoamisperuste koskee sitä, että komissio olisi rikkonut SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa määrättyä perusteluvelvollisuuttaan.
46 Mitä tulee ensimmäiseen kumoamisperusteeseen ja siihen, miten laajaa laillisuusvalvontaa unionin yleisen tuomioistuimen on siltä osin harjoitettava, on syytä muistaa, että SEUT 108 artiklan 3 kohdassa ja asetuksen 2015/1589 4 artiklassa säädetään ilmoitettujen tukitoimenpiteiden alustavasta tutkintavaiheesta. Tämän vaiheen päätyttyä komissio toteaa, että kyseinen toimenpide ei ole tuki tai että se kuuluu SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Jälkimmäisessä tapauksessa kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille joko ei ole tai on epäilyjä (ks. tältä osin tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, 43 kohta).
47 Kun komissio tekee alustavan tutkintavaiheen päätyttyä päätöksen, jossa se toteaa – kuten tässä tapauksessa –, että valtion toimenpide ei ole sisämarkkinoille soveltumatonta tukea, se kieltäytyy implisiittisesti aloittamasta muodollista tutkintamenettelyä. Tätä periaatetta sovelletaan yhtä lailla silloin, kun tämä päätös tehdään siitä syystä, että komissio katsoo tuen soveltuvan sisämarkkinoille asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti eli tekee nk. vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen, kuin silloin, kun se katsoo, että toimenpide ei kuulu SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan eikä ole saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdan nojalla valtiontukea (ks. tuomio 19.6.2019, Ja zum Nürburgring v. komissio, T-373/15, EU:T:2019:432, 111 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. tältä osin myös tuomio 16.3.2021, komissio v. Puola, C-562/19 P, EU:C:2021:201, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä sitä vastoin ilmenee, että silloin, kun komissio ei ole SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisessa menettelyssä suoritetun ensimmäisen tutkinnan perusteella vakuuttunut siitä, että valtion tukitoimenpide ei ole SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, tai siitä, että jos se katsotaan tueksi, se on EUT-sopimuksen mukainen, tai kun komissio ei ole kyseisessä menettelyssä pystynyt ratkaisemaan kyseisen toimenpiteen sisämarkkinoille soveltuvuuden arvioinnissa ilmenneitä vakavia vaikeuksia, mainittu toimielin on velvollinen aloittamaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn, eikä sillä ole tältä osin harkintavaltaa. Tämä velvoite vastaa asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdassa vahvistettua velvoitetta, jonka nojalla komission on aloitettava SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely silloin, kun kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on epäilyjä (ks. tältä osin tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T-578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49 Vakavien vaikeuksien käsite vastaa epäilyjen käsitettä (ks. tuomio 9.9.2020, Kerkosand v. komissio, T-745/17, EU:T:2020:400, 106 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja on luonteeltaan objektiivinen. Tällaisten vaikeuksien olemassaoloa on arvioitava ottamalla huomioon sekä olosuhteet, joiden vallitessa komissio teki päätöksensä alustavan tutkinnan päätteeksi, että komission perusteluinaan käyttämät arviot. Tästä seuraa, että asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohtaan perustuvan vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen laillisuus riippuu siitä, olisiko komissiolla ilmoitettua toimenpidettä koskevassa alustavassa tutkintavaiheessa tosiasiallisesti tai mahdollisesti käytettävissä olleiden tietojen ja selvityksen arvioinnin pitänyt objektiivisesti herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, sillä tällaisten epäilyjen vuoksi on aloitettava muodollinen tutkintamenettely, johon saman asetuksen 1 artiklan h alakohdassa tarkoitetut asianomaiset osapuolet voivat osallistua (ks. tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio, C-817/18 P, EU:C:2020:637, 79 ja 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. tältä osin myös tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T-578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50 Oikeuskäytännössä on tältä osin vielä täsmennetty, että tällaisen päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava niiden tietojen perusteella, joita komissiolla saattoi olla käytettävissään päätöksen antamisajankohtana, kun muistetaan, että tietoja, jotka komissiolla ”saattoi olla käytettävissään”, ovat ne tiedot, jotka näyttivät merkityksellisiltä suoritettavan arvioinnin kannalta ja jotka komissio olisi voinut pyytää toimitettaviksi alustavan tutkintavaiheen aikana (ks. tältä osin tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice, C-300/16 P, EU:C:2017:706, 70 ja 71 kohta).
51 Kantajan on näytettävä toteen vakavien vaikeuksien tai epäilyjen olemassaolo. Kantaja voi todistaa sen useilla yhtäpitävillä viitteillä, etenkin tuomalla esiin ja osoittamalla, että komission alustavassa tutkintamenettelyssä suorittama tutkimus oli riittämätön tai epätäydellinen (ks. tältä osin tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio, C-817/18 P, EU:C:2020:637, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ja tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T-578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 59 ja 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
52 Ensimmäisen kanneperusteen perusteluja on tarkasteltava näiden oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden valossa.
2. Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee sitä, että komissio laiminlöi velvoitteensa aloittaa muodollinen tutkintamenettely SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisesti
[– –]
a) Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee menettelyn kulkua ja kestoa koskevien epäilyjen olemassaoloa
[– –]
1) Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
63 Aluksi on tärkeää todeta, että Tempuksen ensimmäisen kanneperusteensa ensimmäisessä osassa esittämät perustelut tukeutuvat pitkälti tuomion 15.11.2018, Tempus Energy ja Tempus Energy Technology v. komissio (T-793/14, EU:T:2018:790), 78–115 kohdassa esitettyihin näkökohtiin. Mainitun tuomion 90 ja 91 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on kylläkin katsonut, että ilmoitusta edeltävän vaiheen tarkoituksena ei ollut arvioida merkittävän, monimutkaisen ja uudenlaisen toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille ja että komissio ei voinut sekoittaa toisiinsa mahdollista edeltävää ilmoituksen valmisteluvaihetta ja ilmoituksen tutkintaa, joka on ensin alustava ja tarvittaessa sitten muodollinen, jos tutkinta on välittämätön, jotta komissio voi kerätä kaikki tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arvioimiseksi tarvitsemansa tiedot ja koota tätä varten asianomaisten huomautukset.
64 Edellä esitetystä ei kuitenkaan ilmene, että komission odotettaisiin yleisesti pidättäytyvän arvioimasta edes alustavasti tukihankkeen soveltuvuutta sisämarkkinoille ilmoitusta edeltävässä vaiheessa. Tämä toteamus vastaa komission laatimien ja julkaisemien niiden käytännesääntöjen 11, 12 ja 16 kohdan sisältöä, joilla komissio rajoitti oman harkintavaltansa käyttöä menettelyjensä järjestämisessä (ks. tältä osin tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio, C-817/18 P, EU:C:2020:637, 100 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); mainittujen kohtien olennaisen sisällön mukaan ilmoitusta edeltävän vaiheen tarkoituksena on nimenomaan se, että komission yksiköt ja asianomainen jäsenvaltio voivat myös aivan uudenlaisissa tai erittäin monimutkaisissa asioissa ratkaista keskeisiä kilpailuongelmia, toteuttaa taloudellisen analyysin ja tarvittaessa hyödyntää ulkopuolista asiantuntemusta, jotta voidaan osoittaa ”suunnitellun hankkeen soveltuvuus yhteismarkkinoille”. Tältä osin Puolan tasavalta ja Enel X tuovat aivan oikein esille, että kyseisen vaiheen aikana komission on välttämättä voitava arvioida näitä tietoja sen määrittämiseksi, ovatko ne riittäviä, jotta komissio voi niiden pohjalta suorittaa muodollisen ilmoituksen jälkeen täydellisen tutkimuksen ehdotetun tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, kun komissio ei muussa tapauksessa eli käytännesääntöjen 16 kohdan vastaisesti toimiessaan edes kykenisi esittämään tässä tarkoituksessa kansallisille viranomaisille mainitusta hankkeesta epävirallista alustavaa arviota, joka ei ole sitova.
