WYROK SĄDU (trzecia izba)
z dnia 6 października 2021 r.(*)
Pomoc państwa – Polski rynek energii elektrycznej – Rynek mocy – System pomocy – Artykuł 108 ust. 2 i 3 TFUE – Pojęcie wątpliwości – Artykuł 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia (UE) 2015/1589 – Poważne trudności – Artykuł 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 – Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń – Brak wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego – Uprawnienia procesowe zainteresowanych stron – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie T‑167/19
Tempus Energy Germany GmbH, z siedzibą w Berlinie (Niemcy),
T Energy Sweden AB, z siedzibą w Göteborgu (Szwecja),
które reprezentują adwokaci D. Fouquet i J. Derenne,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentują K. Herrmann i P. Němečková, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Rzeczpospolitą Polską, którą reprezentuje B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
przez
PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., z siedzibą w Warszawie (Polska), którą reprezentują A. Ryan i A. Klosok, solicitors, a także adwokaci T. Janssens i K. Bojarojć-Bartnicka,
przez
Enel X Polska z o.o., z siedzibą w Warszawie (Polska), którą reprezentują adwokaci V. Cannizzaro, S. Ventura i L. Caroli,
oraz przez
Enspirion sp. z o.o., z siedzibą w Gdańsku (Polska), którą reprezentuje A. Czech, radca prawny,
interwenienci,
mającej za przedmiot żądanie oparte na art. 263 TFUE i zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji C(2018) 601 final z dnia 7 lutego 2018 r. o niewnoszeniu sprzeciwu wobec systemu pomocy związanego z rynkiem mocy w Polsce, ze względu na to, że system ten jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE [pomoc państwa SA.46100 (2017/N)],
SĄD (trzecia izba),
w składzie: A.M. Collins, prezes, V. Kreuschitz (sprawozdawca) i G. Steinfatt, sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujący
Wyrok(1)
I. Okoliczności powstania sporu
A. Skarżące
1 Skarżące, spółki Tempus Energy Germany GmbH i T Energy Sweden AB (zwane dalej łącznie „Tempusem”), oferują do sprzedaży technologię zarządzania zużyciem energii elektrycznej, zwaną także „zarządzaniem popytem” lub „redukcją zapotrzebowania”, na rzecz osób prywatnych i przedsiębiorców, w szczególności na rynkach energii elektrycznej Republiki Federalnej Niemiec i Królestwa Szwecji.
2 Oferta proponowana klientom przez Tempusa ma przynieść oszczędności kosztów w łańcuchu podaży energii elektrycznej poprzez połączenie technologii zarządzania popytem z usługami oferowanymi przez dostawcę energii elektrycznej. Tempus sprzedaje energię elektryczną i pomaga swym klientom przesuwać pobór energii elektrycznej niepodlegający ograniczeniom czasowym na okresy, w których ceny hurtowe są niskie ze względu na niskie zapotrzebowanie albo ze względu na nadmiar energii elektrycznej wytworzonej ze źródeł odnawialnych, sprawiający, że jest ona tańsza.
B. Postępowanie administracyjne i zaskarżona decyzja
3 Tempus wnosi w swej skardze o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej C(2018) 601 final z dnia 7 lutego 2018 r. o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec systemu pomocy związanego z rynkiem mocy w Polsce, który przewiduje coroczną wypłatę na rzecz dostawców mocy kwoty czterech miliardów złotych polskich (PLN) w rozbiciu na okres dziesięciu lat, ze względu na to, że system ten jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE [pomoc państwa SA.46100 (2017/N)] (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
[…]
D. System pomocy
10 System pomocy ustanawia mechanizm lub rynek mocy, którego celem jest wypełnienie przewidywanych luk między zapotrzebowaniem a mocą wytwórczą, a tym samym zapewnienie trwałego bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej na rynku energii elektrycznej w Polsce, z uwzględnieniem prognozy władz polskich, zgodnie z którą w 2020 r. rynek ten mógł osiągnąć krytyczny poziom wystarczalności zasobów lub mocy wytwórczych. Ściślej rzecz ujmując, zdaniem tych władz ze względu na szeroki program stopniowej likwidacji i umieszczania w rezerwie dawnych jednostek produkcyjnych do 2020 r. oczekiwało się powstania niedoborów mocy wytwórczych, których nie byłoby w stanie wyeliminować samo działanie sił rynkowych, co zostało opisane jako „problem braku zasobów” (pkt 6–8 zaskarżonej decyzji). Aby wykazać tę niewydolność rynku, władze polskie oparły się w szczególności na danych i prognozach średnioterminowych PSE dotyczących zrównoważenia mocy wytwórczych (zwanych dalej „oceną zrównoważenia mocy wytwórczych PSE”), które przewidują w istocie, w odniesieniu do lat 2020, 2025 i 2030, spadek pokrycia zapotrzebowania wyższy od normy niezawodności wynoszącej trzy godziny braku pokrycia zapotrzebowania rocznie (zwanej dalej „sporną normą niezawodności”), która odzwierciedla poziom bezpieczeństwa systemu wynoszący 99,97% (zob. pkt 31 zaskarżonej decyzji). Dane będące podstawą tej oceny zostały przekazane Europejskiej Sieci Operatorów Systemów Przesyłowych Energii Elektrycznej (zwanej dalej „ENTSO-E”) na potrzeby sporządzenia sprawozdania z 2017 r., zatytułowanego „Mid-term Adequacy Forecast (MAF) 2017” (zwanego dalej „sprawozdaniem MAF z 2017 r.”), a prognozy PSE były przedmiotem niezależnego audytu przeprowadzonego przez spółkę konsultingową (pkt 9–13 zaskarżonej decyzji). Jak wynika z pkt 15 i 16 zaskarżonej decyzji, władze polskie zobowiązały się do poprawy sygnałów cenowych w okresach niedoboru poprzez szereg środków, w tym w drodze zapewnienia, że od dnia 1 stycznia 2021 r. jednostki redukcji zapotrzebowania na moc będą kwalifikowały się do udziału w hurtowych rynkach energii elektrycznej i bilansowania, w sposób równoważny z tym, który odnosi się do innych uczestników rynku [pkt 16 lit. f) zaskarżonej decyzji].
11 Zarządzanie rynkiem mocy należy do PSE, której jednym z głównych zadań jest organizacja scentralizowanych aukcji w celu dostarczania wymaganych mocy wytwórczych. Aukcje te są co do zasady otwarte dla istniejących i nowych producentów, podmiotów zarządzających popytem i podmiotów zajmujących się składowaniem, mających siedzibę w Polsce lub w strefie kontroli sąsiadujących europejskich Operatorów Systemu Przesyłowego (OSP) (pkt 4 zaskarżonej decyzji). Wybrani dostawcy otrzymują stałe płatności w okresie obowiązywania zawartej umowy o zapewnienie mocy (zwane dalej „płatnościami z tytułu mocy”) w zamian za zobowiązanie się do dostarczania, na żądanie PSE, mocy wytwórczych w przypadku przeciążenia sieci (zwane dalej „obowiązkiem mocowym”). W przypadku niedostarczenia ilości energii odpowiadającej obowiązkowi mocowemu dostawcy narażeni są na kary finansowe. Płatności z tytułu mocy finansowane są z opłaty za dostawy energii elektrycznej pobieranej od końcowego odbiorcy na podstawie rocznego zużycia energii elektrycznej lub w „wybranych godzinach dnia” (zwanej dalej „opłatą mocową”).
[…]
13 Polski rynek mocy został ustanowiony w drodze Ustawy o rynku mocy z dnia 8 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 9) (zwanej dalej „ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r.”), która weszła w życie w dniu 18 stycznia 2018 r. Na podstawie art. 34 tej ustawy polski minister energii wydał rozporządzenia wykonawcze zawierające przepisy regulujące funkcjonowanie rynku mocy. W dniu 30 marca 2018 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Polska) zatwierdził te rozporządzenia wykonawcze. W dniu 24 sierpnia 2018 r. polski minister energii wydał rozporządzenie w sprawie parametrów aukcji głównych dla okresu dostaw obejmującego lata 2021–2023.
14 Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. ma na celu zapewnienie konsumentom bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej w perspektywie średnioterminowej i długoterminowej, w sposób efektywny kosztowo, niedyskryminacyjny i zgodny z zasadami zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 2). Celem polskiego rynku mocy jest stworzenie i negocjowanie obowiązków mocowych, czyli zobowiązanie przedsiębiorców do zapewnienia dostarczania mocy wytwórczych w okresach dostaw i do rzeczywistego ich dostarczania w okresach pilnego zapotrzebowania. Te moce wytwórcze mogą być udostępnione albo poprzez wytwarzanie i dostarczanie energii elektrycznej, albo, w przypadku zarządzania popytem na moc, poprzez ograniczenie zapotrzebowania w okresie przeciążenia w sieci. Aukcje, na których przydziela się obowiązki mocowe, są poprzedzone procedurą rejestracji i certyfikacji (art. 11–28 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. – pkt 20–26 zaskarżonej decyzji), przy czym w odniesieniu do certyfikacji jednostek redukcji zapotrzebowania na moc przewidziano szczególne uregulowania (pkt 27 i 28 zaskarżonej decyzji). Dostawcy mocy uczestniczą w aukcjach i w polskim rynku mocy w formie jednostek rynku mocy (zwanych dalej „CMU”), którymi mogą być w szczególności CMU wytwórcze lub CMU redukcji zapotrzebowania i które mogą składać się z jednej lub większej liczby jednostek fizycznych połączonych w ramach tej samej grupy do celów uczestnictwa w procedurze przetargowej (art. 16 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. – pkt 17 zaskarżonej decyzji). Aby kwalifikować się jako CMU, jednostki fizyczne wytwórcze lub redukcji zapotrzebowania, w tym jednostki zagraniczne, muszą osiągnąć minimalny próg mocy (netto) wynoszący 2 megawaty (MW) (art. 16 ust. 1 pkt 1, 2, 5 i 6 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r.). Dla grup jednostek fizycznych wytwórczych lub redukcji zapotrzebowania, w tym dla jednostek zagranicznych, maksymalna moc wynosi 50 MW, a poszczególne jednostki fizyczne nie mogą przekroczyć maksymalnej mocy (netto) 10 MW (art. 16 ust. 1 pkt 3, 4, 7 i 8 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r.).