65 Tempus myöntää, ettei se moiti komissiota siitä, että tämä olisi suorittanut liian pitkän tutkimuksen ilmoitetusta tukijärjestelmästä Puolan viranomaisten antaman täydellisen ilmoituksen jälkeen aloitetussa alustavassa tutkintamenettelyssä, joka kesti vain kaksi kuukautta, kuten asetuksen 2015/1589 4 artiklan 5 kohdassa säädetään, mutta katsoo, että ilmoitusta edeltävän vaiheen väitetysti kohtuuton kesto on merkki epäilyjen tai vakavien vaikeuksien olemassaolosta. On kuitenkin todettava, että vaikka komissio ei voi käyttää väärin ilmoitusta edeltävää vaihetta välttääkseen alustavan tutkintamenettelyn etenkin ajalliset rajoitukset tai jopa kiertääkseen sitä (ks. edellä 63 kohdassa viitattu oikeuskäytäntö tapauksessa, jossa päätösluonnos oli jo valmis ilmoituksen antamisajankohtana), monimutkaisissa tapauksissa ilmoitusta edeltävä yhteydenpito saattaa poikkeuksellisesti kestää useita kuukausia (ks. käytännesääntöjen 14 kohta).
66 Unionin yleinen tuomioistuin arvioi, että nyt käsiteltävässä asiassa ei voida katsoa, että ilmoitusta edeltävän vaiheen noin vuoden mittainen kesto osoittaisi tällaisen väärinkäytöksen tapahtuneen tai että tämä kesto olisi viite epäilyistä, vaikka tapaus onkin monimutkainen. Tempus itse katsoo paradoksaalisesti, että tukijärjestelmä oli niin monimutkainen, että se vaati perusteellisen tutkinnan muodollisessa tutkintamenettelyssä. Käytännesääntöjen 14 kohdan mukaan kuitenkin tällaisessa monimutkaisessa tapauksessa komissio saattoi oikeutetusti ylittää suuntaa-antavan kahden kuukauden määräajan ja jatkaa ilmoitusta edeltävää vaihetta ”useita kuukausia” taatakseen, että jäsenvaltio antaa täydellisen ilmoituksen, jonka ansiosta komissio voi toteuttaa alustavan tutkintansa täydellisin tiedoin. Esillä olevassa asiassa näet lakiluonnos ei vielä ilmoitusta edeltävässä vaiheessa ollut lopullinen, kuten komissio toteaa, vaan sen piti vielä läpäistä useita lainsäädäntöprosessin vaiheita Puolassa, mukaan lukien julkinen kuuleminen, ennen kuin Puolan parlamentti lopulta hyväksyi sen 8.12.2017 eli vain kaksi päivää siitä tehdyn muodollisen ilmoituksen jälkeen. Puolan viranomaiset olivatkin valtiontukia koskevien sääntöjen noudattamiseksi toimineet käytännesääntöjen 10–18 kohdassa esitettyjen suositusten mukaisesti ja ryhtyneet ilmoitusta edeltävään yhteydenpitoon komission kanssa varhaisessa sisäisen päätöksentekoprosessinsa vaiheessa voidakseen ottaa huomioon kyseisen toimielimen kannanotot koko prosessin aikana ja varmistaakseen, että hanke, josta ilmoitus lopulta annetaan, voi täyttää SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa ja valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020 annetuissa suuntaviivoissa (EUVL 2014, C 200, s. 1, jäljempänä suuntaviivat) asetetut soveltuvuusperusteet. Esillä olevan asian kaltaisessa tilanteessa, jossa muita viitteitä väärinkäytöksistä ei ole (ks. jäljempänä 67 ja 68 kohta), tällaisen Puolan viranomaisten ja komission yhteistyöhön perustuvan lähestymistavan, jonka taustalla on SEU 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu vilpittömän yhteistyön periaate, ei näin ollen voida itsessään katsoa antavan aihetta epäilyihin tai vakaviin vaikeuksiin.
67 Lisäksi komissio ja väliintulijat väittävät aivan oikein, että toisin kuin Yhdistyneen kuningaskunnan kapasiteettimarkkinoita koskevassa menettelyssä, joka oli kyseessä tuomiossa 15.11.2018, Tempus Energy ja Tempus Energy Technology v. komissio (T-793/14, EU:T:2018:790, 101–105 kohta), ei nyt käsiteltävässä asiassa ole viitteitä siitä, että sen enempää kansallisen tason menettelyssä kuin komission menettelyssäkään ja erityisesti siinä julkisessa kuulemisessa, jonka Puolan viranomaiset käynnistivät lakiluonnoksesta ilmoitusta edeltävän vaiheen jälkeen, osapuolet, joita asia koskee, ja etenkään kysyntäjoustoa soveltavat toimijat olisivat kyseenalaistaneet suunnitellun tukijärjestelmän. Tempus itse ei väitä osallistuneensa kyseiseen kuulemiseen tai esittäneensä komissiolle huomautuksia tai kantelua, toisin kuin mainitun, Yhdistyneen kuningaskunnan kapasiteettimarkkinoita koskevan asian kantajat UK Demand Response Associationin (Yhdistyneen kuningaskunnan kysyntäjoustoyhdistys, jäljempänä UKDRA) jäsenten ominaisuudessa tekivät.
68 Tältä osin Tempuksella ei ole perusteita vedota osapuolten, joita asia koskee, menettelyllisten takeiden puuttumiseen ilmoitusta edeltävässä vaiheessa ja alustavassa tutkintavaiheessa, sillä varovaisen ja huolellisen toimijan, joka haluaa tulla kansallisille sähkömarkkinoille, joilla on meneillään merkittävä uudistus, odotetaan toteuttavan kaikki kaupallisten etujensa turvaamiseen tarvittavat toimet toimivaltaisten viranomaisten suuntaan, kuten Yhdistyneen kuningaskunnan kapasiteettimarkkinoita koskevan asian kantajat olivat tehneet. Komissio pystyi siis alustavassa tutkinnassaan paitsi tukeutumaan alakohtaiseen selvitykseensä, joka koski yhdentoista jäsenvaltion kapasiteettimarkkinoita ja sisälsi jo Puolan, myös yksityiskohtaisten vastalauseiden puuttuessa luottamaan sen julkisen kuulemisen tuloksiin, jossa osapuolet, joita asia koskee, mukaan lukien puolalaiset kysyntäjoustoa soveltavat toimijat, kuten väliintulijat Enel X ja Enspirion, olivat esittäneet lukuisia huomautuksia. Tämän lisäksi komissio oli jo kartuttanut kokemustaan arvioidessaan Yhdistyneen kuningaskunnan kapasiteettimarkkinoita, joiden asetelmassa on Tempuksen omien toteamustenkin mukaan tiettyjä yhtäläisyyksiä Puolan kapasiteettimarkkinoiden kanssa.
[– –]
71 On myös niin, että toisin kuin Tempus väittää, tukijärjestelmästä myönnettävän tuen laajuutta tai määrää ei itsessään voida katsoa viitteeksi epäilyistä tai vakavista vaikeuksista. Tältä osin komissio toteaa perustellusti, että kuten myös käytännesääntöjen 10–18 kohdasta ilmenee, melko laajoja, monimutkaisia tai uudenlaisiakin tukihankkeita on lähtökohtaisesti kohdeltava menettelyssä samalla tavalla kuin muita, suppeampia hankkeita, sillä EU-sopimuksen määräyksissä, asetuksen 2015/1589 säännöksissä ja mainituissa käytännesäännöissä ei tehdä tältä osin eroa.
72 Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee menettelyn kulkuun ja sen kestoon liittyvien epäilyjen olemassaoloa, on siis hylättävä perusteettomana.
[– –]
b) Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa, joka koskee riidanalaisen päätöksen sisältöön liittyvien epäilyjen olemassaoloa
1) Alustavat toteamukset
i) Väitetyt suuntaviivojen säännöksiin liittyvät epäilyt tai vakavat vaikeudet
75 Ensimmäisen kanneperusteensa toisessa osassa Tempus väittää olennaisesti, että kuten riidanalaisen päätöksen perustelujen vertailu Puolan kapasiteettimarkkinoista saatavilla oleviin tietoihin osoittaa, komissiolla olisi pitänyt olla epäilyjä tai sen olisi pitänyt havaita vakavia vaikeuksia tukijärjestelmän soveltuvuudesta sisämarkkinoille, kun otetaan huomioon SEUT 107 artiklan 3 kohta luettuna yhdessä asian kannalta merkityksellisten säännösten, etenkin suuntaviivojen 3.9 jakson, kanssa. Tempuksen mukaan komissio ei kuitenkaan tutkinut eikä pyytänyt huolellisesti ja puolueettomasti kaikkia asian kannalta merkityksellisiä tietoja hälventääkseen nämä epäilyt. Komission arviointi oli Tempuksen mukaan erityisesti riittämätön ja epätäydellinen ensinnäkin yhteisen edun mukaisen tavoitteen ja valtiontuen tarpeen osalta (ensimmäinen haara), toiseksi tukijärjestelmän tarkoituksenmukaisuuden osalta (toinen haara), kolmanneksi tuen kannustavan vaikutuksen osalta (kolmas haara), neljänneksi tuen oikeasuhteisuuden osalta (neljäs haara) ja viideksi kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvien kohtuuttomien kielteisten vaikutusten ehkäisyn osalta (viides haara). (kannekirjelmän 63 ja 64 kohta)
ii) Suuntaviivojen oikeudellinen luonne ja unionin tuomioistuinten laillisuusvalvonnan laajuus tältä osin
76 Kun on kyse suuntaviivojen oikeudellisesta luonteesta ja sen laillisuusvalvonnan laajuudesta, jota unionin tuomioistuinten on suuntaviivojen säännösten valossa harjoitettava, on muistettava, että kun komissio antaa tällaisia käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että se soveltaa niitä vastedes niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa mainitun oman harkintavaltansa käyttämistä eikä se lähtökohtaisesti voi poiketa näistä säännöistä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen tai luottamuksensuojan periaatteen kaltaisia yleisiä oikeusperiaatteita (ks. tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio, C-817/18 P, EU:C:2020:637, 100 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
77 Ensimmäisen kanneperusteen toisen osan eri haaroja on tarkasteltava näiden oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden valossa.
2) Ensimmäinen haara, joka koskee yhteisen edun mukaisesta tavoitteesta ja valtiontuen tarpeesta tehdyn arvioinnin väitettyä puutteellisuutta
i) Ensimmäinen alihaara, joka koskee yhteisen edun mukaista tavoitetta
78 Tempus väittää, että suuntaviivojen 220 kohdan valossa useiden seikkojen olisi pitänyt herättää komission epäilyt. Se täsmentää, ettei se kiistä Puolan kapasiteettimekanismilla tavoiteltua yhteisen edun mukaista tavoitetta eli riittävien sähköntoimitusten takaamista loppukäyttäjille Puolassa. Suuntaviivojen yleisenä tavoitteena on kuitenkin ”turvata kilpailukykyinen, kestävä ja varma energiajärjestelmä hyvin toimivilla unionin energiamarkkinoilla” (30 kohta), ja niissä tunnustetaan, että ”tuotannon riittävyyttä edistävä tuki voi olla ristiriidassa fossiilisille polttoaineille myönnettävien ympäristölle haitallisten tukien asteittaisen poistamistavoitteen kanssa” (220 kohta). Tästä seuraa kantajan mukaan jäsenvaltioille vaatimus olla katsomatta tuotantokapasiteetin riittävyyttä erilliseksi yhteisen edun mukaiseksi tavoitteeksi vaan osaksi yleisempää tavoitetta, jolla ”tuetaan siirtymistä resurssitehokkaaseen ja kilpailukykyiseen vähähiiliseen talouteen” (30 kohta). Tämä tulkinta on Tempuksen mukaan välttämätön myös SEUT 194 artiklan 1 kohtaan nähden, jossa todetaan unionin tavoitteiksi toimitusvarmuuden ohella energiamarkkinoiden toimivuus, energiatehokkuus, uusiin ja uusiutuviin energialähteisiin perustuvien energiamuotojen kehittäminen sekä energiaverkkojen yhteenliittämisen edistäminen. (kannekirjelmän 65 kohta; vastineen 31 kohta)
– Ensimmäinen väite
[– –]
88 Tempus perustaa vastalauseensa siihen keskeiseen lähtökohtaan, että tuotantokapasiteetin riittävyyttä koskeva yhteisen edun mukainen tavoite, joka on esitetty suuntaviivojen 220 kohdassa, ei ole erillinen tavoite vaan osa suuntaviivojen 30 kohdassa mainittua yleisempää tavoitetta, jossa ”tuetaan siirtymistä resurssitehokkaaseen ja kilpailukykyiseen vähähiiliseen talouteen” ja joka vastaa SEUT 194 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja unionin tavoitteita, kuten energiamarkkinoiden toimivuutta, energiatehokkuutta, uusiin ja uusiutuviin energialähteisiin perustuvien energiamuotojen kehittämistä sekä energiaverkkojen yhteenliittämisen edistämistä, joita olisi tavoiteltava yhdessä energian toimitusvarmuuden kanssa.
89 Tältä osin Tempus esittää sinänsä aivan oikein, että ne yhteisen edun mukaiset tavoitteet, joihin ympäristötuilla on tarkoitus pyrkiä, ilmenevät suuntaviivojen 30 ja 220 kohdasta yhdessä luettuina.
90 ”Sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevien yleisten säännösten” otsikon ”Vaikutus yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen” alaotsikon ”Yleiset edellytykset” alla suuntaviivojen 30 kohdassa näet tunnustetaan myös energia-alalla ympäristötukien ”yleinen tavoite”, joka on ”parantaa ympäristönsuojelun tasoa verrattuna tasoon, joka saavutettaisiin ilman tukea”. Tältä osin viitataan ”Eurooppa 2020 ‑strategiaan”, jossa ”asetetaan erityisesti kestävän kasvun tavoitteita, joilla tuetaan siirtymistä resurssitehokkaaseen ja kilpailukykyiseen vähähiiliseen talouteen”. Suuntaviivoissa täsmennetään, että energia-alalla myönnettyjen tukien päätavoitteena on ”turvata kilpailukykyinen, kestävä ja varma energiajärjestelmä hyvin toimivilla unionin energiamarkkinoilla”. Suuntaviivojen 31 kohdan nojalla jäsenvaltioiden, jotka aikovat myöntää ympäristö- tai energiatukea, on ”määriteltävä tarkkaan tavoite ja selvitettävä, millä tavoin toimenpiteen voidaan odottaa edistävän tätä tavoitetta”. Tähän tavoitteiden tarkan määrittelyn velvoitteeseen viitataan suuntaviivojen 221 kohdassa siltä osin kuin on kyse tuotannon riittävyyttä edistävistä tuista.