[…]
III. Co do prawa
A. W przedmiocie dopuszczalności
[…]
35 Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 40 akapit czwarty statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który znajduje zastosowanie do postępowania przed Sądem na mocy art. 53 tego statutu, wniosek interwencyjny ogranicza się do poparcia żądań jednej ze stron głównych sporu. Ponadto, zgodnie z art. 142 § 3 regulaminu postępowania, interwenient akceptuje stan sprawy, w jakim się ona znajduje w chwili jego wstąpienia. I tak o ile przepisy te nie stoją na przeszkodzie temu, by interwenient przedstawił argumenty nowe lub inne niż argumenty strony głównej, którą popiera, o tyle argumenty te nie powinny zmieniać ram sporu (zob. wyrok z dnia 20 marca 2013 r., Andersen/Komisja, T‑92/11, niepublikowany, EU:T:2013:143, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 Co prawda kwestia, czy interwenient jest uprawniony do podniesienia zarzutu niedopuszczalności skargi, w sytuacji gdy strona główna tego nie uczyniła, i czy taki zarzut wykracza poza ramy sporu wyznaczone poprzez żądania strony głównej, nie została jeszcze rozstrzygnięta przez Trybunał (wyroki: z dnia 10 listopada 2016 r., DTS Distribuidora de Televisión Digital/Komisja, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, pkt 121; z dnia 4 czerwca 2020 r., Węgry/Komisja, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, pkt 22–24), jednakże z uwagi na to, że niedopuszczalność należy do bezwzględnych przeszkód procesowych, Sąd powinien w każdym wypadku zbadać tę kwestię z urzędu (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 czerwca 2016 r., Magic Mountain Kletterhallen i in./Komisja, T‑162/13, niepublikowany, EU:T:2016:341, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
37 Co się tyczy legitymacji procesowej w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, należy stwierdzić, że wbrew temu, co twierdzą Rzeczpospolita Polska, PGE i Enspion, Tempus jest „zainteresowaną stroną” w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE lub w rozumieniu art. 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589. Tak więc jego skarga, w tym wszystkie zarzuty i zastrzeżenia podniesione na jej poparcie w celu wykazania, że Komisja powinna była powziąć poważne wątpliwości lub napotkać poważne trudności zobowiązujące ją do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, jest dopuszczalna w zakresie, w jakim zmierza do ochrony uprawnień procesowych, z których Tempus skorzystał na podstawie tego postanowienia (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, pkt 59, 63–65 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 3 września 2020 r., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i in./Komisja, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, pkt 81; z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 45, 46, 49).
38 Artykuł 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589 definiuje bowiem pojęcie „zainteresowanej strony”, którym posłużono się także w art. 108 ust. 2 TFUE, jako obejmujące w szczególności „jakiekolwiek osoby, przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, na których interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, w szczególności beneficjentów pomocy, konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa lub stowarzyszenia handlowe”. Użycie wyrażenia „w szczególności” wskazuje, że przepis ten zawiera jedynie niewyczerpujące wyliczenie osób, które mogą być uznane za zainteresowane strony, w związku z czym pojęcie to odnosi się do nieokreślonego kręgu adresatów (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 listopada 1984 r., Intermills/Komisja, 323/82, EU:C:1984:345, pkt 16; z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, pkt 63; z dnia 13 czerwca 2019 r., Copebi, C‑505/18, EU:C:2019:500, pkt 34).
39 Mając na względzie tę definicję, sąd Unii dokonał szerokiej wykładni pojęcia zainteresowanej strony. Z orzecznictwa wynika mianowicie, że art. 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589 nie wyklucza tego, iż przedsiębiorstwo, które nie jest bezpośrednim konkurentem beneficjenta pomocy, może zostać zakwalifikowane jako zainteresowana strona, pod warunkiem że podniesie, iż jego interes również może zostać naruszony przez udzielenie pomocy, oraz że w tym względzie wystarczy, iż wykaże ono w sposób wymagany prawem, że pomoc może mieć konkretny wpływ na jego sytuację (zob. podobnie wyrok z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, pkt 63–65 i przytoczone tam orzecznictwo). Podobnie związek zawodowy pracowników może zostać uznany za „zainteresowaną stronę” w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE, w sytuacji gdy wykaże on, iż interesy tego związku lub jego członków mogą ewentualnie zostać naruszone w wyniku przyznania pomocy, pod warunkiem że ów związek wykaże w sposób wymagany prawem, że pomoc może mieć konkretny wpływ na jego sytuację lub sytuację pracowników, których reprezentuje (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 2009 r., 3F/Komisja, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, pkt 33).
40 Nie można zatem uwzględnić argumentu PGE i Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Tempus nie udowodnił, iż jest zainteresowaną stroną, skoro ani nie jest „bezpośrednim konkurentem” obecnym na polskim rynku mocy, ani nie wykazał, że ma wystarczająco konkretne plany wejścia na ten rynek. Tempus wykazał w sposób wymagany prawem, że system pomocy może wywrzeć wpływ na jego interesy oraz że zarówno zawarcie umów, jak i przyznanie płatności z tytułu mocy może mieć konkretny wpływ na jego sytuację. Wyjaśnił on w wiarygodny sposób, że jest co najmniej potencjalnym konkurentem na polskim rynku mocy, ponieważ ma konkretny zamiar i rzeczywistą możliwość wejścia na ten rynek w bliskiej przyszłości oraz że system pomocy stwarza przeszkody czyniące to wejście na rynek trudniejszym [w odniesieniu do pojęcia „potencjalnej konkurencji” zob. wyrok z dnia 30 stycznia 2020 r., Generics (UK) i in., C‑307/18, EU:C:2020:52, pkt 36–58]. Ponadto status zainteresowanej strony Tempusa znajduje potwierdzenie w okoliczności, że jest on podmiotem gospodarczym działającym na sąsiednich rynkach energii elektrycznej, a mianowicie rynkach niemieckim i szwedzkim, co umożliwia mu udział w polskim rynku mocy za pośrednictwem połączeń wzajemnych, a nawet – w przypadku rynku szwedzkiego – za pośrednictwem mechanizmu łączenia rynków (zob. pkt 9 powyżej). Oceny tej nie podważa fakt, że Tempus nie brał udziału ani w krajowych procedurach konsultacyjnych, ani w procedurze poprzedzającej zgłoszenie czy procedurze badania wstępnego przed Komisją, przy czym ramach tych dwóch ostatnich procedur, jak słusznie podnosi Komisja, nie ma on zresztą własnych uprawnień procesowych, które umożliwiałby mu przedstawienie uwag.
41 W każdym razie sama okoliczność, że akt założycielski Tempus Energy Germany pochodzi z dnia 26 lipca 2018 r., co oznacza, że został on sporządzony ponad pięć miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji, w związku z czym przedsiębiorstwo to mogło siłą rzeczy uczestniczyć w formalnym postępowaniu wyjaśniającym w następstwie wydania w tym samym dniu decyzji o wszczęciu postępowania, nie wpływa na dopuszczalność jego skargi. Skoro spółka T Energy Sweden, wspólnie z którą spółka Tempus Energy Germany wniosła rozpatrywaną skargę, posiada status strony zainteresowanej i legitymację procesową w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 39 powyżej, nie ma potrzeby odrębnego badania legitymacji procesowej spółki Tempus Energy Germany (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 czerwca 2016 r., Magic Mountain Kletterhallen i in./Komisja, T‑162/13, niepublikowany, EU:T:2016:341, pkt 40, 41 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 20 września 2019 r., Le Port de Bruxelles i Région de Bruxelles-Capitale/Komisja, T‑674/17, niepublikowany, EU:T:2019:651, pkt 36).
42 Wobec powyższego skargę należy uznać za dopuszczalną.
B. Co do istoty
1. Przedmiot sporu i kwestia kontroli zgodności z prawem co do istoty
43 Na poparcie skargi Tempus podnosi dwa zarzuty nieważności.
44 Zarzut pierwszy dotyczy uchybienia przez Komisję obowiązkowi wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, a zatem naruszenia uprawnień procesowych, z których Tempus korzysta jako zainteresowana strona na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589. Zarzut ten dzieli się na dwie główne części, przy czym druga z nich składa się z kilku części, podczęści i zastrzeżeń mających na celu wykazanie istnienia poważnych trudności w rozumieniu orzecznictwa lub wątpliwości w rozumieniu art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589, które Komisja powinna była powziąć podczas badania wstępnego.