91 Edellä esitetyt yleisemmät määritelmät huomioon ottaen suuntaviivojen 219 ja 220 kohdassa täsmennetään sen yhteisen edun mukaisen tavoitteen sisältö, johon tuotannon riittävyyttä edistävillä tuilla, jollaisista on kyse nyt käsiteltävässä asiassa, on pyrittävä. 219 kohdassa tunnustetaan, että tällaisilla tuilla ”voi olla erilaiset tavoitteet”; niillä voidaan pyrkiä vastaamaan ”lyhyen aikavälin ongelmiin, jotka johtuvat tuuli- ja aurinkovoiman tuotannon äkillisiin vaihteluihin vastaamiseksi tarvittavan joustavan tuotantokapasiteetin puutteesta”, tai määrittelemään ”tuotannon riittävyyttä koskeva tavoite, jonka jäsenvaltiot saattavat haluta varmistaa riippumatta lyhyen aikavälin näkökohdista”. Tämä jo itsessään osoittaa, että jäsenvaltioilla on tietty harkintavalta niiden määritellessä näitä osatavoitteita, joiden oletetaan vastaavan yhteisen edun mukaista tavoitetta.
92 Tämä jäsenvaltioiden harkintavalta osatavoitteiden määrittelyssä ja niiden keskinäisessä tasapainottamisessa vahvistetaan suuntaviivojen 220 kohdassa, jossa tunnustetaan, että tuotannon riittävyyttä edistävä tuki ”voi olla ristiriidassa fossiilisille polttoaineille myönnettävien ympäristölle haitallisten tukien asteittaisen poistamistavoitteen kanssa” (Aid for generation adequacy may contradict the objective of phasing out environmentally harmful subsidies including for fossil fuels) ja siten poiketa suuntaviivojen 30 kohdassa tarkoitetusta yleisestä yhteisen edun mukaisesta tavoitteesta ”parantaa ympäristönsuojelun tasoa”. Harkintavallan käyttöä rajoittaa kuitenkin suuntaviivojen 220 kohtaan niin ikään sisältyvä suositus, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden olisi ensisijaisesti harkittava sellaisia vaihtoehtoisia tapoja saavuttaa tuotannon riittävyys, jotka eivät vaikuta kielteisesti ympäristön tai talouden kannalta haitallisten tukien poistamistavoitteeseen, esimerkiksi helpottamalla kysynnän hallintaa ja lisäämällä yhteenliittämiskapasiteettia”. (Member States should therefore primarily consider alternative ways of achieving generation adequacy which do not have a negative impact on the objective of phasing out environmentally or economically harmful subsidies, such as facilitating demand side management and increasing interconnection capacity)
93 Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden odotetaan punnitsevan keskenään energian toimitusvarmuuden ja ympäristönsuojelun tavoitteita, jotka saattavat olla keskenään ristiriidassa, samalla kun ne noudattavat suhteellisuusperiaatetta sen suppeassa merkityksessä tukien ympäristövaikutuksen pienentämiseksi alhaisimmalle tasolle, joka on välttämätön ja hyväksyttävissä. Lisäksi tämä kyseisten tavoitteiden keskinäisen tasapainottamisen vaatimus on täysin yhteensopiva yhtäältä SEUT 194 artiklan 1 kohdassa mainittujen tavoitteiden kanssa, jotka ovat nekin potentiaalisesti toisistaan eriäviä ja joissa on kyse sekä energiamarkkinoiden toimivuuden ja energian toimitusvarmuuden turvaamisesta unionissa että energiatehokkuuden, energiansäästön, uusiin ja uusiutuviin energialähteisiin perustuvien energiamuotojen kehittämisen ja energiaverkkojen yhteenliittämisen edistämisestä, ja toisaalta suhteellisuusperiaatteen vaatimusten kanssa sellaisena kuin siitä säädetään EU-sopimuksen 5 artiklan 4 kohdassa. Tähän vaatimukseen viitataan otsikon ”Tuen tarkoituksenmukaisuus” alla suuntaviivojen 42 ja 43 kohdassa, joiden mukaan etenkin ”toimenpiteen, jolla puututaan tuotannon riittävyyttä koskevaan ongelmaan, on oltava tasapainossa ympäristön tai talouden kannalta haitallisten tukien asteittaista lopettamista koskevan ympäristötavoitteen kanssa, myös fossiilisten polttoaineiden osalta”.
94 Tästä seuraa, että Tempus huomauttaa periaatetasolla perustellusti, että suuntaviivojen 220 kohdan nojalla jäsenvaltion odotetaan kapasiteettimekanismin käyttöönoton yhteydessä ottavan huomioon ympäristönsuojelua koskevan yhteisen edun mukaisen tavoitteen siten, että se välttää haittaamasta kyseistä tavoitetta suosimalla yksipuolisesti fossiilisiin polttoaineisiin perustuvaa tuotantoa ja edistää mainittua tavoitetta etenkin ”helpottamalla kysynnän hallintaa”.
95 On kuitenkin todettava, että kun otetaan huomioon edellä 91 ja 92 kohdassa mainittu jäsenvaltion harkintavalta myös eri energianlähteiden välillä tehtävissä valinnoissa ja energiahuollon yleisessä rakenteessa toimitusvarmuuden turvaamiseksi (ks. tältä osin tuomio 22.9.2020, Itävalta v. komissio, C-594/18 P, EU:C:2020:742, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), siitä ei kuitenkaan seuraa sen enempää jäsenvaltiolle (ks. tältä osin vastaavasti tuomio 19.7.2016, Kotnik ym., C-526/14, EU:C:2016:570, 44 kohta) kuin komissiollekaan selvää ja täsmällistä velvoitetta sen osalta, millä tavoin kysyntäjoustossa piilevää potentiaalia on arvioitava tai edistettävä. Kuten komissio ja väliintulijat huomauttavat, kyseistä säännöstä ei myöskään voida tulkita siten, että siinä kiellettäisiin tukitoimenpiteet perinteisille tuotantolaitoksille, mukaan lukien fossiilisia polttoaineita käyttävät laitokset, silloin, kun ne osoittautuvat välttämättömiksi tuotannon riittävyyden ja siis energian toimitusvarmuuden takaamiseksi, tai että siinä velvoitettaisiin antamaan ehdoton etusija vaihtoehtoisille tekniikoille, kuten kysyntäjoustolle tai energiaverkkojen yhteenliittämiselle.
96 Tempus ei kuitenkaan esitä, että nyt käsiteltävässä tapauksessa Puolan lainsäätäjä olisi lakia säätäessään jättänyt käyttämättä mainittua harkintavaltaa tai punnitsematta keskenään edellä 93 ja 94 kohdassa mainittuja mahdollisesti toisistaan poikkeavia tavoitteita, vaan väittää vain, että riidanalaisen päätöksen 138 ja 163 kohdassa esitetty arviointi on perusteiltaan virheellinen siltä osin kuin siinä on jätetty tekemättä suuntaviivojen 220 kohdassa väitetysti edellytetty arviointi kysyntäjouston todellisesta potentiaalista Puolan ”puhtailla” sähkömarkkinoilla eli tilanteessa, jossa kapasiteettimarkkinoita ei ole.
97 Tällaista vaatimusta kysyntäjoustossa piilevän potentiaalin kontrafaktuaalisesta tutkimuksesta ei kuitenkaan voida johtaa sen enempää kyseisestä kohdasta kuin muustakaan asian kannalta merkityksellisestä suuntaviivojen säännöksestä. Vaikka suuntaviivojen 30 kohdassa todetaankin, että ympäristötuen tarkoituksena on ”parantaa ympäristönsuojelun tasoa verrattuna tasoon, joka saavutettaisiin ilman tukea”, tästä ei kuitenkaan seuraa vaatimusta täsmällisestä määrällisestä arviosta siltä osin, miten suuri suojelutason parannus olisi saavutettavissa etenkin käyttämällä kysyntäjoustoa taloudellisena ja tehokkaana energiankäyttötekniikkana, joka siten myös suojelisi ympäristöä. Toisin kuin Tempus väittää, tällaista vaatimusta ei myöskään ilmene suuntaviivojen 220 kohdan sen toisen virkkeen sanamuodosta, jossa säädetään, että ”jäsenvaltioiden olisi ensisijaisesti harkittava sellaisia vaihtoehtoisia tapoja saavuttaa tuotannon riittävyys, jotka eivät vaikuta kielteisesti ympäristön tai talouden kannalta haitallisten tukien poistamistavoitteeseen”. Tämä virke sisältää vain jäsenvaltioille osoitetun vaatimuksen toteuttaa edellä 93 ja 94 kohdassa mainittu potentiaalisesti eriävien tavoitteiden tasapainottaminen, jonka yhteydessä suositellaan, että tällaisia tukia ei enää edistetä ja että sen sijaan käytetään tukitoimenpiteitä, joilla etenkin helpotetaan kysyntäjoustoa ja lisätään yhteenliittämiskapasiteettia. Tempuksen mainitseman vaihtoehtoisen skenaarion käytöstä säädetään näet suuntaviivojen 69 ja 70 kohdassa vain siltä osin kuin on kyse tuen oikeasuhteisuuden tutkimisesta sinänsä.
98 Nyt käsiteltävässä asiassa oli siis riittävää, että komissio arvioi kysymystä siitä, voisiko tukijärjestelmä helpottaa kysyntäjoustoa, niiden tietojen perusteella, jotka sillä oli riidanalaisen päätöksen antamisvaiheessa käytettävissään kysyntäjoustoa soveltavien toimijoiden tosiasiallisesta ja oikeudellisesta tilanteesta, niiden kehityspotentiaalista ja niiden aseman tulevasta kehityksestä Puolan sähkö- tai kapasiteettimarkkinoilla. Tältä pohjalta komissio pystyi pätevästi ottamaan huomioon kysyntäjoustossa piilevän potentiaalin arvioidakseen sen todennäköisiä kasvunäkymiä ja varmistaakseen, että sitä ei kohdeltaisi syrjivästi suhteessa muihin perinteisiin kapasiteetin tarjoajiin (ks. jäljempänä toisen väitteen tarkastelu), ilman, että sillä oli tältä osin epäilyjä.
99 Näin ollen ensimmäinen väite on hylättävä perusteettomana.
[– –]
ii) Toinen alihaara, joka koskee Puolan valtiontuen tarvetta
[– –]
– Toinen väite
[– –]
132 On tärkeää huomata, että otsikon ”Valtiontuen tarve” alla olevissa suuntaviivojen 222–224 kohdassa ei säädetä jäsenvaltioille erityisistä vaatimuksista edistää uusiutuviin energialähteisiin perustuvaa energiantuotantoa, vaan edellytetään vain, että ne osoittavat tuotannon riittävyyttä edistävän tukijärjestelmän käyttöönoton tarpeen, kun otetaan huomioon etenkin tiettyjen teknologioiden, kuten kysyntäjouston, vaikutus ja olemassa olevat tai potentiaaliset rajayhdysjohdot. Väitetty vaatimus ei ilmene myöskään ”yhteisen edun mukaisesta tavoitteesta” sellaisena kuin se esitetään suuntaviivojen 219 ja 220 kohdassa, joiden perusteella Tempus yrittää jälleen kyseenalaistaa riidanalaisen päätöksen 134–143 kohdan (ks. myös ensimmäinen väite). Näissä säännöksissä kylläkin asetetaan tavoite ympäristölle haitallisten tukien asteittaisesta poistamisesta etenkin fossiilisten polttoaineiden osalta, mutta niissä ei säädetä vastapainoksi täsmällisiä, kapasiteetin määrissä mitattavia tavoitteita uusiutuvien energialähteiden edistämiselle siten kuin direktiiviin 2009/28 on kirjattu. Sama koskee sitä epämääräistä ja ylimalkaista perustelua, jonka Tempus johtaa kiinteän biomassan yhteispolttoteknologian edistämisestä Puolan hiilivoimaloissa. Tämän perusteella ei kuitenkaan voida päätellä mitään siitä, voiko näillä seikoilla olla vaikutusta muihin suuntaviivojen arviointiperusteisiin, kuten suuntaviivojen 225 kohdassa tarkoitettuun tuen tarkoituksenmukaisuuteen (ks. jäljempänä 235 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
[– –]
3) Toinen haara, joka koskee tukijärjestelmän tarkoituksenmukaisuuden arvioinnin väitettyä epätäydellisyyttä
[– –]
i) Toinen alihaara, joka koskee kysyntäjouston syrjintää
[– –]
– Ensimmäinen väite
[– –]
161 On muistettava, että valtiontukiasioihin sovellettavan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti yhdenvertaisen kohtelun yleinen periaate unionin oikeuden yleisenä periaatteena edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tapauksia kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (tuomio 15.4.2008, Nuova Agricast, C-390/06, EU:C:2008:224, 66 kohta). Erilaisten tapausten rinnastettavuutta on arvioitava näille tapauksille ominaisten seikkojen kokonaisuuden kannalta. Nämä seikat on määritettävä ja niitä on arvioitava etenkin unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu (tuomio 12.12.2014, Banco Privado Português ja Massa Insolvente do Banco Privado Português v. komissio, T-487/11, EU:T:2014:1077, 139 kohta).
162 Lisäksi on tärkeää tuoda esille, että riippumatta siitä, että riidanalainen päätös on laillisuusvalvonnan alaisuuteen kuuluva vastustamatta jättämistä koskeva päätös, jolla on tarkoitus arvioida epäilyjen tai vakavien vaikeuksien olemassaoloa (ks. edellä 48–51 kohta), se, noudattiko komissio yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, on oikeudellinen kysymys, jonka suhteen sillä ei ole lainkaan harkintavaltaa, ja unionin tuomioistuimet valvovat siis sen lainmukaisuutta täysimääräisesti (ks. tältä osin tuomio 11.9.2007, Lindorfer v. neuvosto, C-227/04 P, EU:C:2007:490, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ja tuomio 17.9.2009, komissio v. Koninklijke FrieslandCampina, C-519/07 P, EU:C:2009:556, 100–103 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tämän lähtökohdan valossa on tutkittava, olisiko komissiolla pitänyt olla epäilyjä etenkin siitä, noudattiko se yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, jota se oli velvollinen noudattamaan myös SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaa soveltaessaan (ks. tältä osin tuomio 15.6.1993, Matra v. komissio, C-225/91, EU:C:1993:239, 41 kohta), sekä niitä suuntaviivojen sääntöjä, joilla kyseinen säännös on tarkoitus panna täytäntöön.
163 Nyt käsiteltävässä asiassa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta on siten arvioitava suhteessa suuntaviivoissa tunnustettuihin tavoitteisiin (ks. 3.9.1 jakso, jonka otsikko on ”Yhteisen edun mukainen tavoite”) ottaen huomioon, että suuntaviivoilla on tarkoitus panna täytäntöön etenkin SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta luettuna yhdessä SEUT 194 artiklan 1 kohdan kanssa (ks. edellä 88 ja 93 kohta).
164 Kyseisiin tavoitteisiin kuuluu etenkin tuotannon riittävyyttä koskeva tavoite, jonka jäsenvaltio määrittelee lyhyen aikavälin näkökohdista riippumatta (suuntaviivojen 219 kohta). Tältä osin jäsenvaltiot voivat tosin saada luvan myöntää tukea, joka voi ”olla ristiriidassa fossiilisille polttoaineille myönnettävien ympäristölle haitallisten tukien asteittaisen poistamistavoitteen kanssa”, mutta niiden ”olisi ensisijaisesti harkittava sellaisia vaihtoehtoisia tapoja saavuttaa tuotannon riittävyys, jotka eivät vaikuta kielteisesti [tähän] tavoitteeseen, esimerkiksi helpottamalla kysynnän hallintaa ja lisäämällä yhteenliittämiskapasiteettia” (suuntaviivojen 220 kohta). Lisäksi on niin, että kun otetaan huomioon nämä tavoitteet yhdessä sen tavoitteen kanssa, joka koskee sitä, että tuen kautta palkitaan ”ainoastaan pelkästä sähköntuottajan käytettävissä olemisesta” eikä sähkönmyynnistä (ks. 3.9.3 jakso, jonka otsikko on ”Tarkoituksenmukaisuus”), tällaisen toimenpiteen ”olisi oltava avoin ja tarjottava riittävät kannustimet sekä nykyisille että tuleville sähköntuottajille sekä operaattoreille, jotka käyttävät korvaavia teknologioita, kuten kysynnän ohjausta tai varastointia koskevat ratkaisut” (suuntaviivojen 225 ja 226 kohta).