45 Zarzut drugi dotyczy naruszenia przez Komisję obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 296 akapit drugi TFUE.
46 Jeśli chodzi o zarzut pierwszy i zakres kontroli zgodności z prawem, jaką Sąd ma za zadanie przeprowadzić w tym względzie, należy przypomnieć, że art. 108 ust. 3 TFUE i art. 4 rozporządzenia 2015/1589 ustanawiają etap wstępnego badania zgłoszonych środków pomocowych. Po zakończeniu tego etapu Komisja stwierdza, że środek ten albo nie stanowi pomocy, albo wchodzi w zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE. W tym ostatnim wypadku wspomniany środek może nie budzić wątpliwości odnośnie do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym albo też, przeciwnie, może wątpliwości takie budzić (zob. podobnie wyrok z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, pkt 43).
47 Jeżeli po zakończeniu etapu badania wstępnego Komisja wydaje – tak jak w tym wypadku – decyzję, w której stwierdza, że środek państwowy nie stanowi pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, to w sposób dorozumiany odmawia ona również wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Zasadę tę stosuje się zarówno w przypadku, gdy decyzja, zwana „decyzją o niewnoszeniu zastrzeżeń”, zostaje wydana z tego powodu, że Komisja uważa, iż pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2015/1589, jak i wówczas, gdy jest ona zdania, że środek ten nie jest objęty zakresem stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, a zatem nie stanowi pomocy państwa na podstawie art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2019 r., Ja zum Nürburgring/Komisja, T‑373/15, EU:T:2019:432, pkt 111 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 16 marca 2021 r., Komisja/Polska, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 Natomiast, w świetle utrwalonego orzecznictwa, jeżeli w następstwie pierwszego badania w ramach procedury przewidzianej w art. 108 ust. 3 TFUE Komisja nie może uzyskać przekonania, że dany środek pomocy państwa albo nie stanowi pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, albo – jeżeli jest zakwalifikowany jako pomoc – jest zgodny z traktatem FUE, lub też jeżeli procedura ta nie pozwoliła jej na przezwyciężenie poważnych trudności spowodowanych oceną zgodności rozpatrywanego środka, instytucja ta ma obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, przy czym nie dysponuje ona w tym kontekście zakresem uznania. Obowiązek ten odpowiada obowiązkowi ustanowionemu w art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2015/1589, zgodnie z którym Komisja jest zobowiązana wszcząć postępowanie przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE, jeżeli dany środek budzi wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
49 Pojęcie poważnych trudności zbiega się z pojęciem wątpliwości (zob. wyrok z dnia 9 września 2020 r., Kerkosand/Komisja, T‑745/17, EU:T:2020:400, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo) i ma charakter obiektywny. Ustalenie w przedmiocie istnienia takich trudności powinno być dokonywane nie tylko w świetle okoliczności przyjęcia decyzji po przeprowadzeniu przez Komisję badania wstępnego, ale także w świetle ocen, na których instytucja ta się oparła. Wobec powyższego zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, wydanej na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2015/1589, jest uzależniona od tego, czy ocena informacji i danych, którymi Komisja dysponowała lub mogła dysponować podczas wstępnego etapu badania zgłoszonego środka, powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym ze względu na to, iż takie wątpliwości powinny były prowadzić do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, w którym mogą uczestniczyć strony zainteresowane, o których mowa w art. 1 lit. h) tego rozporządzenia (zob. wyrok z dnia 3 września 2020 r., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i in./Komisja, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, pkt 79, 80 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
50 W orzecznictwie uściślono bowiem jeszcze w tym względzie, że zgodność z prawem takiej decyzji należy oceniać w świetle informacji, którymi Komisja mogła dysponować w chwili jej wydania, przy czym informacjami, którymi instytucja ta „mogła dysponować”, są informacje, które wydają się istotne dla dokonania oceny i których przedstawienia mogła ona domagać się na etapie badania wstępnego (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 września 2017 r., Komisja/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, pkt 70, 71).
51 Ciężar dowodu istnienia poważnych trudności lub wątpliwości spoczywa na stronie skarżącej. Może ona przedstawić taki dowód na podstawie zbioru zgodnych poszlak, w szczególności poprzez podniesienie i wykazanie niewystarczającego lub niekompletnego charakteru badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 września 2020 r., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i in./Komisja, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 59, 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
52 To właśnie w świetle tych wynikających z orzecznictwa zasad należy zbadać zasadność zarzutu pierwszego.
2. W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na uchybieniu przez Komisję ciążącemu na niej obowiązkowi wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE
[…]
a) W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, opartej na istnieniu wątpliwości co do przebiegu i czasu trwania postępowania
[…]
2) Ocena Sądu
63 Na wstępie należy zauważyć, że argumentacja przedstawiona przez Tempusa w ramach części pierwszej zarzutu pierwszego jest w znacznej mierze inspirowana rozważaniami przedstawionymi w pkt 78–115 wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., Tempus Energy i Tempus Energy Technology/Komisja (T‑793/14, EU:T:2018:790). Prawdą jest, że w pkt 90 i 91 wskazanego wyroku Sąd uznał, że celem etapu przedzgłoszeniowego nie jest ocena zgodności z rynkiem wewnętrznym ważnego, złożonego i nowego środka i że Komisja nie może łączyć tego mającego potencjalnie charakter wstępny etapu przygotowywania zgłoszenia z etapem jego badania, mającym początkowo charakter wstępny, a ewentualnie później charakter formalny, jeśli okaże się on niezbędny do umożliwienia tej instytucji zgromadzenia wszelkich informacji, które są jej potrzebne do dokonania oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym oraz uzyskania w tym zakresie uwag zainteresowanych stron.
64 Z powyższych rozważań nie wynika jednak, że w ramach etapu przedzgłoszeniowego Komisja powinna co do zasady powstrzymać się od dokonywania jakiejkolwiek oceny, nawet tymczasowej, zgodności planu pomocy z rynkiem wewnętrznym. Stwierdzenie to odpowiada treści pkt 11, 12 i 16 kodeksu najlepszych praktyk – poprzez którego ustanowienie i opublikowanie Komisja sama wyznaczyła sobie granice uznania w odniesieniu do organizacji swych procedur (zob. podobnie wyrok z dnia 3 września 2020 r., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i in./Komisja, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo) – w myśl których etap przedzgłoszeniowy ma na celu właśnie umożliwienie służbom Komisji i zainteresowanemu państwu członkowskiemu, w tym w szczególnie nowych lub złożonych przypadkach, rozwiązania istotnych problemów w zakresie konkurencji, przeprowadzenia analizy ekonomicznej oraz, jeżeli to konieczne, skorzystania z ekspertyz zewnętrznych w celu udokumentowania „zgodności planowanego przedsięwzięcia z rynkiem wewnętrznym”. W tym względzie Rzeczpospolita Polska i Enel X słusznie podnoszą, że na tym etapie Komisja musi mieć możliwość dokonania oceny tych informacji w celu ustalenia, czy po formalnym zgłoszeniu będą one wystarczające do umożliwienia jej przeprowadzenia pełnego badania zgodności planu pomocy z rynkiem wewnętrznym. Jest tak tym bardziej, że w przeciwnym wypadku, wbrew treści pkt 16 wskazanego kodeksu, po zakończeniu etapu przedzgłoszeniowego Komisja nie byłaby nawet w stanie przedstawić władzom krajowym nieformalnej i niewiążącej oceny wstępnej owego planu w tym zakresie.
65 Tempus przyznaje, że nie zarzuca Komisji zbyt długiego badania zgłoszonego systemu pomocy w ramach wstępnego postępowania wyjaśniającego wszczętego w następstwie kompletnego zgłoszenia tego systemu przez władze polskie, które to postępowanie trwało jedynie dwa miesiące, zgodnie z tym co przewidziano w art. 4 ust. 5 rozporządzenia 2015/1589, lecz uważa, że potencjalnie zbyt długi czas trwania etapu przedzgłoszeniowego stanowi wskazówkę co do istnienia wątpliwości lub poważnych trudności. Tymczasem należy stwierdzić, że choć Komisja nie może nadużywać etapu przedzgłoszeniowego, aby uniknąć ograniczeń, w szczególności czasowych, wstępnego postępowania wyjaśniającego, a nawet jego obejścia (zob. orzecznictwo przytoczone w pkt 63 powyżej, dotyczące przypadku, w którym projekt decyzji był już gotowy w chwili zgłoszenia), to w złożonych przypadkach, wyjątkowo, kontakty przedzgłoszeniowe mogą trwać wiele miesięcy (zob. pkt 14 kodeksu najlepszych praktyk).