165 On todettava, että etenkin uudenlaiset ja nykyaikaistettavat kysyntäjoustoa soveltavat kapasiteettimarkkinayksiköt ja tuotannon kapasiteettimarkkinayksiköt ovat Puolan kapasiteettimarkkinoiden tavoitteisiin nähden erilaisissa tosiasiallisissa ja oikeudellisissa tilanteissa siltä osin kuin on kyse kapasiteettisopimusten keston määrittävien CAPEX-arviointiperusteiden soveltamisesta, mitä Tempus ei sinänsä kiistä.
[– –]
– Toinen väite
[– –]
180 Siltä osin kuin Tempus vetoaa suuntaviivojen 43 kohtaan, on muistettava, että kyseisessä säännöksessä otetaan huomioon mahdollinen tarve tasapainottaa ”[toimenpide], jolla puututaan tuotannon riittävyyttä koskevaan ongelmaan, – – ympäristön tai talouden kannalta haitallisten tukien asteittaista lopettamista koskevan ympäristötavoitteen kanssa, myös fossiilisten polttoaineiden osalta”. Siitä ei siis seuraa, että ympäristötavoite olisi sinällään ehdottomalla etusijalla ja tämä olisi olennainen osa ympäristöbonusta, vaan ympäristöbonuksen pitäisi olla yleisesti saatavilla kaikille vähän hiilidioksidipäästöjä aiheuttavia teknologioita, kuten kysyntäjoustoa, käyttäville toimijoille. Samoin suuntaviivojen 221 kohdassa säädetään vain asianomaista jäsenvaltiota koskevasta vaatimuksesta määritellä selvästi tuotannon riittävyyttä edistävien tukitoimenpiteiden täsmällinen tavoite, kuten esillä olevassa asiassa on tehty sekä yhteisen edun mukaisen tavoitteen (ks. edellä 89 kohta ja sitä seuraavat kohdat) että ympäristöbonuksen osalta (ks. edellä 171 kohta). Lisäksi edellytystä, jonka mukaan näillä toimenpiteillä on suosittava vähän hiilidioksidipäästöjä aiheuttavia tuottajia, jos tekniset ja taloudelliset muuttujat ovat samat (suuntaviivojen 233 kohdan e alakohta), ei sitäkään pidä ymmärtää ehdottomaksi, vaan sekin on alisteinen edellä mainitulle tasapainottamisvaatimukselle.
[– –]
– Viides väite
[– –]
196 Suuntaviivojen 226 kohdasta ilmenee etenkin, että ”toimenpiteen olisi oltava avoin ja tarjottava riittävät kannustimet sekä nykyisille että tuleville sähköntuottajille sekä operaattoreille, jotka käyttävät korvaavia teknologioita, kuten kysynnän ohjausta tai varastointia koskevat ratkaisut”, ja että ”sen vuoksi tuki olisi myönnettävä sellaisen mekanismin kautta, joka mahdollistaa erilaiset toteutusajat, joita uudet eri teknologiaa käyttävät sähköntuottajat tarvitsevat uusien investointien toteuttamiseen”. Samoin otsikon ”Kilpailuun ja kauppaan kohdistuvien kohtuuttomien kielteisten vaikutusten välttäminen” alla suuntaviivojen 232 kohdan a alakohdassa säädetään, että toimenpide ”olisi suunniteltava siten, että kaiken sellaisen kapasiteetin tarjoajat, jolla voidaan tehokkaasti edistää tuotannon riittävyyttä koskevan ongelman ratkaisemista, voivat osallistua toimenpiteeseen, ottaen erityisesti huomioon – – eri teknologioita käyttävien sähköntuottajien osallistuminen ja sellaisten operaattoreiden osallistuminen, jotka tarjoavat tekniseltä suorituskyvyltään samanlaisia toimenpiteitä, esimerkiksi kysynnän hallinta, rajayhdysjohdot ja varastointi”.
197 Kuten komissio ja väliintulijat tuovat esille, näissä säännöksissä ilmenee teknologianeutraaliuden periaate, joka edellyttää, että kapasiteettimekanismilla ei suosita yksipuolisesti tiettyä energian toimitus- tai tuotantotekniikkaa, kuten fossiilisiin polttoaineisiin tai uusiutuviin energianlähteisiin perustuvia tekniikoita (ks. edellä 90 kohta ja sitä seuraavat kohdat sekä jäljempänä 205 kohta). Tämän teknologianeutraaliuden hengessä näissä säännöksissä edellytetään, että kapasiteetin riittävyyttä koskevan ongelman ratkaisemiseksi luodaan tarkoituksenmukaisia kannustimia turvautua entistä laajemmin vaihtoehtoisiin tekniikoihin, jotka ovat tekniseltä suorituskyvyltään samanlaisia, kuten kysyntäjoustoon, rajayhdysjohtoihin ja varastointiin.
[– –]
ii) Neljäs alihaara, joka koskee ulkomaisen kapasiteetin riittämätöntä osallistumista
[– –]
219 Kysymystä ulkomaisen kapasiteetin, mukaan lukien kysyntäjousto, tasapuolisesta ja syrjimättömästä pääsystä kansallisille kapasiteettimarkkinoille säännellään täsmällisesti suuntaviivojen 3.9.6 jaksossa otsikon ”Kilpailuun ja kauppaan kohdistuvien kohtuuttomien kielteisten vaikutusten välttäminen” alla ja erityisesti 232 kohdan b alakohdassa, jonka mukaan ”toimenpide olisi suunniteltava siten, että kaiken sellaisen kapasiteetin tarjoajat, jolla voidaan tehokkaasti edistää tuotannon riittävyyttä koskevan ongelman ratkaisemista, voivat osallistua toimenpiteeseen, ottaen erityisesti huomioon – – muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien operaattoreiden osallistuminen, jos tällainen osallistuminen on fyysisesti mahdollista erityisesti alueellisessa yhteydessä, eli jos kapasiteettia voidaan fyysisesti tarjota toimenpiteen toteuttavalle jäsenvaltiolle ja toimenpiteessä säädetyt velvoitteet voidaan panna täytäntöön”. Tästä ilmenee, että jäsenvaltion, joka ottaa käyttöön kapasiteettimarkkinat, ei edellytetä avaavan välittömästi kyseisiä markkinoita ulkomaiselle kapasiteetille ja kohtelevan sitä tasavertaisesti kansallisen kapasiteetin kanssa, vaan se on ainoastaan velvollinen mahdollistamaan ulkomaisen kapasiteetin pääsyn markkinoille tarvittavassa määrin kapasiteetin riittävyyttä koskevan ongelman ratkaisemiseksi ja ”jos tällainen osallistuminen on fyysisesti mahdollista” ja erityisesti jos ”[tukijärjestelmässä] säädetyt velvoitteet voidaan panna täytäntöön”. Suuntaviivojen 233 kohdan a alakohdassa ei myöskään säädetä vaatimuksesta kohdella kansallista ja ulkomaista kapasiteettia täysin tasavertaisesti, vaan tyydytään asettamaan kieltomuotoinen vaatimus, että tukijärjestelmä ei saa vähentää ”kannustimia investoida yhteenliittämiskapasiteettiin”.
220 Näiden kansallisten kapasiteettimarkkinoiden asteittaista avaamista koskevien vaatimusten valossa on syytä tutkia, olisiko komissiolla pitänyt herätä epäilyjä sen johdosta, että Tempus vastusti sitä, että Puolan valtio otti käyttöön siirtymäajan ratkaisun ja tavoiteratkaisun (ks. lain 6 §) näiden vaatimusten täytäntöönpanemiseksi.
[– –]
226 Neljännen alihaaran toisessa osassa Tempus moittii komissiota siitä, että se hyväksyi väliaikaisesti siirtymäajan ratkaisun, vaikka kyseinen ratkaisu oli sekä epätarkoituksenmukainen että lainvastainen. Ensinnäkin naapurimaiden siirtoverkonhaltijat joutuisivat Puolan sähkömarkkinoiden huutokauppoihin osallistuvien kapasiteettimarkkinayksiköiden ”haltijoina” vakaviin eturistiriitoihin, koska tilanne kannustaisi niitä ennen kaikkea suojaamaan voimavarojen riittävyyttä omassa verkossaan tai kotimarkkinoillaan eikä pyrkimään nopeasti sopimukseen PSE:n kanssa, jolloin ne menettäisivät tämän haltijan roolinsa. Toiseksi siirtoverkonhaltijat eivät antaisi etusijaa kysyntäjoustoa soveltavalle kapasiteettimarkkinayksikölle, sillä tämä vähentäisi verkkoon kohdistuvia paineita ja siten kapasiteetinsiirron laajentamisen kannattavuutta. Kolmanneksi komissio on Tempuksen mukaan hyväksynyt siirtoverkonhaltijoiden eriyttämistä sääntelevien unionin sääntöjen rikkomisen, sillä eriytetty siirtoverkonhaltija ei saa edes väliaikaisesti toimia samaan aikaan tuottajana ja kysyntäjoustoa soveltavana toimijana, joka osallistuu aktiivisesti Puolan kapasiteettimekanismin huutokauppoihin.
[– –]
228 Mitä tulee siirtoverkonhaltijoihin kapasiteettimarkkinayksiköiden ”haltijoina”, on riittävää todeta, että Tempuksen ensimmäinen perustelu, joka koskee siirtoverkonhaltijoiden väitettyjä eturistiriitoja, ei ole uskottava eikä perusteltu, kun otetaan huomioon komission ja väliintulijoiden sitä vastaan – osin myös vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen – esittämät yksityiskohtaiset selitykset. Ajatus, että ulkomainen siirtoverkonhaltija direktiivin 2009/72 12 artiklassa säädettyjen velvoitteiden alaisena rajayhdysjohtojen haltijana ja Puolan kapasiteettimekanismin huutokauppoihin osallistuvana tarjoajana ei pyrkisi edistämään ulkomaisen kapasiteetin osallistumista Puolan kapasiteettimarkkinoille, vaikuttaa siis epäloogiselta ja jopa ristiriitaiselta. Kyseisen siirtoverkonhaltijan mainituissa huutokaupoissa saama kapasiteettimäärä on päinvastoin tarkoitettu nimenomaan varattavaksi mainitulle kapasiteetille, jonka syrjimätön pääsy osallistumaan kyseiseen määrään on varmistettava (mainitun direktiivin 12 artiklan d ja f alakohdat luettuina yhdessä sen 2 artiklan 18 alakohdan kanssa). Lisäksi tällaisesta osallistumisesta saatavat tulot ovat omiaan vahvistamaan kyseisen ulkomaisen kapasiteetin markkina-asemaa, mikä parantaa sekä toimitusvarmuutta yhteenliitetyillä markkinoilla että verkon sähkövirtojen varmaa, luotettavaa ja tehokasta ohjausta, jossa otetaan huomioon energiavaihto muiden yhteenliitettyjen verkkojen kanssa, direktiivin 2009/72 12 artiklan d alakohdassa tarkoitetun tavoitteen mukaisesti. Ulkomaisen kapasiteetin osallistuminen ulkomaisen siirtoverkonhaltijan välityksellä myös kasvattaa rajat ylittävää kauppaa, joka todennäköisesti vaikuttaa myönteisesti kapasiteetin riittävyyteen yhteenliitetyissä verkoissa, ja on siten suuntaviivojen 232 kohdan d alakohdassa tarkoitetulle markkinoiden yhteenkytkennälle ja sähkön sisämarkkinoiden vapautumiselle lähinnä hyödyksi eikä haitaksi. Joka tapauksessa on niin, että Tempus ei ole pystynyt osoittamaan, että tällainen osallistuminen olisi omiaan estämään tai vähentämään ulkomaisen kapasiteetin antamaa panosta toimitusvarmuuteen omissa verkoissaan tai kotimarkkinoillaan.
229 Ensimmäistä perustelua ei näin ollen voida hyväksyä.
230 On todettava, että Tempuksen toinen, epäselvä ja suppea perustelu, jonka mukaan siirtoverkonhaltija ei anna etusijaa kysyntäjoustoa soveltavalle kapasiteettimarkkinayksikölle sillä perusteella, että tämä vähentää verkkoon kohdistuvia paineita ja siten kapasiteetinsiirron laajentamisen kannattavuutta, ei ole vakuuttava eikä voi menestyä. Ensinnäkin perustelu, joka koskee verkon kapasiteetin säästämistä, jonka myötä kyseinen kapasiteetti on käytettävissä vientiin rajatylittäville alueille, on ristiriidassa edellä 228 ja 229 kohdassa hylätyn Tempuksen ensimmäisen perustelun kanssa, jonka mukaan tilanne kannustaisi siirtoverkonhaltijoita ennen kaikkea suojaamaan voimavarojen riittävyyttä omassa verkossaan tai kotimarkkinoillaan. Toiseksi direktiivin 2009/72 12 artiklan f alakohdassa, luettuna yhdessä sen 2 artiklan 18 kohdan kanssa, kielletään nimenomaisesti erottelu tuotantokapasiteetin ja kysyntäjoustoa soveltavien toimijoiden välillä siltä osin kuin on kyse pääsystä osallistumaan ulkomaisen siirtoverkonhaltijan Puolan kapasiteettimekanismin huutokaupoissa saamaan kapasiteettimäärään. Kolmanneksi Puolan tasavalta ja PGE ovat esittäneet uskottavasti, että kysyntäjousto ei vaikuta verkkoinfrastruktuurin kehittämistarpeeseen, koska se vähentää verkkoon kohdistuvaa energiantarvetta vain tarjonnan ollessa riittämätöntä, mikä aiheuttaa samaan aikaan sähkön markkinahintojen nousun, ja koska muina aikoina kysyntäjoustoa soveltavat toimijat ohjaavat asiakkaidensa kysyntää normaalisti, mikä vaatii siis, että verkkoinfrastruktuuri on asianmukaisesti käytettävissä. Tempus ei väitäkään, että kysyntäjousto vähentäisi osaltaan verkkoinfrastruktuurin tarvetta, mikäli asiakkaat käyttävät sen menetelmiä vakaasti ja jatkuvasti sähkömarkkinoiden hintasignaaleista riippumatta. Tällainen infrastruktuuritarpeiden väheneminen ei näytä olevan Tempuksen tämänhetkisen liiketoimintamallin tavoitteena, mikä saattaa osittain selittää sen rajallisen potentiaalin Puolan kapasiteettimarkkinoilla (ks. edellä 103 kohta ja sitä seuraavat kohdat). Lisäksi on niin, että kuten väliintulijat perustellusti muistuttavat, sähköntuottajia ja kysyntäjoustoa soveltavia toimijoita ei voida kokonaan erottaa siirtoverkonhaltijoiden toiminnasta etenkään rajat ylittävässä kaupassa (ks. edellä 228 kohta).