66 W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można uznać, że wynoszący około jednego roku czas trwania etapu przedzgłoszeniowego wskazuje na istnienie takiego nadużycia lub obejścia ani że ten czas trwania stanowi wskazówkę co do istnienia wątpliwości, mimo że chodzi tu o przypadek złożony. Paradoksalnie Tempus sam uważa, że system pomocy był tak złożony, że wymagał przeprowadzenia pogłębionej analizy w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego. Jednakże zgodnie z pkt 14 kodeksu najlepszych praktyk w takim złożonym przypadku Komisja mogła zgodnie z prawem przekroczyć dwumiesięczny termin instrukcyjny i kontynuować etap przedzgłoszeniowy przez okres „kilku miesięcy”, aby zagwarantować, że państwo członkowskie przedłoży kompletne zgłoszenie w celu umożliwienia jej przeprowadzenia badania wstępnego z pełną znajomością stanu rzeczy. W niniejszym przypadku, jak podnosi Komisja, na etapie przedzgłoszeniowym projekt ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. nie był jeszcze ostateczny i musiał jeszcze przejść kilka etapów procesu legislacyjnego w Polsce, w tym konsultacje publiczne, aby ostatecznie zostać przyjętym przez polski parlament w dniu 8 grudnia 2017 r., czyli dopiero dwa dni po jej formalnym zgłoszeniu. Tak więc w celu zastosowania się do przepisów w dziedzinie pomocy państwa i zgodnie z zaleceniami przedstawionymi w pkt 10–18 kodeksu najlepszych praktyk władze polskie nawiązały kontakty przedzgłoszeniowe z Komisją na wczesnym etapie wewnętrznego procesu decyzyjnego, aby móc uwzględnić wstępne stanowiska tej instytucji w trakcie całego tego procesu i zapewnić, by ostatecznie zgłoszony projekt był w stanie spełnić kryteria zgodności z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 (Dz.U. 2014, C 200, s. 1, zwanych dalej „wytycznymi”). W związku z tym, w braku innych, niewystępujących w niniejszej sprawie elementów wskazujących na nieuczciwy charakter takiego nacechowanego współpracą podejścia władz polskich i Komisji, inspirowanego zasadą lojalnej współpracy na podstawie art. 4 ust. 3 TUE (zob. pkt 67 i 68 poniżej), podejście to nie może samo w sobie zostać uznane za oznaczające powstanie wątpliwości lub poważnych trudności.
67 Ponadto Komisja i interwenienci słusznie utrzymują, że w odróżnieniu od postępowania dotyczącego rynku mocy Zjednoczonego Królestwa, które było przedmiotem wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., Tempus Energy i Tempus Energy Technology/Komisja (T‑793/14, EU:T:2018:790, pkt 101–105), w niniejszej sprawie nie istnieje żadna wskazówka, która świadczyłby o tym, że w toku postępowań zarówno na szczeblu krajowym, jak i przed Komisją – w szczególności w trakcie konsultacji publicznych w przedmiocie projektu ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. rozpoczętych przez władze polskie po jego wstępnym zgłoszeniu – planowany system pomocy był kwestionowany przez zainteresowane strony, a w szczególności przez jednostki redukcji zapotrzebowania na moc. Sam Tempus nie twierdzi, że uczestniczył w tych konsultacjach lub przedstawił uwagi czy wniósł skargę do Komisji, w odróżnieniu od podejścia skarżących we wskazanej sprawie dotyczącej rynku mocy Zjednoczonego Królestwa, będących członkami UK Demand Response Association (UKDRA, stowarzyszenia zarządzania zapotrzebowaniem w Zjednoczonym Królestwie).
68 W tym względzie Tempus bezzasadnie powołuje się na brak gwarancji proceduralnych zainteresowanych stron na etapach przedzgłoszeniowym i badania wstępnego, ponieważ ostrożny i staranny podmiot, który ma zamiar wejść na krajowy rynek energii elektrycznej będący przedmiotem istotnej reformy, powinien podjąć przed właściwymi organami, podobnie jak skarżące w sprawie dotyczącej rynku mocy Zjednoczonego Królestwa, wszelkie kroki niezbędne do obrony swych interesów handlowych. Tak więc w ramach badania wstępnego Komisja mogła oprzeć się nie tylko na wynikach przeprowadzonego przez siebie badania sektorowego dotyczącego rynków mocy jedenastu państw członkowskich, które obejmowało już Polskę, ale również, wobec braku ukierunkowanego sprzeciwu, oprzeć się na wynikach konsultacji publicznych, które zaowocowały licznymi uwagami zainteresowanych stron, w tym polskich jednostek redukcji zapotrzebowania na moc, takich jak interwenienci Enel X i Enspirion. Znaczenie ma tu również doświadczenie zdobyte przez tę instytucję przy ocenie rynku mocy Zjednoczonego Królestwa, którego struktura, jak twierdzi sam Tempus, wykazuje pewne podobieństwa do struktury polskiego rynku mocy.
[…]
71 Wreszcie, wbrew temu, co twierdzi Tempus, skala lub wielkość pomocy, jaka ma zostać przyznana na podstawie systemu pomocy, nie może sama w sobie zostać uznana za wskazówkę co do istnienia wątpliwości lub poważnych trudności. W tym względzie Komisja słusznie podnosi, że – jak wynika również z pkt 10–18 kodeksu najlepszych praktyk – nawet plany pomocy o określonej skali, złożoności lub nowatorskim charakterze powinny co do zasady być traktowane w taki sam sposób jak inne, mniej istotne projekty, ponieważ postanowienia traktatu FUE, rozporządzenia 2015/1589 i wspomnianego kodeksu nie wprowadzają rozróżnienia w tym względzie.
72 W konsekwencji należy oddalić jako bezzasadną część pierwszą zarzutu pierwszego, dotyczącą istnienia wątpliwości co do przebiegu i czasu trwania postępowania.
[…]
b) W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, opartej na istnieniu wątpliwości co do treści zaskarżonej decyzji
1) Uwagi wstępne
i) W przedmiocie podnoszonych wątpliwości lub poważnych trudności w świetle przepisów wytycznych
75 W ramach części drugiej zarzutu pierwszego Tempus twierdzi w istocie, że – jak wynika z porównania uzasadnienia zaskarżonej decyzji z informacjami dostępnymi na polskim rynku mocy – Komisja powinna była powziąć wątpliwości lub napotkać poważne trudności w odniesieniu do zgodności systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 107 ust. 3 TFUE w związku z właściwymi przepisami, a w szczególności z sekcją 3.9 wytycznych. Tymczasem nie zbadała ona ani nie zażądała w sposób staranny i bezstronny wszystkich istotnych informacji w celu rozwiania tych wątpliwości. W szczególności niewystarczająca i niekompletna jest ocena Komisji w odniesieniu, po pierwsze, do celu leżącego we wspólnym interesie i konieczności interwencji państwa (część pierwsza), po drugie, do właściwego charakteru systemu pomocy (część druga), po trzecie, do efektu zachęty (część trzecia), po czwarte, do proporcjonalności pomocy (część czwarta), i po piąte, do zapobiegania niepożądanemu negatywnemu wpływowi na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi (część piąta).
ii) W przedmiocie charakteru prawnego wytycznych i zakresu kontroli zgodności z prawem dokonywanej w tym względzie przez sąd Unii
76 Co się tyczy charakteru prawnego wytycznych i zakresu kontroli zgodności z prawem, jaką ma za zadane przeprowadzić sąd Unii w świetle przepisów tego aktu, należy przypomnieć, że przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama wyznacza sobie granice stosowania owego uprawnienia dyskrecjonalnego i co do zasady nie może odejść od tych norm bez narażania się, w odpowiednim przypadku, na sankcje z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. wyrok z dnia 3 września 2020 r., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i in./Komisja, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).
77 To właśnie w świetle tych wypracowanych w orzecznictwie zasad należy zbadać poszczególne elementy części drugiej zarzutu pierwszego.
2) W przedmiocie części pierwszej, opartej na podnoszonym niekompletnym charakterze oceny celu leżącego we wspólnym interesie i konieczności interwencji państwa
i) W przedmiocie podczęści pierwszej, dotyczącej celu leżącego we wspólnym interesie
78 Tempus utrzymuje, że wiele okoliczności powinno było wzbudzić wątpliwości Komisji w świetle pkt 220 wytycznych. Przedsiębiorstwo to wyjaśnia, że nie kwestionuje leżącego we wspólnym interesie celu, do którego realizacji zmierza polski rynek mocy, a mianowicie celu polegającego na zapewnieniu wystarczającego zaopatrzenia w energię elektryczną odbiorcom końcowym w Polsce. Jednakże ogólnym celem wytycznych jest „zapewnienie konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego systemu energetycznego na dobrze funkcjonującym unijnym rynku energii” (pkt 30) i uznano w nich, że „[p]omoc na zapewnienie wystarczalności mocy wytwórczych może być sprzeczna z celem dotyczącym stopniowego wycofania dotacji szkodliwych dla środowiska, w tym dotacji na paliwa kopalne” (pkt 220). Wynika z tego skierowany do państw członkowskich wymóg, by nie uznawać wystarczalności mocy wytwórczych za samoistny cel leżący we wspólnym interesie, lecz za cel wpisujący się w bardziej ogólny cel „wspiera[nia] przejści[a] na zasobooszczędną, konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną” (pkt 30). Taka interpretacja narzuca się również w świetle art. 194 ust. 1 TFUE, który pośród celów realizowanych przez Unię, obok zapewnienia bezpieczeństwa dostaw, wymienia zapewnienie funkcjonowania rynku energii, wspieranie efektywności energetycznej, rozwoju nowych i odnawialnych form energii oraz wzajemnych połączeń.