231 Toinenkin perustelu on siis hylättävä perusteettomana.
232 Mitä tulee Tempuksen kolmanteen perusteluun, joka koskee siirtoverkonhaltijoiden eriyttämistä koskevien unionin sääntöjen rikkomista ja väitettyä kieltoa toimia samaan aikaan tuottajana ja kysyntäjoustoa soveltavana toimijana, joka osallistuu Puolan kapasiteettimekanismin huutokauppoihin, komission, Enel X:n, PGE:n ja Puolan tasavallan vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen esittämistä yksityiskohtaisista huomautuksista, jotka Tempus on kiistänyt vain hyvin ylimalkaisesti ja suppeasti, ilmenee, että kyseisen perustelun lähtökohta on virheellinen.
233 Direktiivin 2009/72 9 artiklan 1 kohdassa säädetty eriyttämisvelvoite, jonka nojalla jäsenvaltiot ovat velvollisia eriyttämään kansallisilla energiamarkkinoillaan siirtoverkot ja energian tuotannon ja toimittamisen, ei rajoita siirtoverkonhaltijoille rajayhdysjohtojen haltijoina saman direktiivin 12 artiklan nojalla kuuluvia tehtäviä, jotka vastaavat siirtymäajan ratkaisussa PSE:lle ja ulkomaisille siirtoverkonhaltijoille osoitettuja tehtäviä (ks. edellä 228 kohta). Lisäksi komissio ja väliintulijat ovat selittäneet vakuuttavasti, että kyseiset siirtoverkonhaltijat toimivat tässä ominaisuudessaan ainoastaan välittäjinä ja edistäjinä, jotka mahdollistavat ulkomaiselle kapasiteetille syrjimättömän pääsyn osallistumaan ulkomaisen siirtoverkonhaltijan Puolan kapasiteettimekanismin huutokaupoissa saamaan kapasiteettimäärään. Toisin kuin Tempus väittää, siirtoverkonhaltijan kohdalla ei siis ole sekaannusta yhtäältä verkonhaltijan ja rajayhdysjohtojen haltijan aseman ja toisaalta tuotantokapasiteetin ja kysyntäjouston soveltamisen kapasiteetin harjoittaman sähkön tuotannon tai tarjoamisen välillä.
234 Näin ollen myös neljännen alihaaran toisen osan kolmas perustelu on hylättävä perusteettomana samoin kuin kyseinen alihaara kokonaisuudessaan.
[– –]
4) Kolmas haara, joka koskee arvioinnin väitettyä puutteellisuutta ja tuen kannustavaa vaikutusta koskevan arviointiperusteen väitettyä noudattamatta jättämistä
i) Ensimmäinen alihaara, joka koskee tukijärjestelmän väitettyä takautuvaa vaikutusta
[– –]
245 Aluksi on syytä muistaa, että tuen kannustavan vaikutuksen osalta on otettava huomioon suuntaviivojen 3.2.4 jakson (etenkin 49–52 kohdan) säännökset. Suuntaviivojen 49 kohdan mukaan tukijärjestelmän voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille vain, jos sillä on kannustava vaikutus. Tämä edellyttää, että ”tuki saa tuensaajan muuttamaan toimintatapaansa ympäristönsuojelun tason nostamiseksi tai varmojen, kohtuuhintaisten ja kestävien energiamarkkinoiden toiminnan parantamiseksi, mitä tuensaaja ei tekisi ilman tukea”. Lisäksi ”tuella ei saa kattaa yritykselle toiminnasta joka tapauksessa aiheutuvia kustannuksia, eikä sillä saa korvata taloudelliseen toimintaan liittyvää tavanomaista liiketoimintariskiä”. Suuntaviivojen 50 kohdan mukaan tuella ei olennaisesti katsota olevan kannustavaa vaikutusta tuensaajaan ja sen ei siis katsota soveltuvan sisämarkkinoille, jos hankkeeseen liittyvät työt on aloitettu jo ennen kuin tuensaaja jättää tukihakemuksen kansallisille viranomaisille.
246 Suuntaviivojen 49 kohdan osasta ”ympäristönsuojelun tason nostamiseksi tai varmojen, kohtuuhintaisten ja kestävien energiamarkkinoiden toiminnan parantamiseksi” puolestaan ilmenee, että tuen kannustava vaikutus kapasiteetin riittävyyteen voi liittyä jompaankumpaan näistä tavoitteista sen tasapainotuksen mukaan, joka jäsenvaltion on toteutettava suuntaviivojen 30, 219 ja 220 kohdassa säädettyjen arviointiperusteiden ja yleisten tavoitteiden valossa (ks. edellä 80 kohta ja sitä seuraavat kohdat). Tämä vahvistetaan suuntaviivojen 69 kohdassa, jonka mukaan ”ympäristö- ja energiatuki katsotaan oikeasuhteiseksi, jos tuen määrä tuensaajaa kohti on rajattu vähimmäismäärään, joka on tarpeen, jotta voidaan saavuttaa asetettu ympäristönsuojelu- tai energiatavoite”. Nyt käsiteltävän asian kaltaisissa tilanteissa, joissa jäsenvaltio tavoittelee kapasiteettimekanismin avulla ennen kaikkea toimitusvarmuutta ja siten ”varmojen, kohtuuhintaisten ja kestävien energiamarkkinoiden toiminnan parantamista”, tämä kannustava vaikutus liittyy ensisijaisesti toimijoiden kannustimiin tuoda saataville tarvittava tuotantokapasiteetti ja vasta toissijaisesti ympäristönsuojelutavoitteeseen. Kuten edellä 117 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa on tuotu esille, Puolan kapasiteettimekanismin yhteydessä nämä kannustimet perustuvat CAPEX-arviointiperusteisiin, joiden nojalla toimijat voivat saada monivuotisia kapasiteettisopimuksia, mikä antaa niille tarvittavat vakaat tulot myös tuotantokapasiteetin perustamis- tai nykyaikaistamisinvestointien rahoittamiseen tai kuolettamiseen.
[– –]
252 Näissä perusteluissa sivuutetaan se seikka, että kyseessä oleva tuki eli kapasiteettikorvaukset voitiin myöntää vasta sen jälkeen, kun komissio oli hyväksynyt tukijärjestelmän, mikä tapahtui 7.2.2018, ja sen jälkeen, kun laki oli tullut voimaan ja aivan ensimmäinen, vuodelle 2018 suunniteltu huutokauppa oli päättynyt ja ensimmäiset kapasiteettisopimukset oli myönnetty ensimmäistä toimitusvuotta 2021 varten. Tuen myöntämisajankohta ei siten voi edeltää sen ensimmäisen huutokaupan päättymisajankohtaa, jonka perusteella hyväksytylle tarjoajalle annetaan laillinen oikeus vastaanottaa kapasiteettikorvauksia lain nojalla (ks. tältä osin ja vastaavasti tuomio 21.3.2013, Magdeburger Mühlenwerke, C-129/12, EU:C:2013:200, 40 ja 41 kohta; tuomio 6.7.2017, Nerea, C-245/16, EU:C:2017:521, 32 ja 33 kohta, sekä tuomio 28.10.2020, INAIL, C-608/19, EU:C:2020:865, 30–34 kohta). Vaikka lisäksi oletettaisiinkin että Tempus pyrkii väittämään, että kannustavan vaikutuksen on liityttävä tukijärjestelmän voimaantuloon eli joulukuuhun 2017, tällainen perustelu olisi ristiriidassa Tempuksen oman toteamuksen kanssa, jonka mukaan aikaisempien investointimenojen ottaminen huomioon viiden vuoden ajanjaksolla oli hyväksyttävää ja sillä oli tällainen kannustava vaikutus.
[– –]
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Tempus Energy Germany GmbH ja T Energy Sweden AB vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission, PGE Polska Grupa Energetyczna S.A:n, Enel X Polska z o.o:n ja Enspirion sp. z o.o:n oikeudenkäyntikulut.
3) Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Collins | Kreuschitz | Steinfatt |
Julistettiin Luxemburgissa 6 päivänä lokakuuta 2021.
Allekirjoitukset