– W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego
[…]
88 Tempus opiera swa krytykę na głównym założeniu, zgodnie z którym leżący we wspólnym interesie cel zapewnienia wystarczalności mocy wytwórczych, o którym mowa w ust. 220 wytycznych, nie stanowi celu samoistnego, lecz wpisuje się w bardziej ogólny cel, a mianowicie cel polegający na wspieraniu „przejści[a] na zasobooszczędną, konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną”, przewidziany w ust. 30 wytycznych i odpowiadający celom Unii określonym w art. 194 ust. 1 TFUE, w tym celom zapewnienia funkcjonowania rynku energii, wspierania efektywności energetycznej, rozwoju nowych i odnawialnych form energii oraz wspierania wzajemnych połączeń, które powinny być realizowane równocześnie z celem, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii.
89 W tym względzie Tempus rzeczywiście słusznie podnosi, że cele leżące we wspólnym interesie, jakie powinna realizować pomoc na rzecz środowiska naturalnego, wynikają z treści pkt 30 w związku z pkt 220 wytycznych.
90 W ramach „[o]gólnych zasad dotycząc[ych] zgodności”, w podtytule „Warunki ogólne” tytułu „Wkład w osiągnięcie celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania”, pkt 30 wytycznych wskazuje bowiem „ogólny cel” pomocy na rzez ochrony środowiska naturalnego, w tym w sektorze energetycznym, który polega na „podniesienie[u] poziomu ochrony środowiska w porównaniu z poziomem, który osiągnięto by bez pomocy”. W tym względzie jest mowa o „strategii Europa 2020”, która „w szczególności określa cele w zakresie trwałego wzrostu gospodarczego, które wspierałyby przejście na zasobooszczędną, konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną”. Główny cel pomocy przyznawanej w sektorze energetycznym został tam określony jako gwarantujący „[stworzenie] konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego systemu energetycznego na dobrze funkcjonującym unijnym rynku energii”. Zgodnie z pkt 31 wytycznych państwa członkowskie zamierzające przyznać pomoc na ochronę środowiska lub cele związane z energią powinny „dokładnie określić cel, który ma być osiągnięty, oraz wyjaśnić spodziewany wkład środka w osiągnięcie tego celu”. Ten obowiązek precyzyjnego określenia celów został przypomniany w pkt 221 wytycznych w odniesieniu do pomocy na rzecz zapewnienia wystarczalności mocy wytwórczych.
91 W świetle przedstawionych wyżej bardziej ogólnych definicji w pkt 219 i 220 wytycznych określono treść leżącego we wspólnym interesie celu, do którego realizacji ma zmierzać pomoc na rzecz zapewnienia wystarczalności mocy wytwórczych, taka jak ta, o której mowa niniejszej sprawie. W pkt 219 uznano, że pomoc taka „[może służyć osiąga[niu] […] różn[ych] cel[ów]”, w tym poszukiwaniu sposobu wyeliminowania „krótkoterminowy[ch] obaw[…] dotyczący[ch] braku elastycznej zdolności wytwórczej potrzebnej w przypadkach nagłych wahań w dostawach energii wiatrowej i słonecznej” lub określeniu „docelowego poziomu wystarczalności mocy wytwórczych, do którego zapewnienia państwo członkowskie może dążyć bez względu na czynniki o charakterze krótkoterminowym”. Wskazuje to samo w sobie, że państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem uznania przy definiowaniu tych szczegółowych celów, które mają być zrównane z celem leżącym we wspólnym interesie.
92 Ten zakres uznania państw członkowskich przy definiowaniu tych szczegółowych celów i wzajemnym ich wyważeniu znajduje potwierdzenie w pkt 220 wytycznych, w którym uznano, że pomoc na zapewnienie wystarczalności mocy wytwórczych „może być sprzeczna z celem dotyczącym stopniowego wycofania dotacji szkodliwych dla środowiska, w tym dotacji na paliwa kopalne”, a zatem może ona stanowić odstępstwo od leżącego we wspólnym interesie celu, o którym mowa w pkt 30 wytycznych i którym jest „podniesienie poziomu ochrony środowiska”. Jego realizacja jest jednak ograniczona poprzez zalecenie sformułowane również w pkt 220 wytycznych, zgodnie z którym „[p]aństwa członkowskie powinny zatem przede wszystkim rozważyć alternatywne sposoby osiągnięcia wystarczalności mocy wytwórczych, niemające negatywnego wpływu na cel dotyczący stopniowego wycofania dotacji szkodliwych dla środowiska lub gospodarki, np. ułatwienie zarządzania popytem i zwiększenie przepustowości połączeń wzajemnych”.
93 Wynika z tego, że państwa członkowskie powinny wyważyć potencjalnie sprzeczne ze sobą cele związane z bezpieczeństwem dostaw energii oraz cele związane z ochroną środowiska naturalnego, szanując przy tym zasadę proporcjonalności sensu stricto, tak aby ograniczyć wpływ pomocy na środowisko do niezbędnego i akceptowalnego minimum. Ponadto ów wymóg wyważenia tych celów jest całkowicie zgodny, po pierwsze, z również potencjalnie rozbieżnymi celami określonymi w art. 194 ust. 1 TFUE, odnoszącymi się zarówno do zapewnienia funkcjonowania rynku energii i bezpieczeństwa dostaw energii w Unii, jak i do wspierania efektywności energetycznej i oszczędności energii, rozwoju nowych i odnawialnych form energii oraz wzajemnych połączeń między sieciami energii, a po drugie, z wymogami zasady proporcjonalności przewidzianej w art. 5 ust. 4 TUE. Wymóg ten został przypomniany, pod nagłówkiem „Adekwatność pomocy”, w pkt 42 i 43 wytycznych, zgodnie z którymi w szczególności „[ś]rodek mający rozwiązać problem z wystarczalnością mocy wytwórczych należy zrównoważyć, realizując cel w zakresie ochrony środowiska, przewidujący stopniowe wycofanie dotacji szkodliwych dla środowiska lub gospodarki, w tym paliw kopalnych”.
94 Wynika z tego, że co do zasady Tempus słusznie podnosi, że zgodnie z pkt 220 wytycznych w przypadku gdy państwo członkowskie wprowadza rynek mocy, powinno ono uwzględnić leżący we wspólnym interesie cel ochrony środowiska naturalnego, powstrzymując się od naruszania tego celu poprzez jednostronne uprzywilejowanie mocy wytwórczych opartych na paliwach kopalnych oraz wspierając jego realizację w szczególności poprzez „ułatwianie zarządzania popytem”.
95 Należy jednak stwierdzić, że z uwagi na przypomniany w pkt 91 i 92 powyżej zakres uznania państwa członkowskiego, w tym w odniesieniu do wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury zaopatrzenia w energię w celu zagwarantowania bezpieczeństwa (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo), nie można jednak wywieść stąd, ani w odniesieniu do tego państwa członkowskiego (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in., C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 44), ani w odniesieniu do Komisji, jasnego i precyzyjnego obowiązku co do tego, w jaki sposob należy oceniać potencjał do redukcji zapotrzebowania lub do wspierania jej. Podobnie, jak podnoszą Komisja i interwenienci, przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że zakazuje on środków pomocowych na rzecz tradycyjnych elektrowni, w tym elektrowni funkcjonujących na bazie paliw kopalnych, jeżeli okazują się one niezbędne do zapewnienia wystarczalności mocy wytwórczych, a zatem bezpieczeństwa dostaw energii, ani w ten sposób, że zobowiązuje on te elektrownie do przyznania bezwzględnego pierwszeństwa technikom alternatywnym, takim jak zarządzanie popytem lub czy zwiększenie przepustowości połączeń wzajemnych.
96 Tymczasem Tempus nie podnosi, że w niniejszym przypadku, przyjmując ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r., polski ustawodawca nie skorzystał z tego zakresu uznania lub nie dokonał wyważenia potencjalnie rozbieżnych celów przypomnianych w pkt 93 i 94 powyżej, lecz ogranicza się do twierdzenia, że ocena przedstawiona w pkt 138 i 163 zaskarżonej decyzji opiera się na „błędnym kryterium”, ponieważ nie obejmuje ona oceny rzeczywistego potencjału zarządzania popytem na „czystym” polskim rynku energii elektrycznej, a więc oceny opartej na założeniu, że rynek mocy nie istnieje, czego rzekomo wymaga pkt 220 wytycznych.
97 Jednakże taki wymóg alternatywnego badania potencjału redukcji zapotrzebowania nie może zostać wywiedziony ani z tego punktu, ani z innego właściwego przepisu wytycznych. Chociaż pkt 30 wytycznych stanowi, że celem pomocy na ochronę środowiska jest „podniesienie poziomu ochrony środowiska w porównaniu z poziomem, który osiągnięto by bez pomocy”, to jednak nie wynika z tego wymóg dokładnego określenia wartości, o jaką poziom ochrony miałby wzrosnąć w szczególności dzięki zarządzaniu popytem jako technice ekonomicznego i efektywnego wykorzystania energii, a tym samym ochrony środowiska naturalnego. Wbrew temu, co twierdzi Tempus, wymóg taki nie wynika także z brzmienia pkt 220 zdanie drugie wytycznych, który przewiduje, iż „państwa członkowskie powinny […] przede wszystkim rozważyć alternatywne sposoby osiągnięcia wystarczalności mocy wytwórczych, niemające negatywnego wpływu na cel dotyczący stopniowego wycofania dotacji szkodliwych dla środowiska lub gospodarki”. Zdanie to zawiera jedynie skierowany do państw członkowskich wymóg wyważenia potencjalnie rozbieżnych celów, o którym przypomniano w pkt 93 i 94 powyżej i w ramach którego zaleca się rezygnację z promowania takich dotacji na rzecz korzystania ze środków wsparcia mających na celu w szczególności ułatwienie zarządzania popytem i zwiększenie przepustowości połączeń wzajemnych. Dopiero bowiem w ramach badania proporcjonalności pomocy jako takiej przewidziano, w pkt 69 i 70 wytycznych, alternatywny scenariusz taki jak ten, na który powołuje się Tempus.
98 W związku z tym w niniejszej sprawie wystarczyło, aby Komisja dokonała oceny kwestii, czy system pomocy mógł ułatwić zarządzanie popytem, na podstawie dostępnych jej na etapie wydawania zaskarżonej decyzji informacji dotyczących sytuacji faktycznej i prawnej jednostek redukcji zapotrzebowania na moc, ich potencjału rozwojowego i ich przyszłych przeobrażeń na polskim rynku energii elektrycznej lub mocy wytwórczych. To na tej podstawie Komisja mogła zasadnie uwzględnić potencjał jednostek redukcji zapotrzebowania na moc w celu oceny ich prawdopodobnych perspektyw rozwoju i w celu upewnienia się, że nie będą one traktowane w sposób dyskryminujący w porównaniu z innymi tradycyjnymi dostawcami mocy (zob. analiza zastrzeżenia drugiego poniżej), przy czym nie powinna była ona żywić żadnych wątpliwości w tym względzie.
99 Badane zastrzeżenie należy zatem oddalić jako bezzasadne.
[…]
ii) W przedmiocie podczęści drugiej, dotyczącej konieczności dokonania przez państwo polskie interwencji
[…]
– W przedmiocie zastrzeżenia drugiego
[…]
132 Należy zaznaczyć, że pkt 222–224 wytycznych, pod nagłówkiem „Potrzeba interwencji państwa”, nie przewidują żadnego szczególnego wymogu promowania przez państwa członkowskie produkcji energii ze źródeł odnawialnych, lecz wymagają jedynie wykazania konieczności wprowadzenia systemu pomocy na rzecz zapewnienia wystarczalności mocy wytwórczych, w szczególności w świetle oddziaływania niektórych technologii, takich jak zarządzanie popytem i rzeczywiste bądź potencjalne istnienie połączeń wzajemnych [pkt 224 lit. b) i c) wytycznych]. Ten domniemany wymóg nie wynika również z „[c]elu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania” opisanego w pkt 219 i 220 wytycznych, w świetle których Tempus ponownie próbuje podważyć pkt 134–143 zaskarżonej decyzji (zob. także zastrzeżenie pierwsze). Przepisy te określają wprawdzie cel polegający na stopniowym wycofywaniu dotacji szkodliwych dla środowiska, w szczególności dotacji na paliwa kopalne, lecz nie określają żadnego konkretnego celu, wyrażonego jako wielkość mocy wytwórczej, w zakresie promowania zamiast tego źródeł energii odnawialnej, o którym mowa w dyrektywie 2009/28. To samo tyczy się niejasnego i mało szczegółowego argumentu wywiedzionego przez Tempusa z promowania technologii współspalania biomasy stałej w polskich elektrowniach węglowych. Nie przesądza to jednak kwestii, czy te elementy mogą mieć wpływ na inne kryteria określone w wytycznych, takie jak adekwatność pomocy w rozumieniu pkt 225 wytycznych (zob. pkt 235 i nast. poniżej).
[…]
3) W przedmiocie części drugiej, opartej na rzekomo niekompletnym charakterze oceny adekwatności systemu pomocy
[…]
i) W przedmiocie podczęści drugiej, opartej na dyskryminacji jednostek redukcji zapotrzebowania na moc
[…]
– W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego
[…]
161 Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem mającym zastosowanie w dziedzinie pomocy państwa zasada równego traktowania jako ogólna zasada prawa Unii wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, pkt 66). Porównywalność odmiennych sytuacji należy oceniać w świetle ogółu cechujących je elementów. Elementy te winny być w szczególności określane i oceniane w świetle przedmiotu i celu aktu Unii, który wprowadza rzeczone rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt (wyroki: z dnia 12 grudnia 2014 r., Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português/Komisja, T‑487/11, EU:T:2014:1077, pkt 139).
162 Ponadto należy zaznaczyć, że niezależnie od faktu, iż zaskarżona decyzja jest decyzją o niewnoszeniu zastrzeżeń, która podlega kontroli zgodności z prawem mającej na celu dokonanie oceny istnienia wątpliwości lub poważnych trudności (zob. pkt 48–51 powyżej), poszanowanie przez Komisję zasady równego traktowania stanowi kwestię prawną niewymagającą żadnego zakresu uznania z jej strony, a zatem stanowi przedmiot pełnej kontroli przeprowadzanej przez sąd Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 września 2007 r., Lindorfer/Rada, C‑227/04 P, EU:C:2007:490, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 17 września 2009 r., Komisja/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, pkt 100–103 i przytoczone tam orzecznictwo). To właśnie w świetle tego założenia należy zbadać, czy Komisja powinna była powziąć wątpliwości co do poszanowania w szczególności zasady równego traktowania, której miała obowiązek przestrzegać również przy stosowaniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 15 czerwca 1993 r., Matra/Komisja, C‑225/91, EU:C:1993:239, pkt 41), a także określonych w wytycznych zasad, które mają na celu wdrożenie tego postanowienia.
163 A zatem w niniejszej sprawie poszanowanie zasady równego traktowania należy oceniać z punktu widzenia celów uznanych w wytycznych (zob. sekcja 3.9.1, zatytułowana „Cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania”), które służą wdrożeniu w szczególności art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE w związku z art. 194 ust. 1 TFUE (zob. pkt 88 i 93 powyżej).
164 Wśród tych celów znajduje się między innymi cel polegający na zapewnieniu wystarczalności mocy wytwórczych określany przez państwo członkowskie bez względu na czynniki o charakterze krótkoterminowym (pkt 219 wytycznych). W tym kontekście państwa członkowskie mogą wprawdzie zostać upoważnione do przyznawania pomocy, która może „być sprzeczna z celem dotyczącym stopniowego wycofania dotacji szkodliwych dla środowiska, w tym dotacji na paliwa kopalne”, lecz „powinny […] przede wszystkim rozważyć alternatywne sposoby osiągnięcia wystarczalności mocy wytwórczych, niemające negatywnego wpływu na [ten] cel, np. ułatwienie zarządzania popytem i zwiększenie przepustowości połączeń wzajemnych” (pkt 220 wytycznych). Ponadto, w świetle tych celów i w powiązaniu z celem wynagradzania poprzez przyznawanie pomocy „wyłącznie za usługę samej dostępności świadczoną przez wytwórcę […]”, a nie za sprzedaż energii elektrycznej (zob. sekcja 3.9.3, zatytułowana „Adekwatność”), takie środki pomocowe „powin[ny] być otwarte i i zapewniać odpowiednie zachęty zarówno dla istniejących, jak i przyszłych wytwórców, a także dla operatorów zastępowalnych technologii, takich jak rozwiązania w zakresie reagowania na zapotrzebowanie czy magazynowania” (pkt 225 i 226 wytycznych).
165 Należy stwierdzić, że CMU redukcji zapotrzebowania i CMU wytwórcze, w szczególności nowe i wymagające modernizacji, znajdują się, w świetle celów realizowanych przez polski rynek mocy, w odmiennych sytuacjach faktycznych i prawnych w odniesieniu do stosowania kryteriów CAPEX określających czas obowiązywania umów o zapewnienie mocy, której to okoliczności jako takiej Tempus nie kwestionuje.
[…]
– W przedmiocie zastrzeżenia drugiego
[…]
180 W zakresie, w jakim Tempus powołuje się na pkt 43 wytycznych, należy przypomnieć, że przepis ten uwzględnia ewentualną konieczność wyważenia „[ś]rodk[a] mając[ego] na celu rozwiązanie problemu wystarczalności mocy wytwórczych […] z cel[em]ochrony środowiska, przewidujący[m] stopniowe wycofywanie dotacji szkodliwych dla środowiska lub gospodarki, w tym [dotacji na] paliw[a] kopaln[e]”. Zatem nie wynika z tego bezwzględny priorytet celu środowiskowego jako takiego, który byłby nierozerwalnie związany z premią ekologiczną, w tym znaczeniu, że powinien on być ogólnie dostępny dla każdego podmiotu stosującego technologie emitujące niewielkie ilości CO2, takie jak technologie zarządzania popytem. Podobnie w pkt 221 wytycznych ograniczono się do ustanowienia w odniesieniu do zainteresowanego państwa członkowskiego wymogu jasnego określenia dokładnego celu, jakiemu służą środki pomocy na rzecz zapewnienia wystarczalności produkcji, co ma miejsce w niniejszej sprawie zarówno w odniesieniu do celu leżącego we wspólnym interesie (zob. pkt 89 i nast. powyżej), jak i w odniesieniu do premii ekologicznej (zob. pkt 171 powyżej). Wreszcie także wymóg przyznania poprzez te środki preferencji producentom emitującym, przy równoważnych parametrach technicznych i ekonomicznych, niewielkie ilości węgla [pkt 233 lit. c) wytycznych] nie powinien być rozumiany jako bezwzględny, lecz podlega on również wspomnianemu powyżej wymogowi wyważenia.
[…]
– W przedmiocie zastrzeżenia piątego
[…]
196 Z pkt 226 wytycznych wynika, że „[ś]rodek powinien być otwarty i zapewniać odpowiednie zachęty zarówno dla istniejących, jak i przyszłych wytwórców, a także dla operatorów zastępowalnych technologii, takich jak rozwiązania w zakresie reagowania na zapotrzebowanie czy magazynowania” i że „[p]omoc powinna być zatem udostępniana poprzez mechanizm pozwalający na potencjalnie różne czasy realizacji, odpowiadające czasowi potrzebnemu na realizację nowych inwestycji przez nowych wytwórców używających różnych technologii”. Podobnie, pod nagłówkiem „Unikanie nadmiernego negatywnego wpływu na konkurencję i handel” w pkt 232 lit. a) wytycznych wskazano, że środek „powinien być skonstruowany w taki sposób, aby mógł obejmować wszelkie zdolności wytwórcze mogące skutecznie przyczyniać się do rozwiązania problemu z wystarczalnością mocy wytwórczych, w szczególności z uwzględnieniem […] uczestnictw[a] wytwórców korzystających z innych technologii oraz operatorów oferujących środki o równoważnej charakterystyce technicznej, np. zarządzanie popytem, połączenia wzajemne i składowanie”.
197 Jak podnoszą Komisja i interwenienci, przepisy te są wyrazem zasady neutralności technologicznej, która wymaga, aby rynek mocy nie sprzyjał jednostronnie konkretnej technologii dostawy lub produkcji energii, w tym technologii na bazie paliw kopalnych lub odnawialnych źródeł energii (zob. pkt 90 i nast. powyżej oraz pkt 205 poniżej). To właśnie w duchu neutralności technologicznej, w celu rozwiązania problemu wystarczalności mocy, przepisy te wymagają stworzenia odpowiednich zachęt do szerszego wykorzystania technologii alternatywnych o równoważnych parametrach technicznych, takich jak zarządzanie popytem, połączenia wzajemne i rozwiązania w zakresie magazynowania.
[…]
iv) W przedmiocie podczęści czwartej, opartej na niewystarczającym udziale zagranicznych mocy wytwórczych
[…]
219 Kwestia sprawiedliwego i niedyskryminującego dostępu do zagranicznych mocy wytwórczych, w tym zarządzania popytem, na krajowym rynku mocy została uregulowana w sposób szczególny w sekcji 3.9.6, zatytułowanej „Unikanie nadmiernego negatywnego wpływu na konkurencję i handel”, a w szczególności w pkt 232 lit. b) wytycznych, zgodnie z którym „[ś]rodek powinien być skonstruowany w taki sposób, aby mógł obejmować wszelkie zdolności wytwórcze mogące skutecznie przyczyniać się do rozwiązania problemu z wystarczalnością mocy wytwórczych, w szczególności z uwzględnieniem […] uczestnictw[a] operatorów z innych państw członkowskich, w których takie uczestnictwo jest fizycznie możliwe, zwłaszcza w kontekście regionalnym, tj. w których zdolność wytwórczą można fizycznie udostępnić państwu członkowskiemu wdrażającemu środek oraz można wyegzekwować zobowiązania związane ze środkiem”. Wynika z tego, że państwo członkowskie wprowadzające rynek mocy nie jest zobowiązane do natychmiastowego otwarcia tego rynku dla zagranicznych mocy wytwórczych i traktowania ich na równi z krajowymi mocami wytwórczymi, lecz jest jedynie zobowiązane do zapewnienia im możliwości dostępu w zakresie, w jakim jest to konieczne do rozwiązania problemu wystarczalności mocy wytwórczych i w jakim „takie uczestnictwo jest jest fizycznie możliwe”, w szczególności zaś w zakresie, w jakim „można wyegzekwować zobowiązania związane [z systemem pomocy]”. Punkt 233 lit. a) wytycznych również nie przewiduje wymogu całkowicie równego traktowania krajowych i zagranicznych mocy wytwórczych, lecz ogranicza się do ustanowienia sformułowanego w sposób negatywny wymogu, aby system pomocy nie ograniczał „zachęt do inwestowania w przepustowość połączeń wzajemnych”.
220 W świetle tych wymogów dotyczących stopniowego otwierania krajowego rynku mocy należy zbadać, czy zakwestionowanie przez Tempus wprowadzenia przez państwo polskie przejściowych i ukierunkowanych rozwiązań (zob. art. 6 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r.), których celem jest wprowadzenie tych wymogów w życie, powinno było wzbudzić wątpliwości Komisji.
[…]
226 W części drugiej podczęści czwartej Tempus zarzuca Komisji, że przyjęła tymczasowo rozwiązanie przejściowe, mimo że jest ono zarówno nieodpowiednie, jak i niezgodne z prawem. Po pierwsze, jako „strażnicy” CMU uczestniczących w aukcjach polskiego rynku energii elektrycznej sąsiadujący z nimi OSP są narażeni na poważne konflikty interesów, ponieważ są oni przede wszystkim zachęcani do ochrony wystarczalności zasobów swej sieci lub swego rynku krajowego, a nie do szybkiego osiągnięcia porozumienia z PSE, które pozbawiałoby ich tej roli strażnika. Po drugie, OSP nie preferuje CMU redukcji zapotrzebowania, ponieważ zmniejsza ona przeciążenia tej sieci, a tym samym opłacalność ekspansji przenoszenia mocy wytwórczych. Po trzecie, Komisja zaakceptowała naruszenie przepisów Unii regulujących rozdzielanie OSP, ponieważ odrębny OSP nie mógłby, nawet w okresie przejściowym, pełnić równolegle roli producenta i jednostki redukcji zapotrzebowania na moc aktywnie uczestniczącej w aukcjach polskiego rynku mocy.
[…]
228 Co się tyczy pełnionej rzekomo przez OSP roli „strażnika” CMU wystarczy zauważyć, że pierwszy argument Tempusa, oparty na podnoszonym konflikcie interesów między OSP, nie jest ani wiarygodny, ani poparty dowodami, zważywszy na przedstawione przez Komisję i interwenientów szczegółowe wyjaśnienia o treści przeciwnej, w tym w odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu. Wniosek, że zagraniczny OSP, jako podmiot zapewniający połączenie wzajemne podlegający obowiązkom przewidzianym w art. 12 dyrektywy 2009/72 i oferent uczestniczący w aukcjach polskiego rynku mocy, nie ma na celu ułatwienia udziału zagranicznych mocy wytwórczych w polskim rynku mocy, wydaje się zatem nielogiczny, a nawet wewnętrznie sprzeczny. Przeciwnie, ilość mocy wytwórczych uzyskana przez OSP w ramach tych aukcji służy właśnie zarezerwowaniu tych mocy, przy czym należy zapewnić niedyskryminacyjny dostęp do tej ilości [art. 12 lit. d) i f) w związku z art. 2 pkt 18 wspomnianej dyrektywy]. Ponadto wpływy pochodzące z takiego udziału mogą wzmocnić pozycję rynkową tych zagranicznych mocy wytwórczych w interesie zarówno bezpieczeństwa dostaw na wzajemnie połączonych rynkach, jak i bezpiecznego, niezawodnego i wydajnego zarządzania przepływami energii elektrycznej w sieci, przy uwzględnieniu wymiany handlowej z innymi wzajemnie połączonymi sieciami, zgodnie z celem określonym w art. 12 lit. d) dyrektywy 2009/72. Podobnie, zwiększając transgraniczną wymianę handlową, która może mieć pozytywny wpływ na wystarczalność mocy wytwórczych we wzajemnie połączonych sieciach, udział zagranicznych mocy wytwórczych za pośrednictwem zagranicznego OSP okazuje się raczej korzystny dla łączenia rynków, o którym mowa w pkt 232 lit. d) wytycznych, oraz dla liberalizacji rynku wewnętrznego energii elektrycznej, a nie przeciwnie. W każdym razie Tempus nie był w stanie wykazać, że taki udział mógłby uniemożliwić lub ograniczyć wkład zagranicznych mocy wytwórczych w bezpieczeństwo dostaw do ich własnych sieci lub na ich rynki krajowe.
229 Wobec powyższego argument pierwszy nie może zostać uwzględniony.
230 Należy stwierdzić, że niejasny i zwięzły argument drugi Tempusa, zgodnie z którym OSP nie preferuje CMU redukcji zapotrzebowania ze względu na to, że jednostka taka zmniejsza obciążenia w sieci, a tym samym rentowność ekspansji przenoszenia mocy wytwórczych, nie jest przekonujący i nie może zostać uwzględniony. Po pierwsze, argument dotyczący oszczędności mocy wytwórczych w sieci, które mogą w związku z tym zostać udostępnione do eksportu w strefach przygranicznych, stoi w sprzeczności z pierwszym argumentem Tempusa, który został oddalony w pkt 228 i 229 powyżej i zgodnie z którym OSP są przede wszystkim zachęcane do ochrony wystarczalności zasobów w swej sieci lub na swym rynku krajowym. Po drugie, dyskryminacja między mocami wytwórczymi i jednostkami redukcji zapotrzebowania na moc w odniesieniu do dostępu do ilości mocy pozyskanej przez zagranicznego OSP podczas aukcji polskiego rynku mocy jest wyraźnie zakazana przez art. 12 lit. f) w związku z art. 2 pkt 18 dyrektywy 2009/72. Po trzecie, Rzeczpospolita Polska i PGE podniosły w wiarygodny sposób, że zarządzanie popytem nie wpływa na konieczność rozwoju infrastruktury sieciowej, ponieważ zmniejsza ono zapotrzebowanie na energię elektryczną w sieci jedynie w okresach niedoboru, powodując jednocześnie wzrost cen na rynku energii elektrycznej, i że w innych okresach jednostki redukcji zapotrzebowania na moc zarządzają swymi odbiorcami w zwykłym trybie, co wymaga odpowiedniej dostępności infrastruktury sieciowej. Tempus nie twierdzi bowiem, że zarządzanie popytem przyczynia się do zmniejszenia zapotrzebowania na infrastrukturę sieciową w przypadku stałego i nieprzerwanego korzystania z jego metod przez odbiorców, niezależnie od sygnałów cenowych na rynku energii elektrycznej. Takie ograniczenie zapotrzebowania na infrastrukturę nie jest raczej przedmiotem jego aktualnego modelu handlowego, co może częściowo wyjaśniać jego ograniczony potencjał na polskim rynku mocy (zob. pkt 103 i nast. poniżej). Wreszcie, jak słusznie przypominają ci interwenienci, nie jest możliwe całkowite oddzielenie producentów energii elektrycznej i jednostek redukcji zapotrzebowania na moc od działalności OSP, w szczególności w ramach wymiany transgranicznej (zob. pkt 228 powyżej).
231 Wobec powyższego także argument drugi należy oddalić jako bezzasadny.
232 Co się tyczy trzeciego argumentu Tempusa, dotyczącego naruszenia przepisów Unii regulujących rozdzielenie OSP i domniemanego zakazu jednoczesnego pełnienia roli producenta i jednostki redukcji zapotrzebowania na moc uczestniczącej w aukcjach polskiego rynku mocy, z przedstawionych w odpowiedzi na pisemne pytanie Sadu szczegółowych uwag Komisji, Enel X, PGE i Rzeczypospolitej Polskiej, które Tempus zakwestionował jedynie w sposób bardzo niejasny i lakoniczny, wynika, że argument ten opiera się na błędnym założeniu.
233 Obowiązek rozdzielenia przewidziany w art. 9 ust. 1 dyrektywy 2009/72, na mocy którego państwa członkowskie są zobowiązane do rozdzielenia na swoich krajowych rynkach energetycznych sieci przesyłowych od zarządzania działalnością w zakresie produkcji i dostaw, bez uszczerbku dla zadań powierzonych OSP, jako podmiotom zapewniającym połączenia wzajemne, na podstawie art. 12 tej dyrektywy, odpowiadających zadaniom powierzonym PSE i zagranicznym OSP w ramach rozwiązania przejściowego (zob. pkt 228 powyżej). Ponadto Komisja i wskazani interwenienci wyjaśnili w przekonujący sposób, że owi OSP, występując w tym charakterze, ograniczają się do wykonywania działalności w zakresie pośredniczenia i ułatwiania zagranicznym mocom wytwórczym uzyskania niedyskryminacyjnego dostępu do ilości mocy pozyskanej przez zagranicznego OSP w ramach aukcji polskiego rynku mocy. Zatem wbrew temu, co twierdzi Tempus, w przypadku OSP nie można mylić jego statusu operatora sieci i podmiotu zapewniającego połączenie wzajemne z jednej strony z jego działalnością w zakresie wytwarzania lub dostarczania energii elektrycznej od jednostek wytwórczych i zarządzania popytem z drugiej strony.
234 W konsekwencji również argument trzeci podniesiony w ramach części drugiej podczęści czwartej badanego zarzutu należy oddalić jako bezzasadny, wobec czego oddalić należy całą tę podczęść zarzutu.
[…]
4) W przedmiocie części trzeciej, opartej na potencjalnym niekompletnym charakterze oceny i podnoszonym braku efektu zachęcającego pomocy
i) W przedmiocie podczęści pierwszej, opartej na podnoszonym wstecznym charakterze systemu pomocy
[…]
245 Na wstępie należy przypomnieć, że w odniesieniu do efektu zachęcającego pomocy należy uwzględnić przepisy sekcji 3.2.4 (w szczególności pkt 49–52) wytycznych. Zgodnie z pkt 49 wytycznych system pomocy może zostać uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym jedynie wówczas, gdy stwarza on efekt zachęty. Efekt ten występuje, gdy „pomoc skłania beneficjenta do zmiany zachowania [się] w sposób podnoszący poziom ochrony środowiska lub poprawiający funkcjonowanie bezpiecznego, zapewniającego przystępne ceny i zrównoważonego rynku energii, której to zmiany nie podjęłoby się bez takiej pomocy”. Ponadto pomoc „nie może służyć subsydiowaniu kosztów działalności, które przedsiębiorstwo i tak by poniosło, i nie może rekompensować normalnego ryzyka biznesowego związanego z działalnością gospodarczą”. Zgodnie z pkt 50 wytycznych pomoc zasadniczo uznaje się za pozbawioną efektu zachęty dla beneficjenta, a tym samym za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, w sytuacji gdy ów beneficjent skierował do władz krajowych wniosek o przyznanie pomocy dopiero po rozpoczęciu prac związanych z projektem.
246 Co się tyczy pkt 49 wytycznych, z fragmentu „w sposób podnoszący poziom ochrony środowiska lub poprawiający funkcjonowanie bezpiecznego, zapewniającego przystępne ceny i zrównoważonego rynku energii” wynika, że efekt zachęcający pomocy na zapewnienie wystarczalności mocy wytwórczych może być związany z dowolnym z tych celów, w zależności od wyważenia, jakiego państwo członkowskie powinno dokonać w świetle ogólnych kryteriów i celów przewidzianych w pkt 30, 219 i 220 tych wytycznych (zob. pkt 89 i nast. powyżej). Znajduje to potwierdzenie w pkt 69 wytycznych, zgodnie z którym „pomoc na ochronę środowiska i cele związane z energią uważa się za proporcjonalną, jeśli kwota pomocy przypadająca na beneficjenta jest ograniczona do minimum niezbędnego dla osiągnięcia zakładanego celu w zakresie ochrony środowiska lub energetyki”. Tak więc w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, państwo członkowskie realizuje przede wszystkim, za pomocą rynku mocy, cel polegający na zagwarantowaniu bezpieczeństwa dostaw, a zatem „popraw[y] funkcjonowani[a] bezpiecznego, zapewniającego przystępne ceny i zrównoważonego rynku energii”, ów efekt zachęty jest związany głównie z adresowanymi do podmiotów gospodarczych zachętami do udostępniania niezbędnych w tym względzie mocy wytwórczych, a dopiero w drugiej kolejności z celem ochrony środowiska. Jak wskazano w pkt 117 i nast. powyżej, w ramach polskiego rynku mocy te bodźce zachęcające opierają się na kryteriach CAPEX, umożliwiających operatorom uzyskanie wieloletnich umów o zapewnienie mocy, co zapewnia im konieczną stabilność dochodów, również przeznaczanych na finansowanie lub amortyzację inwestycji w tworzenie lub modernizację mocy wytwórczych.
[…]
252 Po pierwsze, argumentacja ta nie uwzględnia faktu, że rozpatrywana pomoc, czyli „płatności z tytułu mocy”, mogła zostać przyznana dopiero po zatwierdzeniu systemu pomocy przez Komisję, co nastąpiło w dniu 7 lutego 2018 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. oraz po zamknięciu pierwszej aukcji przewidzianej na 2018 r., mającej za przedmiot przydział pierwszych umów o zapewnienie mocy na pierwszy rok dostaw, czyli rok 2021. Tak więc data przyznania pomocy nie może być wcześniejsza od daty zamknięcia pierwszej aukcji, której wynikiem jest przyznanie wybranemu oferentowi, na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r., prawa do uzyskiwania płatności z tytułu mocy (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 21 marca 2013 r., Magdeburger Mühlenwerke, C‑129/12, EU:C:2013:200, pkt 40, 41; z dnia 6 lipca 2017 r., Nerea, C‑245/16, EU:C:2017:521, pkt 32, 33; z dnia 28 października 2020 r., INAIL, C‑608/19, EU:C:2020:865, pkt 30–34). Ponadto nawet przy założeniu, że Tempus zmierza do wykazania, iż efekt zachęty powinien być związany z wejściem w życie systemu pomocy, co nastąpiło w grudniu 2017 r., taka argumentacja przeczy jego własnemu twierdzeniu, zgodnie z którym uwzględnienie wcześniejszych wydatków inwestycyjnych z okresu pięciu lat było dopuszczalne i stwarzało taki efekt zachęty.
[…]
Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Tempus Energy Germany GmbH i T Energy Sweden AB pokrywają własne koszty, a także koszty poniesione przez Komisję Europejską, PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., Enel X Polska z o.o. i Enspirion sp. z o.o.
3) Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
Collins | Kreuschitz | Steinfatt |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 6 października 2021 r.
Podpisy